Radicado: 11001 03 25 000 2019 00675 00 (5202-2019) Demandante: Edinson Santiago Córdoba Cruz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2019-00675-00 (5202-2019) Demandante: Edinson Santiago Córdoba Cruz Demandado: Unidad Nacional de Protección (UNP) Temas: Recurso de Súplica AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 1 de diciembre de 2022, mediante el cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, previos los siguientes:
ANTECEDENTES 2. El demandante por intermedio de apoderado judicial interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 27 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que fue declarado insubsistente sin motivación suficiente por la Dirección del DAS, pese a estar inscrito en régimen especial de carrera y tener una hoja de vida destacada, sin sanciones ni antecedentes negativos. 4.
Indicó que la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010 (Rad. 76001-23-31-000-2001-01626-01) estableció que la motivación es obligatoria incluso para actos discrecionales como la insubsistencia, cuando el funcionario pertenece a una carrera especial como la del DAS. Y el Tribunal en la sentencia atacada, omitió aplicar este precedente jurisprudencial, y no explicó por qué se apartaba de él, lo cual constituye una vulneración al principio de igualdad, buena fe y seguridad jurídica. 5.
El acto de insubsistencia se sustentó en un informe de inteligencia clasificado que fue requerido, no aportado por el DAS como justificación, cuyo contenido era Radicado: 11001 03 25 000 2019 00675 00 (5202-2019) Demandante: Edinson Santiago Córdoba Cruz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vago, sin autor, basado en el uso del polígrafo (ilegal), y no fue valorado en conjunto con otras pruebas. 6.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que el carácter reservado de los informes de inteligencia no puede ser oponible a la persona afectada, y la motivación del acto debe ser conocida y controvertida judicialmente para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa. 7. La decisión judicial impugnada ignoró precedentes obligatorios en materia de motivación de actos administrativos discrecionales y afectó sus derechos fundamentales. 8.
El conocimiento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia correspondió al consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, que mediante auto de 1 de diciembre de 2022, inadmitió el recurso con efectos de rechazó al advertir que la parte demandada no dio observancia a lo preceptuado en el 265 del CPACA. Auto objeto del recurso de súplica1 9.
En la providencia antes citada se adujo como fundamento del rechazo que, aunque el actor citó de forma precisa una sentencia de unificación (Sentencia del 4 de agosto de 2010, rad. 76001-23-31-000-2001-01626-01), el verdadero motivo de su inconformidad radicó en la valoración probatoria realizada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo cual no constituye una causal válida para este tipo de recurso. 10.
Por tanto, el recurso pretendía una nueva valoración de las pruebas ya analizadas por el tribunal, lo cual desnaturaliza el recurso extraordinario de unificación, que no es una tercera instancia, sino un mecanismo excepcional para garantizar la aplicación uniforme del derecho. Recurso de súplica 2 11. La parte demandante censuró en el recurso de súplica que, el mismo magistrado que había admitido el recurso extraordinario (13 de mayo de 2021) lo haya posteriormente inadmitido en etapa de fallo, sin observar las causales taxativas previstas por el CPACA para ese efecto, lo cual vulnera el principio de confianza legítima, el acto propio y el debido proceso, al modificar una situación jurídica previamente consolidada. 12.
El juez excedió sus facultades, pues las normas procesales no permiten dejar sin efectos una actuación válidamente realizada si no se configura una causal 1 SAMAI (índice 00039). 2 SAMAI (índice 00044). Radicado: 11001 03 25 000 2019 00675 00 (5202-2019) Demandante: Edinson Santiago Córdoba Cruz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específica.
Denunció una interpretación subjetiva y restrictiva de la intención del recurso, al suponer que buscaba una tercera instancia, pasando por alto que se trataba de un análisis jurídico frente a un precedente. 13. Insistió en señalar como fundamento del recurso extraordinario la sentencia del 4 de agosto de 2010 emitida por el Consejo de Estado, la cual estableció que los actos de insubsistencia de detectives del extinto DAS deben estar motivados real y jurídicamente, incluso en sede judicial, y no pueden fundarse en informes de inteligencia sin sustento fáctico ni análisis integral de las pruebas. 14.
Tanto el acto administrativo de retiro como la sentencia judicial que lo avaló carecen de motivación suficiente utilizándose como único fundamento un informe de inteligencia indebidamente analizado y valorado, y contradicho por testimonios y decisiones disciplinarias absolutorias. También se usó como sustento una prueba de polígrafo, considerada inidónea y violatoria del debido proceso. 15.
Denunció un defecto fáctico, pues el Tribunal no valoró el conjunto de pruebas allegadas con las cuales se desvirtuaban las razones de retiro. Omisión que ya había sido advertida por el Consejo de Estado en una acción de tutela anterior (sentencia del 14 de diciembre de 2018), en la cual se dejó sin efectos una sentencia previa del mismo Tribunal por no analizar las pruebas.
CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 16. El artículo 246 del CPACA, dispone que el recurso de súplica procede contra las providencias «que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios los rechace o declare desiertos». 17. La Sala es competente para pronunciarse sobre el recurso de súplica, conforme lo establecido en el literal d del artículo antes mencionado. 18.
De conformidad con el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, cuando un auto se notifica por estado, el recurso de súplica debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que resuelve la reposición. En este caso, el auto impugnado fue notificado el 28 de noviembre de 2024, y el recurso fue interpuesto el 2 de diciembre del mismo año, por lo tanto, se presentó dentro del término legal.
Problema jurídico 19. De acuerdo con el contenido de la providencia recurrida y los reparos esgrimidos en el recurso de súplica, corresponde a la Sala determinar si hay lugar Radicado: 11001 03 25 000 2019 00675 00 (5202-2019) Demandante: Edinson Santiago Córdoba Cruz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a revocar el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Aspectos generales del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 20.
El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, regulado en el artículo 256 del CPACA, tiene como finalidad asegurar la unidad y coherencia en la interpretación del derecho, garantizar su aplicación uniforme y proteger los derechos de las partes y terceros afectados por decisiones judiciales que se aparten del precedente fijado por el Consejo de Estado.
No se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo excepcional orientado exclusivamente a preservar la integridad del precedente jurisprudencial en el ámbito de lo contencioso- administrativo. 21. La Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido enfática en que este recurso solo es procedente cuando la sentencia impugnada contradice de manera directa una sentencia de unificación, lo cual debe ser demostrado a través de un análisis comparativo riguroso, claro y técnico.
Procede únicamente contra sentencias dictadas en única o segunda instancia por tribunales administrativos, tanto bajo el Decreto 01 de 1984 como la Ley 1437 de 2011. En asuntos patrimoniales, debe acreditarse una cuantía mínima, salvo en los casos laborales y pensionales, en los que procede sin atender a la cuantía. 22. El artículo 258 establece como única causal la oposición entre la sentencia recurrida y una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
A su vez, el artículo 262 señala que el recurso debe contener una identificación clara de las partes, de la providencia impugnada, un resumen concreto de los hechos relevantes y la exposición detallada de la contradicción con la sentencia de unificación. 23. Una vez concedido, el recurso es remitido al Consejo de Estado para su reparto en la sección competente.
Si cumple con los requisitos legales, será admitido y tramitado bajo procedimiento sumario, el cual puede contemplar audiencia y finaliza con una sentencia que puede confirmar o anular la providencia cuestionada. Si prospera, el Consejo de Estado sustituirá la decisión impugnada; si no, confirmará el fallo y podrá imponer costas cuando el recurso se considere evidentemente improcedente. 24.
Solo son objeto del recurso las decisiones de unificación del Consejo de Estado, como lo ha señalado la Corte Constitucional en la Sentencia SU-611 de 2017. 25. En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un instrumento procesal de carácter excepcional, que exige una sólida argumentación Radicado: 11001 03 25 000 2019 00675 00 (5202-2019) Demandante: Edinson Santiago Córdoba Cruz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídica orientada a evidenciar de manera objetiva y detallada la contradicción entre la sentencia impugnada y una sentencia de unificación del Consejo de Estado.
No está diseñado para reabrir la discusión probatoria, sino para asegurar la uniformidad en la aplicación del derecho por parte de los jueces contencioso- administrativos. Caso concreto. 26. En el presente, el demandante solicitó la aplicación de los efectos de la Sentencia de Unificación 76001 23 31 000 2001 01626 01 (0516-2007) del 4 de agosto de 2010. 24.
Al revisarse la naturaleza del referido fallo, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que unificó: “Bajo estos supuestos, en los eventos en que la administración fundaba su facultad discrecional sin motivar los actos, (artículo 34 Decreto 2146 de 1989), ya no hace parte del ordenamiento jurídico, salvo el inciso primero de esta disposición que según la interpretación de la Corte solo es aplicable a los funcionarios que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción. Ahora bien, en un asunto de contornos similares al que en esta oportunidad ocupa a la Sala, la Corte Constitucional a través de la providencia T-064 -074 precisó que si bien existe la facultad discrecional de declarar la insubsistencia del nombramiento de un funcionario, cuando éste se encuentra inscrito en régimen especial de carrera, lo cierto es que, no existe ninguna norma que establezca que dicha decisión no deba ser motivada, razón por la cual, siendo el principio general la motivación de los actos administrativos, es forzoso precisar que los actos que se expidan en ejercicio de ésta facultad deben expresar, siquiera de manera sumaria, los motivos por los cuáles la autoridad administrativa ha adoptado la decisión. (…) Vale decir, que continuar afirmando que la potestad que concede el literal b, del artículo 66 del Decreto 2147 de 1989 al Jefe del D.A.S para separar del servicio a los funcionarios que detentan la calidad de detectives, no requiere conocer su motivación; impide establecer si tal decisión fue proferida conforme a los parámetros establecidos en el artículo 36 del C.C.A, y la disposición en comento.
Así las cosas, en contra de lo que afirma la entidad demandada, no existe ninguna disposición que establezca que los actos administrativos que han sido proferidos en ejercicio de la facultad discrecional de que trata el artículo 66 del Decreto 2147 de 1989, no deban ser motivados. En este orden de ideas, tenemos que en materia de actos administrativos la regla general es la exigencia de la motivación como garantía de publicidad de la función administrativa y atendiendo a que las excepciones a esa regla son de carácter taxativo, no existe razón suficiente para no motivar los actos a través de los cuales el Director del D.A.S declara la insubsistencia del nombramiento de un cargo de régimen especial de carrera en ejercicio de la facultad discrecional.
Sin embargo, la Sala recalca que la exigencia de la motivación del acto en nada pugna con la facultad discrecional que está en cabeza del Director del D.A.S al momento de Radicado: 11001 03 25 000 2019 00675 00 (5202-2019) Demandante: Edinson Santiago Córdoba Cruz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la declaración de la insubsistencia, siempre y cuando exponga las razones o motivos que lo llevaron a la declaratoria de insubsistencia. En consecuencia, es imperativo conocer la motivación de los actos administrativos discrecionales en el régimen de carrera especial de los funcionarios del D.A.S, en el acto administrativo o como mínimo en sede judicial, de ahí la obligación de indicarle, y demostrarle al juez cuáles fueron las razones de conveniencia que llevaron a la administración a tomar la decisión, conforme a lo expuesto anteriormente.
Como quiera que bajo estas consideraciones la entidad demandada se encontraba obligada a motivar el acto o a dar a conocer en sede judicial los motivos de la decisión adoptada, en este caso se comporta una vulneración de las garantías mínimas, ya que las razones para la desvinculación se mantuvieron en reserva, lo cual impide establecer si éstas se ajustan a los parámetros establecidos en el artículo 36 del C.C.A, y a los criterios de proporcionalidad y adecuación a los fines de la norma que consagra la facultad discrecional.
Finalmente, resalta la Sala la importancia de exigir que se motive el acto de insubsistencia como garantía de estabilidad al sistema de carrera de los detectives del D.A.S que a pesar de ser especial, deberá gozar de este mismo beneficio, y no caer en el extremo de darle un trato igualitario con los empleados de libre nombramiento y remoción, en atención a un juicio en equidad» 27.
Como sustentación del recurso el recurrente adujo que el acto administrativo de insubsistencia que ordenó el retiro del demandante carece de motivación real y jurídica, pues se fundamentó exclusivamente en un informe de inteligencia que no fue debidamente valorado ni contrastado con las demás pruebas del proceso, como los testimonios rendidos, la hoja de vida del funcionario y la decisión absolutoria en el proceso disciplinario. 28.
Adicional a lo anterior adujo que el Consejo de Estado excedió sus facultades al haber dejado sin efecto el auto que había admitido el recurso extraordinario, y que no era posible que con posterioridad este se hubiese dejado sin efectos. 29. Sin embargo, aunque el recurso reproduce y explica los criterios jurisprudenciales pertinentes, no desarrolla una confrontación técnica ni detallada entre las reglas de la sentencia de unificación y su aplicación en el caso concreto.
Falta un análisis paralelo que demuestre cómo el Tribunal desconoció, punto por punto, lo decidido por el Consejo de Estado en dicha sentencia. En lugar de ello, la argumentación se dispersa en valoraciones amplias de tipo probatorio, algunas reiteraciones narrativas y elementos subjetivos que desdibujan el objeto del recurso extraordinario. 30.
Visto lo expuesto, es preciso señalar que la sentencia de unificación invocada no estableció una regla específica ni vinculante sobre la forma en que el juez debe valorar las pruebas dentro del proceso, ni definió parámetros obligatorios sobre el alcance probatorio de cada elemento. 31. Aunque en el recurso se alega la existencia de una contradicción con la jurisprudencia unificada, su argumentación gira en torno a la valoración probatoria realizada por el tribunal de segunda instancia. Este enfoque se enmarca en la Radicado: 11001 03 25 000 2019 00675 00 (5202-2019) Demandante: Edinson Santiago Córdoba Cruz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia propia de los jueces ordinarios y no corresponde al juicio restringido y excepcional que impone el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En consecuencia, la argumentación presentada carece del rigor exigido por el numeral 4 del artículo 262 del CPACA, que demanda una exposición clara, concreta y razonada sobre la manera en que el fallo impugnado se aparta sustancialmente de las reglas establecidas en la sentencia de unificación citada. 32.
Así las cosas, si bien el recurrente identifica de forma adecuada la providencia que invoca como sentencia de unificación y hace referencia a sus postulados, no desarrolla de manera estructurada el ejercicio de comparación que exige esta vía procesal. El eje del recurso se diluye entre apreciaciones subjetivas y objeciones propias de una apelación ordinaria, lo cual impide configurar una verdadera controversia jurídica que justifique el conocimiento del recurso en los términos del artículo 258 del CPACA. 33.
En conclusión, la falta de un contraste técnico y sustancial entre la providencia recurrida y las reglas jurisprudenciales supuestamente vulneradas impide activar válidamente este mecanismo extraordinario, cuya finalidad es garantizar la uniformidad y coherencia del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado. 34. Conforme a la normativa vigente, no le asiste razón al recurrente al señalar que el Consejo de Estado carecía de facultades para modificar el auto admisorio del recurso extraordinario y dejarlo sin efectos.
El artículo 11 del Código General del Proceso establece que el juez debe procurar la efectividad de los derechos reconocidos por la Constitución y la ley, orientando el trámite hacia una decisión de fondo. Esta disposición refuerza la necesidad de que las actuaciones judiciales respondan al derecho sustancial por encima del formalismo procesal. 35.
Adicionalmente, el artículo 306 del CPACA autoriza la aplicación supletoria del CGP en el proceso contencioso-administrativo cuando no exista una norma específica, lo cual permite acudir al artículo 42 del CGP. Dicha norma impone al juez el deber de adoptar medidas para sanear vicios procesales, interpretar la demanda de forma que facilite una decisión de fondo, y preservar los derechos al debido proceso, contradicción y congruencia. 36.
En armonía con estos principios, el artículo 207 del CPACA otorga expresamente al juez la facultad de corregir, aclarar, adicionar o revocar sus propias providencias. Esta potestad busca garantizar decisiones judiciales justas, eficaces y ajustadas al ordenamiento jurídico, y se enmarca en el deber de preservar el debido proceso y la seguridad jurídica. 37.
Por tanto, el juez administrativo no solo puede, sino que debe actuar de oficio para corregir actuaciones irregulares o insubsistentes, incluso si se trata de modificar o revocar una providencia anterior, como un auto admisorio. Esta función no desconoce el principio de seguridad jurídica, sino que, por el contrario, lo Radicado: 11001 03 25 000 2019 00675 00 (5202-2019) Demandante: Edinson Santiago Córdoba Cruz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fortalece al depurar el trámite de actuaciones que no cumplen con los requisitos legales. 38.
En consecuencia, tras revisar el escrito del recurso, concluye la Sala que su rechazo fue acertado, toda vez que este tipo de impugnación no está diseñado para controvertir la apreciación probatoria del juez de instancia. 39. Por lo anterior, se confirmará el auto que rechazó el recurso, dado que el escrito no cumplió con los presupuestos exigidos legalmente para su admisión. 40.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto del 1 de diciembre de 2022, que rechazó el recurso de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, en firme la presente providencia, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia tal y como se dispuso en la providencia confirmada.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.