Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionantes: FERNANDO JOSÉ MENDOZA MENDOZA Accionado: SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN «B»- DEL CONSEJO DE ESTADO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se confirma el fallo impugnado – se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el señor Fernando José Mendoza Mendoza contra la sentencia de 7 de septiembre de 2023, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Fernando José Mendoza Mendoza, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y vigencia de un orden justo, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 26 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección «B»- del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con núm. único de radicación 08001-23-33-000-2017- 00233-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Informó que, mediante la Resolución núm. 0-2558 de 6 de mayo de 2008, fue nombrado en provisionalidad como Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial en la Subdirección Seccional de Fiscalías y Seguridad Ciudadana del Atlántico, cargo del cual tomó posesión el 8 de mayo de la misma anualidad. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza 2.2.
Manifestó que, a través de la Resolución núm. 0-0713 de 11 de marzo de 2016, fue declarado insubsistente y mediante la Resolución núm. 2994 de 5 de septiembre de 2016, la Fiscalía General de la Nación confirmó la declaratoria de insubsistencia. 2.3. Indicó que, con base en lo anterior, promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 08001-23-33-000-2017-00233- 00/01 en contra de la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones núms. 0-0713 y 2994 de 2016 y a título de restablecimiento solicitó el reintegro al cargo que desempeñaba y el pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de recibir. 2.4.
Precisó que el proceso referido le fue asignado al Tribunal Administrativo del Atlántico, autoridad judicial que mediante sentencia de 9 de octubre de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que en el procedimiento de desvinculación del demandante no se garantizó el derecho de contradicción. 2.5. Adujo que la decisión anterior fue objeto de recurso de apelación por la entidad demandada y, mediante sentencia de 26 de enero de 2023, la Sección Segunda - Subsección «B»- del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda, al concluir que los actos administrativos demandados no se encontraban viciados de nulidad. 2.6.
Expuso que la sentencia de 26 de enero de 2023 vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, por haber incurrido presuntamente en un defecto sustantivo, en una violación directa de la Constitución y en un desconocimiento del precedente. 2.7. Frente a la violación directa de la Constitución, señaló que la autoridad judicial accionada transgredió los artículos 2, 4, 6, 12, 29, 122, 123 y 229 superiores. 2.8.
En cuanto al defecto sustantivo señaló que la entidad accionada omitió aplicar los artículos 34 y s.s. de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, que regulan el «procedimiento administrativo general», en tanto que previo a la declaratoria de insubsistencia debió corrérsele traslado del informe de seguridad para ejercer su derecho a la defensa frente a la información contenida en este informe. 2.9.
Igualmente, indicó que la autoridad judicial accionada no podía aplicar el artículo 45A de la Resolución núm. 1704 de 1° de octubre de 20142, modificado por el artículo tercero de la Resolución núm. 2635 de 27 de julio de 20163, debido a que esta norma no se encontraba vigente al momento en que fue declarado insubsistente. 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por la cual se establecen las Políticas Generales de Seguridad en la Fiscalía General de la Nación». 3 «Por medio de la cual se modifica la Resolución número 1704 de 2014». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza 2.10.
Adicionalmente, precisó que los conceptos allegados por el ministerio público al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho coadyuvaron sus pretensiones, debido a que señalaron que no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa en el procedimiento administrativo. 2.11. Frente al desconocimiento del precedente jurisprudencial indicó que se transgredieron las sentencias C-341 de 20144 y C-319 de 20075 de la Corte Constitucional, debido a que en dichas decisiones se fijó el alcance del derecho fundamental al debido proceso en los procedimientos administrativos.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…] 1. AMPARAR los derechos constitucionales fundamentales de igualdad, el debido proceso y de acceso a la administración de justicia y los principios constitucionales de confianza legítima, seguridad jurídica y vigencia de un orden justo vulnerados con la sentencia del 26 de enero de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicación 08001-23-33-000-2017- 00233-01 (1852-2019), Actor: Fernando José Mendoza y demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación. 2.
Como consecuencia de la anterior decisión, solicito: Dejar sin valor o efecto la providencia antes enunciada y, en su lugar, se confirme en todas sus partes la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en primera instancia, el 9 de octubre de 2018 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicación 08001-23- 33-000-2017-00233-01 (1852-2019), Actor: Fernando José Mendoza y demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación […]».
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 4 de agosto de 2023, la magistrada a cargo de la sustanciación del proceso de la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico y a la Nación – Fiscalía General de la Nación. V. INTERVENCIONES 5.
Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 4 Corte Constitucional. Sala Plena. Exp. D-9945, M.P. Mauricio González Cuervo; 4 de junio de 2014. 5 Corte Constitucional. Sala Plena. Exp. D- D-6558, M.P. Jaime Araújo Rentería; 3 de mayo de 2007. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza 6.
La Sección Segunda -Subsección «B»- del Consejo de Estado, a través del magistrado ponente de la providencia enjuiciada, manifestó que en las consideraciones de la sentencia de 26 de enero de 2023 se encuentran los fundamentos de hecho y de derecho por los que se revocó el fallo apelado, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 7.
El Tribunal Administrativo del Atlántico señaló no vulneró derecho fundamental alguno, debido a que el accionante dirigió la acción de tutela contra la sentencia de 26 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección «B»- del Consejo de Estado. 8. La Fiscalía General de la Nación, a través del jefe del área jurídica, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela porque no cumplía con el requisito general de subsidiariedad, dado que el accionante cuenta con el recurso extraordinario de revisión y no se observa la configuración de un perjuicio irremediable.
VI. EL FALLO IMPUGNADO 9. Mediante sentencia de tutela de 7 de septiembre de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la presente acción de tutela porque no cumplía con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, «[…] ya que solo se planteó un debate respecto de que la autoridad judicial accionada no le dio aplicación a los artículos 34 al 45 del CPACA, y por el contrario se basó en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, a saber el artículo 100 del Decreto Ley 20 de 2014.
Aunado a lo anterior adujo que se desconocieron los preceptos del artículo 29, en concordancia con los artículos 2,4,6,13,122,123, y 229 de la Constitución Política […]». 10. Respecto del defecto sustantivo, indicó que en el escrito de tutela no se expusieron argumentos «[…] tendientes a demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial […]»; sino que las inconformidades estuvieron dirigidas a señalar que «[…] la entidad violó su derecho al debido proceso […]» porque debió ser notificado del estudio de seguridad que sirvió de fundamento al acto administrativo que ordenó su desvinculación. 11.
Adicionalmente, precisó que la entidad accionada hizo un estudio razonable y ponderado del artículo «[…] 100 del Decreto Ley 20 de 2014 (…) [que] establece que el estudio de seguridad debe fundarse en razones objetivas y proporcionales al fin que se busca con la declaratoria de insubsistencia y debe garantizar el derecho de defensa del servidor […]» 12.
También señaló que, según la jurisprudencia de esta Corporación, el único requisito que debe cumplirse para el «[…] retiro de un servidor público con ocasión 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza de la expedición de un informe de seguridad con conclusiones desfavorables […]» consiste en que «[…] el estudio realizado por las autoridades competentes debe fundarse en razones neutrales derivadas de hechos objetivos, ciertos, específicos y relevantes […]»; lo que ocurrió en el caso sub examine. 13.
Por último, adujo que aunque el actor manifestó que se configuró «[…] un defecto sustantivo y defecto por desconocimiento de precedente, lo cierto es que lo que pretende es reabrir el debate ya zanjado por la autoridad judicial accionante, quien de manera razonable determinó que los actos administrativos atacados sí fueron motivados, como lo exige el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que ha desarrollado el tema, por tratarse de un empleado público en condición de provisionalidad […]».
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 14. La parte actora impugnó la decisión de primera instancia por cuanto consideró que el presente asunto sí tenía relevancia constitucional, ya que se encontraba acreditada la configuración de un defecto sustantivo y en consecuencia la: «[…] violación (…) del debido proceso […] ». 15. Señaló que la vulneración a su derecho fundamental al debido proceso se materializó cuando el Consejo de Estado aplicó la «[…] normatividad y [el] procedimiento establecido en normas no ajustadas al caso, lo que trajo consigo consecuencias negativas para (…) [sus] derechos fundamentales […]». 16.
Refirió que el estudio de seguridad fue realizado antes de la expedición de la Resolución núm. 2635 de 2016, por lo que no era posible acudir a esta norma para verificar que los actos administrativos demandados hubiesen sido expedidos de conformidad con las normas en las que debían fundarse. 17. Reiteró que a través esta acción constitucional «[…] no se discute la interpretación realizada por el Consejo de Estado, sino la aplicación de una norma que evidentemente no cobija los supuestos objeto de estudio dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en términos de tiempo, situación que sin duda conlleva a la violación del orden justo consagrado en la constitución, además de la seguridad jurídica que debe revestir las actuaciones públicas […]».. 18.
Igualmente, señaló que en el presente caso se encuentra acreditado que la autoridad judicial accionada aplicó unas normas «[ ] no alegadas por las partes, no vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos […]», lo que constituía una grave afectación a sus garantías constitucionales. 19. Por lo anterior, solicitó que se revocara el fallo impugnado y se accediera a las pretensiones de la acción de tutela. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 20. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19916, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20157, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20218, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20199.
VIII.2. Problemas jurídicos 21. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado10, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 26 de enero 2023, proferida por la Sección Segunda - Subsección «B»- del Consejo de Estado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 08001-23-33-000-2017- 00233-00/01, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante al haber incurrido presuntamente en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente y en una violación directa de la Constitución. 22.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. 6 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 8 «Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela». 9 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». 10 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza VIII.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 23. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201211, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 24.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 25. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 26.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial12, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución13. 27.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 12 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»14 que encaje en dichos parámetros. 28.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 29.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 30. El señor Fernando José Mendoza Mendoza, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y vigencia de un orden justo, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 26 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección «B»- del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con núm. único de radicación 08001-23-33-000-2017- 00233-00/01 VIII.4.1.
Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 31. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva de relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental15 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones16. 32.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales17, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o el núcleo esencial de los derechos 14 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 15 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005, Exp. No. D-5428, M.P. Jaime Córdoba Triviño; 8 de junio de 2005. 16 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencias SU-439 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos; 13 de julio de 2017 y T-458 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; 29 de agosto de 2016. 17 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de cuestionar el contenido de una decisión judicial. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces18. 33.
Así, en virtud a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación19, que: «[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice (sic) relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]».
(Negrilla fuera del texto) 34. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202220 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: «[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 18 Corte Constitucional.
Sala Séptima. Sentencia T-102 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; 16 de febrero de 2006. En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 19 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 5 de agosto de 2014. 20 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]». (Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto) 35. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202321. 36.
Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales22. 21 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza 37.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 38.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en el presente caso, el accionante alega que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, por haber incurrido presuntamente en defecto sustantivo, en una violación directa de la Constitución y en un desconocimiento del precedente. 39.
Como fundamento de la violación directa de la Constitución, señaló que la autoridad judicial accionada transgredió los artículos 2, 4, 6, 12, 29, 122, 123 y 229 superiores. 40. Por su parte, frente al defecto sustantivo señaló que la entidad accionada omitió aplicar los artículos 34 y s.s. de la Ley 1437 de 2011, que regulan el «procedimiento administrativo general», en tanto que previo a la declaratoria de insubsistencia debió corrérsele traslado del informe de seguridad, para ejercer su derecho a la defensa frente a la información contenida en este informe. 41.
Igualmente, indicó que la autoridad judicial accionada no podía aplicar el artículo 45A de la Resolución núm. 1704 de 2014, modificado por el artículo tercero de la Resolución núm. 2635 de 2016, debido a que esta norma no se encontraba vigente al momento en que fue declarado insubsistente. 42. Adicionalmente, precisó que los conceptos allegados por el ministerio público al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho coadyuvaron sus pretensiones debido a que señalaron que no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa en el procedimiento administrativo. 43.
Frente al desconocimiento del precedente jurisprudencial indicó que se transgredieron las sentencias C-341 de 2014 y C-319 de 2007 de la Corte Constitucional, debido a que en dichas decisiones se fijó el alcance del derecho fundamental al debido proceso en los procedimientos administrativos. 44. Visto el contexto de la presente controversia, la Sala comienza por advertir que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza 45.
Al respecto, el máximo Tribunal Constitucional señaló que además de la obligación de identificar los derechos fundamentales vulnerados y explicar por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la «[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia «[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]», y (iii) que se «[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]». 46. En ese orden de ideas, y siguiendo el precedente precisado por la Corte en la citada sentencia, esta Sección considera que la controversia planteada en esta ocasión carece de relevancia constitucional porque la discusión expuesta por el accionante no gira en torno al alcance, aplicación y/o desarrollo de un derecho fundamental, sino frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 47.
En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la parte actora aduce que le fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que se afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de esos derechos, con ocasión de la expedición de la providencia aquí enjuiciada. 48.
Aunado a lo anterior, la Sala observa que en la decisión cuestionada la autoridad judicial explicó las razones por las que revocaría el fallo de primera instancia y en su lugar negaría las pretensiones de la demanda. Al respecto señaló: «[…] [E]l demandante contaba con una estabilidad relativa, caso en el cual, de conformidad con las normas que rigen la materia y la jurisprudencia que las desarrolla, por tratarse de una vinculación en provisionalidad podía terminarse con una declaratoria de insubsistencia por estudio de seguridad, en cuyo caso el acto de retiro debía ser motivado, con fundamento en razones neutrales derivadas de hechos objetivos, ciertos, específicos y relevantes.
Precisado lo anterior, debe recordarse que, de conformidad con el marco jurídico expuesto en este fallo, el debido proceso comporta una garantía en todas las actuaciones judiciales y administrativas, al propio tiempo que los vacíos existentes en normas de procedimiento administrativo deben ser suplidos con la parte primera del CPACA, como lo dispone su artículo 2: Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código. Sumado a ello, de acuerdo con el artículo 45A de la citada Resolución 1704 de 2014, cuando se realice un estudio de seguridad a un servidor de la Fiscalía y de este se determine que no cumple las condiciones mínimas de seguridad que se exige al personal, aquel se remitirá al Fiscal General de la Nación para que adopte la decisión a que haya lugar.
En caso de que se trate del retiro del servicio y «[c]on el ánimo de garantizar el derecho de defensa y contradicción […] en los términos del artículo 100 del Decreto-ley 020 de 2014, el acto administrativo que declare la insubsistencia se deberá notificar junto con el estudio de seguridad respectivo y entregar copia del mismo al servidor público», contra el que procederá el recurso de reposición. En tal sentido, contrario a lo expuesto en la alzada, sí existe regulación concerniente al trámite que debe darse cuando se realice un estudio de seguridad a algún servidor de la Fiscalía General de la Nación, que fue el aplicado por ese ente estatal, a pesar de que su apoderado no lo reconozca dentro de los motivos de censura.
En ese contexto, se destaca que la exigencia (y a su vez derecho) de dar a conocer documentos como el informe de seguridad constituye la materialización del derecho de defensa y contradicción, en la medida en que la persona que pueda verse beneficiada o perjudicada con ese tipo de reportes tiene el derecho a controvertirlo ante la autoridad que lo emitió. Por consiguiente, se trata de un derecho y deber, pues si bien esta clase de organismos estatales (como la Fiscalía General de la Nación), por el tipo de función que ejerce, tiene la potestad de pedir de sus funcionarios que se sometan a un estudio de seguridad, empero, también cuenta con el deber de dárselo a conocer; al mismo tiempo, dichos servidores están en la obligación de permitir ese análisis y en el derecho de exigir conocer su contenido.
Amén de lo anterior, se reitera que el mencionado artículo 100 del Decreto ley 20 de 2014, en la parte final de su inciso 1º, establece que «[e]l estudio de seguridad debe fundarse en razones objetivas y proporcionales al fin que se busca con la declaratoria de insubsistencia y debe garantizar el derecho de defensa del servidor», mandato que fue observado por la demandada por cuanto no se discute la objetividad del informe de seguridad, del que se desprenden motivos válidos para su retiro, respaldado por la garantía al debido proceso, puesto que ese informe lo conoció por el accionante con la declaratoria de insubsistencia, tal como lo indicó la Fiscalía en su contestación del libelo introductorio y el recurso de apelación, en cumplimiento de las normas que regulan la materia. […] 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza La Corte Constitucional advirtió que en dichos actos administrativos de desvinculación debe darse aplicación al inciso primero del artículo 35 del otrora Código Contencioso Administrativo (CCA), referente a que se surta un trámite previo a su expedición, no puede obviarse que en decisión posterior precisó que ello no era extensivo a los cargos de libre nombramiento y remoción o cuando se trate de aquellos provistos en provisionalidad.
Ambos criterios jurisprudenciales resultan aplicables al asunto sub examine, pues analizó situaciones similares, esto es, en torno al retiro de un servidor público con ocasión de la expedición de un informe de seguridad con conclusiones desfavorables, como es el caso del actor; y coinciden en que el estudio realizado por las autoridades competentes debe fundarse en razones neutrales derivadas de hechos objetivos, ciertos, específicos y relevantes.
Entonces, al estudiar la legalidad de los actos administrativos atacados se evidencia que fueron motivados, como lo exige el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que ha desarrollado el tema, por tratarse de un empleado público en condición de provisionalidad, según el marco jurídico que antecede; de igual modo, se cumplieron las exigencias y formalidades previas a la adopción de una decisión de insubsistencia generada por un informe de seguridad desfavorable al servidor público, como lo son que este conozca su contenido y se le otorguen las oportunidades legales para controvertirlo, en garantía, como se ha dicho, del derecho al debido proceso.
Asimismo, la alegada irregularidad para este asunto no se deriva de la declaratoria misma de insubsistencia por motivos de seguridad, pues ella está respaldada legal y jurisprudencialmente, sino que se discute con la expedición de los actos administrativos demandados se incurrió en una violación del debido proceso que, a la luz del artículo 137 del CPACA, configuraría una causal de nulidad.
No obstante, conforme se ha analizado en esta providencia, sí era suficiente notificar el informe de seguridad y el acto administrativo de declaratoria de insubsistencia al mismo tiempo, con lo que se otorgó la posibilidad de interponer los eventuales recursos en instancia administrativa o el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, pues con tal actuación se colmó dicha garantía constitucional en acatamiento de normas que regulan la materia y en desarrollo de los criterios jurisprudenciales que gobiernan casos similares al sub examine.
Por consiguiente, la actuación administrativa desplegada por la Fiscalía General de la Nación, que culminó con la expedición de los actos administrativos acusados, no se encuentra viciada de nulidad, en la medida en que no transgredió el derecho al debido proceso, por cuanto la declaratoria de insubsistencia fue motivada en el estudio de seguridad que concluyó con que el actor no satisfacía las condiciones mínimas de seguridad, fundado en razones objetivas, sin que hubiese sido necesario que se adelantara un trámite previo a la expedición de la resolución de insubsistencia, sino que era suficiente que el demandante conociera el mencionado estudio con esa decisión […]».
(Cursiva original del texto y negrilla fuera del texto) 49. La cita anterior, permite evidenciar que la autoridad judicial accionada realizó un estudio en el que explicó los motivos por los que el acto administrativo que declaró 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza insubsistente al señor Fernando José Mendoza Mendoza no incurrió en la causal de nulidad alegada por el accionante. 50.
De acuerdo con la sentencia tutelada, al accionante no se le vulneró su derecho a la defensa y al debido proceso dentro del procedimiento administrativo porque fue notificado en debida forma del acto administrativo que declaró su insubsistencia (Resolución núm. 0-0713 de 11 de marzo de 2016), del estudio de seguridad y del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición (Resolución núm. 2994 de 5 de septiembre de 2016). 51.
En vista de lo expuesto, la Sala considera que la parte accionante no está poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que pretende utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia para controvertir los argumentos que motivaron la sentencia de 26 de enero de 2023, proferida por la Sección Segunda -Subsección «B»- del Consejo de Estado. 52.
Se debe señalar que la relevancia constitucional es un presupuesto indispensable para que el juez de tutela pueda estudiar el fondo del asunto, ya que el mecanismo de amparo contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio procesal con una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial.
De aquí que su procedencia sea excepcional23, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada24. 53. Aunado a lo anterior, no se puede pasar por alto que esta acción constitucional se encuentra dirigida contra una decisión dictada por una de las Salas de Decisión que integran esta alta Corte, por lo que la procedencia de la acción de tutela es más restrictiva debido a que «[…] solo tiene caída cuando la decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límite de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad […]»25.
Estas circunstancias no se observan en el caso objeto de estudio. 54. Por los anteriores razonamientos, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00.
Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 25 Corte Constitucional, Sentencia SU-917 de 2010, reiterada en sentencias 050 y 573 de 2017. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04102-01 Accionante: Fernando José Mendoza Mendoza En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 7 de septiembre de 2023, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.