Radicado: 54001-23-31-000-2011-00049-01 (58729) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Reparación directa Radicación: 54001-23-31-000-2011-00049-01 (58729) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón Demandado: Municipio de San José de Cúcuta Tema: La demandante alega que perdió la posesión de un predio porque el municipio no dio cumplimiento a la providencia que ordenó realizar la diligencia de lanzamiento en un proceso policivo y ha incurrido en mora en el trámite del proceso.

Se confirma la decisión de negar las pretensiones. El procedimiento policivo se anuló porque no se acreditó la existencia de la ocupación. Y, antes de que fuera anulado, el lanzamiento no pudo realizarse por las oposiciones presentadas en la diligencia. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia dictada el 8 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda.

La sala es competente para proferir esta providencia en segunda instancia de acuerdo con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo que dispone que esta corporación conocerá de las apelaciones interpuestas contra las sentencias de los tribunales administrativos en primera instancia. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander conoció el proceso en primera instancia en virtud de la cuantía estimada en la demanda, según el numeral 6 del artículo 132 del mismo código1.

El recurso de apelación se admitió mediante auto del 2 de marzo de 2017. En auto del 21 de junio de 2018 se corrió traslado para alegar de conclusión. La entidad demandada presentó alegatos; la demandante guardó silencio. El Ministerio Público solicitó confirmar la decisión de negar las pretensiones porque no se demostró la existencia de una actuación irregular en el trámite de la querella iniciada por la demandante. 1 La parte actora estimó el daño emergente en cinco mil millones de pesos ($5.000.000.000).

Radicado: 54001-23-31-000-2011-00049-01 (58729) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón 2 I.

ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 8 de febrero de 2011 por la demandante Dora Mercedes Muñoz Ortegón. Se dirigió contra el Municipio de San José de Cúcuta para obtener la reparación del daño causado por la omisión de cumplir una orden de lanzamiento dictada en auto del 4 de junio de 2009 en el trámite de una querella interpuesta por la demandante, y por la mora incurrida por la entidad demandada en dicha actuación. 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: <<(…) Declárese que el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA es responsable contractual (sic) y administrativamente de los daños y perjuicios ocasionados a la ingeniera DORA MERCEDES MUÑOZ ORTEGÓN derivados del hecho de no llevar a cabo lo ordenado en su propio auto del 04 de junio de 2009, en el que decide ADMITIR la querella policiva de LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO, contra HEMEL DURAN, ANTONIO JOSÉ LEÓN MARTÍNEZ, NELSON HEBERT GARCÍA HERRERA y demás personas, invasoras del predio "VENECIA", y DECRETA EL LANZAMIENTO de los mismos disponiendo además, en su ARTÍCULO QUINTO, que "surtida la diligencia y desocupado el inmueble (lote de terreno) denominado "VENECIA", este LE SEA RESTITUIDO a la querellante a través de su apoderado.

En consecuencia, el MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CÚCUTA está obligado a reconocer y pagar a la Ingeniera DORA MERCEDES MUÑOZ ORTEGÓN las sumas que resulten, liquidadas por concepto de daño emergente y lucro cesante, consistentes en: El valor comercial por metro cuadrado de la totalidad de las áreas invadidas según tasación de peritos ingenieros seleccionados de la lista de auxiliares de la justicia y que para efectos de la presente demanda estimo superior a CINCO MIL MILLONES DE PESOS M/L ($5.000.000.000,00).

Los ingresos dejados de percibir por concepto de arrendamiento del inmueble "VENECIA" a los precios por metro cuadrado del mercado según tasación de peritos ingenieros seleccionados de la lista de auxiliares de la justicia y que para efectos de la presente demanda estimo superior a QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M/L. ($500.000.000,00). Las agencias en derecho, honorarios, remuneraciones o pagos en que ha incurrido mi cliente, DORA MERCEDES MUÑOZ ORTEGÓN, por culpa de las demoras y dilación del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA en cumplir con su propia providencia administrativa del 04 de junio de 2009 en la que la Jefe de Oficina Asesora Jurídica, MARÍA LORENA DURÁN GUERRERO, decreta admitida la querella y ordena el LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO, contra HEMEL DURAN, ANTONIO JOSÉ LEÓN MARTÍNEZ, HEBERT GARCÍA y demás personas, invasoras del predio "VENECIA", y que surtida la diligencia y desocupado el inmueble (lote de terreno) denominado "VENECIA", este LE SEA RESTITUIDO a la querellante a través de su apoderado, según tasación de peritos ingenieros seleccionados de la lista de auxiliares de la justicia, que para Radicado: 54001-23-31-000-2011-00049-01 (58729) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón 3 efectos de la presente demanda estimo superior a TRECIENTOS MILLONES DE PESOS M/L. ($300.000.000,00).

La indemnización que por daños y perjuicios el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA causó moralmente a mi representada, calculada en 1.000 gramos oro, derivados de los hechos arbitrarios acá́ relatados. Todo lo anterior computado y calculado por el tiempo que haya transcurrido y transcurra desde el 04 de junio de 2009 hasta que se concrete por parte del MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA el cumplimiento de su propia providencia administrativa del 04 de junio de 2009 en la que, su Oficina Asesora Jurídica, ordenó el LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO, contra HEMEL DURAN, ANTONIO JOSÉ LEÓN MARTÍNEZ, HEBERT GARCÍA y demás personas, invasoras del predio "VENECIA", y que surtida la diligencia y desocupado el inmueble (lote de terreno) denominado "VENECIA", y que "surtida la diligencia y desocupado el inmueble (Lote de terreno) denominado "VENECIA", este LE SEA RESTITUID0 a la querellante a través de su apoderado.

Todas estas sumas serán actualizadas al valor presente o indexado y devengarán intereses comerciales durante los seis primeros meses y moratorios después, que para la fecha de presentación de esta demanda, mi representada ha tasado aproximadamente en DIEZ MIL SETECIENTOS MILLONES DE PESOS M/L. ($10.700.000.000,00). (…)>> 3.- Las pretensiones se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- La demandante Dora Mercedes Muñoz Ortegón afirma que en 1989 compró el cincuenta por ciento (50%) del derecho de dominio del inmueble denominado <<Venecia>> (en adelante, el inmueble) y que a partir de ese momento ejerció la posesión sobre la totalidad del inmueble. 3.2.- El 24 de febrero de 2009 la demandante Dora Mercedes Muñoz Ortegón presentó una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho contra los señores Nelson Herbert García Herrera, Hemel Durán Jaimes y Antonio José León Martínez.

Esta querella se tramitó con el radicado 715/2009. 3.3.- El 1º de abril de 2009, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de San José de Cúcuta inadmitió la querella presentada por la demandante Dora Mercedes Muñoz Ortegón, quien la subsanó oportunamente. En auto del 4 de junio de 2009 se ordenó la admisión de la querella correspondiente al radicado 715/2009 y se comisionó a la Inspección Urbana de Policía para que realizara la diligencia de lanzamiento en el inmueble <<Venecia>>. 3.4.- El 21 de julio de 2009, los señores Hemel Durán Jaimes y Antonio José León Martínez contestaron la querella presentada por la demandante Dora Mercedes Muñoz Ortegón y formularon su oposición. 3.5.- El 23 de julio de 2009, la inspectora Primera Urbana de Policía del Municipio de San José de Cúcuta dio inicio a la diligencia de lanzamiento.

En la diligencia, además de los señores Hemel Durán Jaimes y Antonio José León Radicado: 54001-23-31-000-2011-00049-01 (58729) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón 4 Martínez, también manifestaron oposición el Consorcio Par Inurbe y el señor Valentín Zabala Ruiz. Según las afirmaciones de la demanda, a raíz de distintas conductas irregulares y estrategias realizadas por los opositores en contubernio con la Administración, hasta la fecha de la presentación de la demanda no ha sido posible realizar el lanzamiento de quienes están ocupando el predio. 3.6.- El 31 de agosto de 2009, el apoderado de los señores Hemel Durán Jaimes y Antonio José León Martínez solicitó la acumulación de la querella 715 con la querella 716 de 2009.

El objeto de esta segunda querella era discutir una ocupación de hecho del inmueble <<La Riviera>>, el cual era colindante al inmueble <<Venecia>>, y los ocupantes se solicitaron su acumulación debido a que esa querella también se dirigió contra ellos. 3.7.- La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de San José de Cúcuta ordenó la acumulación de las querellas en auto del 10 de diciembre de 2009, el cual fue confirmado el 31 de mayo de 2010. 4.- Según la demandante, el daño ocasionado por la imposibilidad de obtener la restitución de la posesión del inmueble <<Venecia>> es imputable al Municipio de San José de Cúcuta porque: (i) no dio cumplimiento a la diligencia de desalojo del inmueble ordenada en el auto del 4 de junio de 2009 y (ii) incurrió en una mora injustificada en el trámite de la querella 715/2009 iniciada por la demandante.

B. Posición de las entidades demandadas 5.- El municipio de San José de Cúcuta se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: 5.1.- Se configuró la excepción de pleito pendiente porque el proceso policivo que inició la demandante aún se encuentra en curso. 5.2.- Las decisiones que se profieren en el trámite del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho son providencias judiciales que no son cuestionables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Y la acción de reparación directa no es la vía procesal adecuada para cuestionar si en un proceso de esa naturaleza se ha vulnerado o no el derecho al debido proceso. 5.3.- En todo caso, el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho es una <<instancia habilitada para restituir la tenencia de un inmueble, mas no para decidir las controversias suscitadas con ocasión de los derechos de dominio o posesión pues éstas deben sortearse ante la jurisdicción ordinaria>>.

Radicado: 54001-23-31-000-2011-00049-01 (58729) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón 5 C. Sentencia recurrida 6.- En la sentencia del 8 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda porque no se probó el daño. Sus consideraciones fueron las siguientes: 6.1.- La demandante no acreditó haber perdido la posesión del inmueble, debido a que en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho que inició contra los ocupantes del inmueble <<Venecia>> aún no se ha proferido sentencia que ponga fin al proceso.

Por el contrario, de acuerdo con los documentos allegados al expediente, se demostró que en dicho proceso aún no se habían practicado la totalidad de los medios de prueba solicitados por los opositores. En ese sentido, destacó que <<no es posible aceptar que la no ejecución del auto del 24 de febrero de 20092 generó la pérdida de la posesión en forma definitiva sobre el predio VENECIA en detrimento del derecho de la accionante.

Ello es así por la potísima razón que en el presente proceso no existe prueba que acredite con certeza que la señora Muñoz Ortegón haya perdido en forma definitiva la posesión sobre el referido predio, pues es claro que la misma se encuentra en discusión dentro del citado proceso policivo radicado 715 de 2009, sin que se haya dictado sentencia ejecutoriada a través de la cual se haya decretado cuáles de las personas que se encuentran en litigio sobre la posesión del predio son las verdaderas poseedoras del mismo>>. 6.2.- En los alegatos de conclusión de primera instancia, la parte demandante señaló que se debía condenar al Municipio de San José de Cúcuta con base en el precedente contenido en la sentencia proferida el 1º de febrero de 2012 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Sin embargo, el tribunal resaltó que ese precedente no era aplicable porque no guardaba una similitud fáctica con el sub judice. Si bien en esa sentencia el Consejo de Estado condenó al Municipio de San José de Cúcuta por omitir el cumplimiento de un lanzamiento en el trámite de un proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, en ese caso la omisión se produjo luego de que la autoridad policiva ya había dictado sentencia definitiva en la que se había ordenado el lanzamiento de los ocupantes, lo que no ha sucedido en el presente caso.

D. Recurso de apelación 7.- La demandante solicita que se revoque integralmente la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concedan las pretensiones. Sus reparos se centran en señalar que sí acreditó el daño porque: 7.1.- Se demostró la existencia de un daño antijurídico porque se probó que <<la ALCALDÍA DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA se dedicó a dilatar la orden de 2 Si bien el tribunal citó este auto, realmente se infiere que corresponde al del 4 de junio de 2009.

Radicado: 54001-23-31-000-2011-00049-01 (58729) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón 6 lanzamiento que ella misma decretó, impidiendo de esta manera dejar de perturbar la posesión que la señora DORA MERCEDES MUÑOZ ORTEGÓN venía ejerciendo desde el 7 de diciembre de 1989 en el inmueble denominado VENECIA>>. 7.2.- En relación con el daño, precisa que <<no se está discutiendo la pérdida o no del bien inmueble denominado VENECIA, esa discusión es propia del juez de la jurisdicción ordinaria, aquí lo que está probado es que la señora DORA MERCEDES MUÑOZ ORTEGÓN ha perdido su oportunidad de hacer negocios con el predio VENECIA, por cuanto la ALCALDÍA DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA como una entidad garante de los derechos constitucionales ha generado perjuicios por su actuar omisivo, máxime cuando los funcionarios públicos involucrados en la Querella Policiva No. 715/2009 han sido objeto de denuncias penales y disciplinarias>>.

E. Trámite relevante en la segunda instancia 8.- En auto del 8 de marzo de 2018, por solicitud de la demandante el despacho ofició a la entidad demandada para que allegara copia del auto del 30 de diciembre de 2011 mediante el cual el Municipio de San José de Cúcuta declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho 715/2009.

La entidad demandada allegó lo solicitado mediante memorial presentado el 15 de mayo de 2018. II. CONSIDERACIONES F. Asuntos procesales 9.- La sala se pronunciará de fondo porque están reunidos los presupuestos procesales para fallar y la demanda fue presentada dentro del término de dos años previsto en el artículo 136 del CCA: (i) en la demanda se solicita la reparación del daño causado por la omisión de realizar la diligencia de lanzamiento ordenada en el auto de 4 de junio de 2009;

(ii) el 28 de octubre de 2009 la demandante presentó la solicitud de conciliación prejudicial, la cual se declaró fallida el 25 de noviembre de 2010; y (iii) la demanda se presentó el 8 de febrero de 2011. G. Decisión 10.- La sala confirmará la decisión de negar las pretensiones porque no se probó la existencia de un daño antijurídico.

En el trámite del proceso policivo iniciado por la demandante, de forma sobreviniente a la presentación de la querella se declaró la nulidad de todo lo actuado, incluida la nulidad del auto que ordenó realizar la diligencia de lanzamiento. Radicado: 54001-23-31-000-2011-00049-01 (58729) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón 7 11.- En auto del 30 de diciembre de 2011, la alcaldesa del Municipio de San José de Cúcuta adoptó las siguientes decisiones: 11.1.- Declaró la nulidad de todo lo actuado en el trámite de los procesos policivos acumulados 715/2009 y 716/2009 por falta de competencia funcional, dado que la Oficina Asesora Jurídica de ese municipio no tenía competencia para tramitar los procesos de lanzamiento por ocupación de hecho iniciados por la demandante y por el señor Jorge Jácome Sagra, respectivamente.

Lo anterior, porque la Ley 57 de 1905 y sus decretos reglamentarios asignan la competencia para adelantar esos procesos a los alcaldes, sin que esta pueda ser delegada. Sin embargo, conservó la validez de los medios de prueba practicados en esos procesos. 11.2.- Negó la querella presentada por la demandante en el proceso 715/2009 porque consideró que se presentó por fuera del término de caducidad y porque se demostró que los supuestos fácticos en los que se basó eran falsos.

Al respecto, señaló lo siguiente: <<(…) las pruebas demuestran que los querellantes tenían desde el año 2008 conocimiento de quienes ocupaban el inmueble VENECIA en calidad de qué, pero no solo la caducidad sino que todos los hechos afirmados por los querellantes son contrarios a la realidad, son fruto del afán de querer despojar del derecho que amparaba a los querellados afirmando hechos que no son verdaderos, nunca hubo de acuerdo con las pruebas valoradas ocupación de hecho, hubo ocupación de derecho.

(…) Como en estos procesos queda demostrado, probado y suficientemente comprobado que nunca hubo ocupación de hecho, que la ocupación fue de derecho, que los ocupantes exhiben títulos que justifican legalmente la ocupación, este despacho se abstiene de ordenar el lanzamiento y en su lugar dejar en libertad a los interesados para concurrir ante la jurisdicción competente para dirimir el conflicto suscitado.

(…)>> 12.- En consecuencia, debido a que el auto que ordenó el lanzamiento se declaró nulo, no se configuró un daño por la omisión de ejecutar dicha orden. Y, en todo caso, en el trámite de la querella no se acreditó la ocupación ilegal alegada por la demandante. Si bien en el auto de 4 de junio de 2009 la entidad demandada ordenó realizar la diligencia de lanzamiento en el inmueble <<Venecia>>, dicha diligencia no se podía realizar porque en su desarrollo se presentaron oposiciones que debían ser resueltas por la autoridad policiva.

Por lo tanto, la demandante no podía pretender que se llevara a cabo la diligencia desconociendo los derechos de defensa y contradicción de los opositores. En consecuencia, la omisión de ejecutar el lanzamiento no era injustificada y, por lo tanto, no se demostró la existencia de un daño antijurídico. H. Costas 13.- En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con Radicado: 54001-23-31-000-2011-00049-01 (58729) Demandante: Dora Mercedes Muñoz Ortegón 8 lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia dictada el 8 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Aclara voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado