Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C, veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: LUIS ERNESTO MARTÍNEZ MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Tema: Tutela contra providencia judicial, reparación directa.
Defectos fáctico y sustantivo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de 30 de mayo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la demanda de tutela presentada por el señor Luis Ernesto Martínez Martínez, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.».
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 7 de mayo de 2025, Luis Ernesto Martínez Martínez, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y el derecho a la reparación integral.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor MAGISTRADO tutelar a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados, dejando sin efecto la providencia judicial emitida, es decir la sentencia No. 109 emitida el día 02 de mayo 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, SALA PRIMERA DE DECISIÓN. “Primero: (…) se ordene revocar la sentencia No. 109 emitida el día 02 de mayo 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, SALA PRIMERA DE DECISIÓN. Segundo: Consecuencialmente se acojan todas las pretensiones que instauré en la demanda principal incluyendo los perjuicios medioambientales o en su defecto se deje el fallo en las condiciones que se dijo en la primera instancia. Tercero: Se ordene la emisión de una nueva sentencia en donde se valoren debidamente todas las pruebas y en la cual se ciña a resolver los fundamentos del recurso de apelación presentado por la parte actora; se ajuste al precedente jurisprudencial del consejo de estado y sobre la reparación integral o en el caso particular de la ocupación de mi predio con vocación de permanencia». 2.
Hechos Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Las circunstancias que dieron lugar al proceso de reparación directa El señor Luis Ernesto Martínez Martínez es propietario de un inmueble ubicado en la carrera 14 número 10-68, área urbana del municipio de Circasia (Quindío), con una extensión de 6.4m de frente, por 39m de centro o fondo, predio que es circundante a un lote de la alcaldía ubicado entre las calles 10 y 11 Carreras 14 y 15.
En el año 1999, la alcaldía de Circasia (Quindío) inició trámites para legalizar un botadero de escombros y basuras en los terrenos del barrio La Pilastra e informó la construcción de un parque infantil entre las calles 10 y 11 carreras 14 y 15 de dicho municipio. Por su parte, la Corporación Autónoma Regional del Quindío (CRQ), mediante Resolución 1084 del 8 de noviembre del año 2001, otorgó la licencia medioambiental al municipio para las obras de adecuación y operación de la escombrera municipal.
Relató que, desde el año 2000, el ente territorial extendió las obras más allá del área establecida para la escombrera municipal, con lo que afectó parte de su predio, donde se vierten basuras de todo tipo y escombros, con lo que se convirtió en parte de la escombrera. En el año 2008, el señor Martínez Martínez cerró todo su predio en material y cercas de alambre.
Sin embargo, relató que, debido a las obras que adelantaba la alcaldía en el predio lindante, el cerramiento fue destruido por el manejo de retroexcavadoras y vertimiento de escombros, al igual que el sistema de alcantarillado que circunda este terreno, consecuencia de lo cual aparecieron aguas residuales, vertimientos de aguas negras con olores nauseabundos, proliferación de todo tipo de plagas, a tal punto que se tornó insoportable la situación y afectó su salud.
Indicó que, el municipio de Circasia (Quindío) tenía la obligación de cumplir con un plan de manejo medioambiental y paisajístico en un término máximo de 5 años, además, debía proteger la propiedad privada y la tubería de alcantarillado de este sector del barrio La Pilastra del ente territorial. Medio de control de reparación directa El señor Luis Ernesto Martínez Martínez promovió demanda de reparación directa en contra del municipio de Circasia (Quindío), con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por los daños materiales e inmateriales causados por la ocupación de 148 m2 del terreno de su predio, para el funcionamiento de una escombrera; como consecuencia, solicitó el pago del daño emergente, el lucro cesante y el daño moral.
Mediante auto del 11 de diciembre de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Armenia rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control; decisión que confirmó el Tribunal Administrativo del Quindío, en proveído del 31 de enero de 2019. Contra la anterior decisión se promovió acción de tutela, la cual conoció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que, en fallo del 9 de mayo de 2019, dejó sin efecto las providencias acusadas y ordenó proferir decisión de remplazo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En proveído del 13 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo del Quindío dio cumplimiento al fallo de tutela, en consecuencia, dejó sin efecto el auto del 11 de diciembre de 2018, del Juzgado Primero Administrativo de Armenia y ordenó la devolución del expediente a la primera instancia. El Juzgado Primero Administrativo de Armenia, en auto del 10 de julio de 2019, admitió la demanda.
Posteriormente, adelantó el trámite procesal de la reparación directa y, en sentencia del 4 de junio de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que se configuró la responsabilidad extracontractual del Estado, porque, entre los años 2000 a 2019, existió una ocupación parcial y temporal del inmueble por parte del municipio de Circasia, a partir del depósito de escombros que provenían de una escombrera ubicada en predio contiguo, los cuales se desbordaron al inmueble del demandante.
Como consecuencia, condenó a la autoridad demandada al pago de perjuicios causados por daño emergente, por valor de $ 12´778.824,19 correspondiente al valor del levantamiento topográfico y el cerramiento de propiedad; al pago de los perjuicios morales, equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes y, en abstracto, al pago de lo que costaría retirar los escombros y la basura que aún quedaban en el predio, después de que finalizó la operación en la escombrera.
Las partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, el demandante cuestionó los valores reconocidos como consecuencia la reparación de los daños sufridos, porque consideró que no corresponde con la realidad. Por su parte, el municipio de Circasia (Quindío) indicó si bien estaba probado que el actor era el propietario del inmueble, no se acreditó que la ocupación fuera atribuible al ente territorial.
El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia del 2 de mayo de 2025, modificó la sentencia de primera instancia, en el sentido de condenar al municipio de Circasia a pagar a favor de la parte demandante, los perjuicios causados por daño emergente y negó las demás pretensiones de la demanda. 3. Argumentos de la acción de tutela El actor sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, por indebida aplicación de los artículos 90 de la Constitución Política y 16 de la Ley 446 de 1998 y el desconocimiento de los precedentes vinculantes sobre reparación integral.
Adujo que se configuró el defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas aportadas al proceso de reparación directa, con las cuales se acreditaban los perjuicios sufridos y que considera no fueron debidamente reparados. Señaló que la decisión acusada es contraria a lo resuelto en la acción popular radicada con núm. 63001-3331-002-2016-0046201, en la cual se demostraron los daños y perjuicios medioambientales que sufrieron los mismos terrenos por la ocupación hecha por el municipio de Circasia (Quindío).
Trajo a colación el testimonio rendido por la señora Diana Patricia Arias, dentro del medio de control cuestionado, con el cual afirmó que era posible probar la ocupación y el desbordamiento de las aguas negras residuales de la escombrera municipal, en los terrenos mencionados. Aseguró que respecto de esa prueba no existió contrainterrogatorio con fines de aclaración o refutación. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que en el expediente obraba material probatorio relevante que demostraba la configuración de los perjuicios, como el dictamen emitido por los peritos designados por el juzgado de primera instancia, el cual merecía toda la credibilidad, ya que examinaron físicamente los terrenos, planos, carta catastral y folio de matrícula inmobiliaria y lo complementaron con aportes documentales (planos del predio y la construcción); además, fue una prueba que no objetaron las partes.
Indicó que, se desconoció el precedente judicial de la Constitucional sobre reparación integral de perjuicios, para el efecto citó la sentencia T-117 de 2013. Además, precisó que, la responsabilidad patrimonial por ocupación se configura cuando una parte o la totalidad de un bien inmueble respecto del cual se detenta el derecho de dominio es ocupado permanentemente por la administración o por particulares que actuaron autorizados por ella, de ahí que destacara como elementos de ese tipo de responsabilidad, el daño antijurídico y la imputación jurídica del daño al ente demandado.
Que, en el caso concreto, su predio se desvalorizó continuamente, lesionando intereses personales y familiares cuando las autoridades tienen el deber constitucional de respetar el derecho de propiedad privada. Aunado a ello, aseveró que, en el proceso se acreditó la ocupación permanente por parte del municipio por la construcción de una obra pública y, a su vez, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible «[r]econoció que entre las afectaciones ambientales generadas por esta clase de residuos se encuentran la contaminación del aire, agua y suelo; en ese sentido, se puede colegir, en principio, que el municipio de Circasia Quindío, es generador de grandes cantidades de Residuos de Construcción y Demolición, según acción constitucional -RCD-.
Número único de radicación: 63001233300020170017301 Demandante: Procuraduría 34 Judicial 1 Ambiental y Agraria de Armenia Quindío. Indicó que se debió imponer condena en costas de segunda instancia al municipio, porque se confirmó parcialmente la decisión de primera instancia y, si bien, actúo en causa propia, dentro del expediente estaban acreditados los gastos en los que incurrió para promover el proceso, lo cual se encuentra en línea con lo previsto en el artículo 188 del CPACA y el CGP, sobre el nuevo sistema es objetivo valorativo. 4.
Trámite previo El 8 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los accionantes y a la autoridad judicial demandada. Además, vinculó al Juzgado Primero Administrativo Oral de Armenia; al municipio de Circasia (Quindío) y a los demás intervinientes dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 63001-33-33-001-2018-00379-00/01/02, como terceros con interés. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo del Quindío guardó silencio. 6. Terceros con interés El Juzgado Primero Administrativo de Armenia pidió que se negara la segunda pretensión del recurso de amparo, en la que el actor solicitó que se accediera a la totalidad de las pretensiones de la demanda de reparación directa, toda vez que, en la decisión de primera instancia solo accedió a parte de ellas y esa providencia no es Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto de cuestionamiento dentro de la acción de tutela.
Respecto a las demás peticiones adujo que se atenía a lo resuelto dentro del trámite constitucional. El municipio de Circasia se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, pues considera que están orientadas a constituir una tercera instancia del proceso de reparación directa. Aseguró que el actor no acreditó la vulneración de sus derechos fundamentales, pues el escrito de tutela se limita a manifestaciones subjetivas sobre el actuar de la autoridad judicial accionada y la valoración probatoria efectuada, específicamente, sobre la tasación de perjuicios en el proceso de reparación directa.
Sin que se supere el requisito de relevancia constitucional, pues no se advierte la configuración de los defectos invocados. 7. Sentencia de primera instancia El 30 de mayo de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de tutela de primera instancia, en la cual declaró improcedente el amparo solicitado, porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Señaló que, al promover la acción de tutela, el actor busca que se haga un nuevo estudio de responsabilidad del municipio de Circasia en la ocupación del inmueble de su propiedad, en particular frente a los perjuicios que fueron denegados. Luego de citar apartes de la sentencia señaló que, se acreditó la ocupación temporal por parte del ente territorial, por lo que encontró acreditada la responsabilidad con base en el artículo 90 de la Constitución Política y, como consecuencia, «(…) reconoció el daño moral (20 smlmv), el daño emergente y el daño ambiental en abstracto que debe ser liquidado mediante incidente, (…) y, denegó el reconocimiento del lucro cesante y el pago de la depreciación del inmueble».
Que la decisión se sustentó en las pruebas aportadas al proceso, valoración que consideró razonable. En cuanto al desconocimiento del precedente alegado, indicó que la autoridad judicial accionada sustentó la decisión en la jurisprudencia desarrollada sobre responsabilidad de obras públicas; concluyó que la ocupación fue parcial y temporal, decisión que, además, se sustentó en el artículo 90 de la Constitución y 16 de la Ley 446 de 1998, respecto a la cuantificación y alcance de la reparación. Que, la decisión reconoce la responsabilidad en materia ambiental y que el hecho de efectuar la condena en abstracto no vulnera los derechos fundamentales del demandante.
Con base en lo anterior, concluyó que no se cumple el requisito general de relevancia constitucional, pues el actor no expuso circunstancias que sustenten la presunta vulneración de los derechos fundamentales deprecados, sino que pretende que se analice nuevamente la responsabilidad del municipio de Circasia. 8. Impugnación El accionante impugnó el fallo de primera instancia, con fundamento en que el asunto tiene relevancia constitucional, pues aseguró que, las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta el principio de reparación integral de perjuicios.
Aseguró que, actualmente, se configuró en su predio «(…) el pasivo ambiental es consecuencia de un impacto negativo sobre el medio ambiente, el cual no fue mitigado de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera oportuna o adecuada por el sujeto responsable en desarrollo de actividades antrópicas directa o indirectamente.».
Indicó que en el presente caso se encuentra acreditada ese «pasivo ambiental», consistente en la afectación al entorno natural, lo cual tiene gran relevancia constitucional, en la medida que impacta derechos fundamentales y principios constitucionales, con consecuencias sociales, económicas o de salud pública. Posteriormente, se refirió a la responsabilidad del Estado en materia ambiental, citó para ello los artículos 49, 79, 80, 334 y 366 de la Constitución Política, las Leyes 472 de 1998, 23 de 1973, 99 de 1993, 446 de 1998.
Señaló que, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha previsto que, cuando se trata de un daño derivado de una afectación de carácter ambiental, no puede establecerse un único título de imputación, porque pueden variar en atención a los supuestos fácticos que se acrediten en el proceso y a los criterios jurídicos que el juez considere relevantes para el caso.
Para sustentar su argumento, trajo a colación extractos de la sentencia del 31 de mayo de 2016, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, dentro del expediente 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Afirmó que, al negar la solicitud de reparación integral, por la afectación que sufrió durante tantos años en su propiedad, según la providencia cuestionada no se reconocieron los perjuicios morales, por no estar suficientemente acreditados su ocurrencia. Sin embargo, su predio está lleno de residuos de demolición o construcción lo cual es irrefutable y constituye una afectación de por vida, que debe ser indemnizada integralmente.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico y solución Corresponde determinar si resulta procedente revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. La Sala anticipa que revocará la decisión de primera instancia, porque se supera el requisito general de relevancia constitucional y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la acción de tutela, pues la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados, por el contrario, se advierte que la decisión es razonable.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos; (i) la verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad; (ii) el defecto fáctico en el caso concreto y, (iii) el defecto sustantivo en el caso concreto. (i) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional.
La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la reparación integral; se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la sentencia. Tampoco se emplea como una instancia adicional, porque, si bien, las autoridades judiciales en primera y en segunda instancia determinaron la responsabilidad del municipio de Circasia por la ocupación temporal del predio propiedad del tutelante, lo cierto es que la indemnización reconocida por el juez de primera instancia fue modificada por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de variar significativamente el monto reconocido.
Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial se estaría afectando el derecho al debido proceso del actor, 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en tanto la autoridad judicial demandada habría exonerado de responsabilidad patrimonial al Estado con fundamento en una presunta valoración indebida de las pruebas y en el desconocimiento de normas de rango constitucional.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno toda vez que la sentencia de segunda instancia que se cuestiona por esta vía fue proferida el 2 de mayo de 2025, notificada por correo electrónico del 5 de mayo de 2025 y el ejercicio de acción de tutela tuvo lugar el 7 de mayo de 2025.
En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la parte actora; (iv) alega una irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados; (v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se están cuestionando sentencias de tutela.
Por lo que, la Sala pasa a analizar si se configuran los defectos invocados. Del defecto sustantivo4 en el caso concreto Al respecto, se debe indicar que el señor Luis Ernesto Martínez Martínez presentó demanda de reparación directa contra el municipio de Circasia (Quindío), con el fin de que se declarara administrativamente responsable y, en consecuencia, se ordenara el pago del daño emergente; el lucro cesante y el daño moral, por la ocupación permanente, entre los años 2000 a 2019, de un predio de su propiedad para el funcionamiento de una escombrera.
El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Armenia que, en sentencia del 4 de junio de 2024, declaró la responsabilidad del municipio de Circasia por la ocupación temporal y parcial del inmueble del demandante, a causa de la operación de la escombrera municipal. Como consecuencia, condenó al pago de perjuicios, por valor de $ 12´778.824,19 correspondiente al valor del levantamiento topográfico y el cerramiento de propiedad (daño emergente); al pago de los perjuicios morales, equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes y, en abstracto, al pago de lo que costaría retirar los escombros y la basura que aún queda en el predio, después de que finalizó su operación en la escombrera aludida. 4 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).
Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, el ente territorial cuestionó la titularidad del derecho de dominio sobre el bien invadido, la ocupación total o parcial, temporal o permanente del inmueble, y que la ocupación fuera atribuible a la entidad pública demandada.
Por su parte, el demandante alegó que las sumas reconocidas como indemnización de perjuicios no se encuentran ajustadas a la realidad, por lo que indicó que, debía accederse a la totalidad de las pretensiones de la demanda. El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia del 2 de mayo de 2025, modificó la sentencia de primera instancia, en el sentido de condenar al municipio de Circasia a pagar a favor del demandante, solo los perjuicios causados por daño emergente y negó las demás pretensiones de la demanda.
En síntesis, la parte actora consideró que se configuró el defecto sustantivo, porque la autoridad judicial demandada realizó una interpretación errónea de los artículos 90 de la Constitución Política y 16 de la Ley 446 de 1998 y desconocimiento de los precedentes vinculantes sobre reparación integral. Al respecto, se advierte que la sentencia cuestionada se refirió a la responsabilidad del Estado en general y a la responsabilidad por ocupación de inmuebles en particular, acápite en el cual se pronunció sobre el contenido de las normas referidas por el actor y a la jurisprudencia que sobre la materia ha proferido el Consejo de Estado, de las cuales señaló que: «A manera de conclusión y bajo el entendido de lo expuesto por la jurisprudencia, se puede decir que el fundamento de daño antijurídico, va en acoplo con los valores y principios que rigen la noción de Estado Social de Derecho, especialmente en lo que lleva a la debida salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad de la administración, sin que ello lleve a objetivar toda la responsabilidad estatal, dado que resulta innegable que en términos generales sigue siendo la falla del servicio, el título jurídico de imputación por excelencia, el que claramente es del tipo subjetivo.
En particular con el caso concreto, existe una modalidad de daño antijurídico imputable al ente estatal, cuando ocupa temporal o permanentemente inmuebles de propiedad de particulares, en virtud de la salvaguarda del derecho a la propiedad. Sobre el particular la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que la “imposición de la obligación resarcitoria a cargo del Estado en este tipo de casos se justifica por la ruptura del principio de igualdad frente a las cargas públicas en que la ocupación se traduce, pues no existe para el particular afectado el deber jurídico de soportar, sin compensación alguna, el detrimento que a su patrimonio ⎯material o inmaterial⎯ se ocasiona a causa de la realización de unas obras o trabajos públicos que bien pueden reportar beneficio para la colectividad entera, pero lesionan desproporcionadamente los derechos de un coasociado” Respecto de dicho régimen de responsabilidad el Consejo de Estado igualmente ha considerado que su naturaleza es de ser un régimen objetivo, lo que implica la necesidad de configuración del daño antijurídico y la imputación del daño. (…) En armonía con el objeto de los recursos de apelación, la Sala abordará el estudio y análisis de la prueba en torno a la acreditación del daño y su imputación, así como sobre la legitimación en la causa por activa, y en caso de ser procedente, lo atinente a los perjuicios a indemnizar, como elementos que los apelantes afirman no estar probados.
Así, emprende la Sala el estudio de los mencionados elementos.» Entonces, no se evidencia el desconocimiento de las normas que aduce el actor, pues la autoridad judicial accionada encontró configurada la responsabilidad del municipio Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Circasia por la ocupación del inmueble propiedad del actor, sin embargo, la modificación sobre los perjuicios reconocidos en primera instancia, obedeció a la valoración probatoria efectuada por la autoridad de segunda instancia. De lo anterior, se advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto sustantivo invocado, por el contrario, trajo a colación las normas aplicables y, a partir de un análisis razonable, concluyó que el Estado era responsable por la ocupación temporal o permanente de inmuebles de propiedad de particulares bajo el régimen de responsabilidad objetiva, razón por la cual debía determinarse la configuración del daño antijurídico y la imputación del daño. (ii) Del defecto fáctico5 en el caso concreto La parte actora aduce que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración probatoria, con las cuales se acreditaban los perjuicios sufridos y que considera no fueron debidamente reparados por la autoridad judicial accionada.
En cuanto a la valoración probatoria, lo primero que advierte la Sala es que en la decisión cuestionada el Tribunal del Quindío relacionó las siguientes pruebas: i. Pruebas documentales: - Escritura Pública 595 de 2012 de la Notaría Única de Pradera (Valle). - Certificado de Tradición de la matrícula inmobiliaria No. 280-130751. - Certificado catastral especial No. 53601962 del IGAC - Certificado Plano Predial Catastral - Minuta topográfica realizada por el Ingeniero Luis Fernando Arbeláez Cardona. - Oficio ALC-50-14-59-522 del 26 de octubre de 202129; mediante el cual el Municipio de Circasia emite información sobre zona de riesgo y concepto de norma urbanística. - Resolución No. 1084 del 08 de noviembre de 200130; expedida por el Director General de la CRQ, mediante la cual se otorgó licencia ambiental al Municipio de Circasia ii.
Prueba pericial - Informe pericial Universidad del Quindío; rendido por el Ingeniero Carlos Augusto Montoya Botero y el Arquitecto Erneider Arias Sierra. - Contradicción del dictamen de la Universidad del Quindío; se escuchó la declaración de los señores Erneider Arias Sierra, Arquitecto, y de Carlos Augusto Montoya Botero - Informe pericial del IGAC - Contradicción del dictamen del IGAC iii.
Prueba testimonial - Testimonio de Diana Patricia Arias Moreno Con base en lo anterior, el Tribunal concluyó que estaba acreditada la responsabilidad del municipio de Circasia por la ocupación temporal y parcial del inmueble del demandante, a causa de la operación de la escombrera municipal. 5 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto a los perjuicios que debían indemnizarse, lo primero que precisó fue que no se encontraba limitada por el principio de la non reformatio in pejus, en la medida en que ambas partes apelaron la sentencia de primera instancia. Posteriormente, transcribió las pretensiones de la demanda y procedió a pronunciarse sobre cada uno de los daños que solicitó se indemnizaran, así: Respecto al daño emergente en la demanda el ordinaria el actor solicitó: «- Reconocimiento de la suma de $28.000.0000 por el detrimento patrimonial sufrido, correspondiente a dilataciones en las paredes, asentamiento por maniobra de maquinaria pesada, y el avalúo catastral de 148 metros cuadrados.
Allí igualmente considera incluidos daños ambientales causados con la obra pública, lo que dejó infértil e inutilizable la franja de terreno por su utilización como escombrera. - Solicita el pago de $3.000.000 con ocasión de lo pagado al ingeniero Luís Fernando Arbeláez Cardona para el levantamiento de minuta topográfica. - Solicita el pago de $4.000.000 por concepto del valor pagado a Jhon Fredy Malambo para el cerramiento que luego fue destruido por la utilización de la escombrera. - Solicita el pago de un monto equivalente al 40% del total de lo pretendido, por concepto de honorarios de abogado.» Frente a tales pretensiones, el tribunal demandado encontró que no se había acreditado que el demandante hubiese gastado la suma de $ 28´000.0000, por la reparación de su vivienda; respecto al pago del señor Jhon Fredy Malambo para el cerramiento del predio, que posteriormente fue destruido, señaló que el contrato aportado data del año 2008, pero acorde con las pruebas el demandante adquirió el inmueble en el año 2012, por lo que, frente a esa erogación no tenía titularidad por activa en relación con la ocupación del predio, y en cuanto a los honorarios del abogado, indicó que no había lugar a analizarlo porque actuó en causa propia.
Por otra parte, se refirió al pago por el levantamiento de la minuta topográfica, señaló que: «En cuanto a la solicitud de pago de $3.000.000 con ocasión de lo pagado al ingeniero Luís Fernando Arbeláez Cardona para el levantamiento de minuta topográfica, encuentra acreditado la Sala que, en efecto el demandante contrató al Ingeniero Arbeláez Cardona para la realización de la minuta, la cual se observa aportada al proceso; para dicha labor se pactó la suma de $3.000.000, conforme consta en recibo de pago suscrito por el profesional en el mes de octubre de 2018.
La suma anterior deberá ser actualizada conforme la fórmula generalmente aceptada por el Consejo de Estado, así: Rh = IPC final marzo de 2025 (148.68) IPC inicial Octubre de 2018 (99.59) Rh = $4.478.763 En consecuencia, se reconocerá por concepto de daño emergente, y con ocasión de lo pagado por el demandante al ingeniero Luís Fernando Arbeláez Cardona para el levantamiento de minuta topográfica, la suma de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS SESENTA Y TRES PESOS ($4.364.293).» Señaló que no había lugar al reconocimiento de lucro cesante, porque «no se acreditó por la parte demandante que sobre el predio se hubiese frustrado la realización de proyecto constructivo de naturaleza comercial, máxime que como se dijo en ítem anterior, la restricción Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derivada de estar el predio en zona de alto riesgo constituye indició de ausencia de lucro cesante, dada la imposibilidad de otorgarse licencia de construcción sobre gran parte del predio.» En cuanto al daño moral, indicó que el juez en primera instancia había ordenado el reconocimiento de 20 smlmv por dicho concepto, fundado en la declaración de la señora Diana Patricia Arias.
Sin embargo, concluyó que, «[l]a testigo se limita a manifestar que el demandante estuvo consternado por la ocupación temporal de su predio, más no expuso en detalle una o varias circunstancias reales, es decir, con fecha cierta, en la que haya percibido el dolor, la angustia, la aflicción del señor Luís Ernesto Martínez a raíz de la ocupación parcial de su predio por la escombrera».
Respecto al daño ambiental, citó la sentencia SU-455 de 2020, mediante la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre el daño ambiental puro y consecutivo; posteriormente, se refirió al dictamen pericial de la Universidad del Quindío y a la contradicción del dictamen por parte de los peritos, con fundamento en lo cual concluyó que: «En el presente asunto está acreditado que existió una escombrera a cargo del Municipio de Circasia, ello autorizado por la autoridad ambiental de la región a través la Resolución No. 1084 del 08 de noviembre de 2001, mediante la cual se otorgó licencia ambiental al Municipio de Circasia para la realización del proyecto de adecuación y operación de la escombrera municipal; por otro lado, de la visita al lugar y lo observado allí, esto es, los restos de escombros, los peritos concluyeron que hubo una indebida disposición de los residuos de demolición, lo cual a su juicio genera una afectación al medio ambiente.
Para la Sala lo dicho por los peritos constituye una manifestación general y no es conclusiva de una real afectación al medio ambiente ni de forma pura o consecuente; si bien es cierto que una inadecuada disposición de residuos de demolición puede afectar la calidad del aire, es necesario contar con pruebas técnicas que adviertan sobre dicha afectación; también es posible la afectación del agua, pero también se requiere prueba idónea de estar causándose o haberse causado una afectación puntual a un recurso hídrico con la inadecuada disposición en la escombrera; lo mismo ocurre con la contaminación visual y paisajística, adicional a que ella desmejore de manera concreta el bien objeto del proceso.
Para esta Sala, con el material probatorio aportado a este proceso no logra acreditarse que actualmente exista una afectación ambiental en la zona donde se ubica el predio del demandante, y en donde en años anteriores funcionó la escombrera municipal de Circasia, tanto como daño ambiental consecuente en el buen objeto del proceso. Al respecto la Sala destaca que en esta Corporación se tramitó acción popular radicada 63001334000220160046201, en la que se procuraba la protección de derechos colectivos vulnerados por el funcionamiento de la misma escombrera de Circasia; en dicho trámite se profirió sentencia del 08 de abril de 2021, y allí se concluyó que en el año 2019 se verificó que en el sector existían problemas de contaminación con aguas residuales, a raíz de la afectación al sistema de alcantarillado que transita por el sector, observándose en aquel entonces el colapso de recámaras de aguas negras, así como la proliferación de roedores, vectores aves carroñeras y olores nauseabundos; tales situaciones no fueron evidenciadas por los peritos que en este proceso visitaron el lugar para el mes de octubre de 2021; máxime que tampoco la parte actora ahondó en la recopilación de elementos de juicio tendientes a demostrar el daño ambiental consecuencial que es el que compete a al proceso de reparación directa que nos convoca.
Pues bien, no estando acreditado en este proceso la afectación ambiental presuntamente causada por el funcionamiento de la escombrera municipal de Circasia (daño ambiental puro), y en ese sentido tampoco acreditó el daño generado en el predio del demandante como consecuencia de la afectación ambiental (daño ambiental consecutivo), ha de negarse el reconocimiento del daño ambiental solicitado por la parte actora, por lo que se modificará la sentencia en tal sentido.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la condena en costas, la autoridad judicial demandada señaló que no procedía en segunda instancia, pues pese a confirmar la responsabilidad de la autoridad accionada, no se probó la causación de costas a favor de la parte demandante.
De lo anterior, se advierte que las pruebas aportadas al proceso fueron valoradas en su integridad y con base en las mismas la autoridad judicial demandada determinó que existió ocupación parcial en el inmueble del actor por parte del municipio de Circasia, por ser usado como escombrera, razón por la cual entró a determinar los perjuicios a indemnizar.
Sin embargo, el material probatorio solo dio cuenta de un porcentaje de los perjuicios por daño emergente reclamados, pero no de su totalidad, de ahí que no reconociera las demás sumas reclamadas por el actor. Por tanto, la Sala encuentra que el análisis probatorio realizado por la autoridad judicial accionada se muestra ajustado a los principios de razonabilidad y la sana crítica, sin que se configure una omisión probatoria que comprometa el debido proceso del accionante, pues fue en atención a la actividad probatoria desplegada por la parte demandante que el juez natural de la causa concluyó que solo se probó un parte del perjuicio por daño emergente reclamado.
Así las cosas, la Sala considera que el Tribunal no desconoció las normas que rigen el caso ni el material probatorio recaudado, sino que realizó una valoración razonada y acorde con la doctrina jurisprudencial vigente, que le permitió concluir que estaba acreditado el daño, porque existió ocupación parcial del predio de propiedad del actor y respecto de los daños a indemnizar, encontró que solo era válido acceder a la pretensión de indemnización del daño emergente, con ocasión de los gastos por el levantamiento de la minuta topográfica.
Según la autoridad judicial accionada, las pruebas aportadas no daban cuenta de los perjuicios reclamados como daño emergente, el lucro cesante, el daño moral y el daño ambiental. Para la Sala, dicha valoración no resulta arbitraria ni desproporcionada, por cuanto estos elementos de convicción no permitían, por sí mismos, acreditar el daño antijurídico reclamado en la demanda.
Entonces, no se trata de que la autoridad judicial desconociera los criterios según los cuales, el Estado es responsable por la ocupación de inmuebles, sino que las pruebas no acreditaron la totalidad de los daños que pretendía que se le repararan. De ahí que, al entrar a determinar los perjuicios a indemnizar no fuera posible encontrar probada la causación de todos los reclamados por el actor.
Finalmente, se anota que, aunque la parte actora adujo que se desconoció el precedente judicial de la Constitucional sobre reparación integral de perjuicios establecido en la sentencia T-117 de 2013, la Sala anota que es un alegato que busca prolongar la misma discusión que propone a partir de los defectos sustantivo y fáctico, sin embargo, como se vio, en el caso objeto de estudio se negó la reparación de perjuicios por falta de pruebas suficientes que acreditaran la causación de los mismos y no el derecho a estos.
La parte actora no logra acreditar la configuración de los alegados defectos, sino el descontento con las conclusiones probatorias a las que llegó el juez de conocimiento, Radicado: 11001-03-15-000-2025-02697-01 Demandante: Luis Ernesto Martínez Martínez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin que esa sola circunstancia sea suficiente para considerar que incurrió en el desconocimiento de derechos de categoría fundamental.
En esa medida, se revocará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el recurso de amparo y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Luis Ernesto Martínez Martínez contra el Tribunal Administrativo del Quindío. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la decisión de primera instancia. En su lugar: 2. Negar las pretensiones de amparo, conforme con lo expuesto en esta providencia. 3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador