Radicado: 25000-23-41-000-2018-00708-01 (1775-2021) Demandante: IAC GPP Servicios Complementarios en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-41-000-2018-00708-01 (1775-2021) Demandante: IAC GPP Servicios Complementarios en Liquidación Demandado: Ministerio del Trabajo Temas: Pago previo como condición para interponer los recursos en sede administrativa contra el acto administrativo que impone multa contemplada en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo.
Decisión: Revoca decisión AUTO INTERLOCUTORIO 1. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra la decisión del 8 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda por no haberse agotado la sede administrativa1, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. La IAC GPP Servicios Complementarios en Liquidación, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio del Trabajo, en la cual solicitó la nulidad de las Resoluciones 3517 de diciembre de 2016, 2071 de julio de 2017 y 625 de febrero de 2018. 3. Como consecuencia de lo anterior, se condene a la demandada, al reconocimiento y pago de los costos en que ha debido incurrir para la defensa judicial con el fin de demostrar en sede administrativa y judicial la ilegalidad de los actos referidos, así como que se emita una resolución en donde se aclare que la demandante nunca vulneró los derechos de asociación. 4.
Relató que la demandada le inició proceso sancionatorio por supuesta negativa a negociar con el sindicato UNITRACOOP, pero que el proceso se adelantó sin el cumplimiento de los medios probatorios necesarios, ya que no se oyó a las partes 1 Término utilizado en la decisión de primera instancia página 156 del expediente físico. Radicado: 25000-23-41-000-2018-00708-01 (1775-2021) Demandante: IAC GPP Servicios Complementarios en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en audiencia pública, pese a que, si lo ha hecho en otros procesos similares, impidiéndole ejercer su derecho de defensa. 5.
Indicó que aportó varios correos electrónicos que demostraban la existencia de instancias de negociación directa con el sindicato ya que la única forma de hacerlo no era mediante un acta de instalación, adicional a que los conflictos laborales no pueden ser indefinidos en el tiempo y ese llegó a un punto muerto por la inactividad del Sindicato. 6.
Finalmente, refirió que es inadmisible que la demandada haya condicionado al pago de una multa para no analizar los argumentos de fondo que este presentó para agotar la vía gubernativa2. Trámite de primera instancia y providencia recurrida3 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 24 de agosto de 2018, inadmitió la demanda por defectos en el poder y falta de certificado de existencia y representación legal de la sociedad demandante, y concedió a la parte actora 10 días para que corrigiera el defecto señalado4. 8.
Posteriormente, mediante auto del 8 de febrero de 2019, el Tribunal rechazó la demanda por no haberse agotado la sede administrativa para efectos de la controversia jurisdiccional5. 9. El a quo argumentó que, conforme al numeral 2 del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, el pago previo de la multa impuesta es un requisito obligatorio para poder interponer recursos administrativos contra dicha sanción. En el caso concreto, aunque se presentaron los recursos de reposición y apelación estos fueron rechazados, porque no se acreditó el pago de la multa, y, en consecuencia, no se configuró la finalización de la instancia administrativa.
Recurso de apelación6 10. Argumentó la demandante en su recurso que el rechazo de la demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa7 fue infundado, debido a que el Ministerio del Trabajo debió inaplicar el numeral 2° del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, que exige el pago previo de la sanción para poder interponer recursos, por ser una carga procesal desproporcionada e irrazonable en el caso concreto. 2 Término utilizado en el recurso de apelación página 166 del expediente físico. 3 Folios 155-157 del expediente físico. 4 Folio 145 del expediente físico. 5 Término utilizado en la decisión de primera instancia página 156 del expediente físico. 6 Folios 144-161 del expediente físico. 7 Término utilizado en el recurso de apelación página 166 del expediente físico.
Radicado: 25000-23-41-000-2018-00708-01 (1775-2021) Demandante: IAC GPP Servicios Complementarios en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11. Sostuvo que existían dudas serias y fundadas sobre el incumplimiento que dio lugar a la sanción, pues se allegaron pruebas de que sí se iniciaron conversaciones con los trabajadores, y por tanto se debía analizar la excepción de inconstitucionalidad de dicha exigencia, conforme a lo establecido por la Sentencia C-741 de 2013.
También se alegó que la entidad se encontraba en liquidación, lo que imposibilitaba el pago de la multa por más de $600 millones, y que el Ministerio del Trabajo no rechazó de plano los recursos, sino que los tramitó parcialmente, generando una expectativa legítima de agotamiento de la actuación administrativa previa. 12. En consecuencia, solicitó la revocatoria del auto de rechazo de la demanda, la admisión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y la inaplicación del requisito del pago previo de la sanción, por ser en este caso inconstitucional, excesivo y violatorio del derecho al debido proceso y al acceso a la justicia. II.
CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 13. El auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en su texto original. 14. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 15.
Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el artículo 125 de la mencionada codificación8. Oportunidad 16. De acuerdo con lo establecido en el numeral 2° del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, en su texto original, cuando un auto se notifica por estado, el recurso de apelación debe interponerse y sustentarse por escrito dentro del término de tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso en término; esto es, el 14 de febrero de 2019 ya que fue notificado por estado del 11 de febrero de ese mismo año. Problema jurídico 8 Texto original «sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1,2,3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de sala» Radicado: 25000-23-41-000-2018-00708-01 (1775-2021) Demandante: IAC GPP Servicios Complementarios en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.
Le corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda por considerar que no se interpusieron en debida forma los recursos obligatorios al no haberse efectuado previamente el pago de la multa prevista en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo.
Culminación de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad 18. El artículo 161 del CPACA fija los requisitos previos para demandar ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En materia de nulidad y restablecimiento del derecho, numeral 2, dispone que cuando se impugna un acto administrativo de carácter particular es indispensable interponer y obtener decisión sobre los recursos obligatorios previstos en la ley.
Sólo en tres supuestos la exigencia cede: (i) cuando opera el silencio negativo sobre la primera petición, lo que habilita demandar el acto presunto; (ii) si la administración no brindó la oportunidad de recurrir; o (iii) cuando la propia ley exceptúa el trámite. 19. El régimen de impugnación lo desarrolla el artículo 74 del CPACA, el cual establece, como regla general, tres medios: reposición (ante el mismo funcionario que profirió la decisión), apelación (ante el superior jerárquico o funcional) y queja (procedente únicamente si se rechaza la apelación).
A su turno, el artículo 76 precisa que la reposición y la apelación deben presentarse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes, y enfatiza que la apelación, cuando procede, es de presentación obligatoria para acceder a la jurisdicción; la reposición y la queja son facultativas. Caso concreto 20.
En el caso bajo examen, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por IAC GPP Complementarios en Liquidación, argumentando que la parte actora no acreditó el agotamiento pleno de los recursos administrativos exigido como requisito de procedibilidad por el numeral 2 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 21.
No obstante, el artículo 169 del CPACA dispone de manera taxativa las causales por las cuales procede el rechazo de plano de la demanda, señalando: “Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro Radicado: 25000-23-41-000-2018-00708-01 (1775-2021) Demandante: IAC GPP Servicios Complementarios en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la oportunidad legalmente establecida. 3.
Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.” 22. De la lectura de la norma se desprende que la falta de agotamiento de los recursos administrativos no figura como causal directa de rechazo de la demanda. En consecuencia, conforme al artículo 170 ibídem, la consecuencia procesal ante la omisión de dicho requisito es la inadmisión de la demanda, otorgando al demandante la oportunidad para subsanar la deficiencia y acreditar el cumplimiento del requisito de procedibilidad, bajo apercibimiento de rechazo si no lo hace en el término concedido9. 23.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido consistente en este sentido reiterando que los defectos subsanables, como la falta de acreditación de interposición de los recursos en sede administrativa, deben dar lugar a la inadmisión y no al rechazo inmediato de la demanda, garantizando el derecho de acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial. 24.
En el presente caso, aunque mediante auto del 24 de agosto de 2018 el a quo inadmitió la demanda, las razones esgrimidas en dicha providencia no se relacionaron con la supuesta omisión en el agotamiento de los recursos administrativos que posteriormente motivó el rechazo. Por tanto, este carece de sustento normativo, al no haberse otorgado la oportunidad procesal para subsanar la exigencia prevista en el artículo 161, numeral 2, del CPACA. 25.
En consecuencia, la Sala revocará la providencia del 8 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, ordenará que se tramite la demanda conforme a lo previsto en el artículo 170 del CPACA, garantizando el respeto al debido proceso y al derecho de acceso a la administración de justicia. 26.
En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
Primero: Revocar el auto del 8 de febrero de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda. Segundo: Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, de trámite a la demanda conforme a lo previsto en el artículo 170 del CPACA, garantizando el respeto al debido proceso y al derecho de acceso a la administración de justicia. 9 La ley 2220 de 2022 en su artículo 92 inciso 3 indicó tambien como causal de rechazo de plano de la demanda la falta de concilaición cuando esta sea un rtequisito de procedibilidad.
Radicado: 25000-23-41-000-2018-00708-01 (1775-2021) Demandante: IAC GPP Servicios Complementarios en Liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.