Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 52001 23 33 000 2016 00235 01 (3516-2019) Demandante: Nelly del Socorro Córdoba Jurado Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Valor probatorio de actos administrativos reconstruidos.

Aplicación de sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. Naturaleza del vínculo docente. Decisión: Se revoca la sentencia de primera instancia porque la demandante no acreditó el requisito de la vinculación como docente territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. La Sala decide el recurso de apelación presentado por la demandada en contra de la sentencia de primera instancia emitida el 20 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño. I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. La actora ejercitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la nulidad de las Resoluciones RDP 015588 del 22 de abril de 2015 y RDP 024781 del 18 de junio de 2015, por medio de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió el recurso de reposición, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la parte demandada el reconocimiento de la prestación a partir del 25 de enero de 2012, en una cuantía equivalente al 75% del salario y de los factores salariales devengados durante el año anterior al cumplimiento del estatus pensional, siendo percibida desde el 30 de marzo de 2013 debido a la configuración de la prescripción trienal. 3.

Adicionalmente, requirió el reconocimiento y pago de los reajustes de las mesadas conforme a lo establecido en la Ley 71 de 1988, así como las actualizaciones pertinentes 1 En adelante UGPP. 2 Folios 2 a 59. 2 Radicación: 52001 23 33 000 2016 00235 01 (3516-2019) Demandante: Nelly del Socorro Córdoba Jurado e intereses moratorios de acuerdo con los artículos 176, 177 y 178 del CCA.

Se pidió también el cumplimiento del fallo dentro del plazo estipulado en los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA, además de la condena en costas a la entidad demandada. 4. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, expuso que el 24 de diciembre de 2014 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 25 de enero de 2012.

Sin embargo, esta fue negada mediante los actos administrativos acusados con fundamento en que el tiempo laborado como profesora de alfabetización de niños en la Escuela Urbana Integral de Barruecos, ubicada en el municipio de Arboleda (Nariño), no se considera dentro de los cargos que ejercen la profesión docente. 5. En relación con los tiempos de servicio reconocidos mediante la Resolución 475 del 14 de agosto de 2014, a través de la cual se reconstruyó el acto de nombramiento, se señala que este se llevó a cabo sin cumplir con las formalidades establecidas en la Ley 50 de 1986 o, en su defecto, en la Ley 1564 de 2012.

Contestación de la demanda3 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que el actor no cumple con los requisitos necesarios para acceder al reconocimiento prestacional. En particular, destacó la falta vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, dado que no se presentaron los actos administrativos de nombramiento y posesión que la acrediten.

Se indicó que los períodos de servicio comprendidos entre el 1° de febrero y el 31 de agosto de 1980 deben ser desestimados, ya que, además de no existir el acto administrativo correspondiente al nombramiento, tampoco se encuentra el acta de posesión que lo respalde. 7. Asimismo, mencionó que, si se admitieran estos períodos, los servicios prestados como alfabetizadora de niños en la Escuela Urbana Integral de Berruecos, del municipio de Arboleda (Nariño), no se consideran como ejercicio docente y, por lo tanto, no pueden ser contabilizados para efectos de la pensión gracia. 8.

Insistió en que la Resolución 475 del 14 de agosto de 2014, mediante la cual se reconstruyó el nombramiento como docente a partir del 1° de febrero de 1980, es un acto administrativo que fue expedido sin cumplir con las formalidades establecidas en la Ley 50 de 1986 o, en su defecto, lo dispuesto en la Ley 1564 de 2012. 9. Por otro lado, arguyó que los períodos de servicio prestados entre el 1° de agosto y el 30 de septiembre de 1982 deben ser desestimados, dado que el actor ejerció como oficial mayor y no como docente.

Lo mismo aplica a las vinculaciones desde el 9 de septiembre de 1984 hasta el 9 de abril de 1985, del 10 de abril de 1985 al 1 de enero de 1986, y del 1 de enero al 30 de junio de 1988, ya que no se relacionan los actos administrativos correspondientes, proviniendo de contratos de prestación de servicios que no están en el expediente y no generan prestaciones sociales.

Aunado a que los períodos financiados con recursos de la Nación (Sistema General de Participaciones) no 3 Folios 217 a 222 reverso. 3 Radicación: 52001 23 33 000 2016 00235 01 (3516-2019) Demandante: Nelly del Socorro Córdoba Jurado pueden ser computados, dado que se trata de transferencias realizadas por el sector central. 10.

Propuso las excepciones de «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales», «cobro de lo no debido», «prescripción» y la solicitud de reconocimiento oficio de excepciones. Sentencia apelada4 10. El Tribunal Administrativo de Nariño emitió sentencia el 20 de marzo de 2019, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda ordenando el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante a partir del 25 de enero de 2012.

Por lo demás, se dispuso el pago de la indexación sobre las sumas insolutas y se condenó en costas a la entidad demandada. 11. Tras analizar el material probatorio obrante en el expediente se concluyó que, a pesar de que la Resolución 475 de 2014 permitió la reconstrucción del acto de nombramiento, este se encuentra cobijado por la presunción de legalidad y no fue declarado falso.

Por lo tanto, consideró que el ejercicio como docente alfabetizadora entre el 1° de febrero y el 31 de agosto de 1980 debe ser considerado como válido para acreditar el requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 12. A su turno, excluyó el periodo presuntamente laborado desde el 10 de octubre de 1982 en la misma condición, por no encontrarse probado ni fue tenido en cuenta en el acto de reconstrucción. 13.

El Tribunal señaló que, aunque existió una breve interrupción del vínculo docente entre el 1° de septiembre de 1980 y el 8 de septiembre de 1984, esto no implica la pérdida de la expectativa respecto a la pensión gracia. En consecuencia, se demostró la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 en el ámbito municipal, la ausencia de antecedentes disciplinarios y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado. 14.

En este contexto, se accedió al reconocimiento de la prestación incluyendo la totalidad de los factores salariales percibidos en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, es decir, desde el 25 de enero de 2011 hasta el 25 de enero de 2012 (asignación básica, auxilio de movilización, prima de navidad y prima de vacaciones).

No se aplicó el fenómeno de la prescripción, puesto que la solicitud de reconocimiento pensional fue presentada ante la entidad el 24 de diciembre de 2014 y el estatus fue adquirido el 25 de enero de 2012. 15. Finalmente, se condenó en costas a la parte vencida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CGP. 4 Folios 438 a 448. 4 Radicación: 52001 23 33 000 2016 00235 01 (3516-2019) Demandante: Nelly del Socorro Córdoba Jurado Recurso de apelación5 16.

La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia fundamentado en que no se ha demostrado adecuadamente el tiempo de servicio docente previo al 31 de diciembre de 1980, dado que no se presentaron los decretos de nombramiento ni las actas de posesión que validen la relación legal y reglamentaria. 17. En caso de que se consideren los tiempos de servicio a partir del 1° de febrero de 1980 como alfabetizadora de niños en la Escuela Urbana Integral de Berruecos, ubicada en el municipio de Arboleda, estos deben ser desestimados ya que no corresponden al ejercicio de la profesión docente según lo estipulado en el Decreto 2277 de 1979. 18.

Reiteró que el acto administrativo reconstruido no cumplió con las formalidades requeridas por la Ley 50 de 1986 ni por la Ley 1564 de 2012, lo que lo hace improcedente para ser considerado en la prestación solicitada, al no demostrar la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980 como docente nacionalizado, departamental, municipal o distrital.

Señaló que la certificación laboral aportada no es válida para acreditar la vinculación y los tiempos de servicio, porque es necesario aportar el acto de nombramiento y el acta de posesión, así como de comprobar con precisión los plazos de los tiempos de servicio. 19. A su vez, indicó que los recursos destinados al pago de los salarios de la actora provienen del Sistema General de Participaciones, que son fondos de carácter nacional y, por ende, incompatibles con la pensión gracia, la cual está destinada a maestros territoriales.

Y solicitó la aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar la naturaleza de la plaza de la demandante, dado que no se ha podido establecer de manera clara el tipo de vinculación que tuvo en el servicio de la docencia. 20. Por último, cuestionó la condena en costas señalando que no se ha evidenciado mala fe por parte de la entidad en el proceso.

II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 21. Mediante auto del 11 de marzo de 20216 se admitió el recurso de apelación y el 22 de julio de 20217 se corrió traslado a las partes, por el término de 10 días, para que presentaran sus alegatos de conclusión. Asimismo, vencido dicho plazo, se ordenó poner a disposición del Ministerio Público el expediente para que emitiera el correspondiente concepto. 22.

En cumplimiento de lo anterior, la entidad demandada8 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Por su parte, la demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 5 Folio 4451 a 454. 6 Folio 530. 7 Folio 532. 8 Índice 29 de Samai. 5 Radicación: 52001 23 33 000 2016 00235 01 (3516-2019) Demandante: Nelly del Socorro Córdoba Jurado III.

CONSIDERACIONES Competencia 23. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 24. Conforme a los cargos específicos expuestos en el recurso de apelación, la Sala determinará la validez del tiempo de servicios prestado antes del 31 de diciembre de 1980, en relación con las pruebas documentales obrantes en el expediente. En especial, este análisis se llevará a cabo considerando el argumento de que el acto de reconstrucción establecido en el Decreto 475 del 14 de agosto de 2014 no cumplió con las formalidades requeridas por la ley para su validez. 25.

Esto es fundamental para verificar si se satisface el requisito estipulado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que exige demostrar los períodos de servicio como docente, ya sea territorial o nacionalizada, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Análisis del problema jurídico 26. La demandante afirmó que, desde el 1° de febrero de 1980 hasta el 30 de agosto de 1980, desempeñó funciones como docente alfabetizadora de niños en la Escuela Urbana Integral Berruecos, ubicada en el municipio de Arboleda (Nariño). 27.

Para probar ese hecho, presentó copia del Decreto 475 del 14 de agosto de 2014 mediante el cual se reconstruyó el Decreto del 1° de febrero de 1980, que formalizó su nombramiento como profesora de alfabetización en la aludida Escuela Urbana. Asimismo, se incluyó el acta de posesión correspondiente, que data de la misma fecha. En este acto se consolidó el nombramiento y posesión a partir del 1° de febrero de 19809, en concordancia con lo estipulado en el artículo 133 del Código de Procedimiento Civil. 28.

De manera similar, se adjuntó una copia del acta de posesión fechada el 14 de agosto de 201410, en la cual se evidencia la reconstrucción del acta de posesión de la demandante en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 475 del 14 de agosto de 2014. 29. Asimismo, se aportó copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, con fecha del 12 de diciembre de 201411, en el que se registraron los períodos de servicio desempeñados como profesora de alfabetización infantil en la 9 Folios 86 a 88. 10 Folio 88. 11 Folios 78 6 Radicación: 52001 23 33 000 2016 00235 01 (3516-2019) Demandante: Nelly del Socorro Córdoba Jurado Escuela Integral Berruecos, ubicada en el municipio de Arboleda (Nariño), desde el 1 de febrero de 1980 hasta el «31-2-80» (sic). 30.

El Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral registra que la demandante ejerció sus funciones docentes en 1980, en virtud de lo dispuesto por la Resolución 475 del 47 de agosto de 2014 (acto de reconstrucción) entre el «1-2-80» al «31-2-80 (sic)». 31. Según la certificación suscrita por el secretario de gobierno del municipio de Arboleda (Nariño)12, de fecha 20 de octubre de 2015, la demandante prestó servicios docentes «[c]omo Profesora de Alfabetización de niños en la escuela Urbana de Berruecos desde el 1 de febrero hasta el 31 de agosto de 1980 según Resolución No. 475 del 14 de agosto del 2014 donde se reconstruye un acto administrativo (Decreto y acta de posesión de fecha 1 de Febrero de 1980)».

(Resaltado fuera de texto). 32. En este contexto probatorio, resulta oportuno reiterar lo establecido en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018, mediante la cual la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó criterios relevantes respecto a la acreditación de la calidad docente, consolidando la siguiente regla jurisprudencial: […] «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» (Negrillas de la Sala). 33.

Por ende, en estos casos, corresponde al juez analizar el expediente con el propósito de constatar la existencia de actos administrativos que permitan determinar la naturaleza jurídica del vínculo o de la plaza docente en cuestión. Tal examen resulta esencial dado que el contenido del acto de nombramiento brinda al fallador información determinante sobre las condiciones jurídicas del cargo y las implicaciones legales a las que queda sujeto el servidor público. 34.

No obstante, en ausencia de dichos documentos, el juzgador puede acudir a otros medios probatorios, los cuales deberán ser valorados integralmente bajo las reglas de la sana crítica, como las certificaciones expedidas por las autoridades nominadoras, siempre que su contenido resulte indiscutible en cuanto a veracidad. 35. En el presente asunto, al evaluar el acto administrativo de reconstrucción, la Sala concluye que no se le puede otorgar el valor probatorio suficiente que permita considerar como ciertas las afirmaciones contenidas en él. Aunque se observa una coincidencia entre la información presentada en el acto y la certificada por el FOMAG, así como la mención de la norma aplicable -artículo 133 del CPC- para llevar a cabo la reconstrucción del acto administrativo, no se ha encontrado evidencia que respalde el procedimiento que realmente se siguió en dicha reconstrucción. 12 Folios 96 a 97. 7 Radicación: 52001 23 33 000 2016 00235 01 (3516-2019) Demandante: Nelly del Socorro Córdoba Jurado 36.

Adicionalmente, no se logra evidenciar de forma inequívoca la naturaleza del vínculo docente establecido con el presunto nombramiento del año 1980. Esto se debe a que dicho acto administrativo se limita a rehacer el decreto fechado el 1° de agosto de 1980, sin incluir las características necesarias que permitan a la Sala clasificar adecuadamente esa designación. 37.

Sumado a lo anterior, en el expediente se evidencia que el acto administrativo fue reconstruido basándose únicamente en la declaración de la testigo María de los Ángeles Gómez, quien se presentó ante el inspector de policía municipal de Arboleda limitándose a indicar que tenía conocimiento de que la actora desempeñó funciones como profesora en el programa de alfabetización de niños en la escuela urbana de Barruecos desde el 1° de febrero hasta el 31 de agosto de 1980. 38.

Esta declaración de tercero carece de la solidez necesaria para reconstruir el aludido acto administrativo ya que no se evidencia información adicional que detalle las características del nombramiento. Asimismo, no se mencionan documentos ni otras pruebas que faciliten a la Sala una comprensión más precisa sobre las particularidades de un vínculo docente territorial o nacionalizado en esa época. 39.

Así las cosas, la Subsección considera que no se han comprobado los extremos temporales que la parte demandante ha alegado antes del 31 de diciembre de 1980. Esta conclusión se fundamenta en la falta de certeza acerca de la existencia del acto administrativo de nombramiento, así como en la ausencia de evidencia sobre la posesión del cargo docente desde el 1° de febrero hasta el 31 de agosto de 1980.

Por tanto, carece de fundamento la información contenida en las certificaciones laborales mencionadas, ya que no se ha demostrado fehacientemente el vínculo docente correspondiente. 40. Aunado a que la Sala ha detectado un error en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, donde se registra incorrectamente que la vinculación de la demandante como alfabetizadora de niños se extendió hasta el 31 de febrero de 1980, fecha que no existe en el calendario.

Este error contrasta con la certificación emitida por el secretario de gobierno del municipio de Arboleda (Nariño), que indica que los servicios docentes se prestaron hasta el 31 de agosto de 1980. 41. Esta discrepancia no solo representa un error, sino que también genera una imprecisión que afecta la veracidad y credibilidad del documento, lo que a su vez crea una duda justificada sobre la veracidad de lo alegado en la demanda respecto al tipo de vinculación legal y reglamentaria de la actora. 42.

En resumen, el expediente no evidencia de manera concluyente que la demandante haya estado vinculada como docente nacionalizada y/o territorial desde el 1° de febrero hasta el 31 de agosto de 1980. Por lo tanto, la Sala procederá a desestimar este periodo, a fin de cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que estipula que el docente debe demostrar de manera ineludible haber tenido una vinculación en dicha calidad antes del 31 de diciembre de 1980. 8 Radicación: 52001 23 33 000 2016 00235 01 (3516-2019) Demandante: Nelly del Socorro Córdoba Jurado 43.

Corolario a lo expuesto, habida cuenta que no se vislumbran otros períodos que permitan analizar el cumplimiento de ese requisito, se hace inviable proseguir con el análisis de los restantes tiempos de servicio necesarios para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, ya que esta no podría ser concedida. Por lo tanto, se revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones y, en su lugar, estas serán desestimadas.

Condena en costas de segunda instancia 44. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 45.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 46. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 47.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias por cuanto prosperaron los argumentos del recurso de apelación contra la sentencia de primer grado. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR en su totalidad la sentencia del 20 de marzo de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso de la referencia.

SEGUNDO. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda promovida por la señora Nelly del Socorro Córdoba Jurado contra la UGPP, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Condenar en costas a la parte demandante en ambas instancias. Para el 9 Radicación: 52001 23 33 000 2016 00235 01 (3516-2019) Demandante: Nelly del Socorro Córdoba Jurado efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.