CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: DAÑO CAUSADO POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Error judicial / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - decisión de una alta corte, como máxima autoridad y órgano de cierre dentro su jurisdicción / SENTENCIA SU-484 DE 2008, DICTADA POR LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - insolvencia de la Fundación San Juan de Dios e imposición del pago solidario al departamento de Cundinamarca frente al pasivo laboral / REQUISITOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE TÍTULO DE IMPUTACIÓN INVOCADO - supuestos de trascendencia, suficiencia y debida argumentación respecto de la providencia atacada - no se acreditaron en el sub lite.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 13 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I.SÍNTESIS DEL CASO En la sentencia SU-484 de 2008, la Corte Constitucional impuso al departamento de Cundinamarca la obligación de pagar solidariamente, junto con la Beneficencia de Cundinamarca, el Distrito de Bogotá y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el pasivo laboral de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, como consecuencia de su insolvencia y la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le reconocían personería jurídica.
El departamento demandó a la Nación - Rama Judicial, con fundamento en que en la mencionada providencia se incurrió en error judicial, dado que, en su sentir, fue vinculado y condenado sin justificación alguna, en tanto no propició la crisis de la fundación ni tuvo relación con la misma, según las pruebas aportadas, así como porque se aplicó indebidamente Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 2 el concepto de solidaridad y no se tuvo en cuenta que era independiente de la beneficencia de Cundinamarca, situación que ha afectado su situación financiera.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda El 21 de septiembre de 2010 (fl. 6 del c.1), el departamento de Cundinamarca, por conducto de apoderado judicial (fl. 1 del c.1), presentó demanda de reparación directa contra la Nación -Rama Judicial, con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios que sufrió como consecuencia del error judicial contenido en la sentencia de la Corte Constitucional SU-484 de 2008.
En concreto, la parte actora solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fl. 14 del c.1): Primero. DECLARAR responsable la Dirección Ejecutiva de Administración Pública de Justicia, como consecuencia del error judicial contenido en la sentencia SU-484 de 2008, por la cual la Corte Constitucional declaró solidariamente responsable al Departamento de Cundinamarca con la Beneficencia de Cundinamarca por la situación de insolvencia de la Fundación San Juan de Dios.
Segundo. CONDENAR a la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia a pagar al Departamento de Cundinamarca los perjuicios materiales causados y que se llegaren a causar con ocasión de la sentencia SU-484 de 2008, entre los cuales se encuentran las sumas que hubiere pagado o llegare a cancelar en desarrollo de la sentencia condenatoria (…).
Como fundamento fáctico, la parte actora, en resumen, explicó que, en 1564, Fray Juan de los Barrios y Toledo donó unas viviendas para la edificación de un hospital en Santa Fe de Bogotá. En 1723, el rey Felipe V ordenó la construcción del centro hospitalario, el cual, posteriormente, se llamó San Juan de Dios. En un primer momento, el Hospital San Juan de Dios perteneció al Estado de Cundinamarca.
Mediante una ley del 15 de agosto de 1869, se creó la Junta de Beneficencia, a la que se le entregó la propiedad del ente de salud y su administración a partir del 1° de enero de 1870. El Gobierno Nacional profirió varios actos jurídicos en los que se asumió que los bienes del Hospital San Juan de Dios constituían una fundación de beneficencia. Así, a través de los Decretos 290 y 1374 de 1979, se organizó la Fundación San Juan de Dios y se adoptaron sus estatutos, con el fin de que se encargara de la administración del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil.
Con ocasión de lo anterior, el Hospital San Juan de Dios “empezó a operar como persona jurídica autónoma y contrajo obligaciones laborales y pensionales”. Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 3 En 1977, el Ministerio de Salud intervino los centros hospitalarios de la Fundación San Juan de Dios (Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil) “en sus aspectos técnicos, científicos y administrativos”, momento a partir del cual la gestión de los mismos quedó radicada en cabeza del interventor designado por el Gobierno Nacional.
El Ministerio de Salud asumió la dirección técnica y administrativa del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil hasta el 30 de enero de 1998, cuando, mediante Resolución 265, levantó la intervención con el fin de implementar un plan de reactivación, dado que la “situación era realmente crítica”. La Superintendencia Nacional de Salud intervino nuevamente la entidad, a través de Resolución 1933 del 21 de septiembre de 2001, ante la inviabilidad financiera y administrativa y “se extendió hasta el 22 de septiembre de 2004 cuando por Resolución 1317 la da por terminada, pese al informe final del interventor y al hecho de que las obligaciones superaban el cuatrocientos por ciento (400%) de los ingresos”.
En todo ese tiempo, el único administrador del Hospital San Juan de Dios fue el Gobierno Nacional, “lo que demostraba que las decisiones no fueron tomadas por el departamento”. Mediante sentencia del 8 de marzo de 2005, el Consejo de Estado declaró la nulidad de los Decretos 290 del 15 de febrero de 1979, 1374 del 8 de junio de 1979 y 371 del 23 de febrero de 1998, expedidos por el Gobierno Nacional, por medio de los cuales se organizó la Fundación San Juan de Dios, con base en que la administración central excedió sus facultades al dictar los estatutos de una persona jurídica que nunca existió y, por tanto, no podía ser considerada como tal en los términos del Código Civil.
Dicha nulidad “extinguió” la Fundación San Juan de Dios. El 16 de junio de 2006, el Ministro de Protección Social, el Gobernador de Cundinamarca y el Alcalde de Bogotá celebraron un acuerdo para resolver la crisis de la fundación, bajo la supervisión del Procurador General de la Nación. En este se convino la liquidación administrativa de la Fundación San Juan de Dios y que el agente liquidador sería escogido por el Gobernador de Cundinamarca, quien designó a la fiduciaria La Previsora para tales efectos.
En sentencia SU-484 del 15 de mayo de 2008, la Corte Constitucional resolvió varias acciones de tutela presentadas por ex trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, que reclamaban el pago de sus acreencias laborales. Estimó que “en aplicación de los principios de solidaridad, equidad, asunción de cargas por parte Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 4 de quien se beneficie, y diligencia por parte de quien administra, las obligaciones laborales y pensionales pendientes debían ser pagadas entre la Nación, el Distrito Capital de Bogotá, la Beneficencia de Cundinamarca y solidariamente con ésta, el Departamento de Cundinamarca”, para lo cual fijó unos porcentajes.
El fallo ordenó que, con el fin de asegurar el pago, todas las reclamaciones podían dirigirse al Ministerio de Hacienda, que repetiría contra las demás entidades. También aclaró que no se trataba de un juicio de responsabilidad patrimonial. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizó las erogaciones necesarias, en virtud de las cuales ha iniciado procesos contra el departamento de Cundinamarca para el reembolso de su proporción. La parte actora manifestó que tuvo que provisionar sumas que serían objeto de cobro por parte de esa cartera ministerial, lo que “afecta su patrimonio y las inversiones de otros servicios públicos a su cargo y hace inminente el embargo de recursos”.
A su parecer, la Corte Constitucional “hizo responsable solidariamente de facto al Departamento por la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios de las obligaciones derivadas de sus relaciones laborales”, sin tener competencia para declarar su responsabilidad patrimonial, puesto que esa facultad era propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en todo caso, nunca ejerció como administrador ni intervino en su déficit patrimonial, así como tampoco existía una ley o un acuerdo de voluntades sobre la solidaridad, motivo por el cual no podía asignársele obligaciones de tipo laboral, con fundamento en la aplicación de principios constitucionales. 2.
Trámite procesal en primera instancia 2.1. En auto del 21 de octubre de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó su notificación a la demandada y al Ministerio Público (fl. 33 – 34 del c.1), la cual se surtió en debida forma (fl. 41 del c.1). 2.2. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual argumentó que el error jurisdiccional solo se presenta cuando las providencias carecen de justificación o argumentación jurídica, lo que no sucede en este caso.
Expresó que la determinación de la Corte Constitucional estuvo ajustada a derecho, toda vez que “habiéndose declarado la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979, la consecuencia lógica era que la Fundación San Juan de Dios nunca se constituyó Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 5 como persona jurídica y seguía siendo parte del departamento de Cundinamarca y administrada por la Beneficencia”, por tanto, lo correcto era que los derechos y obligaciones de ese ente continuaran en cabeza de la entidad territorial.
Resaltó que la Corte Constitucional es la guardiana de la Carta Política y, en esa medida, cuando profiere sentencias de unificación de jurisprudencia constitucional busca, entre otras cosas, asegurar la efectividad de derechos fundamentales, disminuir situaciones de arbitrariedad y otorgar seguridad jurídica a los asociados, por manera que los argumentos para tildar como errónea una decisión “de esa magnitud”, deben ser suficientes, trascendentes y razonables, supuestos que no se cumplen en el sub lite, por el contrario, en su criterio, la sentencia SU-484 de 2008 goza de pleno respaldo probatorio, normativo y jurisprudencial.
Por último, propuso las excepciones denominadas (i) ausencia de presupuestos del error judicial y de causa para demandar y (ii) falta de daño antijurídico (fls. 45 – 53 del c.1). 2.3. Mediante proveído del 14 de julio de 2011, el tribunal de primera instancia abrió el proceso a pruebas (fls. 73 – 75 del c.1) y, el 11 de octubre de 2013, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fl. 171 del c.1), oportunidad en la que la entidad demandada guardó silencio. 2.4.
El departamento de Cundinamarca reiteró lo expuesto en el escrito inicial y concluyó que la Nación fue la única que administró el Hospital San Juan de Dios y, por ello, la sentencia SU-484 de 2008 era contraria a derecho. A su modo de ver, la Corte Constitucional excedió sus competencias al declararlo responsable solidariamente frente a la Beneficencia de Cundinamarca, máxime cuando no existía voluntad de obligarse en esos términos, o alguna sentencia judicial de responsabilidad, o una norma que así lo determinara.
Reprochó que en la sentencia cuestionada se hubiera “endilgado responsabilidad”, con fundamento en principios generales del derecho y actuaciones de entidades diferentes, con ignorancia de la realidad probatoria del proceso constitucional. Al respecto, complementó (fls. 172 – 189 del c.1): La Corte Constitucional es un órgano de la rama judicial y sus facultades no son suficientes para pronunciarse sobre la responsabilidad de las entidades estatales y mucho menos para asignar responsabilidades solidarias, además la tutela tiene sus límites.
La Corte en apariencia reconoce que carece de competencia cuando precisa que no se está pronunciando sobre la responsabilidad patrimonial del Estado y que las órdenes tienen únicamente por objeto proteger los derechos fundamentales viciados. Pero eso no es acorde Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 6 con su decisión si se analizan los elementos que tuvo en cuenta para dictar su parte resolutiva.
Se fijaron porcentajes sin ningún criterio para recurrir al pago a cada una de las entidades para atender las obligaciones laborales y pensionales insolutas que estaban a cargo de la Fundación San Juan de Dios. 2.5. El Ministerio Público conceptuó que no existía yerro en la decisión controvertida, sino que la misma respondió a una vulneración masiva de derechos fundamentales de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil y la forma en la que se determinó el cumplimiento de las obligaciones laborales hacían parte de las atribuciones del juez de tutela (fls. 209 – 216 del c.1). 3.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 13 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda. Para el juez de primera instancia, la sentencia SU-484 de 2008, por medio de la cual la Corte Constitucional, además de otras entidades, impuso al departamento de Cundinamarca cumplir con las obligaciones laborales a favor de los trabajadores de la extinta Fundación San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, derivadas de la insolvencia de la entidad, no era constitutiva de error judicial, por cuanto estuvo fundada en normas jurídicas constitucionales y en las reglas jurisprudenciales vigentes.
Explicó que esa Corporación no se extralimitó en sus funciones, teniendo en cuenta que, en sede de revisión, salvaguardó los derechos fundamentales de un grupo de personas vulnerables y podía expedir órdenes tendientes al cumplimiento del amparo deprecado. Arguyó que, de conformidad con las pruebas allegadas en las acciones de tutela acumuladas, era procedente la vinculación del departamento de Cundinamarca, puesto que integró el Consejo Directivo y participó en las decisiones que conllevaron a su insolvencia. Por último, afirmó que lo pretendido por el demandante era convertir la demanda de la referencia en una tercera instancia “para insistir en el impago de una obligación”; asimismo, destacó que tampoco identificó un pronunciamiento judicial que la Corte Constitucional hubiera contrariado (fls. 232 – 246 del c.2).
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 7 4. Recurso de apelación El departamento de Cundinamarca presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, para lo cual adujo que, contrario a lo sostenido por el Tribunal a quo, sí se acreditó el error judicial alegado en la sentencia SU-484 de 2008.
Lo anterior, por cuanto la Corte Constitucional (i) lo vinculó como parte y lo condenó sin justificación; (ii) desbordó su cláusula de competencia y en una tutela “le endilgó responsabilidad frente a quien jurídicamente no tenía pruebas para concluirlo”; (iii) impuso el pago solidario de los pasivos laborales por la insolvencia de la Fundación San Juan de Dios, pese a que no propició dicha situación;
(iv) desatendió lo previsto en el artículo 1568 del Código Civil y, a su vez, lo confundió con el principio constitucional de solidaridad; (v) vulneró el principio de autonomía fiscal de las entidades territoriales, bajo el entendido de que por esa decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha adelantado cobros por los valores desembolsados en cumplimiento de la sentencia y, con ello, se afectó el manejo de sus recursos, y (vi) olvidó que el departamento y la beneficencia de Cundinamarca son entidades diferentes, luego “no cabían consideraciones de solidaridad” (fls. 248 – 259 del c.1). 5.
Trámite en segunda instancia 5.1. El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación el 11 de agosto de 2014 (fl. 265 del c.2) y, el 22 de agosto de esa anualidad se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 267 del c.2), oportunidad en la que el departamento de Cundinamarca reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación (fls. 268 – 282 del c.2). 5.2.
La Rama Judicial refirió que la Fundación San Juan de Dios desde sus inicios mantuvo la condición de ente departamental, lo que justificaba la decisión de la Corte Constitucional. Precisó que la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979 trajo como consecuencia la inexistencia como persona jurídica y autónoma de la fundación, es decir, que debía entenderse que siempre “estuvo en cabeza y administrada por el departamento”, porque los efectos de la nulidad “son ex tunc”, de ahí que la decisión sobre la imposición de obligaciones resultaba razonable (fls. 283 – 287 del c.2). 5.3.
El Ministerio Público manifestó que se abstenía de pronunciarse frente al sub lite, dado que, en su criterio, el error judicial no procede para cuestionar las determinaciones de las altas cortes, pues “ello equivaldría a comprometer uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho, como lo es la seguridad jurídica”. Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 8 No obstante, sostuvo que, de estudiarse de fondo el asunto, la providencia recurrida debía confirmarse, en cuanto a simple vista no observaba un error judicial (fls. 289 – 292 del c.2).
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia A la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través del artículo 73 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el reglamento interno de esta Corporación1, se le asignó el conocimiento en segunda instancia, sin consideración a la cuantía, de los procesos de reparación directa promovidos en vigencia del Decreto 01 de 1984, cuya causa petendi sea defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, error judicial o privación injusta de la libertad2. 2.
Procedencia del error judicial contra decisión de una alta corte en su función administradora de justicia, como máxima autoridad y órgano de cierre dentro su jurisdicción Para la Sala es claro que todas las autoridades judiciales, sin excepción alguna, es decir, incluidas las altas cortes, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley y deben acatar el precedente jurisprudencial3.
Cabe decir que, en un primer momento, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del artículo 66 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y señaló que no era posible reclamar una responsabilidad del Estado por error judicial respecto de la actuación de las altas corporaciones de la rama judicial, por cuanto ello equivaldría a reconocer que por encima de los órganos límite se encuentran otras autoridades superiores4. 1 Acuerdo 80 de 2019. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de septiembre de 2008, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 11001-03-26-000-2008-00009-00. 3 Así lo ha sostenido la Corte Constitucional: “Todas las autoridades públicas, de carácter administrativo o judicial, de cualquier orden, nacional, regional o local, se encuentran sometidas a la Constitución y a la ley, y que, como parte de esa sujeción, las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las Altas Cortes de la jurisdicción ordinaria, contencioso administrativa y constitucional.
La anterior afirmación se fundamenta en que la sujeción de las autoridades administrativas a la Constitución y a la ley, y en desarrollo de este mandato, el acatamiento del precedente judicial, constituye un presupuesto esencial del Estado Social y Constitucional de Derecho –art.1 CP-; y un desarrollo de los fines esenciales del Estado, tales como garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución –art.2-; de la jerarquía superior de la Constitución –art.4-; del mandato de sujeción consagrado expresamente en los artículos 6º, 121 y 123 CP; del debido proceso y principio de legalidad –art.29 CP; del derecho a la igualdad –art.13 CP-; del postulado de ceñimiento a la buena fe de las autoridades públicas –art.83 CP-; de los principios de la función administrativa –art. 209 CP-; de la fuerza vinculante del precedente judicial contenida en el artículo 230 superior; así como de la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en el artículo 241 de la Carta Política” (Corte Constitucional, sentencia C-539 del 6 de julio de 2011). 4 Esto dijo “Sobre el particular, entiende la Corte que la Constitución ha determinado un órgano límite o una autoridad máxima dentro de cada jurisdicción; así, para la jurisdicción constitucional se ha previsto a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.), para la ordinaria a la Corte Suprema de Justicia (art. 234 C.P.), para la contencioso administrativa al Consejo de Estado (Art. 237 C.P.) y para la Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 9 No obstante, aclaró que ello no significaba que el juez de tutela no pudiera revisar las providencias proferidas por cualquier autoridad judicial en aquellos casos en que se presentara una vía de hecho 5 o se amenazara o vulnerara un derecho constitucional fundamental, facultad de origen constitucional que, claramente, representaba una excepción a la regla aludida.
Por su parte, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resaltó que el mismo pronunciamiento se fundó en que “el error jurisdiccional debe enmarcarse dentro de los mismos presupuestos que la jurisprudencia, a propósito de la revisión de las acciones de tutela, ha definido como una vía de hecho”, pues “no puede corresponder a una simple equivocación o desacierto derivado de la libre interpretación jurídica de la que es titular todo administrador de justicia”, dado que, si así fuera, si las actuaciones del juez no obedecieran a fundamentos objetivos y razonables, se desconocería la fuente constitucional de la responsabilidad del Estado del artículo 90 de la Carta Política, según el cual este debe indemnizar todo daño antijurídico que ocasione, con prescindencia de la eventual falta personal del agente que lo causa, además, que el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 no incluyó como un ingrediente de la definición del error judicial la culpabilidad del funcionario que lo realiza6.
En este mismo sentido, la Sala sostuvo que en la responsabilidad patrimonial del Estado no se excluyó a ninguna autoridad pública como agente del daño, en cuanto se suprimiría el derecho a la indemnización de todas las víctimas de hechos imputables a las altas corporaciones de la administración de justicia7. También advirtió que la argumentación ofrecida por la Corte, a propósito de la defensa de la acción de tutela contra decisiones de las altas cortes, admitía que se jurisdiccional disciplinaria a la correspondiente sala del Consejo Superior de la Judicatura (Art. 257 C.P.).
Dentro de las atribuciones que la Carta le confiere a cada una de esas corporaciones, quizás la característica más importante es que sus providencias, a través de las cuales se resuelve en última instancia el asunto bajo examen, se unifica la jurisprudencia y se definen los criterios jurídicos aplicables frente a casos similares. En otras palabras, dichas decisiones, una vez agotados todos los procedimientos y recursos que la ley contempla para cada proceso judicial, se tornan en autónomas, independientes, definitivas, determinantes y, además, se convierten en el último pronunciamiento dentro de la respectiva jurisdicción. Lo anterior, por lo demás, no obedece a razón distinta que la de garantizar la seguridad jurídica a los asociados mediante la certeza de que los procesos judiciales han llegado a su etapa final y no pueden ser revividos jurídicamente por cualquier otra autoridad de la rama judicial o de otra rama del poder público (Corte Constitucional, sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996). 5 En los términos definidos en la sentencia C-543 de 1992 y demás jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 6 Consejo de Estado, sentencia de 4 de septiembre de 1997, expediente 10.285. 7 Así lo precisó “En efecto: el inciso 1º del artículo 90 de la Carta dispone que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”, calidad que, según la propia Corte Constitucional, ostentan los magistrados de las altas corporaciones de justicia “en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado y, por lo tanto, los daños antijurídicos que ocasionen no están excluidos de la fuente constitucional de responsabilidad estatal prevista en esta norma”.
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 10 pudieran revisar las providencias proferidas por cualquier autoridad judicial siempre que se advirtiera la existencia de una vía de hecho. La responsabilidad patrimonial del Estado es una obligación que se deriva directamente de la Constitución Política y que, al igual que en la acción de tutela, declarar la existencia del error judicial no implica la interferencia del juez contencioso administrativo en las decisiones judiciales ya que la providencia que contiene el error conserva la intangibilidad de cosa juzgada 8.
Al respecto, en sentencia del 5 de diciembre de 2007, señaló: Porque el artículo 90 de la Constitución no hace distinciones. Como se indicó precedentemente, la constitución establece que todas las autoridades que ejercen función pública, pueden determinar con sus acciones u omisiones la responsabilidad del Estado. -Porque no atenta contra el principio de seguridad jurídica.
El juicio es el de la responsabilidad del Estado y no comporta la reapertura del proceso definido en la providencia cuestionada. Tiene por objeto la verificación del derecho o interés lesionado y de la imputación del mismo al Estado, con fundamento en lo cual habrá de declararse la misma y de disponerse la reparación de los perjuicios causados.
El juicio de responsabilidad recae sobre la actuación del juez en ejercicio de sus funciones y sobre la configuración del daño; no comporta el renacimiento de un proceso ya terminado. Así también porque la decisión del juez contencioso administrativo no comprende la modificación o alteración de lo dispuesto en el juicio materia de la providencia acusada. - Porque las altas cortes no son infalibles, así se deduce de la consagración legal de recursos extraordinarios y de lo expuesto por la Corte Constitucional al conocer de las tutelas contra providencias judiciales proferidas por las altas cortes. - Porque el Consejo de Estado es el tribunal supremo de lo contencioso administrativo y como corporación judicial competente para juzgar la responsabilidad del Estado, no está limitado por la investidura del juez que incurre en error judicial9.
En esta oportunidad, la Sala precisó que en la sentencia proferida en 1997 se consideró procedente calificar el error judicial determinante de esta responsabilidad, con fundamento en “que sólo excepcionalmente será admisible la responsabilidad patrimonial del Estado derivada del error judicial cometido por las altas corporaciones de justicia y demás tribunales y juzgados en los eventos en que éste sea absolutamente evidente y no se requiera realizar ninguna labor hermenéutica para hallarlo configurado”.
Sin embargo, en pronunciamiento del 5 diciembre de 2007, el Consejo de Estado destacó que la postura referida por la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del artículo 66 de la Ley 270 de 1996, fue modificada en sentencia C-038 del 1° de febrero de 2006, oportunidad en la cual el Tribunal Constitucional 8 C-543 de octubre 1 de 1992, M.P. Gregorio Hernández Galindo. 9 Sentencia del 5 de diciembre de 2007, expediente 15.128, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 11 afirmó: (…) tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública.
En efecto, como se ha reiterado el precepto establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante. En este sentido, la Corte Constitucional señaló, además, que pretender que la responsabilidad patrimonial del Estado sólo se predique respecto de las acciones y omisiones de algunos de sus poderes, “sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento” 10.
Esto, también se acompasa con lo sostenido por esta Corporación el 24 de mayo de 2012: La Ley 270 de 1996 no excluyen del ámbito de la responsabilidad estatal a las altas corporaciones judiciales, pues quebrantaría los artículos 90 y 13 constitucionales, amén del art. 230, en cuanto, de las disposiciones no se puede concluir que los daños antijurídicos ocasionados por las altas corporaciones de justicia, en razón de la autonomía de sus integrantes, no tienen que ser indemnizados (i) si se considera que todos los jueces, cualquiera que fuere su jerarquía, gozan de autonomía para resolver conforme al ordenamiento los asuntos que les fueren confiados, de donde se colige que no les está dado apartarse de las previsiones constitucionales y legales en la materia, so pena de responder administrativa, penal y patrimonialmente y (ii) los asociados no tendrían que soportar los daños provenientes de decisiones judiciales que, aunque sujetas a la ley y proferidas por las altas corporaciones de justicia, en el caso concreto comportan el desconocimiento de valores y principios constitucionales.
Razón por la cual esta Corporación ha fijado su posición en lo que tiene que ver con la responsabilidad de las altas corporaciones de justicia, en procura de la realización de un orden justo, para dejar sentado que ningún daño antijurídico puede ser excluido del régimen de responsabilidad estatal11. Así las cosas, en el sub examine, la Subsección insiste en la posición expuesta, según la cual se considera viable la declaratoria de responsabilidad patrimonial por los errores judiciales en los que pudieran incurrir las altas corporaciones de la Rama Judicial. 2.
Oportunidad de la acción El numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establecía un término de dos años, contado a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho que daba lugar al daño por el que se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, tiempo que, una vez vencido, impedía solicitar la 10 Expediente D-5839, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 11 Consejo de Estado, sentencia de 24 de mayo de 2012, expediente 24.141.
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 12 declaración de responsabilidad patrimonial del Estado, por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. En los casos en que se discute la responsabilidad del Estado por error judicial, el término de caducidad inicia a correr a partir del día siguiente a aquel en el que quedó ejecutoriada o en firme la providencia que supuestamente lo contiene, cuando con esta se concreta el daño y si la persona afectada hizo parte del proceso; no obstante, si el daño se produce o se materializa con posterioridad a la actuación judicial que le dio origen, la caducidad comienza a correr desde que el afectado pudo evidenciar su existencia o desde que este se manifiesta12.
En este asunto se demandó a la Rama Judicial por el supuesto error jurisdiccional que habría cometido la Corte Constitucional en la sentencia SU-484 del 15 de mayo de 2008, decisión que quedó ejecutoriada el 9 de julio de ese año (vto fl. 134 del expediente del c.2 de pruebas). De este modo, el plazo para acudir ante esta jurisdicción se extendió hasta el 10 de julio de 2010; sin embargo, el 11 de junio de 2010 se radicó la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Cuarta Judicial II Administrativa de Bogotá, es decir, cuando faltaban 29 días para que operara la caducidad, y la constancia de no conciliación fue expedida el 13 de septiembre de ese año13 (fls. 136 del c.2 de pruebas), después de superados los 3 meses, por ello se tendrá en cuenta el cumplimento de ese plazo (11 de septiembre de 2010).
En ese orden de ideas, a partir de esa fecha se reanudó el término restante, el cual se extendió hasta el 10 de octubre de ese año. Ahora, como la demanda se presentó el 21 de septiembre de 2010 (fl. 6 del c.1), fuerza concluir que fue oportuna. 4. Legitimación en la causa De conformidad con el material probatorio que reposa en el expediente, está demostrado que el departamento de Cundinamarca fue vinculado en el proceso de tutela en el que se dictó la providencia que en este litigio se cataloga de errónea, de ahí que le asiste legitimación para actuar en el presente asunto.
De otra parte, la Nación -Rama Judicial- se encuentra legitimada en la causa por pasiva, dado que fue a esta entidad a la que se le imputó el daño por el que se demandó; no obstante, se aclara que está por determinar el sentido de la sentencia, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de abril de 2020, expediente 59.096, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 13 Se precisó que la audiencia del 1° de septiembre de 2010 se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio.
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 13 de ahí que al adelantar el estudio de fondo se determinará si existió o no una participación efectiva en la producción del daño antijurídico alegado. 5. Alcance del recurso El a quo negó las pretensiones, por considerar que no se demostró un error judicial en el sub lite, habida cuenta de que la sentencia SU-484 de 2008 se encontraba fundada en las normas aplicables y las reglas jurisprudenciales vigentes y, en todo caso, la Corte Constitucional no se extralimitó en sus funciones, sino que más bien sus órdenes estuvieron dirigidas a garantizar los derechos fundamentales de los trabajadores vinculados a la Fundación San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil.
En el recurso de apelación, el departamento de Cundinamarca señaló, en concreto, que se dejó de analizar que la Corte Constitucional lo vinculó y lo condenó solidariamente sin justificación, pues no tenía competencia para ello y pasó por alto que no propició la insolvencia ni tuvo relación respecto de la Fundación San Juan de Dios; además, que confundió el principio constitucional de solidaridad con el establecido en el Código Civil, errores que, según dijo, han afectado su presupuesto.
De este modo, la Sala determinará si la Corte Constitucional incurrió o no en error judicial y, de ser así, si se generó una lesión patrimonial a favor de la parte actora. 6. Presupuestos del error judicial De conformidad con los artículos 66, 67 y 70 de la Ley 270 de 1996, el error judicial se configura con las providencias contrarias al ordenamiento jurídico, siempre que el afectado hubiese interpuesto los recursos ordinarios de ley y que la decisión se encuentre en firme.
Aquí se invoca como fuente del error judicial el fallo de la Corte Constitucional SU- 484 de 2008, el cual quedó debidamente ejecutoriado. Además, resulta necesario aclarar que se acumularon varias acciones de tutela y la Sala Plena profirió la sentencia de unificación correspondiente, de modo que no procedían recursos ordinarios contra la misma, según el artículo 49 del Decreto 2067 de 199114.
Por consiguiente, la Subsección advierte que se cumplen los presupuestos propios para el estudio del asunto. 14 “Artículo 49. Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso”.
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 14 7. Análisis del caso concreto 7.1. Pruebas La Sala relacionará las pruebas que la entidad demandante aportó, con el propósito de probar el error judicial imputado: Mediante la Resolución 5464 del 19 de agosto de 1977, el Ministerio de Salud asumió la dirección administrativa y técnica de “todas las dependencias del centro hospitalario “san juan de dios” de Bogotá, constituido por el Hospital San Juan de Dios y por el Instituto Materno Infantil “Concepción Villaveces de Acosta”, debido a que estaba funcionando de manera irregular (fls. 134 – 135 del c.6 de pruebas).
A través de la Resolución 5904 de 27 de junio de 1978, el Ministerio de Salud continuó con la dirección técnica y administrativa de “todas las dependencias del Centro Hospitalario de “San Juan de Dios”, por medio del Servicio Seccional de Salud de Bogotá-Secretaría de Salud, desde el 1° de julio de 1978 hasta el 31 de diciembre del mismo año. La misma decisión fue prorrogada de manera continua por medio de distintos actos administrativos expedidos por el Ministerio de Salud hasta el 5 de septiembre de 1989 (fls. 120 – 133 del c.6 de pruebas).
En 1979, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 290 de 15 de febrero, “por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposiciones en relación con la fundación San Juan de Dios” (fls. 201- 202 del c.2 de pruebas) y 1374 de 8 de junio, “por el cual se adoptan los estatutos de la Fundación San Juan de Dios”15 (fl. 196 – 200 del c.2 de pruebas).
Por medio de Resolución 10869 del 6 de diciembre de 1979, el Ministerio de Salud reconoció personería jurídica a la Fundación San Juan de Dios, a la cual pertenecían el Hospital San Juan de Dios, el Instituto Materno Infantil y el Instituto de Inmunología del San Juan de Dios, como entidad sin ánimo de lucro de derecho privado, según la certificación expedida por el director de Desarrollo de Servicios de Salud de la Secretaría Distrital de Salud del Distrito de Bogotá (fl. 195 del c. 2 de pruebas).
En Acuerdo 02 del 25 de agosto de 1980, la Junta Directiva de la Fundación San Juan de Dios la reorganizó y la describió como un centro hospitalario adscrito al sistema general de salud (fls. 248 – 249 del c.2 de pruebas). 15 Hay que decir que el departamento de Cundinamarca hacía parte de la Junta Directiva y adoptó decisiones en varias ocasiones frente a esa “entidad”, tal como se desprende de las actas (fl. 250 del c.2 de pruebas).
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 15 En Resolución 121695 del 5 de septiembre de 1989, el Ministerio de Salud intervino “transitoriamente los Centros Hospitalarios “San Juan de Dios” e “Instituto Materno Infantil” de Bogotá”, esta vez sin establecer una fecha límite (fls. 94 – 95 del c.3), pero, en Resolución 265 del 30 de enero de 1998, terminó esa actuación (fls. 47 – 46 del c.6 de pruebas).
En Resolución 1933 del 21 de septiembre de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó nuevamente la intervención administrativa total de la Fundación San Juan de Dios por el término de un año, toda vez que su estado financiero hacía imposible el cumplimiento de las obligaciones y objetivos institucionales, lo que, a su vez, generaba problemas de orden público y administrativos (fls. 80 del c.6 de pruebas).
Mediante Resoluciones 1739 de 20 de septiembre de 2002 (fls. 78 – 79 del c.6 de pruebas) y 1522 de 22 de septiembre de 2003 (fls. 305 – 310 del c. 6 de pruebas), la Superintendencia Nacional de Salud prorrogó la intervención administrativa de la Fundación San Juan de Dios hasta el 22 de septiembre de 2004 y, finalmente, en Resolución 1317 de 22 de septiembre de 2004, la Superintendencia Nacional de Salud finalizó la intervención forzosa sobre la Fundación San Juan de Dios (fls. 33 – 91 del c.8 de pruebas).
Durante 1982 a 1999, el Sindicato de Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá y el departamento de Cundinamarca -Sintrahosclisas- y la Fundación San Juan de Dios celebraron convenciones colectivas de trabajo (cuaderno 7 de pruebas). El 8 de marzo de 2005, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la nulidad de los Decretos 290 del 15 de febrero de 197916, 1374 del 8 de junio de 197917, y 371 del 23 de febrero de 199818, expedidos por el Gobierno Nacional.
La Corporación analizó varios pronunciamientos previos relacionados con la naturaleza jurídica de la “Fundación San Juan de Dios” y a partir de un análisis normativo, concluyó “que hasta antes de 1979 el Hospital San Juan de Dios nunca se constituyó como persona jurídica autónoma y que, por lo mismo, jamás tuvo la condición de fundación, lo que impedía que los actos acusados le asignaran ese tratamiento.
(…) al tratarse, como efecto durante mucho tiempo se trató, como una institución de salud departamental, a quien correspondía tomar 16 “por el cual se suple la voluntad del fundador y se adoptan disposiciones en relación con la fundación San Juan de Dios”. 17 “por el cual se adoptan los estatutos de la Fundación San Juan de Dios”. 18 “por el cual se suple la voluntad del fundador y se reforman los estatutos de la fundación San Juan de Dios”.
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 16 determinaciones concernientes a ese hospital es a la Asamblea Departamental”. (fls. 1 – 110 del c.2 de pruebas): Mediante sentencia de unificación SU-484 del 15 de mayo de 2008, la Sala Plena de la Corte Constitucional revisó 23 acciones de tutela presentadas contra la Nación-Ministerio de la Protección Social, el departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, con identidad de supuestos fácticos, en las que los accionantes, que habían sido trabajadores del Hospital Materno Infantil o del Hospital San Juan de Dios, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la seguridad social; al tiempo que se ordenara el pago de salarios y prestaciones adeudadas.
En el trámite de revisión, la Corte Constitucional vinculó al Distrito de Bogotá, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Gerente Liquidadora de la Fundación San Juan de Dios. En tal decisión, la mencionada Corporación, después de realizar una reseña histórica sobre la creación de la Fundación San Juan de Dios, consideró que efectivamente los actores de las acciones constitucionales estuvieron vinculados laboralmente con la Fundación San Juan de Dios, bien a través del hospital del mismo nombre o del Instituto Materno Infantil, que les dejaron de cancelar por varios años los salarios y prestaciones laborales, con lo cual se afectó gravemente sus derechos.
En ese sentido, adujo que no se podía atribuir a los trabajadores el manejo que se dio a la fundación empleadora, que impidió el cumplimiento de sus obligaciones y compromisos laborales. Aquí hizo hincapié en (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para hacer efectivo el pago de acreencias laborales; (ii) la protección de principios y derechos fundamentales de los trabajadores;
(iii) la situación del trabajador frente a la crisis presupuestal de su empleador; (iv) la prohibición de venirse contra los propios actos y el principio de la confianza legítima respecto de la administración; (v) la necesidad de dictar una sentencia de unificación y (vi) la constatación de una grave vulneración de derechos fundamentales en la situación de los ex empleados y ex trabajadores de la Fundación San Juan de Dios.
Así pues, ante la necesidad de proteger los derechos fundamentales invocados, la Corte Constitucional reconoció “a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios los salarios, las prestaciones sociales (dentro de las que se encuentran las pensiones), las indemnizaciones y descansos, como derechos provenientes de la prestación del servicio desarrollado”, así como las cotizaciones al sistema de Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 17 seguridad social, no sin antes hacer algunas consideraciones frente a las entidades que debían asumir esa obligación: (…) En estas circunstancias, y dadas las respuestas de las entidades accionadas según las cuales ninguna de ellas es responsable por la vulneración de los derechos fundamentales de los actores aduciendo que no se encuentran legitimados en la causa por pasiva, para esta Colegiatura resulta claro que nadie quiere asumir las responsabilidades que le corresponden, bajo el sofisma de una indefinición sobre la entidad encargada de pagar las deudas laborales en que se fundamenta las pretensiones de la demanda y, más aun, que existe un conflicto de carácter jurídico entre el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público- sobre el particular.
(…) Esta Corporación tendrá en cuenta los siguientes principios para resolver el conflicto jurídico planteado: a). El principio de Solidaridad. b). El principio de Equidad. c). El principio de que “Quien se beneficie debe soportar ciertas cargas” d). El principio de que “Quien administra o vigila debe actuar con diligencia”. Así las cosas, verificados los siguientes hechos: Que la Nación por conducto del el Ministerio de Protección Social o por intermedio de la Superintendencia de Salud (administró – vigiló), que a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público es responsable del pasivo prestacional del sector salud hasta el 31 de diciembre de 1993; verificado que tanto el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil han funcionado en la ciudad de Bogotá Distrito Capital; verificado el hecho de que la Gobernación de Cundinamarca por intermedio de su Gobernador designa al Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca y además integra su Consejo Directivo 19; verificado que los bienes de la Fundación San Juan de Dios y a raíz de la sentencia del Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo- regresaron a la Beneficencia de Cundinamarca; es necesario que todos concurran de manera solidaria y equitativa con el fin de restablecer los derechos constitucionales fundamentales de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios.
Con base en el principio constitucional de solidaridad, base esencial en un Estado Social de Derecho, el cual implica que exista una responsabilidad estatal mucho más ligada a la obtención de resultados favorables a la satisfacción de las necesidades primigenias de la comunidad, que recae sobre los particulares pero que es primordialmente exigible al Estado (artículos 1 y 95 constitucionales) y bajo el entendido que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público-, Bogotá Distrito Capital, la Beneficencia de Cundinamarca y el Departamento de Cundinamarca, no solo participaron en algún momento en la administración de la Fundación San Juan de Dios, sino que igualmente se beneficiaron en gran manera de los servicios de salud que ésta prestaba, 19 Cita del texto original: “Decreto 028 de 28 de febrero de 2005 “Por el cual se modifica la estructura Orgánica o Estatuto Básico de la Beneficencia de Cundinamarca”.
Artículo 1°: Denominación y naturaleza jurídica. La Beneficencia de Cundinamarca, es un establecimiento público del orden departamental, adscrito a la Secretaría de Salud, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente (…) Artículo 4°: Órganos de Dirección y Administración. La Dirección y Administración de la Beneficencia de Cundinamarca estará a cargo del Consejo Directivo y del Gerente, quien es el representante legal de la Beneficencia de Cundinamarca.
Artículo 5°: (…). Parágrafo: Las Funciones relacionadas con la organización interna y la planta de personal, necesitan para su validez, la aprobación por Decreto del Gobernador. Artículo 6°: El Consejo Directivo. El Consejo Directivo de la Beneficencia de Cundinamarca, estará integrado así: a. El Gobernador de Cundinamarca o su delegado, quien lo preside b. El Ministro de la Protección Social, o su delegado c. El Secretario de Salud o su delegado d. El Secretario de Educación o su delegado e. El Secretario de Planeación o su delegado”.
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 18 entrará la Corte Constitucional a dar las órdenes que considere pertinentes para salvaguardar los derechos fundamentales violentados. Finalmente, el Alto Tribunal Constitucional identificó las fechas hasta las cuales se extenderían los reconocimientos y a quienes resultaban aplicables y, en particular, sobre el departamento de Cundinamarca, resolvió: (…)
SEGUNDO. DECLARAR la violación de los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida y a la seguridad social de los trabajadores vinculados con la Fundación San Juan de Dios – Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil-. Por tal razón, el derecho al salario y a las prestaciones sociales debe ser protegido y salvaguardado.
(…)
DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR que, en relación con el pago por concepto de aportes y cotizaciones al sistema integral de seguridad social, que incluye el pasivo pensional y respecto de todas las obligaciones mencionadas en el numeral décimo, de la Fundación San Juan de Dios que comprende el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, causado entre el primero (1º) de enero de 1994 y el 14 de junio de 2005, deben concurrir: 1.La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un porcentaje del cincuenta por ciento (50 %). 2.Bogotá Distrito Capital, en un porcentaje del veinticinco por ciento (25%. 3.La Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un porcentaje del veinticinco por ciento (25 %).
DÉCIMO SEGUNDO: ORDENAR que, en relación con el pago de los salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones, de la Fundación San Juan de Dios, mencionados en el numeral noveno causados hasta el 29 de octubre de 2001, en relación con el Hospital San Juan de Dios y los causados hasta el 14 de junio de 2005, en relación con el Instituto Materno Infantil, deben concurrir: 1.La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un porcentaje del treinta y cuatro por ciento (34 %). 2.Bogotá Distrito Capital, en un porcentaje del treinta y tres por ciento (33 %). 3.La Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un porcentaje del treinta y tres por ciento (33 %).
DÉCIMO TERCERO: Con el fin de evitar problemas de iliquidez, el responsable del pago y en consecuencia de los desembolsos, frente a los trabajadores, para cancelar en los plazos señalados en los ordinales noveno (9°) y décimo (10°) las obligaciones relacionadas por concepto del pasivo pensional, los salarios, prestaciones sociales diferentes a pensiones, descansos e indemnizaciones, es la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin perjuicio de que éste pueda repetir, compensar o deducir en las proporciones aquí fijadas o que se fijen, conforme a esta sentencia de las transferencias, regalías o participaciones, contra Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca (…) (…) En el evento en que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, no lleguen a un acuerdo – el cual no implica responsabilidad patrimonial - o no estén de acuerdo con la distribución hecha por la Corte Constitucional, podrán acudir ante el Juez Competente (Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo) para definir las relaciones entre ellos y la respectiva responsabilidad patrimonial por sus actos, hechos, omisiones, operaciones, etc; la Corte Constitucional habilita un término de dos (2) años, para iniciar las acciones legales - contados a partir del vencimiento del año (1) señalado en el ordinal (5.8).
En este orden de ideas, es necesario que la Corte precise que mediante el presente fallo no se está pronunciando respecto de la responsabilidad patrimonial del Estado. Las órdenes aquí impartidas tienen por objeto único Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 19 proteger los derechos fundamentales que se encuentran violados.
Así las cosas, es claro que el mecanismo, subsidiario, residual y extraordinario, que es la acción de tutela, no constituye el procedimiento idóneo para establecer en el caso que por medio de la presente sentencia se trata, cuál es el daño antijurídico que sufrieron los demandantes y la imputabilidad de dicho daño a alguna de las entidades de carácter público vinculadas a la presente acción. Lo que está efectuando la Corte es la aplicación del principio de solidaridad y no realizando imputaciones de responsabilidad patrimonial (se destaca).
Por último, se aportó un dictamen pericial, en el que se concluyó que entre 2008 y 2011, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de la sentencia SU-484 de 2008, había reportado un pago de $38.473’080.193, de los cuales correspondía al departamento de Cundinamarca por pago solidario la suma de $9.618’270.048 hasta ese momento.
Igualmente, dicha cartera ministerial informó que, tal como lo señaló el demandante, habían iniciado varios procesos de cobro coactivo contra el departamento de Cundinamarca en solidaridad con la Beneficencia de Cundinamarca, en los cuales se habían embargado varios rubros (cuaderno 9 de pruebas). 7.2. Carga de suficiencia, trascendencia y debida argumentación de quien invoca como título de imputación un error judicial El error judicial tiene su génesis en una decisión contraria y/o violatoria de la ley, de ahí que puede acaecer por la configuración de dos supuestos, esto es, el error de hecho y el de derecho, entendidos estos como causales específicas que fundamentan el error jurisdiccional y sobre las cuales se estudiará el título de imputación, sin que sea necesario invocarlos directamente, pues basta con que el juez de instancia pueda interpretarlos de una valoración integral de la demanda, siempre y cuando aparezcan de manera clara, precisa y estén debidamente argumentados.
Así, cuando se trate de un error de derecho se deberá establecer, por lo menos, un señalamiento de las normas que se consideran como transgredidas y una explicación sucinta de la manera en que ellas fueron infringidas. Por su parte, en lo que concierne al error de hecho, se deberá explicar cuáles fueron las pruebas sobre las que recayó el yerro en la actividad probatoria y por qué con ello se violó la ley.
En efecto, la fundamentación de las causales para cimentar el error judicial exige demostrar los yerros cometidos por el juzgador en la providencia de la que se alega proviene el daño antijurídico, el cual pudo haber comprometido la legalidad de la decisión cuestionada tanto en la aplicación de las normas de derecho sustancial (in judicando) como las relativas al derecho procesal (in procedendo) y que, de todos modos, tendrían que tener entidad suficiente para haber hecho mutar la decisión que tomó. Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 20 Esta oportunidad se reitera lo señalado por la Subsección en pronunciamientos anteriores 20 en los que se indicó que, en el título de imputación por error jurisdiccional, el interesado deberá cumplir con la identificación del objeto de este, así como establecer un concepto de violación. Con este fin, le corresponderá cumplir con las cargas de claridad, precisión y debida argumentación para demostrar que existe una imputación de tipo jurídico a la demandada.
Esto se dijo: a) La claridad se refiere a la carga que se le impone al interesado de hacer comprensivas las acusaciones que estima fueron las que produjeron el error judicial, es decir, que el objeto y concepto de violación esté determinado o sea determinable. b) La precisión implica que se deben identificar las razones que sirvieron de base de la decisión y refutarlas, ya que de no ser un argumento central de la decisión que se estima causó un daño, la reparación directa sería denegatoria, pues la providencia todavía se mantendría incólume y no habría causado, entonces, un daño antijurídico. c) La debida la argumentación tiene que ver con los aspectos mínimos de suficiencia en las consideraciones que invoca el interesado como razonables para atar la claridad y la precisión, para efectos de que opere el error jurisdiccional.
Para la Sala, es indispensable que la crítica de la providencia aparentemente contentiva del error judicial guarde adecuada consonancia con lo esencial de la motivación que se pretende descalificar. Valga decir, que se refiera directamente a las bases decisivas en la construcción jurídica sobre la cual se asienta la decisión. De ahí que, si el ataque se hace bajo apreciaciones subjetivas del demandante y no a lo que objetivamente constituye el fundamento de la providencia, se configura una carencia demostrativa de la imputación jurídica de la demandada, lo que confluiría en un fallo denegatorio de pretensiones.
En ese orden, el interesado debe circunscribir sus argumentos fácticos y jurídicos a desvirtuar la presunción de juridicidad y acierto que abriga la totalidad de la providencia judicial cuestionada o que conforman su ratio decidendi (suficiencia), al tiempo que permita verificar que el resultado del pronunciamiento habría sido distinto de no cometerse el yerro (trascendencia), no de manera imprevista, sino con sujeción a requisitos previamente establecidos, cuya finalidad no es otra que trazar linderos de la litis para efectos de que sea decidida por el juez contencioso administrativo sin entrar a suplantar la esfera del juez natural.
Cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia ha considerado que para romper con la presunción de legalidad que ampara a las decisiones judiciales es necesario que la equivocación enrostrada al pronunciamiento judicial sea trascendente; es decir, que tenga la suficiente relevancia como para cambiar el sentido del proveído y, además, que se refiera a la totalidad de sus fundamentos, pues, de conservar al menos uno de los sustratos, el fallo no podrá ser declarado como transgresor del ordenamiento21. 20 Se pueden consultar, entre otras, las sentencias del 20 de noviembre de 2019, expediente 43.042, del 12 de diciembre de 2019, expedientes 45.602 y 44852, y del 10 de septiembre 2020, expediente 55.004. 21 Cita del texto original: “en reciente sentencia de casación, la Sala Civil del órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria, razonó (…) adicionalmente, como las sentencias llegan a la Corte amparadas por la presunción de legalidad y acierto, le incumbe al recurrente desvirtuarla, para lo cual ha de efectuar una crítica concreta, coherente, simétrica y razonada frente a los aspectos del fallo que considera desacertados, con indicación de los fundamentos generadores de la infracción a la ley, evidenciar la trascendencia del yerro y referirse a todos los pilares de la decisión” (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia SC4902-2019 de 13 de noviembre de 2019, M.P. Luis Alonso Rico Puerta).
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 21 Se aclara que, si bien la jurisprudencia traída a colación versa sobre un recurso ajeno a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es evidente que los razonamientos expuestos por la Corte Suprema de Justicia en punto de la trascendencia y suficiencia del yerro puesto de presente por el accionante respecto de la providencia judicial cuestionada son trasladables a la dogmática del error jurisdiccional y deben ser siempre satisfechos por el demandante si pretende que sus súplicas salgan avantes, debido a que tanto la casación como el error judicial se asemejan en que ambos requieren de un mismo presupuesto para su éxito, la constatación de una transgresión relevante del carácter constitucional y legal.
En suma, esta Subsección ha considerado que, además de los requisitos descritos en la Ley 270 de 1996, es imperioso que el juez administrativo se cerciore de que, de existir un yerro en la decisión revisada en sede del título de imputación estudiado, este sea trascendente –tenga la vocación de modificar el sentido de esta– y suficiente –destruya todos los fundamentos o la ratio decidendi del pronunciamiento- para que se pueda declarar la existencia de un error jurisdiccional–. 7.3.
Caso concreto Cabe recordar que en el escrito inicial la parte actora señaló, en resumen, que la sentencia SU-484 de 2008, dictada por la Corte Constitucional, incurrió en error judicial, porque sin pruebas lo vinculó y lo condenó, más cuando nunca ejerció como administrador ni intervino en el déficit patrimonial de la Fundación San Juan de Dios; además, señaló que tampoco existía una ley o un acuerdo de voluntades para asumir la solidaridad y que esa Corporación no era competente para dictar una providencia de responsabilidad patrimonial.
El a quo del proceso de reparación directa argumentó que no existió error judicial, pues la providencia examinada cumplió con los presupuestos legales y las reglas jurisprudenciales vigentes para la resolver la controversia planteada vía tutela, por ende, había lugar a denegar las pretensiones reclamadas. En síntesis, determinó que la Corte Constitucional no desconoció sus funciones, teniendo en cuenta que salvaguardó los derechos fundamentales de un grupo de personas vulnerables y podía expedir órdenes tendientes al cumplimiento del amparo reconocido.
También coligió que, en atención a las pruebas allegadas en las acciones de tutela acumuladas, era procedente su vinculación, puesto que integró la fundación y participó en las decisiones que conllevaron a su insolvencia. En el recurso de apelación objeto de análisis, la parte actora insistió en los argumentos de la demanda, con el propósito de atacar la determinación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 22 Para la Subsección, la parte demandante no logró acreditar la trascendencia y suficiencia de los yerros enrostrados a la providencia SU-484 de 2008, proferida por la Corte Constitucional, en el trámite de varios procesos de tutela acumulados y promovidos por los ex empleados y ex trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, para obtener la protección de sus derechos fundamentales.
La demanda no presenta una argumentación clara y precisa respecto del supuesto yerro probatorio, dado que se limita a mencionar que la Corte Constitucional emitió una decisión “sin sustento probatorio”; empero, no desarrolla esa afirmación, ni siquiera identificó algún hecho concreto que se hubiera dejado de probar -que era lo mínimo que le correspondía hacer a la actora- y tal expresión por sí sola es insuficiente para mutar el sentido de la providencia cuestionada.
Igualmente, la Sala estima que lo sostenido por la parte actora ante un eventual error de derecho, resulta insuficiente e intrascendente para modificar la decisión objeto de cuestionamiento, puesto que para que prosperaran las pretensiones era imperioso acreditar que todos los fundamentos esenciales del pronunciamiento atacado desconocían el ordenamiento jurídico y que, por tanto, la decisión debía haber sido distinta a la plasmada en el fallo reprochado.
De no ser así, el error enrostrado carece de relevancia, en tanto no destruye todas las bases de la sentencia amparada por la presunción de acierto. En el caso examinado, aunque el departamento de Cundinamarca planteó varios reproches frente a la sentencia de la Corte Constitucional, los mismos no gozan de precisión y debida argumentación, de conformidad con el precedente aludido con antelación. Lo anterior, por cuanto giran en torno a la solidaridad del pago de las acreencias laborales impuestas con ocasión de la insolvencia y a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos que le reconocían personería jurídica a la Fundación San Juan de Dios, aspecto que se constituyó únicamente en la consecuencia de la decisión enjuiciada, pero la entidad estatal olvidó explicar por qué, a su parecer, las razones que expuso la Corte Constitucional en su sentencia (motivaciones o reglas que condujeron al amparo deprecado) y que la llevaron a adoptar esa determinación eran contrarias a derecho o desconocían algún precedente judicial, pues finalmente ello fue lo que originó la obligación respectiva.
Ciertamente, en la sentencia SU-484 de 2008 se indicó que el departamento de Cundinamarca debía cubrir solidariamente el pasivo laboral de la fundación, con fundamento en razones históricas, normativas, jurisprudenciales y probatorias, Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 23 motivos que la parte demandante no controvirtió, sino que se limitó en sostener que la entidad era una persona jurídica independiente.
Nótese que la Corte Constitucional explicó la situación sobre la creación y extinción de la fundación, la participación del departamento de Cundinamarca y los beneficios de la prestación del servicio; la vinculación y el incumplimiento de los compromisos laborales de los trabajadores a la misma; la excepcionalidad de la tutela para hacer efectivos los derechos reclamados y su vulneración; el desconocimiento de principios y valores constitucionales, así como el precedente aplicado por esa Corporación en asuntos similares al estudiado, presupuestos que obvió la parte accionante, pese a que representan el cimiento del pago impuesto, que es lo que genera, en esencia, su inconformidad.
La parte actora no puede pretender que, a partir sólo del enunciado atinente a la solidaridad del pago impuesto, la Sala revise la providencia cuestionada, en la medida en que esto desdibujaría el propósito de la acción de reparación directa, por error judicial, en la cual el juez debe ceñirse a los cargos claros, específicos y concretos que formule el demandante, mas no le corresponde revisar, de manera oficiosa, todos aquellos puntos que fueron analizados por el juez de la causa para efectos de establecer si existe o no un yerro.
Aunado a lo expuesto, es importante destacar que la entidad reiteró lo dicho en sede de tutela, esto es, que “no es ni ha sido empleador de los trabajadores que prestaron sus servicios a la Fundación San Juan de Dios”; sin embargo, no realizó ningún esfuerzo para debatir las justificaciones específicas frente al alcance dado por la Corte Constitucional en la sentencia sobre ese argumento, situación que supone una carencia argumentativa y demostrativa de la imputación jurídica realizada.
De otra parte, en lo atinente a la falta de competencia para expedir la sentencia SU- 484 de 2008, nada ahondó al respecto, tanto así que pasó por alto señalar los preceptos normativos presuntamente violados. En lo que concierne a la presunta vulneración del principio de autonomía, derivado del hecho de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha adelantado cobros por los valores desembolsados, en cumplimiento de la sentencia, la Sala advierte que esto corresponde a un efecto de la providencia judicial y no a un asunto directamente dilucidado en la controversia de índole constitucional.
Así las cosas, se desestimarán las súplicas de la demandante, en la medida en que esta Subsección considera que, en el caso concreto, no se demostró la existencia Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00665-01 (51.407) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 24 de un error jurisdiccional que deba ser reparado.
Así las cosas, el fallo de primera instancia será confirmado en su integridad. 8. Costas En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 13 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE firmado electrónicamente firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Salvamento de voto VF