1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Tres (03) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2026-00912-01 Demandante: JOSÉ DALADIER URREA ALZATE Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Tema: Confirma parcialmente sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 4 de agosto de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento El señor José Daladier Urrea Alzate, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento en contra de la Nación – Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería (en adelante, ANM) en la que pretende se dé cumplimiento a los incisos 1.° al 8.° del artículo 4 y al artículo 5 de la Ley 2250 de 20221, al parágrafo del artículo 6 y al inciso 3.° del artículo 9 de la Resolución 40005 del 11 de enero de 20242 expedida por el ministerio accionado.
Conforme lo anterior, a título de pretensión, solicitó: SEGUNDA — CONDENA A LA ANM, MÓDULO ÁREAS OCUPADAS (plazo: 90 días): ORDENAR a la ANM implementar en ANNA Minería el módulo operativo para los escenarios de superposición total con títulos mineros y propuestas de concesión, dentro de los noventa (90) días calendario siguientes a la ejecutoria de la presente decisión. 1 “Por medio del cual se establece un marco jurídico especial en materia de Legalización y Formalización Minera, así como para su financiamiento, comercialización y se establece una normatividad especial en materia ambiental.” 2 “Por medio del cual se reglamenta el artículo 4 de la Ley 2250 de 2022”.
Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] CUARTA — COORDINACIÓN AL MINISTERIO (plazo: 90 días): ORDENAR al Ministerio ejercer la coordinación y supervisión funcional necesarias para la materialización de la orden segunda.
QUINTA — PULFM (plazo: 180 días): ORDENAR al Ministerio y a la ANM adoptar formalmente el PULFM íntegro conforme al artículo 5, Ley 2250/2022. SEXTA — INFORMES PERIÓDICOS: ORDENAR informes de avance cada treinta (30) días con evidencia técnica verificable3. 1.2. Hechos y fundamentos de la solicitud de cumplimiento El accionante refirió que el artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022 estableció una ruta de legalización y formalización para quienes desarrollaran actividades de minería tradicional sin título inscrito en el Registro Minero Nacional.
Explicó que la disposición contempló tanto las solicitudes presentadas sobre áreas libres como los eventos de superposición total con títulos mineros o propuestas de contrato de concesión. Adujo que la ANM, mediante la Resolución 201 de 2024, únicamente reglamentó el procedimiento aplicable a las áreas libres y omitió implementar en el Sistema Integral de Gestión Minera el mecanismo necesario para radicar y tramitar las solicitudes relacionadas con áreas superpuestas.
Sostuvo que el parágrafo único del artículo 6.º de la Resolución 40005 de 2024 impuso a la autoridad minera el deber de realizar los ajustes tecnológicos y operativos necesarios para aplicar integralmente el artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022, sin restringir esa obligación al escenario de las áreas libres. Asimismo, indicó que el inciso tercero del artículo 9.º del referido acto administrativo ordenó ajustar los procedimientos aplicables a la ruta de formalización en áreas ocupadas.
En ese sentido, argumentó que no era posible separar la adecuación procedimental de su soporte tecnológico, dado que las solicitudes debían radicarse mediante el Sistema Integral de Gestión Minera. Por ello, afirmó que la inexistencia de un canal que permitiera presentar válidamente las solicitudes en áreas superpuestas impedía dejar la trazabilidad exigida por la ley y hacía inoperantes los incisos séptimo y octavo del artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022.
Controvirtió que la implementación solicitada estuviera excluida de la acción por implicar gasto público, ya que, según afirmó, se trataba de ajustar un sistema tecnológico preexistente y no necesariamente de crear una erogación nueva. 3 Transcripción literal del texto original que puede contener errores. Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto del requisito de procedibilidad, el accionante señaló que, el 21 de mayo de 2026, reclamó ante la ANM el cumplimiento de las disposiciones invocadas y que esta respondió el 4 de junio siguiente que no había lugar a desplegar actuaciones adicionales y que no existía un mandato claro, concreto y exigible incumplido.
También afirmó que el Ministerio de Minas y Energía guardó silencio frente al requerimiento dirigido a obtener el ejercicio de sus funciones de coordinación y la adopción del Plan Único de Legalización y Formalización Minera previsto en el artículo 5.º de la Ley 2250 de 2022. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la acción de cumplimiento Mediante auto del 23 de junio de 2026, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda y concedió al accionante el término de dos días para que acreditara la radicación del requerimiento de cumplimiento ante el Ministerio de Minas y Energía, a través de alguno de sus canales oficiales.
El 25 de junio de 2026, el señor Urrea Alzate presentó escrito de subsanación, en el que aportó la constancia de radicación núm. 1-2026-029765, expedida ese mismo día por el sistema de gestión documental del Ministerio de Minas y Energía. Por auto del 9 de julio de 2026, el Tribunal consideró que la constancia allegada únicamente demostraba que la solicitud de cumplimiento se presentó ante el Ministerio de Minas y Energía el 25 de junio de 2026, es decir, con posterioridad a la radicación de la acción constitucional y cuando aún se encontraba en curso el término de 10 días previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997.
En consecuencia, rechazó la acción respecto de esa cartera ministerial por falta de constitución previa en renuencia y la admitió únicamente contra la ANM, respecto de la cual ordenó su notificación personal4. 1.3.2. Contestación La Agencia Nacional de Minería se opuso a la totalidad de las pretensiones. Reparó que el escrito inicial era ambiguo y no delimitaba con precisión la conducta presuntamente omitida.
A este respecto, afirmó que el accionante confundió los ajustes tecnológicos aplicables a las solicitudes presentadas en áreas libres con los ajustes procedimentales previstos para los escenarios de superposición. Señaló que el parágrafo único del artículo 6.º de la Resolución 40005 de 2024 se refería a los ajustes tecnológicos y operativos requeridos para las solicitudes de áreas de reserva especial ubicadas en áreas libres.
Aseguró que esa obligación fue 4 Notificación enviada a los correos electrónicos notificacionesjudiciales-anm@anm.gov.co y contacto@anm.gov.co. Índice 13 del cuaderno de Samai de primera instancia. Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co satisfecha mediante la Resolución ANM 201 de 2024, por medio de la cual se estableció el procedimiento y se adecuó la plataforma digital ANNA Minería para la radicación de esa clase de solicitudes.
Respecto de las áreas ocupadas o superpuestas, adujo que el artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024 únicamente ordenó ajustar los procedimientos administrativos, sin imponer la creación de un módulo tecnológico específico. Explicó que dicho deber se materializó con la Resolución ANM 600 de 2024, que asignó al Grupo de Fomento de la Vicepresidencia de Promoción y Fomento Minero las funciones relacionadas con la ruta prevista en los incisos séptimo y octavo del artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022.
Por ello, enfatizó que no existía un mandato imperativo e inobjetable que obligara a desarrollar la herramienta informática solicitada por el demandante. Manifestó que respondió de manera oportuna y de fondo el requerimiento del accionante mediante oficio del 4 de junio de 2026, en el que explicó las actuaciones desarrolladas a través de las Resoluciones 201 y 600 de 2024.
Así, argumentó que no se configuró la renuencia exigida por el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. Agregó que, si la inconformidad recaía sobre la validez de actos administrativos o sobre la resolución de una superposición concreta, el interesado disponía de los medios de control ordinarios. Finalmente, alegó que el diseño, la codificación y la implementación de un nuevo módulo en ANNA Minería requerirían apropiaciones presupuestales y procesos de contratación, por lo que la acción también resultaba improcedente conforme a la prohibición de exigir el cumplimiento de normas que establecieran gastos. 1.4.
Fallo de primera instancia Mediante sentencia del 4 de agosto de 2026, el Tribunal Administrativo de Antioquia encontró acreditados los presupuestos de procedencia de la acción. Consideró que las disposiciones invocadas estaban contenidas en una norma con fuerza material de ley y en un acto administrativo general vigente; que el accionante constituyó en renuencia a la ANM mediante la reclamación presentada el 21 de mayo de 2026 y la respuesta negativa de la entidad; y que no existía otro mecanismo judicial idóneo para obtener directamente su cumplimiento.
Al abordar el fondo, explicó que los primeros seis incisos del artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022 regularon la formalización minera en áreas libres, mientras que los incisos séptimo y octavo contemplaron reglas para las áreas superpuestas con títulos mineros o propuestas de contrato de concesión. El Tribunal interpretó que los ajustes tecnológicos y operativos ordenados por el parágrafo único del artículo 6.º de la Resolución 40005 de 2024 estaban vinculados, Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atendiendo al contexto de esa disposición, con la ruta de formalización de las áreas libres.
En cuanto a las áreas ocupadas, señaló que el inciso tercero del artículo 9.º únicamente impuso a la autoridad minera el deber de ajustar sus procedimientos, sin establecer de manera expresa que esa adecuación debiera materializarse mediante la creación de un módulo específico en ANNA Minería. Agregó que la disposición no determinó el contenido concreto del ajuste ni el mecanismo para ejecutarlo, aspectos que requerían una valoración técnica y administrativa previa.
Por lo anterior, concluyó que las normas invocadas no contenían, en los términos propuestos por el accionante, un mandato imperativo, expreso e inobjetable que obligara a la ANM a implementar el módulo tecnológico reclamado. 1.5. Impugnación5 El accionante impugnó la sentencia y solicitó su revocatoria. Sostuvo que el fallo restringió injustificadamente el alcance del parágrafo único del artículo 6.º de la Resolución 40005 de 2024 al escenario de las áreas libres, pese a que su texto ordenó realizar los ajustes tecnológicos y operativos necesarios para aplicar integralmente el artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022, incluidos sus incisos séptimo y octavo. Señaló que la trazabilidad exigida por el inciso séptimo del artículo 4.º requería una radicación formal y que el literal a) del artículo 6.º de la Resolución 40005 de 2024 estableció al Sistema Integral de Gestión Minera como el único medio autorizado para iniciar el estudio de las solicitudes.
Por ello, cuestionó la conclusión del Tribunal según la cual los interesados podían presentar directamente sus solicitudes ante la ANM y disponían de un marco procedimental mínimo, pues, a su juicio, la existencia de reglas sustanciales para decidir no suplía la ausencia de un canal válido de radicación. Adujo que la Resolución ANM 600 de 2024 no demostraba el cumplimiento, sino que evidenciaba que para esa fecha el trámite relacionado con las áreas superpuestas aún debía ser establecido.
Agregó que el deber reclamado era imperativo, expreso e inobjetable, dado que identificaba a la autoridad obligada, la conducta exigida y su finalidad, sin que fuera necesario que la norma precisara el mecanismo técnico concreto para ejecutarlo. Con la impugnación aportó una comunicación de la ANM del 30 de diciembre de 2024, relativa a una solicitud de área de reserva especial presentada por una comunidad minera de Yolombó cuya zona de interés se superponía totalmente con una propuesta de contrato de concesión. Destacó que, en esa respuesta, la entidad 5 Índice 15 expediente digital – cuaderno de primera instancia. Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó que la petición no constituía una solicitud de formalización debidamente radicada, que los procedimientos y el sistema ANNA Minería se encontraban en proceso de adecuación y que los interesados debían esperar su implementación para radicar válidamente En consecuencia, pidió requerir a la ANM para que informara si ANNA Minería contaba con el mecanismo para radicar solicitudes en escenarios de superposición, el estado de ejecución de la Resolución 600 de 2024, el trámite impartido a la solicitud mencionada y el número de peticiones de esa naturaleza radicadas y decididas desde la vigencia de la Ley 2250 de 2022.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por el señor José Daladier Urrea Alzate, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20116, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Cuestión previa Antes de abordar el estudio de fondo, la Sala resolverá la solicitud formulada por el accionante en el escrito de impugnación, dirigida a que, con fundamento en el artículo 27 de la Ley 393 de 1997, se requiera a la ANM para que informe acerca de: (i) la existencia de un módulo que permita radicar solicitudes de áreas de reserva especial en escenarios de superposición total;
(ii) el estado y la fecha estimada de implementación de los ajustes correspondientes; (iii) el trámite impartido a la solicitud identificada con el radicado 20241003622822 del 27 de diciembre de 2024, y (iv) el número de solicitudes efectivamente presentadas bajo ese supuesto. El artículo 27 de la Ley 393 de 1997 dispone que el juez de segunda instancia «podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas de oficio».
Se trata, por consiguiente, de una facultad oficiosa, cuyo ejercicio está condicionado a que el fallador advierta la necesidad de complementar el acervo probatorio para resolver la impugnación, y no de un mandato que deba atenderse por la sola petición de alguna de las partes. 6 Modificado por la Ley 2080 de 2021. Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente asunto, los elementos de juicio obrantes en el expediente resultan suficientes para adoptar la decisión correspondiente.
Pues bien, como se desprende del estudio subsiguiente, la controversia puede resolverse a partir del contenido de las disposiciones cuyo cumplimiento se reclama y de los demás documentos incorporados al proceso. En consecuencia, la Sala rechazará la solicitud probatoria de la parte actora, pues, se evidencia que la oportunidad para elevar tal petición se dio con ocasión de la presentación de la demanda y, en consecuencia, en este caso resulta abiertamente extemporánea. 2.3.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 4 de agosto de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento. Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la Agencia Nacional de Minería el cumplimiento de los incisos 1.° al 8.° del artículo 4 y el artículo 5 de la Ley 2250 de 20227, el parágrafo del artículo 6 y el inciso 3.° del artículo 9 de la Resolución 40005 del 11 de enero de 20248 expedida por el Ministerio de Minas y Energía? Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional;
(ii) constitución en renuencia; (iii) procedencia de la acción de cumplimiento y (iv) análisis del caso concreto. 2.4. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 precisa que 7 “Por medio del cual se establece un marco jurídico especial en materia de Legalización y Formalización Minera, así como para su financiamiento, comercialización y se establece una normatividad especial en materia ambiental.” 8 “Por medio del cual se reglamenta el artículo 4 de la Ley 2250 de 2022”.
Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional9: […] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)10. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). 9 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.5.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la ANM. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»11. 11 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de los hechos expuestos en la demanda y los documentos aportados con ésta, se tiene que, el 21 de mayo de 2026, el señor Urrea Álzate radicó ante la autoridad accionada escrito en el cual requirió el cumplimiento del artículo 4 de la Ley 2250 de 2022 y el parágrafo del artículo 6 y el inciso 3° del artículo 9 de la Resolución 40005 del 11 de enero de 2024 expedida por el Ministerio de Minas y Energía. De esta radicación, la parte actora aportó la siguiente constancia: Al anterior requerimiento, la ANM respondió mediante oficio con radicado 20261200299161 del 4 de junio de 2026.
La entidad negó que hubiera incumplido las disposiciones invocadas, pues sostuvo que reguló el trámite de las áreas de reserva especial en áreas libres mediante la Resolución 201 de 2024 y adoptó medidas para gestionar la ruta de formalización en áreas con superposición total a través de la Resolución 600 de 2024, sin que las normas exigieran implementar una herramienta tecnológica específica en ANNA Minería para este último escenario.
Conforme con lo anterior, la Sala entiende agotado el requisito de procedibilidad, según lo dispuesto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, frente al artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022, el parágrafo del artículo 6.º y el inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 del 11 de enero de 2024, expedida por el Ministerio de Minas y Energía. No ocurre lo mismo respecto del artículo 5.º de la Ley 2250 de 2022, toda vez que el accionante no solicitó su cumplimiento en el requerimiento previo dirigido a la entidad accionada.
Por consiguiente, al no haberse acreditado la constitución en renuencia frente a esa disposición, se rechazará la acción de cumplimiento en lo que a ella concierne. Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
De la procedencia de la acción Para determinar si la acción de cumplimiento promovida es procedente a la luz de la Ley 393 de 1997, resulta necesario precisar las pretensiones formuladas por el accionante y el alcance que conserva la controversia en esta instancia. En el asunto bajo estudio, el señor José Daladier Urrea Alzate pretende que se declare que la ANM incumplió el artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022, el parágrafo del artículo 6.º y el inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 del 11 de enero de 2024, al no realizar los ajustes tecnológicos y operativos que, en su criterio, resultan necesarios para que el Sistema Integral de Gestión Minera (ANNA Minería) permita radicar solicitudes de áreas de reserva especial en los escenarios de superposición total con títulos mineros.
En ese orden, se tiene que el artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022 corresponde a una norma con fuerza material de ley, mientras que la Resolución 40005 de 2024 constituye un acto administrativo de carácter general. Por consiguiente, ambas fuentes normativas son susceptibles de exigirse mediante la acción de cumplimiento, en los términos del artículo 1.º de la Ley 393 de 1997.
Asimismo, se encuentran vigentes, pues no obra en el expediente disposición posterior o decisión judicial que las haya derogado, anulado o suspendido. Tampoco se evidencia la existencia de otro mecanismo judicial idóneo para obtener directamente el cumplimiento pretendido. En particular, el señor Urrea Alzate no cuestionó la validez alguna actuación administrativa concreta, sino que acudió a este mecanismo con el propósito de exigir la observancia de los deberes que, según su interpretación, se desprenden de las normas invocadas.
En igual sentido, la referencia efectuada en la impugnación a la comunicación con radicado 20244110476091 del 30 de diciembre de 2024, mediante la cual la Agencia Nacional de Minería respondió la solicitud identificada con el número 20241003622822, fue empleada por el actor como elemento demostrativo del presunto incumplimiento general de la entidad.
Por tanto, no se advierte que pretenda promover el control de legalidad de esa respuesta ni que persiga obtener una decisión sobre la solicitud particular que le dio origen, asuntos que no corresponden al objeto de la acción de cumplimiento. El debate tampoco es susceptible de ventilarse mediante la acción de tutela, pues no se busca la protección directa e inmediata de un derecho fundamental.
Asimismo, aunque el accionante afirmó actuar en beneficio de las comunidades mineras tradicionales, sus pretensiones no están dirigidas a la protección de un derecho colectivo, sino a obtener el cumplimiento objetivo de normas con fuerza material de ley y de un acto administrativo. Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, no se advierte que las disposiciones invocadas establezcan por sí mismas un gasto en los términos de la prohibición contenida en el parágrafo del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997.
El hecho de que lo pretendido por el actor pudiera involucrar actuaciones tecnológicas u operativas no permite concluir, por sí solo, que se persiga el cumplimiento de una norma que ordene efectuar una erogación presupuestal determinada. Por el contrario, se anticipa que ello no se desprende de las normas objeto de la acción de cumplimiento como se advertirá en el análisis siguiente.
En consecuencia, la acción resulta procedente por lo que corresponde continuar con el análisis de los mandatos cuyo cumplimiento se reclama. 2.7. Caso concreto 2.7.1. Sobre la existencia de un mandato Expuesto lo anterior, se remembra que la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”.
Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables. Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera12: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable.
Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. 12Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41- 000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»13.
En ese orden de ideas, corresponde a la Sala determinar si de las disposiciones invocadas por el accionante se desprende un mandato imperativo, expreso e inobjetable. Las normas en cuestión disponen: Ley 2250 del 11 de julio de 2022 "Por medio del cual se establece un marco jurídico especial en materia de legalización y formalización minera, así como para su financiamiento, comercialización y se establece una normatividad especial en materia ambiental". […] Artículo 4°.
Ruta para la legalización y formalización minera. Las personas naturales o jurídicas, grupos o asociaciones que vienen desarrollando labores de minería tradicional en un área determinada, sin título inscrito en el Registro Minero Nacional y de acuerdo con lo definido en el artículo 2° de esta norma, deberán radicar solicitud para iniciar su proceso de legalización y formalización en el Sistema Integral de Gestión Minera.
En caso de no hacerlo, podrán ser requeridos por la autoridad minera, por una sola vez so pena de entender desistida su voluntad de legalizar su actividad, para que en un término de noventa (90) días calendario siguientes a la notificación, radiquen solicitud para iniciar el proceso de formalización de sus actividades. La solicitud para iniciar el proceso de que trata este artículo, bien por parte del minero tradicional o por requerimiento de la autoridad minera, se podrá presentar por una única vez y en área libre, cumpliendo con la demostración de su condición de tradicionalidad de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley.
La condición de persona, grupo o asociación de minería tradicional y la delimitación del área minera correspondiente, serán definidas por la autoridad minera mediante acto administrativo expedido dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la radicación de la solicitud con el cumplimiento de requisitos; mientras transcurre ese plazo, los mineros que radiquen la solicitud de formalización, estarán cubiertos por la Directiva Permanente 2014 expedida por el Ministerio de Defensa, en la cual se imparten “Instrucciones para la lucha contra la minería criminal y la aplicación del Decreto 2235 de 2012”.
El minero tradicional deberá dentro del año siguiente a la ejecutoria de dicho acto administrativo presentar el programa de trabajos y obras diferencial (PTOD) y los instrumentos ambientales aplicables. Una vez cumplidos los cuarenta y cinco (45) días o ejecutoriado el acto administrativo en mención que será entendido como la declaratoria y delimitación del área de reserva especial, no habrá lugar a proceder 13 Ramelli Arteaga, A. 2000.
La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto de los interesados con las medidas previstas en los artículos 161 y 306 de la Ley 685 de 2001, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este mismo Código, siempre y cuando no se superen los volúmenes de producción definidos por el Gobierno nacional para la pequeña minería. En el evento que el minero tradicional no radique el programa de trabajo y obras diferencial (PTOD) y el instrumento ambiental respectivo ante las autoridades competentes, perderán la prerrogativa descrita en el inciso anterior.
Así mismo, en el caso de utilizar equipos mecanizados se deberá atender a lo dispuesto en el artículo 27 de la presente Ley sobre el particular. En el caso de no demostrarse la condición de minería tradicional la autoridad minera requerirá al pequeño minero para que en los términos del artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 o la norma que haga sus veces, radique sobre esta área una propuesta de contrato de concesión con requisitos diferenciales de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente, so pena de liberar el área y dar curso a las sanciones administrativas y penales pertinentes.
En el evento de que al iniciar el trámite de radicación de la solicitud por parte de los mineros tradicionales se evidencie la superposición total con títulos mineros, se deberá informar de manera inmediata a la autoridad minera anexando los soportes respectivos y la información general que conlleva la solicitud, como son: mineral, solicitantes, área, entre otros, con el fin de dejar trazabilidad del proceso.
Así mismo, se deberá informar al Ministerio de Minas y Energía con el fin de iniciar las acciones encaminadas a la mediación entre las partes en la búsqueda de posibles acuerdos para hacer uso de las figuras jurídicas existentes y aplicables. Adicionalmente, para las superposiciones mencionadas en el inciso anterior, la autoridad minera verificará las condiciones de cumplimiento de las obligaciones del titular minero y en caso de hallarse este en causal de caducidad y respetando el debido proceso, se procederá a su declaratoria en un término no mayor a seis (6) meses; en este evento y siempre que el minero tradicional demuestre una antigüedad mayor en el área a la que tiene el título minero, se tendrá como primera opción, caso en el cual se deberá previa a la liberación del área del título minero validar por parte de la autoridad minera la trazabilidad del proceso del minero tradicional y el área donde desarrollaba sus actividades como requisito para la radicación de la solicitud e inicio del procedimiento aquí establecido.
Este mismo proceso de validación se tendrá en cuenta para las superposiciones de radicación por parte de mineros tradicionales con solicitudes de propuestas de contratos de concesión que sean rechazadas o desistidas. Resolución 40005 de 2024 del Ministerio de Minas y Energía “Por medio del cual se reglamenta el artículo 4 de la Ley 2250 de 2022” […] Artículo 6.
Procedimiento áreas de reserva especial- ARE. […] Parágrafo: La autoridad minera realizará los ajustes tecnológicos y operativos que sean necesarios para la aplicación del artículo 4° de la Ley 2250 de 2022. […] Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 9.
Ruta de formalización en áreas ocupadas. […] Para lo anterior, la autoridad minera ajustará sus procedimientos, en el marco de lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 2250 de 2022. En relación con las pretensiones que superaron el examen del requisito de constitución en renuencia, corresponde determinar si el artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022, el parágrafo del artículo 6.º y el inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024 contienen mandatos perentorios, claros y directos a cargo de la ANM, esto es, deberes imperativos, expresos e inobjetables susceptibles de hacerse efectivos mediante la acción de cumplimiento 2.7.1.1.
Del artículo 4.° de la Ley 2250 de 2022 De su lectura se desprenden disposiciones relacionadas con la ruta de legalización y formalización minera. En primer lugar, las personas, grupos o asociaciones que desarrollen labores de minería tradicional sin título inscrito deben radicar la respectiva solicitud en el Sistema Integral de Gestión Minera.
La norma precisa que esta puede presentarse por una única vez, debe recaer sobre un área libre y exige acreditar la condición de tradicionalidad. A su vez, la autoridad minera debe definir, mediante acto administrativo expedido dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la radicación completa de la solicitud, la condición de minería tradicional y la delimitación del área correspondiente.
Para los eventos de superposición total con títulos mineros, la disposición establece una ruta diferente. En estos casos, los interesados deben informar inmediatamente esa circunstancia a la autoridad minera, acompañar los soportes y suministrar la información necesaria para dejar trazabilidad del proceso. Por su parte, la autoridad minera debe verificar el cumplimiento de las obligaciones del titular y, si encuentra configurada una causal de caducidad, adelantar el procedimiento correspondiente y adoptar la decisión respectiva en un término no mayor a seis meses.
Si el minero tradicional acredita una antigüedad superior en el área, deberá ser tenido como primera opción y, antes de la liberación del área, la entidad deberá validar la trazabilidad del proceso y el lugar en el cual aquel desarrollaba sus actividades. En cuanto a la superposición con propuestas de contrato de concesión, la ley dispone que la misma validación deberá efectuarse cuando aquellas sean rechazadas o desistidas.
Ahora bien, de los argumentos expuestos por el accionante no se desprende un reproche que recaiga directamente sobre el cumplimiento de los deberes previstos Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022.
Su inconformidad se concentra en la presunta falta de adopción de los ajustes tecnológicos, operativos y procedimentales necesarios para hacer posible la aplicación de esa disposición en los escenarios de superposición total. En consecuencia, corresponde examinar el alcance de los mandatos contenidos en el parágrafo del artículo 6.º y en el inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024, cuyo cumplimiento también fue solicitado. 2.7.1.2.
Del artículo 6.º de la Resolución 40005 de 2024 El artículo 6.º de la Resolución 40005 de 2024 regula el «Procedimiento áreas de reserva especial —ARE—» y dispone que la autoridad minera establecerá el trámite de las solicitudes correspondientes, con observancia de los criterios mínimos allí señalados. Puntualmente, su parágrafo dispone: «La autoridad minera realizará los ajustes tecnológicos y operativos que sean necesarios para la aplicación del artículo 4° de la Ley 2250 de 2022».
La Sala comparte la conclusión del Tribunal en cuanto a que este parágrafo debe ser leído en concordancia con el encabezado y el contenido integral del artículo del cual forma parte. Aunque remite en términos generales al artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022, su ubicación normativa delimita su alcance, pues se encuentra incorporado en la disposición que regula específicamente el procedimiento de las áreas de reserva especial.
Para efectos de esta regulación, las solicitudes de declaración y delimitación de áreas de reserva especial recaen necesariamente sobre áreas libres. Así se desprende del propio artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022, que dispone que la solicitud de legalización y formalización puede presentarse por una única vez y en área libre. Cuando se evidencia una superposición total con un título minero o una propuesta de contrato de concesión, la ley no prevé la radicación inmediata de una solicitud de área de reserva especial sobre el área ocupada, sino una actuación distinta, ya que el interesado debe informar la superposición para dejar trazabilidad y permitir que la autoridad verifique la situación del título o de la propuesta.
Esta interpretación también se encuentra respaldada por la estructura de la Resolución 40005 de 2024. Mientras el artículo 6.º regula el procedimiento de las áreas de reserva especial, el artículo 9.º contempla separadamente la «Ruta de formalización en áreas ocupadas» y establece los deberes aplicables a los supuestos de superposición total.
La existencia de esta regulación diferenciada impide desligar el parágrafo del artículo 6.º de su contexto y extender automáticamente sus previsiones tecnológicas a la ruta especial contemplada en el artículo 9.º. Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, contrario a la interpretación sostenida por el accionante, el deber previsto en el parágrafo consiste en efectuar los ajustes tecnológicos y operativos necesarios para implementar el procedimiento de áreas de reserva especial regulado en el artículo 6.º, esto es, el que recae sobre áreas libres.
De igual manera, la exigencia contenida en el literal a), según la cual el Sistema Integral de Gestión Minera constituye el único medio autorizado para radicar las solicitudes, está referida al mismo procedimiento y no puede trasladarse, sin más, a la ruta aplicable a las áreas ocupadas. En todo caso, aun si se aceptara la lectura propuesta por el accionante, conforme la cual el parágrafo también comprende los escenarios de superposición total, de su texto no se desprende la obligación concreta de implementar el módulo tecnológico reclamado.
La disposición ordena efectuar los ajustes «que sean necesarios», pero no identifica cuáles deben adoptarse, no prescribe sus características ni establece que la aplicación del artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022 deba materializarse mediante una funcionalidad determinada de ANNA Minería, como se sugiere en el libelo introductorio. El acto administrativo dejó así, un margen amplio de apreciación a la autoridad minera para establecer, con fundamento en criterios técnicos y operativos, cuáles ajustes resultan necesarios.
Por ello, la sola inexistencia del módulo solicitado por el actor no permite concluir que la ANM desatendió el parágrafo, pues este no impuso específicamente su creación. El juez de cumplimiento puede hacer efectivo un deber imperativo e inobjetable, pero no sustituir a la administración en las valoraciones técnicas, operativas y de conveniencia que la norma dejó bajo su responsabilidad.
En consecuencia, no le corresponde definir cuál herramienta tecnológica debe adoptarse ni ordenar una medida particular que no fue prevista expresamente en la disposición cuyo cumplimiento se reclama. Por estas razones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto negó la pretensión dirigida a obtener el cumplimiento del parágrafo del artículo 6.º de la Resolución 40005 de 2024 mediante la implementación de un módulo para las áreas superpuestas. 2.7.1.3.
Del artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024 El artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024 regula específicamente la ruta de formalización en áreas ocupadas. Sus dos primeros incisos establecen las actuaciones que debe adelantar la autoridad minera cuando el área de interés se superpone con títulos mineros o con propuestas de contrato de concesión. Seguidamente, el inciso tercero dispone: Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Para lo anterior, la autoridad minera ajustará sus procedimientos, en el marco de lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 2250 de 2022».
En este punto, la Sala se aparta del razonamiento del Tribunal, según el cual la falta de precisión sobre los ajustes concretos y el mecanismo para materializarlos impediría reconocer la existencia de un mandato susceptible de cumplimiento. El uso del verbo «ajustará» contiene una orden y no una mera autorización. Además, la disposición identifica tanto al sujeto obligado —la autoridad minera— como la conducta exigida —ajustar sus procedimientos— y la materia sobre la cual debe recaer esa actuación que es la ruta de formalización en áreas ocupadas regulada en los incisos precedentes, dentro del marco establecido por el artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022.
Se trata, por tanto, de un mandato imperativo, expreso e inobjetable a cargo de la ANM. Es cierto que la disposición no determina cuáles modificaciones procedimentales deben efectuarse ni establece la forma precisa de su implementación. Sin embargo, esa circunstancia no elimina la existencia del deber. Como se expuso en las consideraciones sobre la procedencia del mecanismo, para que un mandato pueda exigirse mediante la acción de cumplimiento no es indispensable que contenga todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
La amplitud del margen reconocido a la autoridad para definir el contenido de los ajustes no convierte la orden en facultativa ni le permite abstenerse indefinidamente de ejercer la competencia encomendada. En esa línea, la adecuación de los procedimientos aplicables a las áreas ocupadas implica el ejercicio de las funciones legales atribuidas a la autoridad minera dentro del ámbito de sus competencias, lo cual, para el presente asunto, significa que implemente el Sistema Integral de Gestión Minera.
Así, la discrecionalidad reconocida a la ANM recae sobre la manera de cumplir el deber y sobre el contenido de los ajustes procedimentales, pero no sobre la decisión de ejercer o no la competencia expresamente impuesta. En consecuencia, el inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024 sí contiene un mandato susceptible de hacerse efectivo mediante la acción de cumplimiento.
Establecida la existencia y el alcance de este deber, corresponde determinar si la accionada efectuó los ajustes procedimentales ordenados por la disposición o si, por el contrario, persiste el incumplimiento alegado. Para demostrar el cumplimiento del deber previsto en el inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024, la ANM sostuvo que expidió la Resolución 600 del 2 de septiembre de 2024, «Por la cual se asignan unas funciones al interior de Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Agencia Nacional de Minería ANM en relación con la ruta de legalización y formalización en áreas con superposición total con títulos mineros y/o propuestas de contrato de concesión, de que trata los incisos 7 y 8 del artículo 4º de la Ley 2250 de 2022».
En el artículo segundo de dicho acto administrativo dispuso:
ARTÍCULO SEGUNDO. ORDENAR al Grupo de Fomento de la Vicepresidencia de Promoción y Fomento dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 9º de la Resolución 40005 de 11 de enero de 2024, expedida por el Ministerio de Minas y Energía, para lo cual deberá ajustar y establecer el trámite procedimental de las solicitudes radicadas en virtud de lo dispuesto en los incisos 7 y 8 del artículo 4º de la Ley 2250 de 2022.
Sin embargo, la expedición de la Resolución 600 de 2024 no acredita el cumplimiento del mandato reclamado. Mediante ese acto, la ANM únicamente asignó a una de sus dependencias la función de adelantar las actuaciones necesarias para observar el inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024; esto es, ajustar y establecer el trámite procedimental aplicable a las solicitudes relacionadas con áreas ocupadas.
En otras palabras, la resolución distribuyó internamente la competencia y dispuso que se emprendiera la actividad requerida para ajustar el procedimiento atinente al Sistema Integral de Gestión Minera, pero a la fecha no se ha cumplido. La Resolución 600 de 2024 no estableció el trámite aplicable a esta clase de solicitudes ni incorporó reglas destinadas a desarrollar la ruta de formalización prevista en los incisos séptimo y octavo del artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022.
Por el contrario, el empleo de las expresiones «deberá ajustar y establecer» evidencia que la regulación correspondiente debía ser expedida con posterioridad. No obstante, con la contestación de la demanda no se aportó acto administrativo, reglamento o instrumento posterior mediante el cual se hubiera cumplido efectivamente esa labor.
Así, aunque la entidad adelantó una gestión encaminada al cumplimiento del mandato, consistente en identificar la dependencia responsable y asignarle la función correspondiente, no demostró que hubiera implementado el Sistema Integral de Gestión Minera. Han transcurrido más de dos años desde la expedición de la Resolución 40005 de 2024 y, aunque esta no fijó un término para cumplir lo anterior, tal circunstancia no torna inexigible el deber ni habilita a la autoridad para aplazar indefinidamente su cumplimiento.
Sobre este aspecto, la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-157 de 1998 precisó lo siguiente: «[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]».
Aplicada esta consideración al asunto bajo examen, la asignación de funciones realizada mediante la Resolución 600 de 2024 constituye una actuación preparatoria dirigida a lograr el cumplimiento, pero no equivale al cumplimiento mismo. El inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024 no ordenó simplemente designar la dependencia encargada de efectuar los ajustes, sino ajustar efectivamente los procedimientos aplicables a la ruta de formalización en áreas ocupadas.
En consecuencia, se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia y se ordenará a la ANM cumpla el deber previsto en el inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 de 2024, mediante la expedición de la regulación que ajuste y establezca el trámite procedimental de las solicitudes presentadas en atención a la ruta de formalización de áreas ocupadas en el marco del artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022.
La orden no comprenderá la creación de un módulo específico en ANNA Minería ni determinará el contenido concreto de la reglamentación, pues tales aspectos pertenecen al margen de apreciación técnica y administrativa de la entidad. Su alcance se limitará a exigir la expedición del procedimiento cuya adopción fue ordenada por el acto administrativo cuyo cumplimiento se reclama.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. RECHAZAR la solicitud formulada por el señor José Daladier Urrea Alzate, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia del 4 de agosto de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, en cuanto negó las pretensiones dirigidas a obtener el cumplimiento del artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022 y del parágrafo del artículo 6.º de la Resolución 40005 del 11 de enero de 2024, expedida por el Ministerio de Minas y Energía.
TERCERO. REVOCAR la sentencia impugnada en lo demás. En su lugar: Demandante: José Daladier Urrea Alzate Demandado: Agencia Nacional de Minería Radicado: 05001-23-33-000-2026-00912-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RECHAZAR la acción de cumplimiento respecto del artículo 5.º de la Ley 2250 de 2022, por no haberse acreditado el requisito de constitución en renuencia frente a dicha disposición. ORDENAR a la Agencia Nacional de Minería que cumpla lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 9.º de la Resolución 40005 del 11 de enero de 2024.
En consecuencia, dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, deberá implementar el Sistema Integral de Gestión Minera en el cual ajuste y establezca el trámite procedimental para la atención de las solicitudes de formalización minera en áreas ocupadas, en el marco de lo dispuesto en los incisos séptimo y octavo del artículo 4.º de la Ley 2250 de 2022 y de conformidad con las consideraciones expuestas en esta sentencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
QUINTO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Con aclaración de voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.