Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 18001-23-33-000-2015-00153-01 No. Interno: 5823-2022 (DIGITAL) Demandante: Sonia Bonilla Márquez Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 TEMA: CORRECCIÓN HOJA DE SERVICIOS - TIEMPOS DOBLES – ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR.
Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caquetá, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES La demanda 1.1. Pretensiones Sonia Bonilla Márquez, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del siguiente acto administrativo: Oficio 20135620914581: MDN – CGFM – CE – JEDEH – DIPER – SJU del 16 de octubre de 2013, a través del cual el subdirector de Personal del Ejército Nacional, negó la corrección administrativa de la hoja de servicios de la demandante con la inclusión del tiempo doble.
A título de restablecimiento del derecho pidió (i) se le reconozca como doble el tiempo de servicio que prestó como oficial del Ejército Nacional, conforme al Decreto 1038 de 1984 que declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio colombiano; (ii) se le reconozcan, y paguen todas las primas, sueldos, y prestaciones sociales conforme a la ley; y (iii) se le compute la totalidad de los años dejados de liquidar por concepto de compensación laboral “en el tiempo llamado doble”, los cuales corresponden a 5 años, 7 meses y 3 días: Finalmente, pide que la sentencia se cumpla en los términos establecidos en los artículos 187 y 192 de la Ley 1437 de 2011, y se condene en costas y agencias en derecho a la entidad.
Los Hechos en que se fundamentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: Ingresó al Ejército Nacional el 3 de diciembre de 1985 como alumna para el curso de oficial ascendiendo hasta el grado de mayor. Por Resolución 0384 de 18 de febrero de 2003, se retiró del Ejército Nacional con ocasión de llamamiento a calificar servicios en el grado de mayor, después de 17 años, 6 meses y 11 días.
El 1 de mayo de 1.984, el Presidente Belisario Betancur expidió el Decreto legislativo 1038 de 1984 en uso de las facultades otorgadas por el artículo 121 de la Constitución Política, “por medio del cual se declaró turbado el orden público y el estado de sitio en todo el territorio de la república; posteriormente, el Presidente César Gaviria Trujillo expidió el Decreto 1686 del 4 de julio de 1991, por el cual se levantó el estado de sitio a partir de la entrada en vigencia de la Constitución expedida el 4 de julio de 1991”.
Que la referida norma es un decreto normado, ajustado y reglado a la ley con la debida aprobación del consejo de ministros, declarado exequible por la Corte Suprema de Justicia, el cual, conjuntamente con otros decretos expedidos al amparo del estado de sitio, sentaron las bases para la promulgación de la nueva Constitución Política. Destacó que, la actora fue enviada a zonas donde se encontraba turbado el orden público y en estado de sitio bajo el imperio de los decretos relacionados; por lo que, como oficial del Ejército Nacional “gozaba de todos los derechos, obligaciones, deberes y prerrogativas de los oficiales de las Fuerzas Militares en tiempo de guerra o perturbación del orden público.
Es así que tenía derecho a que se le computara para todos los efectos como tiempo doble el servicio prestado, menos para ascensos; así mismo, participó en operaciones militares de conservación o restablecimiento del orden público en los departamentos de Cundinamarca y Caquetá, soportadas siempre en ordenes de operación emitidas por sus superiores y bajo el estado de perturbación del orden público, durante el tiempo comprendido entre el 10 de diciembre de 1985 y el 4 de julio de 1991”.
Precisó que, el 11 de octubre de 2013 presentó petición ante el director de personal del Ejército Nacional a fin de que le reconociera el tiempo de servicio, se corrigiera administrativamente su hoja de servicios y se enviara a la respectiva caja de retiro de las fuerzas militares para que le fueran reconocidas en su asignación de retiro, conforme al tiempo legal de servicios, al “considerar que existían errores de fondo y de forma, relacionados con el tiempo doble de servido, en atención a que el tiempo reconocido por el Decreto 1038 de 1984 no le fue computado en su totalidad por haber cumplido más de 10 años de retirado y que no se ha rectificado en la respectiva hoja de servicios al no tener en cuenta el tiempo que laboró, el tiempo doble”.
Por oficio 20135620914581: MDN-CGFM-CE-JEDEH-DIPER-SJU de 16 de 10-2013, tal pedimento fue decidido de manera desfavorablemente por la entidad enjuiciada. Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas se citan en la demanda los artículos 2, 23, 25 y 220 de la Constitución Política; Decreto 2378 de 1971 (inciso c) artículos 109 y 155;
Decreto 1814 de 1953; Decreto 1048 de 1970; Decreto 1249 de 1974; Decreto 1263 de 1976; Ley 2ª de 1945; Decreto 1131 de 1976; Decreto Ley 613 de 1977 parágrafo 10 del canon 121; Decreto 1386 de 1974; Decreto 3061 de 1968; Decreto 0739 de 1970; Decreto 3072 de 1968; Decreto 3187 de 1968; Decreto 0586 de 1977; Decreto 2131 de 1976; Decreto 1128 de 1970; y Decretos 2337, 2338, 2340 de 1971.
Como concepto de violación señaló que, el Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional “ha violado las anteriores normas legales, al no aplicarlas al caso controvertido, al negarse la corrección de la hoja de servicios de la actora”. Aunado a que, la legislación laboral estipulaba una compensación en tiempo de servicio, por cada día durante el tiempo que permaneciera el país bajo las condiciones de restablecimiento del orden público, lo que primero se compensaba en dinero, pero que conforme a lo dispuesto en la Ley 175 de 1825 se estipuló que se reconocería en tiempo de servicio un día adicional por cada día que el país permaneciera en estado de sitio, a lo cual se le denominó como tiempo doble, por efectos de la disponibilidad de 24 horas diarias y las prolongadas operaciones.
Reclamación que “se afirma es jurídicamente viable no solo a la luz del derecho nacional sino también del derecho internacional, que reconoce el tiempo laborado bajo esas condiciones como dobles”. Contestación de la demanda La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto: El acto administrativo demandado goza de presunción de legalidad al haber sido emitido por autoridad administrativa competente, y en cumplimiento de una normatividad que regula lo relativo a las prestaciones sociales de los militares, y en el sub judice no hay lugar a reconocer el pago de tiempo doble.
Refirió que, a través de los decretos por medio de los cuales se reorganizó la carrera de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, se estableció la viabilidad del reconocimiento como tiempo doble “cuando el país se encontrara en estado de conmoción interior; empero, la declaratoria de dicha excepcionalidad, per se, no otorgaba el derecho; dado que, se requería además que el Consejo de Ministros señalara las respectivas zonas donde operaría el beneficio, por considerar que las condiciones que se presentaban así lo justificaban, aunado a que se expidiera un decreto por parte del Presidente de la República, acreditando, además, haber laborado en la zona afectada”.
Empero, que la última disposición que reconoció contabilizar como tiempo doble para efectos de prestaciones sociales a oficiales, suboficiales y agentes fue el Decreto 1386 de 1974 (del 26 de febrero de 1971 al 29 de diciembre de 1973). Propuso los medios exceptivos que denominó “prescripción”. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caquetá el 19 de abril de 2022, profirió sentencia y negó las súplicas de la demanda al considerar que: Para acceder a la prerrogativa del tiempo doble se hace menester que exista prueba de que el Gobierno Nacional sí profirió los decretos gubernamentales en los que se les hubiere reconocido a los oficiales (caso de la actora) y suboficiales, el tiempo doble por haber prestado sus servicios durante los periodos reclamados (1985 a 1991); lo que, en el sub examine no acontece “en tanto no basta la declaratoria del estado de sitio para que automáticamente opere el aludido reconocimiento”.
Ello, toda vez que el Gobierno Nacional debía indicar en qué lugares del territorio nacional se presentaban alteraciones del orden público, correspondiéndole; además, definir a quienes se les extendía el beneficio reclamado, pues el que se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional no significaba que en todos los departamentos o municipios estuviese turbado el orden público; dado que, esta medida lo que buscaba era dotar al ejecutivo de facultades para contrarrestar los problemas de orden público y mitigar sus efectos.
Por consiguiente, a la demandante le correspondía “acreditar los actos que proferidos por el ejecutivo expresamente hubieran autorizado conceder como dobles los períodos reclamados, lo cual no hizo; además de demostrar que la prestación del servicio militar lo fue en zonas afectadas por la alteración del orden público, lo que también se omitió”.
En suma, consideró ajustado a la legalidad el acto administrativo acusado y; por ende, negó las pretensiones de la demandante. Condenó en costas a la parte actora. Recurso de apelación El apoderado judicial de la parte demandante formuló recurso vertical contra la sentencia de primera instancia, y pide se revoque por cuanto: La sentencia vulnera derechos fundamentales de orden constitucional, entre los cuales están, el derecho a la igualdad, al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vital, la discriminación laboral, al trabajo.
Señaló que, se desconoció todo el acervo probatorio allegado al expediente, transgrediendo los derechos fundamentales de la accionante, al ser discriminada por el no reconocimiento de una prestación de servicio de tiempo doble de jornada laboral con disponibilidad 24 horas, incluidos domingos y festivos, sometidos a servicios de noche y de día, para garantizar al ciudadano el ejercicio de sus libertades y derechos, tiempo de servicio reconocido por el artículo 47 de la Ley 2ª de 1945.
Iteró que, se desconoció el contenido de los decretos que declaran los estados de excepción, conmoción interior o perturbación del orden público, contenido en los Decretos 615 y 1038 de 1984 y 1686 de 1991, de los cuales de deduce que todo el territorio está en conflicto, como ha permanecido durante 50 años. Destacó que, las pruebas allegadas al expediente no fueron desvirtuadas ni mucho menos tachadas de falsas, por lo que “confirmaron la totalidad de los hechos plasmados en el libelo demandatorio y, por tanto, la presunción de legalidad que ampara los actos los actos acusados quedó totalmente desvirtuada”.
Por consiguiente, pidió que no se condene en costas y agencias en derecho a la parte accionante. Alegatos de conclusión Por auto de 31 de agosto de 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. Concepto del Ministerio público.
El agente del Ministerio público no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Caquetá que negó las súplicas de la demanda. Para el efecto se analizará sí Sonia Bonilla Márquez tiene derecho al reconocimiento del tiempo doble por los servicios prestados como miembro de las Fuerzas Militares durante los años 1984 a 1991, dada la declaratoria de estado de sitio a través del Decreto 1038 de 1984.
Con el fin de resolver los problemas jurídicos, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Hechos probados relevantes; y 2.3. Caso concreto. 2.2.1. Hechos probados Sonia Bonilla Márquez nació el 5 de junio de 1951. Copia de la Hoja de Servicios 3566630126747669 de 19 de diciembre de 2002, de la cual se desprende que a Sonia Bonilla Márquez (en su condición de Mayor del Ejército Nacional) le reconocieron 17 años, 6 meses y 11 días de servicio, sin que se haya otorgado ningún reconocimiento por tiempos dobles.
Por medio de la Resolución 0384 de 18 de febrero de 2003, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le reconoció y ordenó el pago de una asignación de retiro a la Mayor del Ejército Nacional Sonia Bonilla Márquez a partir de esa calenda, con la inclusión de los factores salariales de “asignación básica, prima de antigüedad, prima de actividad, subsidio familiar y 1/12 prima de navidad”.
El 11 de octubre de 2013 presentó derecho de petición ante el director de personal del Ejército Nacional para que le reconociera el tiempo de servicio, le corrigiera la hoja de servicios y se enviara a la respectiva caja de retiro de las fuerzas militares para que le fueran reconocidas en su asignación de retiro, conforme al tiempo legal de servicios, al “considerar que existían errores de fondo y de forma, relacionados con el tiempo doble de servido, en atención a que el tiempo reconocido por el Decreto 1038 de 1984 no le fue computado en su totalidad por haber cumplido más de 10 años de retirado y que no se ha rectificado en la respectiva hoja de servicios al no tener en cuenta el tiempo que laboró, el tiempo doble”.
El subdirector de Personal del Ejército Nacional mediante oficio 20135620914581: MDN-CGFM-CE-JEDEH-DIPER-SJU de 16 de octubre de 2013, dio respuesta negativa a la solicitud presentada por la accionante, y negó el reconocimiento de los tiempos dobles. 2.3. Caso concreto Procede la Sala a analizar si es posible computar como tiempos dobles los servicios prestados por la oficial (grado de mayor) de Sonia Bonilla Márquez entre los años 1984 a 1991, dada la declaración de estado de sitio a través del Decreto 1038 de 1984.
El a quo negó las súplicas de la demanda al considerar que, para acceder a la prerrogativa del tiempo doble se hace menester que exista prueba de que el Gobierno Nacional sí profirió los decretos gubernamentales en los que se les hubiere reconocido a los oficiales (caso de la actora) y suboficiales el tiempo doble por haber prestado sus servicios durante los periodos reclamados (1985 a 1991); lo que, en el sub examine no acontece “en tanto no basta la declaratoria del estado de sitio para que automáticamente opere el aludido reconocimiento”.
Por lo visto, la Sala precisa que en el sub lite se limitará a resolver los precisos motivos de disenso formulados por la recurrente contra la sentencia de primera instancia. En tal sentido, se entiende por “tiempos dobles” el derecho otorgado a ciertos funcionarios, previsto de manera especial por el legislador, para determinados períodos de servicio cuando, bajo la Constitución de 1886, se haya declarado el estado de guerra exterior o de conmoción interior en todo o parte del territorio nacional.
Es una ficción legal, ya que se considera trabajado un tiempo que en realidad no lo fue, y es necesario demostrar que se cumplen los requisitos para su reconocimiento. Aunado a que, este beneficio no se paga en dinero, sino que se reconoce para efectos prestacionales. El origen para el reconocimiento de los tiempos dobles radica en el artículo 121 de la otrora Constitución de 1.886, que rezaba: “(…) Artículo 121.-En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden púbico y en estado de sitio toda la Republica o parte de ella.
Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las facultades que le confieran las layes, y, en su defecto, de las que le da el Derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que, dentro de dichos limites, dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros.
El Gobierno declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o el peligro exterior; y pasará el Congreso una exposición motivada de sus providencias. Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieran cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias. (…)”. Posteriormente el artículo 47 de la Ley 2 de 1945 “Por la cual se reorganiza la carrera de Oficiales del Ejército, se señalan las prestaciones sociales para los empleados oficiales del ramo de guerra y se dictan otras disposiciones sobre prestaciones sociales a los individuos de tropa”, establecía: “El tiempo de servicio en guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computa doble para todos los efectos, con excepción del de ascensos.
PARÁGRAFO. Para el cómputo de que trata el presente artículo, es condición indispensable que la prestación del servicio se efectúe dentro de la zona afectada.” Asu vez, el artículo 52 de la Ley 126 de 1959 a través de la cual se reorganizó la carrera de oficiales de las Fuerzas Militares, previó: “Artículo 52.- El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que el Gobierno determine, desde la fecha en la que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computará como tiempo doble de servicio.
Parágrafo 1. El tiempo doble a que se refiere el presente artículo, se liquidará exclusivamente para la asignación de retiro y demás prestaciones sociales. Parágrafo 2. Quedan exceptuados de este cómputo los dos últimos años de permanencia en las Escuelas de Formación de Oficiales y las fracciones que se liquiden por este concepto”. Por su parte, el artículo 158 del Decreto 3071 de 1968 “por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares” enseña: “Artículo 158.- El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el Estado de Sitio por turbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales.” También, el canon 181 del Decreto 2337 de 1971, mediante el cual se reorganizó la carrera de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, expresa: “Artículo 181.- El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales.” A si mismo, el Decreto 612 del 15 de marzo de 1977 en su artículo 140 reguló cómo se debe computar el tiempo para la liquidación de la asignación de retiro y las prestaciones sociales, consagró: “Artículo 140.- Cómputo de tiempo.
Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, el Ministerio de Defensa Nacional liquidará el tiempo de servicio así: a) El tiempo de permanencia en la respectiva escuela de formación de Oficiales, con un máximo de dos (2) años; b) El tiempo de permanencia como soldado o alumno de una escuela de formación de suboficiales, con un máximo de dos (2) años; c) El tiempo de servicio como Oficial o Suboficial.
Parágrafo 1. Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 del Decreto 2337 de 1971 y las disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Oficiales y Suboficiales favorecidos en tales reconocimientos.
Parágrafo 2. Las fracciones mayores a seis (6) meses se considerarán como año completo para la liquidación del auxilio de cesantía, pero no para las demás prestaciones sociales”. Mientras que el Decreto 1211 de 1.990 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares”, en su artículo 170 iteró: “ARTICULO 17O.Computo de tiempo.
Para erectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, el Ministerio de Defensa liquidar el tiempo de servicio, así: a. Oficiales, el tiempo de permanencia en la respectiva Escuela de Formación de Oficiales, con un máximo de dos (2) anos; b. Suboficiales, el tiempo de permanencia como Soldado o Alumno de una Escuela de Formación de Suboficiales, con un máximo de dos (2) años; c. El tiempo de servicia como Oficial o Suboficial PARAGRAFO 1º.
Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 del Decreto 2337 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozca por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Oficiales y Suboficiales favorecidos con tales reconocimientos.
Dichos tiempos en ningún caso serán computables para el reconocimiento de prestaciones por servicios al Estado en calidad de empleado civil PARAGRAFO 2o Las fracciones mayores de seis (6) meses se consideran como año completo para la liquidación del auxilio de cesantía, pero no para las demás prestaciones sociales”. A su turno, el artículo 8 del Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”, reguló: “Artículo 8.- Cómputo de tiempo doble.
A quienes hubieren adquirido derecho al cómputo de tiempo doble por servicios prestados antes de 1974, se les continuará teniendo en cuenta para efecto del cómputo del tiempo para la asignación de retiro o pensiones, conforme lo hubieren señalado las normas correspondientes.” Emerge de tal reseña normatividad, que sólo habrá lugar a computar como tiempo doble para efectos del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, el tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior durante el estado de sitio por turbación del orden público en aquellas zonas donde expresamente lo estipule el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros y siempre que las condiciones justifiquen dicha medida.
Se trata entonces de un beneficio consagrado a favor del personal de las Fuerzas Militares que prestó sus servicios en determinadas zonas que a juicio del Gobierno y de acuerdo con determinas condiciones ameritaban su reconocimiento atendiendo a factores de necesidad y conveniencia en el marco de la declaración del estado de sitio. A consecuencia de ello, se concluye para tener derecho a los tiempos dobles, se debe acreditar: i).
Que existan normas que declaren el estado de sitio y que en cada caso lo restablezcan, y ii). Que el Gobierno por acto administrativo, previas las consideraciones del Consejo de Ministros y siempre que las condiciones lo justifiquen, determine las zonas donde el servicio prestado por los servidores públicos especiales (militares y policías) se compute en forma doble para todos los efectos prestacionales; por lo que sin esta actuación expresa del Gobierno los servicios prestados durante el estado de sitio no tienen la relevancia del doble cómputo.
Debe quedar claro que la simple declaración del estado de sitio no genera automáticamente el reconocimiento del tiempo doble. Es competencia del Gobierno Nacional determinar los lugares donde ocurrieron los disturbios y a quiénes se les extiende este beneficio. Aunque se haya decretado el estado de sitio en el territorio nacional, esto no significa que el orden público estuviera turbado a nivel nacional.
Asimismo, es posible que en algunos casos se cumplan las formalidades; sin embargo, es fundamental especificar el nivel (oficial, suboficial, etc.) que la persona interesada ostentaba para establecer si la normatividad invocada le aplicaba. Respecto de la importancia de establecer la condición mencionada y su carácter no discriminatorio, aunque se declare alterado el orden público a nivel nacional, esta Colegiatura manifestó en sentencia de 6 de diciembre de 2007, con ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante, lo siguiente: “Esta medida no es discriminatoria porque es al Gobierno Nacional a quien le consta en qué lugares hubo disturbios y en dónde no, por ello es él quien debe definir a quiénes se les extiende el beneficio reclamado porque lo cierto es que el hecho de que se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional no significa que en todos los departamentos o municipios estuviese turbado el orden público ya que esta medida lo que buscaba era dotar al ejecutivo de facultades para contrarrestar los problemas de orden público.
Por ello los períodos reclamados no pueden reconocerse pues el actor no demostró los decretos que le confirieran el derecho en su calidad de suboficial de Policía. Finalmente conviene señalar que el establecimiento de los tiempos dobles bajo las condiciones señaladas responde a las políticas salariales y prestacionales del Legislador y del Gobierno de turno, quienes gozan de autonomía para definir quiénes pueden ser beneficiarios de una prestación, atendiendo a factores discrecionales de necesidad y conveniencia y el hecho de que a otros miembros de la Policía Nacional se les hubiesen reconocido de manera equivocada los tiempos dobles no legitima al causante para obtener la prestación reclamada.” (Destacado fuera de texto).
De acuerdo con eso, se encuentra demostrado en el plenario que Sonia Bonilla Márquez, prestó sus servicios como miembro del Ejército Nacional desde el 3 de diciembre de 1985 al 18 de febrero de 2003, sin que se demuestre que en este tiempo se haya causado derecho alguno por tiempos dobles. Consecuente con lo anterior y del material probatorio avizorado en el plenario, no reposa constancia que acredite que el tiempo que solicita la señora Bonilla Márquez se le reconozca como doble; o que, hubiere prestado sus servicios en zona afectada por situación de orden público; y menos aún, que haya aportado copia de los decretos que particularizaran su situación; esto es, aquellos que el Gobierno Nacional debió proferir previo concepto del Consejo de Ministros, en los cuales se establezcan las zonas en que la prestación del servicio podía ser objeto de reconocimiento.
El 11 de octubre de 2013 la actora solicitó ante el subdirector de Personal del Ejército Nacional, la corrección de la hoja de servicios para que en ella se incorporara los tiempos dobles de servicios. Por Oficio 20135620914581: MDN – CGFM – CE – JEDEH – DIPER – SJU de 16 de octubre de 2013, el subdirector de Personal del Ejército Nacional negó el pedimento anterior, con los siguientes argumentos: “(…) Me permito manifestarle que la solicitud de reconocimiento de tiempos dobles no es procedente, teniendo en cuenta que los diferentes Decretos mediante los cuales se reorganizó la carrera de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, se estableció la viabilidad del reconocimiento como tiempo doble de servicio el prestado en guerra internacional o conmoción interior; sin embargo dicho reconocimiento no opera de forma inmediata, es decir, que no basta el solo hecho de que se hubiese declarado las mencionadas situaciones, sino que se requería que el consejo de Ministros señalara las respectivas zonas donde operaría el beneficio, por considerar que las condiciones que se presentaban así lo justificaban y se expidiera un Decreto por parte del señor Presidente de la República, en donde previo concepto del consejo de Ministros determinaba las zonas del territorio nacional en donde se configuraba el mencionado beneficio.
Como puede observarse el reconocimiento del tiempo doble de servicio no operaba en forma inmediata, es decir, con la sola declaratoria del Estado de conmoción interior o guerra internacional, si no que requería un Decreto expedido por el señor Presidente de la República en donde previo concepto del consejo de Ministros determinaba las zonas del territorio nacional en donde se configuraba el mencionado beneficio.
Efectivamente mediante los siguientes decretos se reconoció tiempos dobles, para el personal de oficiales y suboficiales: TIEMPOS DOBLES PARA PERSONAL DE OFICIALES Y SUBOFICIALES Los anteriores tempos son los únicos reconocidos como tiempo doble laborado en la Fuerza (…) De lo anterior se colige que no resulta suficiente con el Decreto que declaró el estado de sitio en el territorio nacional para el reconocimiento del tiempo doble, por haber laborado durante su vigencia, por cuanto se requería, además, el concepto previo del Consejo de Ministros sobre la viabilidad para el reconocimiento del tiempo doble y el decreto del reconocimiento respectivo.
Así las cosas, ante la motivación y la falta de dos de los presupuestos anteriormente señalados, no es procedente acceder favorablemente a sus pretensiones, para el reconocimiento de tiempo doble según los decretos 1038 de 1984 y 1686 de 1991; debido a que esos Decretos no son objeto de reconocimiento de tiempo doble. (…).” Puestas, así las cosas, no hay lugar al reconocimiento de los tiempos dobles solicitados por Sonia Bonilla Márquez; dado que, no demostró que el Gobierno Nacional haya realizado la expedición de los decretos que le otorgan tal derecho, los cuales son el sustento legal de la petición. Amén de que, tampoco se probó en qué zona geográfica del país prestó efectivamente sus servicios durante el lapso del cual ruega su otorgamiento.
En resumen, no se acreditaron las autorizaciones por parte del Gobierno Nacional, previas al concepto del Consejo de Ministros, para las zonas que justifican la medida, lo cual era necesario para el reconocimiento. Como se indicó anteriormente, la declaración del estado de sitio o la alteración del orden público por sí sola no da lugar al reconocimiento del tiempo doble.
Acorde con lo anterior, la Sala destaca que la decisión del a quo fue acertada, toda vez que el acto administrativo que se acusa no se encuentre viciado de nulidad, por cuanto la entidad enjuiciada actuó conforme a las normas que rigen la materia; y en atención de ello; mal puede pretender la accionante que, para efectos de liquidar las prestaciones sociales se tenga en cuenta más del término que la ley señala para estos casos, para el cómputo de las prestaciones sociales que ruega le sean reconocidas.
Visto lo anterior, no es posible acceder a las súplicas de la demanda, encaminadas a la corrección administrativa de la hoja de servicio, en la que se incluyan los tiempos dobles reclamados, comoquiera que la sola declaratoria de estado de sitio, no es suficiente para que se reconozca dicho lapso de forma doble. Sin embargo, se advierte que; si bien; se expidió el Decreto 1038 de 1984 por medio del cual se declaró turbado el orden público y el estado de sitio en todo el territorio nacional; lo cierto es que, es necesario que el Gobierno a través de acto administrativo ordene el reconocimiento, tal y como lo establece el Decreto Ley 2337 de 1971.
Luego, esta Subsección precisa que los períodos reclamados por Sonia Bonilla Márquez no pueden reconocerse como tiempos dobles de servicios para efectos prestacionales; dado que, como lo ha reiterado esta Colegiatura, para ser beneficiaria del reconocimiento ha debido acreditar, entre otros, los siguientes presupuestos: (i) la prestación del servicio en la zona afectada y (ii) el decreto que la consagra a su favor, lo que no aparece demostrado en el sub lite.
Consecuente con lo anterior, esta Sala comparte la sentencia de primera instancia al considerar que no es procedente el cómputo de los tiempos dobles solicitados para ser incorporados en la hoja de servicios y la posterior reliquidación de las prestaciones, tal como lo solicita la accionante. Esto se debe a que no se cumplen los requisitos establecidos por el legislador para acceder a dicho reconocimiento con fines prestacionales.
Por lo tanto, se confirma la sentencia objeto de apelación. Condena en costas Frente a la condena en costas, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala). A su vez, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso.
En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe; y en tal sentido, la Sala revoca la condena en costas impuestas en primera instancia. III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirma la sentencia de 19 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá que negó las súplicas de la demanda, salvo la condena en costas que se revoca.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caquetá que negó las súplicas de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, salvo la condena en costas que se revoca.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en ambas instancias.
TERCERO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.