CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN “B” MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C, veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25001-23-42-000-2016-06219-01 N° Interno: 1371-2020 Demandante: Cristina Elizabeth Sierra Casallas Demandado: Universidad Nacional de Colombia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Contrato realidad Instancia: Segunda-Ley 1437 de 2011 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 18 de octubre 2018 y complementaria, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a las pretensiones de la demanda.
I.ANTECEDENTE La demanda 1.La señora, Cristina Elizabeth Sierra Casallas, el 19 de diciembre de 2016, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, por medio de apoderado, pretendió la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio SGB 2709 de 2014 del 14 de junio de 2016, proferido por la Universidad Nacional de Colombia, por medio del cual, negó una solicitud de reconocimiento y pago de acreencias laborales. 2.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento de derecho, solicitó se condene a la universidad Nacional de Colombia que: i. Reintegre a la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, a un cargo igual o superior jerarquía, asimismo pague y de manera indexada las acreencias laborales por los servicios prestados en el lapso del 12 de julio de 2006 a 31 de enero de 2016. ii.
Subsidiariamente, en caso de improcedencia del reintegro, reconozca la existencia del contrato realidad, entre la Universidad Nacional y la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas y, pague las acreencias laborales a «que tiene derecho por los servicios prestados» iii. Reconozca y pague los intereses moratorios máximos legales, por el no pago oportuno de las acreencias laborales y, desde que se hicieron exigibles. iv.
Cumpla el fallo en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Fundamentos de hecho y de derecho. 3. La parte demandante argumentó como soporte de su solicitud, en resumen, lo siguiente: i. Arguyó como fundamentos de hecho que la Universidad Nacional de Colombia, suscribió con la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, 21 contratos de prestación de servicios u órdenes contractuales, en el periodo del 12 de julio de 2006 a 31 de enero de 2016; con el fin de obtener sus servicios en la Sección de Inventarios y Almacén, en funciones permanentes, necesarias del ente universitario, y propias del empleo auxiliar administrativo, con sujeción a horario de «7am a 5pm todos los días», sin autonomía. ii.
Invocó como fundamentos de derecho y normas violadas: los artículos 25, 26, 39-7; 40, 53, 54, 122, 123, 124, de la Constitución Política; 23 del C.S.T; 32-3-de la Ley 80 de 1993 y sentencias del C-614-09, T-903-10 C-171-12 de la Corte Constitucional; y del 15 de junio de 2011, del Consejo de Estado y, arguyó que; el acto administrativo demandado, desconoció el principio de la realidad sobre las formalidades y la existencia de una relación laboral.
Contestación de la demanda. Fundamentos de oposición 4. La Universidad Nacional de Colombia, propuso excepciones y se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: i. Que las pretensiones carecen de fundamento fáctico y jurídico, no se encuentra probado la causal de anulación invocada, y la actuación de la parte demandada en relación con el acto administrativo acusado se realizó cumpliendo la Constitución Política, ley y reglamentos, y sin violación de derechos fundamentales. ii.
Adujo que la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, no ostentó relación laboral con la Universidad Nacional de Colombia; sino en la modalidad de contrato de prestación de servicios prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. El empleo invocado por la demandante no se encuentra previsto en la planta de personal del ente universitario demandado; la demandante, no cumplió horario, ni función legal y reglamentaria, ni de empleo de planta, percibió honorarios no salario, no se presentó subordinación, sino autonomía y coordinación y vigilancia propia de la modalidad contractual, la que fue utilizada en razón a la insuficiencia de la planta de personal, y la «creación de cargos en la ….administrativa de la Universidad Nacional de Colombia, requiere…un procedimiento en donde intervienen distintas autoridades.». iii.
Concluyó que en este caso no concurren los elementos constitutivos del contrato realidad y las pruebas aportadas por la parte demandante, no los acredita. Asimismo, recordó la naturaleza jurídica de la Universidad Nacional de Colombia e invocó en defensa de sus intereses, los artículos 6º, 122, 123 y 125 de la Constitución Política; 32 de la Ley 80 de 1993;
Resolución 1551 de 2014-Manual de Convenios y Contratos de la Universidad. La providencia impugnada 5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 18 de octubre 2018, y complementarias, declaró la nulidad del acto administrativo demandado [oficio SBG-2709 16 del 14 de junio de 2016] y condenó a la Universidad Nacional de Colombia.
En la parte resolutiva dispuso: «1. Se declara probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibe para hacer pronunciamiento de fondo frente a la pretensión de reintegro, por las razones antes expuestas. 2.Se declara la nulidad del Oficio No. SGB-2709-16 del 14 de junio de 2016 proferida por la Jefe de Sección de Gestión de Bienes de la Universidad Nacional de Colombia, por medio del cual se le negó a la demandante el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, por haber prestado servicios en la sección de inventarios y almacén relacionadas con la gestión de bienes muebles e inmuebles, de conformidad con lo antes expuesto. 3.Como consecuencia de la declaratoria de la existencia de la relación laboral, se condena a la Universidad Nacional de Colombia… 4.
Se declara probada de oficio la excepción de prescripción… y los de porcentajes de cotización correspondientes al empleador a pensión y salud que debió trasladar la parte demandante a los fondos correspondientes de las vinculaciones que culminaron antes del 18 de mayo de 2013, de conformidad con lo antes expuesto. 5. Se condena a la demandada a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten a favor del demandante según el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA, para lo cual se observará lo señalado en la parte motiva de esta providencia. 6.
Se dará cumplimiento a esta sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 del CPACA. 7.Sin condena en costas, por lo expuesto. 8.A costa de la parte interesada expídanse las copias que sean solicitadas. 9.En firme la presente decisión… 10…» 6.Mediante providencia del 30 de mayo de 2019, adicionó los numerales 3º y 4º de la sentencia, en los siguientes términos: «PRIMERO. ADICIONAR los numerales 3 y 4 de la sentencia proferida por esta Sala el 18 de octubre de 2018, los cuales quedarán así: 3.
Como consecuencia de la declaratoria de la existencia de relación laboral, se condena a la Universidad Nacional de Colombia reconocer y pagar a la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, identificada con C.C…., a título de indemnización el equivalente a todas las prestaciones sociales y demás emolumentos legales dejados de percibir por la demandante, por los periodos en que fue contratada entre el 31 de agosto de 2007 y el 31 de enero de 2016, teniendo en cuenta como base para liquidarlas el valor de lo pactado en los contratos de prestación de servicios.
Igualmente, la entidad demanda debe pagar a la demandante a título de indemnización, los porcentajes de cotización correspondientes al empleador a pensión y salud que debió trasladar a los fondos correspondientes, durante el anterior periodo de contratación irregular, se aclara que no podrá ser la totalidad de dichos montos, sino la cuota parte que le correspondía a la Universidad trasladar al respectivo fondo de pensiones y a la EPS.
Adicional a ello, la entidad demandada debe girar al respectivo Fondo de Pensiones lo correspondiente, luego de hacer la liquidación de lo efectivamente cotizado y lo que se debió cotizar en los periodos que estuvo vinculada entre el 12 de julio de 2006 y el 30 de junio de 2007, y el 31 de agosto de 2007 y el 31 de enero de 2016, sin prescripción alguna, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 4.Se declara probada de oficio la excepción de prescripción frente a la existencia de la relación laboral respecto al pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos legales dejados de percibir por la demandante, y los porcentajes de cotización correspondientes al empleador a pensión y salud que debió trasladar la parte demandante a los fondos correspondientes de las vinculaciones que culminaron antes del 31 de agosto de 2007, de conformidad con lo antes expuesto.
SEGUNDO. Reconocer personería…» 7. El Tribunal Administrativo del Cundinamarca, arribó a la conclusión de declarar la nulidad del acto demandado y condenar a la Universidad Nacional de Colombia, en los términos descritos en el numeral anterior, con fundamento en las siguientes razones: i.Previamente advirtió que la parte demandante no elevó a la demandada petición alguna, respecto de la pretensión de reintegro, y como consecuencia declaró la ineptitud sustantiva de la demanda con relación a esa petición. ii.
Se refirió al principio de la prevalencia de la realidad sobre las formas, a los artículos 53 de la Constitución Política, 32-3 de la Ley 80 de 1993, a las sentencias de los radicados IJ0039 de 2003; 2010-00449-01(1807-13) y de unificación 2013-00260 del Consejo de Estado y al acervo probatorio; y evidenció que entre la Universidad Nacional y la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas: a) Se suscribieron de manera consecutiva órdenes de prestación de servicios con el objeto que la contratista apoyara en las actividades propias de la sección de inventario y almacén. Y se presentaron «interrupciones en algunos casos de más de 15 días», entre el contrato 38 del 12 de febrero de 2007 y el contrato de 242 del 24 de agosto de 2007 b) la demandante cumplía horario de 8am a 5pm, en las instalaciones de la universidad y «varios testigos coinciden en que las funciones realizadas por la demandante eran las mismas que los del personal de planta e incluso que una vez se terminaron las órdenes de servicio las funciones por ellos realizadas retornaron al personal de planta»., y acataba órdenes de jefes inmediatos. c) de los contratos de prestación de servicios que reposan en el expediente, se acreditaron los honorarios. d) Las labores desempeñadas por la demandante «llevaron consigo la subordinación o dependencia, al acreditarse que en la planta existían empleados de planta que prestaban los servicios en igualdad de condiciones que la demandante.», e) Las labores desarrolladas por la demandante, no fueron ocasionales o temporales; tienen «relación con el objeto de la entidad» f) la demandante realizaba funciones similares a las del empleo de técnico administrativo de la sección de inventario y almacén de la Universidad Nacional. iii.
Concluyó que, en el presente caso, se configuró una verdadera relación laboral entre la Universidad Nacional de Colombia y la demandante; se encuentran demostrados todos los elementos que propios de esta. [relación laboral]. Adicionalmente, las labores contratadas no fueron ocasionales. Asimismo, al haber existido interrupción entre los contratos 38 y 242, por más de 15 días, el tiempo servido no se puede «tomar en forma sucesiva».
En consecuencia, declaró probada la prescripción del derecho, inicialmente, en relación con las vinculaciones anteriores al 18 de mayo de 2013, y finalmente y con ocasión de la adición de la sentencia, mutó a las anteriores al 31 de agosto de 2007. La apelación 8. Tanto la parte demandante, como la demandada interpusieron recurso de apelación contra la sentencia del 18 de octubre de 2019.
Manifestaron como fundamentos de la alzada, las siguientes: De la parte demandante-apelante 9. La parte demandante, mediante escrito del 3 de diciembre de 2018, en primera instancia, por un lado, solicitó aclaración o corrección de la sentencia, y en aras a que se declare la existencia de un único «contrato de trabajo». Por otro, presentó recurso de apelación contra la sentencia del 18 de octubre de 2018, y adujo como motivo de apelación que: El A-quo, se equivocó al declarar la prescripción, en algunos periodos, y no verificar que no se dio rompimiento de la unidad contractual, interrupciones tan pequeñas, no tienen la «capacidad de fragmentar la unidad contractual».
La demandante prestó servicios de manera interrumpida por 10 años consecutivos. De la parte demandada-Universidad Nacional de Colombia, apelante- 10. El ente universitario, solicitó se revoque la sentencia objeto de apelación y en su lugar se dicte fallo absolutorio. Adujo como soporte de la alzada, lo siguiente: i.Que la sentencia apelada incurrió «en error de hecho por falso juicio de existencia», al omitir la valoración integral de las pruebas; las allegadas por la demandada, entre estas, los testimonios y los documentos aportados por la universidad, el testimonio de Doris Cuervo Parra, la comunicación del 18 de enero de 2016 suscrita por Cristina Sierra, permisos suscritos por la Coordinación del almacén general, formatos control de permisos, suspensión temporal orden de servicios, actas de liquidación ordenes contractuales, que desvirtúan la presencia de los elementos configurativos de la relación laboral, y que demostraron la inexistencia de horario impuesto por la universidad y que la contratista ejercía la actividad contratada con plena autonomía ii.
Aseveró que el análisis probatorio en la sentencia de primera instancia fue limitado y parcial, dio probada la existencia relación laboral con «sola declaración de la demandante y sus testigos, sin analizar los argumentos invocados por la Universidad». Los testimonios de David Gerardo Morales Alfonso y Javier Ricardo Alarcón Ramírez, tienen interés directo en los resultados del proceso, también ostentaron la condición de contratistas. iii.En criterio del apelante, los testimonios de Alfredo Echeverry Sandoval, Doris Liliana Santana Pineda y Yaneth Vásquez Vanegas deben ser apreciados en sus justas proporciones frente al testimonio de los contratistas David Gerardo Morales Alfonso y Javier Ricardo Alarcón Ramírez. iv.
Erró en la valoración probatoria. Asignó valor probatorio distinto a las pruebas obrantes en el expediente y «confundió el valor de los documentos en donde se demuestra la actividad de coordinación y el cumplimiento de las obligaciones por parte de la universidad con el fin de verificar la debida ejecución contractual, confundiéndola con el elemento de subordinación laboral sin ninguna justificación» y dio plena validez a los testigos aportados por la parte actora sin consideración a «sus intereses personales en el asunto a fin de constituir precedentes judiciales». v. Afirmó que el Tribunal omitió el análisis de las excepciones propuestas por la Universidad, y olvidó que en el proceso aparece probada la inexistencia de la relación laboral, que no existió subordinación sino coordinación y que la planta de personal de la Universidad Nacional no es suficiente.
Desconoció la verdadera existencia de un contrato de prestación de servicios conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993. También, omitió los argumentos de defensa presentados por la demandada. vi. Según el apelante, el A-quo partió de unos supuestos errados, como: presunto horario de trabajo, subordinación, prestación personal del servicio, aspectos que no fueron suficientemente valorados y llegó a la conclusión errada de declarar la existencia de una la relación laboral. vii.
Que la providencia complementaria; a los errores indicados en los que incurrió la sentencia complementaria, adicionó la inicial sin competencia, por cuanto, la sentencia inicial no omitió resolver, extremos de la litis, que es el presupuesto exigido en el artículo 287 del C.G.P. En la adición se impuso nuevas condenas a la demandada, toda vez que en principio «la sentencia original condena a la demandada a pagar a partir de los contratos del año 2012, mientras la adición de la sentencia lo hace desde el año 2007, época para la cual ya operó la prescripción según lo indicó la propia sentencia».
Posición jurídica de las partes en segunda instancia 11. La parte demandante-apelante. Guardó silencio y de ese hecho dio cuenta el informe secretarial visible en el folio 302 del cuaderno principal. La parte demandada-apelante: mediante escrito obrante en la plataforma samai manifestó que reitera «íntegramente los argumentos plasmados en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia y su adición».
Asimismo, afirmó que no se logró demostrar la existencia de subordinación o dependencia respecto de la Universidad Nacional de Colombia, pero si se probó dentro del proceso la existencia de una relación contractual fundada en el contrato de prestación de servicios consagrado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Intervención del Ministerio Público 12.
El representante del Ministerio Público ante el Consejo de Estado, no emitió concepto. Trámite procesal 13. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 31 de enero de 2017, admitió la demanda contra la Universidad Nacional de Colombia. El 30 de enero de 2018, realizó la audiencia de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, agotó las fases de los numerales 5º al 10 ibídem.
Declaró no probada la excepción de inepta demanda. Fijó el litigio en los siguientes términos: «Determinar si hay lugar a la declaratoria de nulidad del acto acusado y si (i)se configura una relación laboral a pesar de la vinculación de la demandante mediante contrato de prestación de servicios y (ii) si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las acreencias laborales dejadas de percibir por el trabajo desempeñado en la Universidad Nacional de Colombia, de conformidad con la normativa reguladora de la materia y de los hechos debidamente probados».
Asimismo, decretó práctica de pruebas, entre estas, testimonial y documental, también interrogatorio de la parte. El 4 y 11 de mayo de 2018, efectúo la audiencia de que trata el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, practicó interrogatorio de parte y pruebas; corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito y al Ministerio Público para conceptuar.
Mediante fallo del 18 de octubre de 2018, y complementario del del 30 de mayo de 2019, decidió el fondo del asunto. El 26 de noviembre de 2019, realizó la audiencia del que trata el artículo 192-4 de la Ley 1437 de 2011 y concedió «los recursos interpuestos». 14. En segunda instancia, el Consejo de Estado, por auto del 17 de septiembre de 2020, admitió «los recursos de apelación».
Mediante auto del 29 de abril de 2021, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y puso el expediente a disposición del Ministerio Público para conceptuar. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 15. De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 25 de Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos; razón por la cual la Sala ocupa su atención en el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 18 de octubre de 2018,y complementaria, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Presentación del caso y problema jurídico 16. El acervo probatorio obrante en el proceso, da cuenta que la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas prestó servicios personales a la universidad Nacional de Colombia, por medio de «órdenes de prestación de servicios», en actividades principalmente, «asistenciales» «apoyo» «en actividades relacionadas con la gestión de bienes», acumulando 9 años, 3 meses 17 días, [12-07-06 a 31-01-16], lapso en el cual se no se presentaron interrupciones, entre contratos, sino suspensión de la ejecución del contrato 38 de 2007, por el periodo de 29-05-07 a 28-07-07 y por maternidad de la señora Sierra Casallas.
Oportunamente, el 18 de mayo de 2016, la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, solicitó a la Universidad Nacional las acreencias laborales y prestacionales. La Universidad Nacional de Colombia, mediante oficio SGB-2709-16 del 14 de junio de 2016, resolvió negativamente la solicitud. 17.La señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, por medio de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra, oficio SGB-2709-16 del 14 de junio de 2016, y adujo, en síntesis, que el acto administrativo demandado, desconoció el principio de la realidad sobre las formalidades y la existencia de una relación laboral. 18.La demandada, [Universidad Nacional de Colombia], arguyó que las pretensiones carecen de fundamento fáctico y jurídico, y no concurren los elementos constitutivos del contrato realidad. 19.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 18 de octubre de 2019 y complementaria declaró la nulidad del acto demandado [SGB-2709-16 del 14 de junio de 2016] y concluyó que se configuró una verdadera relación laboral entre la Universidad Nacional de Colombia y la demandante; se encuentran demostrados todos los elementos que propios de esta.
Declaró prescripción del derecho en relación con las vinculaciones anteriores 31 de agosto de 2007. 20. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 18 de octubre de 2018, también el demandado, contra la referida sentencia y su complementaria. La parte demandante argumentó que la decisión apelada se equivocó al declarar la prescripción, en algunos periodos.
La parte demandada, alegó en esencia que la sentencia apelada erró en la valoración probatoria y complementaria y adicionó la inicial sin competencia. El Representante del Ministerio Público, guardó silencio. 21. De manera que, y atendiendo los argumentos de apelación, los problemas jurídicos por resolver se contraen a establecer: ¿si la sentencia apelada incurrió errónea valoración probatoria? ¿si existe mérito para revocar la sentencia apelada? Para resolver el planteamiento se establecerá: ¿si existe mérito suficiente para declarar o no la existencia de la relación laboral entre la Universidad Nacional de Colombia y la Cristina Elizabeth Sierra Casallas? ¿si en el caso concreto se debió declarar prescripción? 22.
Para efectos de lo anterior la Sala abordará de manera sucinta, los siguientes tópicos: i. cuestión previa ii. caso concreto. Hechos probados. iii. Naturaleza jurídica, objeto social de la demandada-Universidad Nacional de Colombia- Breves connotaciones. iv. Planta de personal Administrativo-Universidad Nacional de Colombia-Sede Bogotá. v. Contrato de trabajo-Características vi.
Contratos de prestación de servicios, de apoyo a la gestión. vii. Principio de la realidad sobre las formalidades. viii. Lineamientos jurisprudenciales para efectos del restablecimiento del derecho en el contrato realidad ix conclusiones. x. Decisión. 23.La Sala anticipa que el ordenamiento jurídico colombiano, consagra el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades, al socaire del cual implica la garantía de los derechos de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado.
También la regla legal y jurisprudencial que prohíbe suscribir contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones que tienen carácter misional o permanente de una entidad. En el sub examine se confirmará la sentencia apelada, previa modificación en lo pertinente, por las razones que se esbozarán en los apartados siguientes. Solución a los problemas jurídicos Cuestión previa 24.En primer lugar, sabido es que mediante los Decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 de 2020, el Presidente de la República declaró «un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional».
Por resoluciones 385 del 12 de marzo de 2020, 844, 1462, 2230 de 2020, 222, 000738, 1315 y 0001913 de 2021, 000304 de 2022, 666 de 2022, el Ministro de Salud y Protección Social, declaró la emergencia sanitaria por causa de la pandemia COVID-19. En ese contexto y en su oportunidad se: i. decretó el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable ii. implementó el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en las actuaciones judiciales y iii. flexibilizó la atención a los usuarios de la administración de justicia. iv.
La Ley 2088 del 12 de mayo de 2021, reguló el trabajo en casa en situaciones «ocasionales, excepcionales o especiales». 25.Para la prestación del servicio en la Rama Judicial, se fijó por lo general el esquema de trabajo no presencial, en casa o a distancia, virtual. La Sección Segunda del Consejo de Estado, dispuso el correo electrónico ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co y la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. 26.En la plataforma Samai, y Siglo XXI, obran escritos remitidos por la parte demandante vía electrónica, el 16 de diciembre de 2021 y 24 de enero de 2022 y solicita: «sean tenidos en cuenta los alegatos de conclusión que se anexan a la presente, ello teniendo en cuenta que fueron presentados dentro del término establecido por la ley y con la providencia de fecha 29 de abril de 2021 notificado el 2 de Junio de 2021 Y que por un error fueron enviados al correo cese02@notificacionesrj.gov.co.
Error que solo fue conocido el día 15 de diciembre de 2021 cuando revise el sistema de la rama judicial.». Anexó escrito contentivo de alegatos de conclusión que indica: «Enviado el: martes, 15 de junio de 2021 8:27 a. m. Para: cese02@notificacionesrj.gov.co. Asunto: RADICACION MEMORIAL ALEGATOS DE CONCLUSION PROCESO 25000‐23‐42‐000‐2016‐06219‐01» 27.Revisado el expediente, la plataforma Samai y siglo XXI se observa que, en segunda instancia, el auto del 29 de abril de 2021, por el cual corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, y puso el expediente a disposición del Ministerio público, para conceptuar fue notificado por anotación en estado del 2 de junio de 2021. 28.La Secretaría de la Sección, el 1 de junio de 2021, envío comunicación a las partes y sus apoderados, en los siguientes términos: «Para los fines pertinentes me permito manifestarle que en providencia del 29/04/2021 el H. Magistrado(a) Dr(a) CESAR PALOMINO CORTES de Consejo de Estado - Sección Segunda, dispuso TRASLADO DE 10 DÍAS PARA ALEGATOS DE CONCLUSIÓN en el asunto de la referencia. … Las respuestas y solicitudes pueden ser enviadas a través del siguiente correo electrónico: ces2secr@consejodeestado.gov.co» 29.Así las cosas, se tendrá y como lo señaló el informe Secretarial en el folio 302 del expediente, que la parte actora guardó silencio, pues el correó electrónico habilitado para efectos de respuestas y solicitudes es únicamente el ces2secr@consejodeestado.gov.co».
Adicionalmente, por principio general de derecho nadie puede alegar en su favor su propio error. 30.En segundo lugar, la Sala recuerda que de conformidad con el artículo 287 del C.G.P, la figura de la adición de una sentencia, tiene por objeto, en esencia complementarla, cuando omite resolver sobre alguno de los extremos de la litis. 31.En el caso concreto, ciertamente, la sentencia inicial apelada, se pronunció sobre la prescripción y, la complementaria, también, y por análisis de fondo, mutó la fecha de la declaratoria.
De manera que no se trató de omisión de alguno de los extremos de litis para la procedencia de la sentencia de adición. Luego, desde ya la Sala advierte, que en ese aspecto le asiste razón al apelante de la parte demandada, cuando afirma que la sentencia complementaria, «adicionó la inicial sin competencia, por cuanto, la sentencia inicial no omitió resolver sobre extremos de la litis», empero, per se, no conlleva a acoger su solicitud de revocar la sentencia y complementaria, apelada, y «absolver» a la Universidad Nacional de Colombia, como se determinará en los apartados siguientes de esta providencia. Caso concreto-Hechos probados. 32.
Revisado el acervo probatorio obrante en el expediente se advierte que se encuentran probados los siguientes hechos relevantes: i.La señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, el 18 de mayo de 2016, solicitó a la Universidad Nacional de Colombia: a) el reconocimiento de la modalidad de trabajo de una relación legal y reglamentaria, en el periodo del 12 de julio de 2006 al 31 de enero de 2016 y consecuencialmente, «las acreencias laborales, prestacionales y demás sumas laborales» b) indexación e intereses de los valores adeudados. ii.
La Universidad Nacional de Colombia, mediante oficio SGB-2709-16 del 14 de junio de 2016, «informó» a la petente, que: revisadas las órdenes de prestación de servicios suscritas entre la Universidad Nacional de Colombia-Sede Bogotá-y la señora Sierra, «se evidencia ausencia de relación laboral legal y reglamentaria, toda vez que fue contratada para cumplir con el objeto, actividades específicas y clausulado, en el marco de las ordenes de prestación de servicios suscritas, concertadas y aceptadas por usted durante los periodos señalados en cada contrato que usted de manera autónoma, consciente y libre de presión firmó, dentro del marco regulatorio establecido por la Ley y la Resolución 1551 de la Rectoría de la Universidad Nacional de Colombia, por medio de la cual se adopta el Manual de Convenios y Contratos de la Universidad» iii.
Militan en el expediente, certificaciones expedidas por: la Universidad Nacional de Colombia-Secretaría Sede Bogotá, División Administrativa y Financiera-Sección de Inventarios y Almacén, interventor, Jefatura Gestión Humana, Jefatura Sección Inventarios y Almacén; Director de Gestión-Ordenador del gasto y copia de las «órdenes contractuales de prestación de servicios», suscritas entre la Universidad Nacional de Colombia-Fondo Especial de Dirección de Gestión-Nivel Central-Sede Bogotá- y la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas.
Con esa información, la Sala elabora el siguiente esquema, a saber: iv. Mediante oficios SI-240 de 6 de enero de 2007, el Jefe de la Dirección Administrativa y Financiera-Sección de Inventarios y Almacén, informa al Director de Gestión de la Universidad Nacional de Colombia-Sede Bogotá; que para cumplir las metas establecidas, se ha requerido «contratar los servicios de cinco personas de apoyo en el desarrollo de actividades de la Sección de Inventarios y Almacén» v. Examinadas las «órdenes contractuales» relacionadas en precedencia y las demás pruebas obrantes en el expediente, se advierte que: a) la entidad contratante entre los fundamentos de hecho para efectos la contratación adujo que el personal de planta de la universidad es insuficiente b) invocó como fundamento de derecho, la Ley 80 de 1993. c) se pactaron pagos parciales, mensuales. d) se asignó como interventor «…jefe Sección Inventarios y Almacén» vi.
Continuando con la revisión de las «órdenes de prestación de servicios», se evidencia que, entre las obligaciones específicas a cargo de la contratada para efectos de ejecutar el objeto contractual, se estipuló: a) conciliación de las cuentas de los fondos especiales de la Sede Bogotá y del nivel Nacional., b) verificación y procedimiento en la herramienta tecnológica de las cuentas de los fondos de la Sede y Nivel Nacional c) validación «Notas de Ajuste, Actas de Traspaso de Bienes, Actas de Bajas de Bienes» d) proyectar oficios a usuarios., e) recepción, radicación y distribución de correspondencia. f) recepción órdenes de retiro provisional, y elaboración de informes de retiros provisionales para envío a la «DNSA» g) apoyo sobre información a usuarios de placas de elementos devolutivos y apoyo en la entrega de listados de registro individual de bienes en servicio a los funcionarios de la universidad, h) apoyo en el proceso e impresión de listados de registro individual de bienes en servicio. i) atención y distribución de llamadas telefónicas j) apoyo en el desarrollo propias de la Sección. k) entrega de informes periódicos. l) suministrar información y atención a usuarios internos y externos. m) brindar soporte a los funcionarios administrativos, docentes, contratista, responsables de bienes de propiedad de la Universidad Nacional de Colombia n) organización del archivo de correspondencia. vii.
Reposan soportes de retención [fuente-ica] y órdenes pagos periódicos-nómina por red bancaria, a cargo de la Universidad Nacional-nivel central-sede Bogotá, acreedor Cristina Elizabeth Sierra Casallas. viii. Yacen certificados de afiliación y de aportes. Razón social Cristina Elizabeth Sierra Casallas, al sistema de seguridad social a) pensiones: Fondo Porvenir/ Colpensiones b) Salud: EPS compensar c) ARP.
Compañía de Seguros, -Administradora de Riesgos Profesionales. d) Caja de compensación familiar CAFAM ix. Militan, actas a) del 28 de mayo de 2007, suscrita por la Universidad Nacional-Ordenador del Gasto, el interventor del contrato ODS 038 del 12 de febrero de 2007 y la contratista señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, por medio del cual suspenden temporalmente, la ejecución de la orden de prestación de servicios 038 y adujo que «Que teniendo en cuenta PERIODO DE MATERNIDAD de la contratista se hace necesario suspender temporalmente la ODS No. 038 del 12 de febrero de 2007, entre el 29 de mayo de 2007 y el 28 de julio de 2007» b) acta del 27 de julio de 2017, suscrita por los mismos intervinientes referidos en literal b).
Del 27 de julio de 2007, mediante la cual, se levanta la suspensión de la orden contractual 038, a partir de 29 de julio de 2009. x. Obran documentos tales como: a) formato único de hoja de vida correspondiente a la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, en el cual registra como título «Técnico Profesional en Administración del Recurso Humano» y b) copia del diploma que acredita a la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas como técnico profesional. xi.
Reposan: a) «cartas de presentación» para adjudicación de orden contractual, suscritas por la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, y dirigida a la universidad Nacional de Colombia b) formato de la Universidad Nacional, suscrito por la contratista en el cual se lee: « 2. Procesos responsables…nombre Técnico Administrativo. Autoriza el pago Jef Div.Administrativa y Financiera /Dirección de Gestión» y constancias expedidas por la División Administrativa y Financiera -Sección Inventarios y Almacén que certifican el cumplimiento del objeto de ordenes de prestación de servicios suscritas con la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas. c) Formatos de informe de actividades realizadas, suscritos por la señora «Cristina Elizabeth Sierra Casallas- contratista», entre estas, «apoyo en actividades propias de la sección de inventarios y almacén, relacionadas con la gestión de bienes muebles e inmuebles,(consumo, devolutivo) de propiedad de la Universidad nacional» d) actas de liquidación de final de las ordenes de prestación de servicios, que registra vencimiento de plazo y que la universidad «efectúo los pagos establecidos» xii.
Militan copias del oficios a) CB-SGB-476 del 30 de junio de 2015, suscrito por la jefatura de Dirección Financiera y Administrativa -División Financiera-Sección de Gestión de Bienes, y dirigido a la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, mediante el cual le comunica que «revisado el sistema de gestión financiera y el archivo documental que reposa en esta Sección…, a la fecha no figura con elementos a cargo» b) oficios suscrito por cuatro personas entre ellas, Cristina Elizabeth Sierra Casallas, sin destinatario específico, mediante el cual manifiestan que «[…]hacer entrega de los elementos físicos y documentos soportes de la mercancía recibida durante el periodo vacacional del personal adscrito a la Sección de Gestión de Bienes-Almacén General de la Universidad Nacional de Colombia comprendido entre el 21 de diciembre de 2015 hasta el 15 de enero de 2016, en horario de 8 am a 5pm según la relación adjunta; …]».
Firman quienes reciben «Héctor Espitia Moreno C.C. …Miguel Camacho C.C…» Contiene: anexo folios relación de elementos, tales como «1 silla gerencial, monitor, computador, portátil, grabadora portatil, discos duros externos etc» xiii. Obran copias de formatos de «control de permisos, tiempo inferior a un día para el personal administrativo» del 6 de febrero de 2014, 13 del mismo mes y año», solicitante Cristina Sierra motivo cita médica. «nombre, cargo y firma Jefe inmediato» en letra script «Yanethe V.» xiv. oficios suscritos por la Coordinadora de Almacenes, y dirigido al jefe de división vigilancia y seguridad de la Universidad Nacional, contentivo de un listado de nombres, entre estos, Cristina Elizabeth Sierra Casallas, solicitando ingreso al área administrativa- almacén, a saber: a) del 12 de diciembre de 2008, en los días 13 y 14 de diciembre de 2008; por razones laborales. b) AG-3623 de 10 de diciembre de 2009; «días sábado 12 y Domingo13 periodo de vacaciones 2009-2010»; c) AG-34-3471 del 16 de diciembre de 2010; «el periodo de vacaciones colectivas del 17 de diciembre del 2010, al 30 de enero de 2011, incluyendo sábados y domingos,» d) AG-3537 del 14 de diciembre de 2011 «temporada de vacaciones colectivas, del periodo que comprende entre el 15 de diciembre/11 al 12 enero/12 incluyendo sábados y domingos» e) oficio AG-1933 de 19 de diciembre de 201, «temporada de vacaciones colectivas, del periodo comprendido del 20 de diciembre de 2013 al 17 de enero de 2014» xv.
En primera instancia, el 4 de mayo 2018, la señora demandante, Cristina Elizabeth Sierra Casallas, rindió interrogatorio de parte, y manifestó: que «estuvo vinculada a la Universidad Nacional, por órdenes de prestación de servicios, cumplía horario de 8am a 5pm, y tenía una hora de almuerzo, ejercía funciones bajo coordinación de jefe inmediato o supervisor, correspondía ingresar al sistema todos los bienes, el empleo en planta era técnico operativo o auxiliar administrativo, para recibir el pago de honorarios, debía presentar informe; por mandato de las OPS debía pagar, salud, pensión y riesgos profesionales.». xvi.
También el 4 y 11 de mayo de 2018, en primera instancia se recepcionaron los testimonios de las personas que se relacionan a continuación: 33. Del esquema anterior y el acervo probatorio, se evidencia que la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, prestó servicios personales a la Universidad Nacional de Colombia-Sede Bogotá, por medio «órdenes de prestación de servicios», en actividades principalmente, «asistenciales» «apoyo» «en actividades relacionadas con la gestión de bienes» acumulando [21 contratos] y 9 años, 3 meses 17 días, lapso en el cual se no se presentó interrupción, entre contratos sino suspensión de la ejecución del contrato 38 de 2007, del periodo de 29-05-07 a 28-07-07, por maternidad de la señora Sierra Casallas. 34.
De manera que, se observa que ejercició labores de apoyo a la gestión no ocasionales, la prestación de servicio por la señora sierra Casallas, fue ininterrumpida, permanente, una única unidad negocial y para efectos laborales habrá de tenerse como sucesiva, continua. Adicionalmente, la reclamación administrativa se elevó oportunamente; habida cuenta que el último contrato finiquitó el 31 de enero de 2016 y peticionó el 18 de mayo del mismo año. Naturaleza jurídica, objeto de la demandada-Universidad Nacional de Colombia 35.Previamente, recuerda la Sala que el artículo 67 y siguientes de la Constitución Política, prevé que la educación es un derecho y un servicio público que tiene una función social, y con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a «los demás bienes y valores de la cultura».
Asimismo, garantiza la autonomía universitaria. En relación con la autonomía universitaria, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ha enseñado: «[…]la autonomía universitaria implica el ejercicio de dos tipos de libertades constitucionales que garantizan su independencia de poderes externos y la no interferencia del Estado en el cumplimiento de su misión institucional: autodirigirse («designar sus directivas») y autoregularse («regirse por sus propios estatutos»).
Igualmente, ha sostenido que dicha garantía constitucional se proyecta, a su vez, en tres ámbitos distintos: el académico, el administrativo y el presupuestal. En el ámbito académico, las universidades tienen el derecho a determinar su orientación filosófica e ideológica, para lo cual «cuenta[n] con la potestad de señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación».
En el ámbito administrativo, tienen la facultad de decidir su organización interna y su funcionamiento, de acuerdo con la ley. Finalmente, en el ámbito presupuestal, la autonomía reside en la prerrogativa que tienen las universidades «de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad»…» [negrilla fuera de texto] 36.De conformidad con el Decreto 1210 de 1993-régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia; y los Acuerdos 13 de 1999, 011 de 2005,-Estatuto General Universitario; la Universidad Nacional es un ente universitario autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con régimen especial, cuyo objeto es la educación superior y la investigación- a través del cual «el Estado, conforme a la Constitución Política, promoverá el desarrollo de la Educación Superior hasta sus más altos niveles».
El artículo 3º del Decreto 1210 de 1993, dispone: «ARTICULO 3° Régimen de autonomía. En razón de su misión y de su régimen especial, la Universidad Nacional de Colombia es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para organizarse, gobernarse, designar sus propias autoridades y para dictar normas y reglamentos, conforme al presente Decreto.» 37.Acorde con el Acuerdo 045 de 2012, consultable en sitio web, contentivo de la estructura interna académico-administrativa de la Universidad Nacional de la Sede Bogotá, incluye en ésta [estructura interna], la dependencia denominada Dirección Financiera.
A su vez, de la referida dirección; la División Financiera, y de esa división, la Sección de Gestión de Bienes y le asigna como función la siguiente: «ARTÍCULO 61. Objeto de la Sección de Gestión de Bienes. Corresponde a la Sección de Gestión de Bienes, bajo la orientación de la División de Contratación y Gestión de Bienes de la Sede Bogotá, la administración de los procesos de administración de los inventarios y de los almacenes de bienes muebles y materiales y suministro para atender las necesidades de los funcionarios de la Sede Bogotá. Corresponde también a esta Sección la administración de los inventarios y del almacén de bienes muebles y de materiales y suministros para atender las necesidades del Nivel Nacional.» 38.Posteriormente, el Acuerdo 164 de 2014, en la estructura interna se refirió a la Dirección Financiera y Administrativa, y entre las funciones la asigna: «asesorar, gestionar, direccionar y acompañar el desarrollo de los procesos financieros de la sede en coordinación con las unidades administrativas de las facultades y demás dependencias»; «asesorar, gestionar, direccionar y acompañar el desarrollo de los procesos administrativos tales como: logística, transporte y seguridad».
Asimismo, a la Dirección financiera y administrativa, están adscritas dependencias, entre estas, la División Financiera, y a esta a su vez la Sección de Gestión de Bienes. 39.La resolución 115 de 2015, expedida por el rector de la universidad Nacional, entre las funciones específicas de la Sección de Gestión de Bienes del ente universitario, le asignó la de «Administrar y controlar el catálogo de bienes de la Universidad.» Planta de personal administrativo Universidad Nacional de Colombia-Sede Bogotá-breves connotaciones 40.En los artículos 25 y 26 del Decreto 1210 de 1993, se estipuló: «ARTICULO 25.
Personal administrativo. El personal administrativo vinculado a la Universidad Nacional será: de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa o trabajadores oficiales. Son empleados de libre nombramiento y remoción quienes desempeñen cargos de dirección, confianza, supervisión, vigilancia y manejo. Son trabajadores oficiales quienes desempeñen labores de construcción de obras y de jardinería.
ARTICULO 26. Estatuto de personal administrativo. El estatuto del personal administrativo que adopte el Consejo Superior Universitario contemplará, entre otros, el régimen de derechos, obligaciones, inhabilidades e incompatibilidades según su clase de vinculación y el régimen disciplinario, de conformidad con las normas vigentes, y estará basado en criterios de selección e ingreso, y promoción por concurso y evaluación sistemática y periódica.
PARAGRAFO I. Las personas que presten sus servicios en forma ocasional o por el tiempo de ejecución de una obra o contrato no forman parte del personal administrativo y su vinculación será por contrato de ejecución de obra o de prestación de servicios.
PARAGRAFO II. La Universidad emprenderá un proceso de tecnificación de su planta de personal administrativo.» 41.Mediante el acuerdo 67 de 1996, el Consejo Superior Universitario, adoptó «el Estatuto de Personal Administrativo, el régimen especial de su administración y regula la Carrera Administrativa en la Universidad Nacional de Colombia».
En el artículo 13, clasifica los empleos de la planta de personal, «según la naturaleza de las funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para su desempeño», en niveles jerárquicos, entre estos «…e. Técnico y f. Asistencial.». Asimismo, el Acuerdo 012 de 1999, fija a esos niveles las funciones generales, así: «Artículo 2.
Naturaleza general de las funciones. A los empleados agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales: … e. Nivel Técnico. Desarrollo de procesos y aplicación de tecnologías. f. Nivel Asistencial. Actividades de apoyo administrativo, complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de ejecución.» 42.El Manual Específico de Funciones de 2010 para los cargos contemplados en la Planta Global de Personal Administrativo de la Universidad Nacional de Colombia cargos de la Sede Bogotá, Nivel Asistencial; prevé el empleo de asistente administrativo, así: 43.Asimismo, el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de 2018, para los cargos contemplados en la Planta Global de Personal Administrativo de la Universidad Nacional de Colombia-Cargos Sede Bogotá, contempla para la Sección de Gestión de Bienes, empleos de diferentes niveles entre estos, técnico y asistencial, tales como: 44.
Así las cosas, de los apartados anteriores se evidencia que la demandada Universidad Nacional de Colombia, ostenta la naturaleza jurídica de ente universitario autónomo, y en su estructura organizacional interna, cuenta con la dependencia denominada de Sección de Gestión de Bienes. Asimismo, en la planta de personal incluye empleos, entre estos, del nivel técnico y asistencial, relacionados con las funciones de esa dependencia, tales como de «administrar y controlar el catálogo de bienes de la Universidad».
Contrato de trabajo: Características. 45. En el ordenamiento jurídico colombiano, existen esencialmente, tres formas para prestar servicios personales a una entidad pública. La primera de ellas se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, que ha sido considerada como una relación de carácter independiente, de naturaleza contractual. [artículos 122 y ss y 125 C.P., Decreto Ley 2400-68, Ley 909-04;
Decreto 1083-15] 46. Los artículos 2º del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6ª de 1945, 23 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1990, y 2.2.30.2.2, del Decreto Compilatorio 1083 de 2015, tipifican los elementos esenciales del contrato de trabajo, a saber: i. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo. ii.
La dependencia del trabajador respecto del empleador, que otorga a éste la facultad de imponerle un reglamento, darle órdenes y vigilar su cumplimiento, la cual debe ser prolongada, y no instantánea ni simplemente ocasional. iii. El salario como retribución del servicio. 47.La Corte Constitucional, en su oportunidad preciso el elemento de subordinación, como «el acatamiento y sometimiento a órdenes proferidas por quienes, en razón de sus calidades, tienen la competencia para impartirla», encontrándose entre estas, (i) las relaciones derivadas de un contrato de trabajo (ii) las relaciones entre estudiantes y directivas del plantel educativo (iii) las relaciones de patria potestad originadas entre hijos menores y los incapaces respecto de los padres o (iv) las relaciones entre los residentes de un conjunto residencial y las juntas administradoras de los mismos.
Del contrato de prestación de servicios, de apoyo a la gestión 48. La Corte Constitucional ha enseñado, que los contratos de la administración pública no constituyen por sí mismos una finalidad, sino que representan un medio para «“ la adquisición de bienes y servicios tendientes a lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz ”» 49.
El artículo 81 del Decreto 1510 de 2013, reproducido en los artículos 2.2.1.2.1.4.9. y, 2.2.1.2.1.4.1.del Decreto 1082 de 2015, prevé una clasificación de «Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales.».
El inciso segundo estipula: «Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la entidad estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.» 50. El Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719), diferenció la modalidad de contratos de prestación de servicios ínsitos en el artículo 81 de 1510 de 2013, entre estos, los contratos de prestación de servicios profesionales, del contrato de simple apoyo a la gestión. En efecto señalo: «… 135.- En suma, las consideraciones centrales de esta providencia, en torno a las notas características… » [negrilla del texto] 51.
La Ley 80 de 1993-Estatuto contentivo de reglas y principios que rigen los contratos estatales, entre estos del contrato de prestación de servicios. Mediante sentencia C-154 de 1997, la Corte Constitucional, declaró la exequibilidad de apartes en esa oportunidad demandados del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y sentó límites que caracterizan al contrato de prestación de servicios, a saber: i. El contrato de prestación de servicios se celebra por el Estado en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser suministrada por personas vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos especializados.
Por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios. ii.La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. [de prestación de servicios]. iii.La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. 52.
Ahora bien, el artículo 7 del Decreto-Ley 1950 de 1973, dispuso expresamente que «(…), en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto. La función pública…» [negrilla fuera de texto] 53.
El Decreto 1800 de 2019. Adicionó el artículo 4º del título 1º de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1083 de 2015 «Reglamentario Único del Sector de Función Pública, en lo relacionado con la actualización de las plantas globales de empleo.»; dispuso: «Artículo 2.2.1.4.1. Actualización de plantas de empleo. Las entidades y organismos de la Administración Pública, con el objeto de mantener actualizadas sus plantas de personal, deberán adelantar las siguientes acciones mínimo cada dos años: a) Analizar y ajustar los procesos y procedimientos existentes en la entidad; b) Evaluar la incidencia de las nuevas funciones o metas asignadas al organismo o entidad, en relación con productos y/o servicios y cobertura institucional; c) Analizar los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos que se requieran para el cumplimiento de las funciones; d) Evaluar el modelo de operación de la entidad y las distintas modalidades legales para la eficiente y eficaz prestación de servicios; e) Revisar los objetos de los contratos de prestación de servicios, cuando a ello hubiere lugar, garantizando que se ajusten a los parámetros señalados en la Ley 80 de 1993, a la jurisprudencia de las Altas Cortes y en especial a las Sentencias C-614 de 2009 y C-171 de 2012 de la Corte Constitucional» f) Determinar los empleos que se encuentran en vacancia definitiva y transitoria, así como aquellos provistos a través de nombramiento provisional.
Parágrafo 1°. Si efectuados los análisis anteriores se determina que hay faltantes en la planta de personal, la entidad adelantará el respectivo estudio técnico que soporte la ampliación de la planta de personal, revisando las posibles fuentes de financiación y presentarla a las autoridades competentes a nivel nacional o territorial para su estudio.
Parágrafo …» 54.El Consejo de Estado, ha señalado que: i.El contrato de prestación de servicios se debe restringir a «aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios, personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos, se desdibuja dicha relación contractual» ii.
En la sentencia CE-SUJ2-005-16, adujo que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, y que el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales. 55.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU448-16 consideró que «el contrato de prestación de servicios surge como tal sí garantiza la autonomía e independencia del contratista…». En la sentencia T-388-20, adujo, que el contrato de prestación de servicios, debe ser por tiempo limitado y, en el caso de que las actividades demanden una permanencia mayor e indefinida, la respectiva entidad debe adoptar las medidas pertinentes para proveer su planta de personal y no puede suscribirse para desempeñar funciones de carácter permanente de la administración; se desnaturaliza cuando no se cumple con el objetivo de que tenga un límite temporal definitivo, sino que se prolonga por varios años, contrariando así las normas que indican que el contrato se debe desarrollar por el término estrictamente necesario o, en su defecto, crearse los empleos que suplan la necesidad permanente del cargo.
El exceso del carácter excepcional y temporal de un contrato de prestación de servicios genera que este, en la realidad, se convierta en un contrato ordinario y permanente. 56. La Corte Suprema de Justicia, ha enseñado: «…el elemento diferenciador entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios es la subordinación del trabajador respecto del empleador, que se ha definido como un poder de sujeción jurídica y material entre dos personas y que en el ámbito de una relación laboral se concreta en «la aptitud o facultad del empleador de dar órdenes o instrucciones al trabajador y de vigilar su cumplimiento en cualquier momento, durante la ejecución del contrato de trabajo y la obligación permanente del asalariado de obedecerlas y acatarlas cumplidamente (CSJ SL, 1 jul. 1994, rad. 6258). …el contrato de prestación de servicios se caracteriza por la independencia o autonomía que tiene el contratista para ejecutar la labor convenida con el contratante.
Esta característica, en principio, debe eximir a quien presta los servicios especializados de recibir órdenes para el desarrollo de las actividades contratadas. Sin embargo, la Corte también ha señalado que en este tipo de contratación no están prohibidas las instrucciones o directrices en la ejecución del servicio, pues «naturalmente al beneficiario de éstos le asiste el derecho de exigir el cumplimiento cabal de la obligación a cargo del prestador» (CSJ SL, 24 en. 2012, rad. 40121).
De modo que es totalmente factible que en función de una adecuada coordinación se puedan fijar horarios, solicitar informes e incluso establecer medidas de supervisión o vigilancia sobre esas mismas obligaciones. Sin embargo, dichas acciones no pueden en modo alguno desbordar su finalidad al punto de convertir tal coordinación en la subordinación propia del contrato de trabajo (CSJ SL2885-2019)… En ese sentido, la Corporación ha precisado que corresponde analizar las particularidades fácticas de cada caso a fin de establecer si están acreditados los elementos configurativos de la subordinación, y para ello es esencial el análisis de la naturaleza de la labor y el conjunto de circunstancias en que esta se desarrolla (CSJ SL, 22 jul. 2009, rad. 35201 y CSJ SL2885-2019)…» [negrilla fuera del texto] 57.
De lo esbozado en los apartados anteriores se advierte que el contrato de prestación de servicios, se encuentra previsto en la legislación, cuyo propósito se limita a labores ocasionales, accidentales y que exijan conocimientos especializados e independencia y autonomía técnica y científica del contratado, factible que se presente coordinación entre las partes contratantes; empero, se desvirtúa cuando la contratación por ese medio, convenidas directamente o por intermediación, implica realización de labores que ostentan el carácter del permanentes o misionales de la administración pública contratante, y para realizarse, en sus instalaciones y dependencias, se prolonga en el tiempo.
En esos casos, la administración debe ampliar su planta de personal; de lo contrario se disfraza el verdadero vínculo laboral, en ese evento, se debe aplicar el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades, el contrato realidad. Principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades. 58. La Corte Constitucional ha recordado que el artículo 53 de la Constitución consagra el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, del cual surge el concepto de contrato realidad y que: «Lo que en realidad debe tenerse en cuenta es la relación efectiva que existe entre trabajador y empleado, y no lo que se encuentre consignado en un contrato, pues lo escrito, puede en ocasiones resultar contrario a la realidad.
De esta manera, un contrato llamado de prestación de servicios puede esconder una verdadera relación laboral.» 59.Así, uno de los principios rectores del Derecho del Trabajo es el de la primacía de la realidad sobre las formalidades, plasmado en el artículo 53 de la Constitución Política; el cual se encuentra íntimamente ligado al principio de prevalencia del derecho sustancial –previsto en el artículo 228 ibídem.
La teoría de la primacía de la realidad sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre relaciones laborales. En esos eventos, en el contexto laboral, para que proceda la declaración de existencia del contrato realidad el juez deberá verificar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
Lineamientos jurisprudenciales para efectos del restablecimiento del derecho en el contrato realidad. 60. La sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, del Consejo de Estado, sentó reglas de unificación en el contexto del contrato realidad, y en relación con el restablecimiento del derecho derivado de la demostración de la existencia de una relación laboral.
Estipuló: i. A título de indemnización, corresponde el reconocimiento de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales dejadas de percibir,calculadas sobre los honorarios pactados y pese a que a que se pruebe la relación laboral, no implica que la persona obtenga la condición de empleado público. ii.quien pretende el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.
Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión. 61. La misma sentencia de unificación también advirtió que, en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores. 62. En la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021, y su aclaratoria de 11 de noviembre de 2021, en materia de: «Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud», entre las reglas jurisprudenciales sentadas, fijó la siguiente: i.«(ir) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.». ii.
Precisó que el término de 30 días hábiles, «no debe entenderse como ‘una camisa de fuerza’, que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino un marco de referencia para la Administración, el contratista y el Juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para éste último, que en cada caso concreto habrá que sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado» 63.
Asimismo, la jurisprudencia de esta Corporación, en el contexto del contrato realidad ha sentado las siguientes premisas: i. No es procedente la devolución de los aportes efectuados a salud y pensión, por cuanto «esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista, motivo por el cual no es posible que se entreguen directamente al interesado, razón suficiente para no disponer el reembolso por los mencionados conceptos.» ii.
La sanción moratoria, por no consignación oportuna del auxilio, en esto casos no aplica por cuanto, la obligación surge, a partir de la ejecutoria de la sentencia que declara la existencia de un contrato realidad. La misma consideración opera respecto a la indemnización moratoria regulada en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo. iii.
Los impuestos y retención en la fuente, son el resultado de una carga impositiva del Estado, derivada de la Constitución y la Ley, ante el advenimiento del hecho generador. La jurisprudencia ha enseñado que: «no hay lugar a ordenar la devolución de los descuentos realizados al actor por concepto de retención en la fuente, pues si bien es cierto se desnaturalizó la vinculación de origen contractual, también lo es que la declaración de la existencia de dicha relación no implica per se la devolución de sumas de dinero que se generaron en virtud de la celebración contractual, pues la finalidad del restablecimiento del derecho es el reconocimiento de emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir con la relación laboral oculta más no la devolución de sumas pagadas con ocasión de la celebración del contrato.» 64.De manera que en el contexto del contrato realidad, la jurisprudencia ha fijado como regla para el restablecimiento del derecho, lo referente a los aportes pensionales, sin prescripción y a título de indemnización; el reconocimiento de las prestaciones sociales de orden legal que percibe un servidor de la misma categoría vinculada laboralmente a la planta de la entidad; liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia del cargo en la planta de personal, y en proporción al periodo contratado. 65.
Respecto a las prestaciones sociales, ha aplicado el fenómeno de la prescripción, cuando la reclamación ocurre por fuera del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. Cuando se presentan interrupciones, ha establecido la regla y advertido que el juez debe efectuar la correspondiente ponderación para establecer la ocurrencia o no de la continuidad para efectos de la prescripción; observando los lineamientos de las sentencias de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, y SUJ-025-CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021, y su aclaratoria de 11 de noviembre de 2021.
Conclusión. 66. De los parámetros descritos en los apartados anteriores de esta providencia, su análisis integral con el acervo probatorio obrante en el expediente, la situación fáctica, las razones que sustentan la apelación; le permiten a la Sala, concluir que: i.Previa la acotación anotada en el apartado inicial de esta providencia; no existe mérito para acoger la totalidad de los argumentos del apelante de la demandada, y «absolver» a la Universidad Nacional de Colombia, contrario sensu, para declarar la existencia de una relación laboral entre el referido ente universitario autónomo y señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas; habida cuenta que los contratos de prestación de servicios suscritos entre las referidas personas, configuran una verdadera relación laboral, un contrato realidad, pues se prolongó en el tiempo [9 años, 3 meses 17 días], se contrató para labores administrativas que tienen carácter permanente del ente universitario autónomo, y de las funciones propias de los empleos de nivel técnico y del asistencial; por tanto, en el caso concreto se desnaturalizó abiertamente la figura del contrato de prestación. La Universidad Nacional debió ampliar la planta de personal, y sin que el déficit presupuestal, se puede convertir en una justificación perenne.
Ahora bien; las funciones propias de los empleos de los niveles, técnico y del asistencial, este último implica el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de niveles superiores. Vale decir, dada la naturaleza de las funciones, es connatural la subordinación en el caso del primero. O en los eventos labores del nivel técnico que implica un saber técnico o intelectivo propio de la formación técnica; la ejecución y aplicación del mismo en los contratos de prestación de servicios en el sub examine, per se, no le es inherente, autonomía administrativa y técnica; tanto es así, que los testimonios de Doris Cuervo Parra, Yanethe Vásquez, Alfredo Echeverri Sandoval, señalan que las actividades de las órdenes de prestación de servicios se debían realizar en las instalaciones de la Universidad Nacional-Almacén-; dentro del horario de la universidad, con el sistema operativo financiero o de gestión de bienes de la universidad que es de seguridad y al contratado se le suministraba computador, usuario y clave.
También los referidos testimonios y el de Doris Liliana Santana Pineda dan cuenta que pese a que al contratista no se le exigía cumplimiento de horario, el horario del «almacén de la U, era de 8am a 5pm y viernes de 7am a 4pm, y había que atender usuarios…», Los testimonios de Javier Gerardo Morales Alfonso y Javier Ricardo Alarcón Ramírez, expresamente manifestaron que el horario era de 8am a 5pm, sin que hubieren sido determinantes, en este caso.
Sumado a lo anterior como se evidencia de prueba documental obrante en el expediente, en temporada de vacaciones colectivas «el contratista» debían contar con autorización de ingreso a la institución. Luego, atendiendo la naturaleza jurídica de las actividades contratadas se desvirtúa la coordinación inherente al contrato de prestación de servicios. ii.
Entonces, teniendo en cuenta que la actividad contratada por la administración, en el asunto que ocupa la atención de la Sala, al tratarse de permanente y necesaria en las funciones administrativas de la demandada, el ente universitario autónomo, debió ampliar oportunamente la planta de personal, se reitera. Luego en el sub examine, y ante lo anterior, la excepcionalidad y la independencia y autonomía quedan abiertamente desvirtuadas, no sólo de la prueba testimonial recepcionada, sino de la documental y de su análisis integral con los apartados anteriores. iii.
Asimismo, como se esbozó en precedencia, entre la Universidad Nacional, y la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas se configuró una única unidad negocial, continúo. Adicional la reclamación administrativa se elevó oportunamente. Entonces, no operó prescripción alguna. Luego le asiste razón a la apelante de la parte demandante. 67. Así las cosas, no existe mérito para revocar la sentencia apelada, pero si para modificar la parte resolutiva en lo pertinente, pues al revisarla se advierte que, pese a que advirtió la existencia de la relación laboral en este caso, sin embargo, el restablecimiento no se ajusta en plenitud a la situación fáctica y a los parámetros de la sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016.
III. DECISIÓN 68. De acuerdo con las razones que anteceden, la Sala revocará los numerales 1ºparcialmente y 4º; modificará el 3º de la parte resolutiva de la sentencia del 18 de octubre de 2018, y 1º de la complementaria y se ajustará a la situación fáctica y a la sentencia de unificación SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016. Luego quedarán como sigue La Universidad Nacional de Colombia, deberá: i. reconocer y pagar, y sin prescripción a la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, el equivalente a las prestaciones sociales de orden legal que percibía un servidor de la misma categoría [nivel técnico/asistencial] vinculado laboralmente a la planta de la entidad; liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia de aquel, [cargo equivalente] en proporción a los periodos y nivel laboral contratado y comprendidos del 12 de julio de 2006 al 31 de enero de 2016. ii.
Tomar mes a mes el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante-apelante, con fundamento el salario legalmente sufragado a quienes desempeñaban el empleo de planta [auxiliar administrativo/técnico/ profesional universitario según el caso] o los honorarios pactados, conforme lo anotado en precedencia, en cada uno de los periodos contratados, con la demandante, [12 de julio de 2006 y 31 de enero de 2016] y si existe diferencia entre los aportes realizados por la contratista y los que efectivamente debió cumplir, cotizar al respectivo fondo de pensiones el valor faltante de aportes a pensión en el porcentaje que le incumbía como empleador.
Por su parte, la demandante-apelante acreditará las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante estos vínculos contractuales y si no las hubiese hecho o se verificara diferencia alguna en su contra, tendrá la obligación de completar o cancelar, según corresponda, el porcentaje que le concernía como trabajador, según lo analizado en los acápites pertinentes de la sentencia de Unificación. iii.
Actualizar las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R=RH índice final Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. MODIFICAR el numerales 3º de la parte resolutiva de la sentencia del 18 de octubre de 2018, y 1º de la complementaria, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Así se dispone:
SEGUNDO. A título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la Universidad Nacional de Colombia a: i. RECONOCER y PAGAR a la señora Cristina Elizabeth Sierra Casallas, con C.C 52.054.209, las prestaciones sociales de orden legal devengadas un servidor de la misma categoría [nivel técnico/asistencial], vinculado laboralmente a la planta de la entidad, liquidadas sobre el salario de estos, o sobre los honorarios pactados en los contratos, en caso de inexistencia del cargo en la planta de personal, en proporción al periodo y nivel laboral, contratado en el lapso comprendido del 12 de julio de 2006 y 31 de enero de 2016. iii.COTIZAR las diferencias entre los aportes pensionales realizados, si los hubiere del periodo comprendido del 12 de julio de 2006 y 31 de enero de 2016 y en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia, TERCERO. REVÓQUENSE los numeral 1º parcial y 4º de la parte resolutiva de la providencia apelada, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
QUINTO. Sin condena en costas. SÉXTO. En firme esta providencia devuélvase al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)