Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 21 de agosto de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante ASOCIACIÓN DE AUTORIDADES TRADICIONALES DEL PUEBLO BARÍ Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Acción de tutela relacionada con sustitución de cultivos ilícitos.
Derecho fundamental a la consulta previa. Modifica la sentencia impugnada SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por los demandantes contra la sentencia del 3 de julio de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta, resolvió:
PRIMERO: Deniéganse las solicitudes de desvinculación propuestas por el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Agencia de Desarrollo Rural.
SEGUNDO: Acéptase la coadyuvancia de la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (MPC).
TERCERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por los señores José Ely Dora Gómez, coordinador del territorio Barí, Alexander Dora, coordinador de derechos humanos y consulta previa, así como por Juan Titira Aserndora Agbugdarara, representante legal de la Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí - Ñatubaiyibari.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 7 de abril de 20251, en ejercicio de la acción de tutela los señores Juan Titira Aserndora Agbugdarara, Alexander Dora y José Ely Dora Gómez, quienes obran como representante legal, coordinador de derechos humanos y consulta previa y coordinador de territorio de la Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí – Ñatubaiyibari, en su orden, pidieron la protección de sus derechos fundamentales a la diversidad étnica y cultural, a la paz, al debido proceso y a la consulta previa.
A juicio de los demandantes, la vulneración de las mencionadas garantías superiores se presenta con ocasión de las medidas implementadas por el Gobierno Nacional para sustituir cultivos ilícitos en la región del Catatumbo, en el marco del estado de conmoción interior dispuesto a través del Decreto 62 del 24 de enero de 2025, toda vez que no se surtió la correspondiente consulta previa. 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2025-02121-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Pretensiones Los tutelantes formularon las siguientes pretensiones: 1. SOLICITAMOS al despacho judicial que, al momento de resolver la presente acción de tutela, adopte un enfoque diferenciado de protección de derechos humanos, considerando de manera prioritaria el impacto desproporcionado que la situación denunciada genera sobre nuestro pueblo, y que se adopten medidas que, además de garantizar los derechos fundamentales, promuevan su efectiva protección como grupo especialmente vulnerable.
En este sentido, es imperativo que el análisis del caso se realice bajo un marco de protección reforzada, en consonancia con los principios de dignidad humana, igualdad material y no discriminación, tal como lo exige el bloque de constitucionalidad en materia de derechos de los pueblos indígenas y las obligaciones internacionales del Estado colombiano. 2.
SOLICITAR, en el auto admisorio de la presente acción de tutela, a la Agencia Nacional de Tierras que en un término de 48 horas informe por escrito y con material cartográfico georreferenciado si se han emitido y/o se encuentran en curso tramites de adjudicación de baldíos o titulación de tierras, así como el otorgamiento de uso en predios ubicados al interior de la Reserva Forestal de Ley 2 de 1959 en las zonas de pretensión de ampliación, delimitación y saneamiento de los resguardos del Pueblo Bari. 3.
TUTELAR los derechos fundamentales (artículo 7 constitucional), a la paz (artículo 22 constitucional) al debido proceso (artículo 29 constitucional), a la integridad y subsistencia cultural, social y económica (artículos 1, 7, 8, 11, 12 70 y 93 constitucionales) y a la consulta previa libre e informada (93 y 94 constitucionales) y los derechos territoriales de los pueblos indígenas (286 y 330 constitucionales). 4.
TUTELAR los derechos territoriales colectivos y la ocupación histórica y tradicional del Pueblo Bari sobre sus territorios ancestrales que están dentro del polígono de solicitud de ampliación, delimitación y saneamiento de sus resguardos y, por lo tanto, ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras suspender y dejar sin efectos las decisiones y/o comunicaciones expedidas para el desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 108 de 2025 revocando las adjudicaciones o títulos que se hayan otorgado a partir de este acto administrativo en las zonas pretendidas para la ampliación, delimitación y saneamiento de los resguardos del Pueblo Bari, así como aquellos trámites para el otorgamiento de derechos de uso en predios ubicados al interior de la Reserva Forestal de la Ley 2 de 1959, que hacen parte de las mismas zonas pretendidas.
Hasta tanto no se establezcan mecanismos para salvaguardar los derechos territoriales del Pueblo Bari en sus zonas pretendidas para la ampliación, delimitación y saneamiento de dichos resguardos. 5. ORDENAR a la Presidencia de la República, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, la Dirección de la Autoridad de Consulta Previa, la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Renovación del Territorio, suspender el programa “Renhacemos Catatumbo” creado a partir del Decreto 108 de 2025 hasta tanto no se protocolice la Política Nacional de Drogas con el pueblo Barí a través del Protocolo de Consulta Previa Samai Ayu.
6. DEJAR SIN EFECTOS las decisiones y/o comunicaciones expedidas por el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, la Dirección de la Autoridad de Consulta Previa, la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Renovación del Territorio, por las cuales a través del Decreto 180 de 2025 se ha implementado del programa “Renhacemos Catatumbo” sin el desarrollo de los acuerdos alcanzados en la Mesa Permanente de Concertación con relación a la protocolización de la Política Nacional de Drogas 2023 – 2033 en las zonas pretendidas para la ampliación, delimitación y saneamiento de los resguardos del Pueblo Barí. 7.
GARANTIZAR el derecho a la Consulta Previa del Pueblo Bari representado en Ñatubaiyibari con relación a la Política Nacional de Drogas en la subregión del Catatumbo, con arreglo a la jurisprudencia constitucional, en especial a las sentencias T-880 de 2006, T-052 de 2017, T-498 de 2023, y SU-123 de 2018. Y, en consecuencia, ORDENAR al Ministerio del Interior entablar contacto con nuestras autoridades tradicionales para establecer de manera concertada los mecanismos para la activación del Protocolo de Consulta Samai Ayu y garantizar el derecho fundamental a la Consulta Previa, con la participación del Ministerio Público y de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) como garantes del respeto de este derecho a nuestro pueblo. 8.
TUTELAR el derecho a la paz, como consecuencia, ORDENAR al Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías y Dirección de seguridad, convivencia ciudadana y gobierno, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, para el diseño e implementación de un Plan de Convivencia y Reconciliación para la atención y transformación de conflictos interculturales en la subregión Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 del Catatumbo, concertado previamente con nuestras autoridades tradicionales, y que se generaron a partir de los hechos relacionados en la presente acción de tutela. 9.
VINCULAR oficiosamente a la Mesa Permanente de Concertación (MPC) y a la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) para que se pronuncien sobre la acción de tutela interpuesta, dado su papel en la concertación y protocolización de la Política Nacional de Drogas 2023 – 2033 con el Estado Colombiano. 10. VINCULAR oficiosamente a la Defensoría del Pueblo Nacional y a la Procuraduría General de la Nación y sus delegados territoriales para que se pronuncien sobre la acción de tutela interpuesta, en su papel de garantes de los derechos fundamentales. 3.
Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El punto 4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera estableció la necesidad de solucionar de manera definitiva la problemática de las drogas ilícitas en el país y para ese propósito el Decreto 896 de 2017 creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS)2, que comprendía la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, en la cual no era necesaria surtir la consulta previa porque obedecía a una política pública sin incidencia en la identidad cultural, conforme lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-493 de 2017.
El artículo 356 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo) dispuso que la política antidrogas se aplicaría con enfoque de género diferencial y territorial y los acuerdos realizados en el ámbito de la consulta previa con las comunidades étnicas serían «parte integral de la Ley», de ahí que se adelantara en la región del Catatumbo una serie de reuniones con grupos minoritarios en aras de concertar la adopción de medidas para reducir los cultivos ilícitos.
A través del Decreto 62 del 24 de enero de 2025, el Gobierno Nacional decretó el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo3, en los municipios de Río de Oro, González (Cesar) y en los que integran el área metropolitana de Cúcuta, con ocasión de la grave alteración del orden público en esas zonas de país derivada del actuar delictivo de varios grupos armados ilegales, los cuales, entre otras cosas, se disputaban el dominio de los cultivos ilícitos.
El 12 y 17 de febrero de 2025, los demandantes le solicitaron a la Agencia de Renovación de Territorio garantizarles su participación en la adopción de medidas para disminuir los cultivos ilícitos, peticiones que no fueron contestadas, lo que motivó que instauraran la tutela 54001-31-53-003-2025-00061-00, decidida el 25 de marzo de 2025 por el Juzgado Tercero Civil de Cúcuta, en el sentido de ordenarle a la entidad desatar las solicitudes, lo cual hizo a través del oficio 20256000014341 (sin fecha), en el sentido de indicarles la finalidad del estado de conmoción interior dispuesto a través del Decreto 62 del 24 de enero de 2025.
En el marco del mencionado estado de conmoción interior, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 108 del 29 de enero de 2025 y 180 del 14 de febrero del año en curso, en el cual adoptaron medidas de prevención de la acumulación y acaparamiento de la tierra y «para desvincular a los núcleos familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías licitas», en su orden.
También implementó el programa «Renhacemos 2 Declarado exequible por la Corte Constitucional, con sentencia C-493 de 2017. 3 Que comprende el territorio indígena del resguardo Motilón Bari y el Parque Nacional Catatumbo Bari. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Catatumbo» a través de la Resolución 76 del 9 de abril de 2025, en la cual se establecieron varias órdenes relacionadas con la titulación de algunos predios y el saneamiento de ellos. 4.
Fundamentos de la acción de tutela Los demandantes señalaron que la acción de tutela era procedente para obtener el amparo de los derechos fundamentales invocados, en especial, el de consulta previa, instituido con la finalidad de asegurar que los grupos étnicos participaran en la adopción de decisiones con incidencia en sus costumbres ancestrales, tal como lo precisó la Corte Constitucional en el fallo T-372 de 2021.
Que gozaban de legitimación en la causa por activa, pues la jurisprudencia constitucional había señalado que los representantes e integrantes de los grupos étnicos estaban facultados para solicitar la protección de sus derechos fundamentales, toda vez que no eran considerados como garantías individuales sino como colectivas, dada la identidad cultural de sus miembros.
Sostuvieron que la Corte Constitucional se ha pronunciado en casos similares al aquí debatido4, en el sentido de proteger el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas bajo la premisa de que se vulneraba ese derecho fundamental cuando se adelantaban procesos administrativos con incidencia en su territorio ancestral sin su participación, tal como acontecía, en desconocimiento del artículo 14 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Que la implementación de las políticas públicas contempladas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera fue la fuente de vulneración de derechos fundamentales y que los cultivos ilícitos en su suelo se iniciaron en la década de 1980, los cuales en el 2021 superaban el 1.5%5 de su territorio, lo que les impedía usarlo en debida forma.
Que actualmente el 70% de sus familias prestan su fuerza de trabajo para la recolección de hoja de coca, actividad que se convirtió en la principal fuente de ingreso ante la crisis económica y social que vivía la región del Catatumbo. Adujeron que si bien la Corte Constitucional indicó en la sentencia C-493 de 2017 que en el programa de sustitución de cultivos ilícitos previsto en el Decreto 896 de ese año no era necesario agotar la consulta previa, como la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo) se dispuso que la política antidrogas debía adelantarse desde un enfoque de género diferencial y territorial, era necesario que las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional fueren concertadas con las comunidades étnicas, premisa en virtud de la cual se imponía surtir la consulta previa antes de emitirse el Decreto 062 de 2025.
Que el programa «Renhacemos Catatumbo» contempló medidas que afectaban sus derechos fundamentales, pues además de que sobre ellas no se surtió la consulta previa, establecía la posibilidad de adquirir bienes por parte de autoridades públicas en aras de superar la problemática, con lo que se saneaba de manera automática cualquier vicio de titulación o tradición, aspectos a los que se habían opuesto y que derivaron en diferencias entre los miembros de la comunidad, al punto de que algunos pobladores los hayan calificado como un obstáculo para el desarrollo y la superación de las drogas.
Señalaron que el Gobierno Nacional había incumplido los compromisos adquiridos con los campesinos del Catatumbo, pues a pesar de que el presidente de la República anunció 4 Sentencias T-880 de 2006, T-052 de 2017, T-498 de 2023 y SU-123 de 2018. 5 Conforme lo estableció la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) en un informe de octubre de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que las medidas de sustitución de cultivos ilícitos serían concertadas con los grupos étnicos, y para tal fin se realizaron una serie de reuniones con las entidades competentes6, ello no aconteció, en desconocimiento de sentencia T-052 de 2017 de la Corte Constitucional.
Que el programa reprochado no contemplaba opciones laborales para quienes se dedican a la recolección de hoja de coca, de ahí que la imposibilidad de ejercer esa actividad conllevara la afectación del mínimo vital, pues no contaban con la oportunidad de ejercer otra labor que les permitiera satisfacer sus necesidades básicas. 5. Intervenciones La Agencia de Desarrollo Rural, por conducto de la jefe de su Oficina Asesora Jurídica, adujo que no era la entidad competente para estructurar y ejecutar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, pues ello le correspondía a la Agencia de Renovación del Territorio, y la exclusión del pueblo Barí obedeció a «lineamientos institucionales y operativos».
Además, tampoco tenía incidencia en la realización de las consultas previas, por tanto, no era dable atribuirle vulneración de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo. Que ha realizado actuaciones orientadas a cumplir la sentencia T-052 de 2017, en la que la Corte Constitucional dispuso medidas orientadas a proteger los derechos de esa comunidad.
Adicionalmente, indicó que se habían aprobado $6.639.614.025 para que los miembros de la Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Ñatubaiyibari se capacitaran en la implementación de granjas y cultivos de cacao, y así pudieren dejar las labores relacionadas con la coca. La Agencia de Renovación del Territorio, a través de la jefe de su oficina asesora jurídica, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia, por cuanto de los argumentos expuestos por los demandantes no se lograba inferir la vulneración de los derechos fundamentales invocados ni la forma en la que los actos administrativos que reprochaban contrariaban el ordenamiento jurídico superior.
Que los procesos de sustitución de cultivos ilícitos implicaban un diálogo constante con la comunidad y los actos administrativos mediante los cuales se implementaron garantizaron la participación de los diferentes grupos étnicos, con lo que se salvaguardó lo consignado sobre la materia en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Sostuvo que el programa «RenHacemos Juntos» contenía aspectos que incentivaban la participación de los grupos étnicos que habitaban el Catatumbo, lo que aseguraba que las medidas allí contempladas se aplicaran conforme a las condiciones particulares de la comunidad, esto es, con un enfoque diferencial, de ahí que no fuera cierto que ese programa vulnerara los derechos fundamentales de los accionantes.
Que de acuerdo con la sentencia C-493 de 2017 de la Corte Constitucional, no era necesario agotar la consulta previa antes de emitir el programa de sustitución de cultivos ilícitos que reprochaban los tutelantes, pues no establece medidas específicas destinadas a la comunidad a la que pertenecen y se había garantizado su participación en las diferentes mesas de trabajo constituidas para discutir las problemáticas del Catatumbo. 6 Como el Departamento Nacional de Planeación, la Agencia de Renovación del Territorio, el Ministerio de Justicia, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Tierras aseveró que no contaba con los insumos necesarios para pronunciarse sobre las pretensiones de los demandantes, por cuanto la dependencia encargada de realizarle seguimiento a las consultas previas no le remitió el respectivo informe.
La Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas señaló que acompañó las mesas de concertación entre el pueblo Barí y el Gobierno Nacional y allí se pactó que las decisiones que afectaran a esa comunidad ancestral serían sometidas a la consulta previa, lo cual no se cumplió en relación con los actos administrativos censurados en este trámite constitucional, en consecuencia, debía accederse al amparo pretendido.
El Ministerio del Interior, por conducto de su directora jurídica, afirmó que carecía de legitimación en la causa por pasiva porque las inconformidades de los demandantes no tenían relación con las funciones de esa cartera y tampoco se advertía una acción u omisión de su parte con incidencia en la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la directora encargada de la política de drogas y actividades relacionadas, resumió las actividades que adelantaba en relación con las comunidades indígenas, enunció el presupuesto asignado a asegurar la participación de las comunidades indígenas en la toma de decisión y advirtió que no tenía incidencia en la consulta previa con el pueblo Barí, ya que no le correspondía adelantar el programa de sustitución de cultivos ilícitos que reprochaban los demandantes, por tanto, no era dable atribuirle vulneración de sus derechos fundamentales y se hacía necesario declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva.
La Presidencia de la República, mediante apoderada, aseveró que la entidad encargada de velar por la protección de la consulta previa de los pueblos indígenas era el Ministerio del Interior, conforme al Decreto 2353 de 2019, en consecuencia, carecía de legitimación en la causa por pasiva, máxime cuando los tutelantes no le atribuyeron vulneración de algún derecho fundamental.
La Procuraduría General de la Nación, a través de representante judicial, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia en lo que respecta a ese organismo, pues de los hechos expuestos en la solicitud de amparo no era dable advertir alguna acción u omisión de su parte que vulnerara derechos fundamentales de los demandantes, en consecuencia, debía ordenarse su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva.
El coordinador del territorio Bari allegó a la acción de tutela el auto del 8 de mayo de 2025, dictado por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta dentro del expediente 54001-31-21-001-2025-00035-00, en el que se decretaron como medidas provisionales las siguientes órdenes: (i) a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior que dentro de los 2 meses siguientes, junto con las entidades competentes, adelantara un estudio técnico e interdisciplinario encaminado a verificar la posible afectación al territorio ancestral de la política de sustitución de cultivos ilícitos; y (ii) a la Presidencia de la República y a la agencia de Renovación del Territorio que en el mismo término diseñaran estrategias encaminadas a sustituir voluntariamente cultivos ilícitos con un enfoque étnico.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, por medio de sentencia del 3 de julio de 2025, (i) denegó la solicitud de desvinculación del Ministerio del Interior, del Ministerio de Justicia y del derecho, de la Presidencia de la República, de la Procuraduría General de la Nación y de la Agencia de Desarrollo Rural;
(ii) aceptó como coadyuvante de la parte demandante a la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (MPD); y (iii) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. Que no era dable desvincular del trámite constitucional a los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho y a la Presidencia de la República, porque fueron convocados como demandados, en consecuencia, se hacía necesario su concurrencia para que ejercieran su derecho de defensa.
En cuanto a la Procuraduría General de la Nación, los accionantes pidieron vincularla con el fin de que se pronunciara sobre la controversia en aras de que determinara si acontecía vulneración de sus derechos fundamentales, lo que comportaba el ejercicio de sus funciones, motivo por el cual no era procedente desvincularla de este trámite constitucional.
Frente a la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (MPD) el a quo consideró que debía admitirse como coadyuvante de la parte demandante, porque pretendía que se adoptaran decisiones en el ámbito de los cultivos ilícitos que beneficiaran a los grupos étnicos. Consideró que la acción de tutela devenía en improcedente por no cumplir con el requisito de procedibilidad de subsidiariedad, pues los accionantes cuestionaban el programa «RenHacemos Catatumbo», implementado por la Agencia de Renovación del Territorio a través de la Resolución 76 del 9 de abril de 20257, y contra ese acto administrativo de carácter general procedían los medios de control de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los cuales los actores podían pedir su suspensión provisional.
Que de los hechos expuestos en la solicitud de amparo y de las pruebas allegadas el expediente no se evidenciaba la ocurrencia de un perjuicio irremediable, máxime cuando el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, dentro del proceso judicial de restitución de derechos territoriales indígenas 54001-31-21- 001-2025-00035-008, decretó una serie de medidas provisionales con el fin de asegurar la consulta previa del pueblo Barí en la implementación de políticas de erradicación de cultivos ilícitos, situación que impedía al juez de tutela inmiscuirse en esos asuntos. 7.
Impugnación Los demandantes impugnaron el fallo de primera instancia al estimar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional9 autorizaba la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos cuando desconocían la garantía superior a la consulta previa de los grupos étnicos, dada su condición de sujetos de especial protección constitucional, la cual imponía la necesidad de emitir un pronunciamiento expedito cuando estuviere en discusión la mencionada garantía superior en aras de evitar un perjuicio irremediable, como lo es la afectación de su territorio ancestral.
Que si bien el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta decretó unas medidas cautelares en el expediente 54001-31-21-001-2025- 7 En el marco del estado de conmoción interior decretado por el Gobierno Nacional con el Decreto 62 del 24 de enero del año en curso. 8 Previsto en el artículo 158 del Decreto 4633 de 2011. 9 Sentencia T-390 de 2021, T-307 de 2018, T-213 de 2016, SU-383 de 2003.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 00035-00, ellas no se motivaron en alguna vulneración del derecho fundamental a la consulta previa y tampoco estudiaron los Decretos 180 y 108 de 2025, emitidos por el Gobierno Nacional, pero como el a quo no advirtió ello incurrió en «defecto sustantivo en la valoración probatoria».
Sostuvieron que «no es por sí mismo el programa “Renhacemos Catatumbo” ni el Decreto 108 de 2025 la causa de las violaciones a nuestros derechos fundamentales, todo lo contrario, hemos insistido y hemos demostrado la defensa que hemos venido haciendo a favor de la atención sobre la problemática de los cultivos de uso ilícito y que se garanticen mecanismos de seguridad jurídica a nuestros derechos territoriales que han sido reconocidos por la Corte Constitucional», pues lo pretendido era la aplicación diferencial de las políticas públicas de cultivos ilícitos.
Que si bien la Corte Constitucional, en la sentencia C-268 de 2025, declaró la inconstitucionalidad del Decreto 180 de 2025, todavía su implementación produce efectos, en desconocimiento de sus garantías superiores sobre sus títulos de propiedad y permanencia en su territorio, situación que ameritaba la intervención del juez constitucional, máxime cuando el programa «Renhacemos Catatumbo» contempla una serie de medidas orientadas a obtener la sustitución de cultivos ilícitos que no fueron concertadas con el pueblo Barí. II.
CONSIDERACIONES 1. Cuestión preliminar. Delimitación de la controversia En la solicitud de amparo los accionantes afirmaron que el Gobierno Nacional ha adoptado políticas que les concierne sin que se haya agotado la consulta previa frente al pueblo Barí, ubicado en el Catatumbo, derecho fundamental que imponía la necesidad de concertar con las comunidades étnicas las medidas con incidencia en su territorio ancestral, como las relacionadas con la sustitución de cultivos ilícitos, de ahí que el programa «RenHacemos» desconociera la referida garantía superior.
En la impugnación que se desata, los demandantes señalaron que, contrario a lo aseverado por el a quo, no reprochaban acto administrativo alguno, sino que pedían que se garantizara el derecho fundamental a la consulta previa, la cual no fue atendida en el programa «RenHacemos». En ese orden de ideas, la Sala analizará el asunto constitucional de la referencia bajo el entendido de que los demandantes no reprochan los Decretos 108 y 180 de 2025, emitidos por el Gobierno Nacional en el marco del estado de conmoción interior que dispuso en el Decreto 62 de 2025, sino la omisión de convocarlos a discutir la política de sustitución de cultivos ilícitos, omisión que repercutió de manera negativa, a su juicio, en el programa «RenHacemos». 2.
Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia comoquiera que no cumplía con el requisito general de subsidiariedad. La Sala anticipa que modificará el fallo impugnado, en el sentido de (i) declarar la carencia actual de objeto frente las pretensiones relacionadas con ordenar la participación del pueblo Barí en las medidas relacionadas con la sustitución de cultivos ilícitos, toda vez que fueron Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ordenadas por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, y (ii) denegar el amparo deprecado frente al programa «RenHacemos», creado por la Agencia de Renovación del Territorio mediante la Resolución 76 de 2025, el cual no se fundó en el Decreto 180 de 2025.
Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) a las generalidades de la acción de tutela, (ii) al derecho fundamental a la consulta previa, (iii) a la procedencia de la tutela para obtener la protección de esa garantía superior, (iv) a la carencia actual de objeto y, finalmente, (v) analizará el caso concreto. 3.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 4.
Derecho fundamental a la consulta previa El artículo 1º de la Constitución Política prevé que Colombia es una República unitaria «democrática, participativa y pluralista», premisa en virtud de la cual los artículos 7º10 y 330 ibídem reconocen y protegen la diversidad cultural de la Nación y la prerrogativa de autodeterminación de los pueblos indígenas, la cual los faculta para participar en los programas y proyectos productivos con incidencia en el territorio que habitan.
En atención a los mencionados preceptos superiores, la Corte Constitucional11 ha indicado que involucran un derecho fundamental de las comunidades étnicas denominado consulta previa, el cual les permite participar en las medidas de carácter administrativo o legislativo que tengan incidencia en sus territorios en aras de preservar y respetar sus costumbres ancestrales, con lo que, dicho sea de paso, se atienden los compromisos adquiridos por Colombia sobre la materia contemplados en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en el Pacto Internacional sobre los Derechos, Civiles y Políticos, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y en la Convención Americana sobre los Derechos Humanos. Así lo dijo el alto tribunal constitucional12: […] (i) La consulta previa se fundamenta en el principio democrático, el derecho a la participación y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación, de conformidad con el artículo 40 Superior,13 que en el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes cobra un significado 10 «El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana». 11 Sentencias C-331 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva;
SU-123 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos; T-446 de 2021, M. P. José Fernando Reyes Cuartas, entre otros pronunciamientos. 12 Sentencia C-715 de 2009, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 Sentencia C-175 de 2009. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 distinto y reforzado, en virtud del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, el pluralismo jurídico, el reconocimiento de estas etnias como comunidades diferenciadas y autónomas.14 (ii) La garantía y reconocimiento de la diversidad de las comunidades tradicionales tiene sustento constitucional en razón de los expresos mandatos previstos por la Carta, tales como el art[í]culo 7 Superior, que incorpora el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, el artículo 330 de la Constitución Política, que dispone que los territorios indígenas estarán gobernados por sus autoridades tradicionales, conformadas y reglamentadas según sus usos y costumbres.15 Estas disposiciones se encuentran complementadas con normas imperativas del derecho internacional de los derechos humanos. En ese orden de ideas, cuando el Estado instituya medidas con repercusiones en los territorios indígenas, debe garantizar que estos participen en su elaboración e implementación en aras de brindarles la posibilidad de que propendan por la salvaguarda de su identidad cultural, en virtud del derecho fundamental a la consulta previa. 5.
Procedencia de la tutela en controversias relacionadas con la consulta previa El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Esto quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.
La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.
Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional16 ha señalado que el requisito de subsidiariedad debe aplicarse con menor rigor cuando la tutela concierne a sujetos de especial protección constitucional, pues exigirles que acudan a mecanismos judiciales ordinarios para obtener la salvaguarda de sus derechos fundamentales involucra una carga desproporcionada, por no compadecerse de su estado de vulnerabilidad.
Dentro de los casos en los que se debe flexibilizar la exigencia de procedibilidad de subsidiariedad se encuentran los relacionados con las comunidades indígenas, las cuales son catalogadas por la jurisprudencia constitucional como sujetos de especial protección constitucional, dado que (i) son minoría frente al resto de la sociedad, de ahí que sus creencias ancestrales estén expuestas a una constante amenaza de imposición de la cultura de la generalidad, lo cual es inherente a la interacción social, y (ii) casi siempre habitan territorios alejados, lo que los expone a peligro frente a los grupos armados ilegales17.
En ese orden de ideas, resulta desproporcionado exigirle a las comunidades indígenas que acudan a otros instrumentos judiciales en aras de obtener el amparo de sus derechos fundamentales, más aún cuando está en discusión el de consulta previa, pues en ese escenario se hace necesario un pronto estudio de la situación en la que presuntamente se 14 Sentencia C-063 de 2010. 15 Ver la sentencia C-175 de 2009. 16 Corte Constitucional, sentencia T-001 de 2021, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 17 Corte Constitucional.
Sentencia T-235 de 2011. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 trasgrede esa prerrogativa superior, con el fin de determinar si algunas medidas administrativas inciden en su identidad ancestral, lo cual solo se logra a través de la acción de tutela.
Así lo dijo la Corte Constitucional: 67. Los pueblos indígenas son sujetos de especial protección constitucional (arts. 7, 10, 70, entre otros; Convenio 169 de la OIT), pues se encuentran en situación de vulnerabilidad y tienen el derecho a que el Estado revierta los procesos históricos en que la sociedad mayoritaria ha amenazado sus modos de vida, produciendo incluso la extinción de diversos pueblos.
Como lo ha indicado la Corte, esta afirmación obedece a (i) la existencia de patrones aún no superados de discriminación, que afectan a los pueblos y las personas étnicamente diversas; (ii) la presión que la cultura mayoritaria ejerce sobre sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo y la economía o, en términos amplios, su modo de vida bueno (usualmente denominado cosmovisión); y (iii) la especial afectación que el conflicto armado del país ha generado en las comunidades indígenas y otros grupos étnicamente diversos, entre otros motivos, por el despojo o uso estratégico de sus tierras y territorios, aspecto grave en sí mismo. 68.
En ese contexto, la Corte Constitucional ha considerado, en jurisprudencia constante, pacífica y uniforme18, que la acción de tutela procede como mecanismo preferente para la protección de los derechos de los pueblos indígenas. […] la acción de tutela es, por regla general, el medio judicial adecuado y preferente para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y, en especial, del derecho a la consulta previa.
Así las cosas, cuando en una controversia se discuta el presunto desconocimiento de la consulta previa, los integrantes de las comunidades étnicas que pudieren resultar afectadas están facultados para acudir a la acción de tutela en aras de obtener un pronto pronunciamiento. 6. Carencia actual de objeto El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 señala que: «Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes».
El fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia de tutela se torne inocua. Es decir, que resulta intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de tres eventos que sugieren consecuencias distintas: el hecho superado, el daño consumado y el hecho sobreviniente19.
En lo que aquí interesa, el hecho superado se configura cuando se pone fin a la situación que generaba la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. 7. Análisis del caso concreto 7.1 Carencia actual de objeto frente a la participación del pueblo Barí en las medidas de sustitución de cultivos ilícitos En razón a la grave alteración del orden público presentada en el Catatumbo por el enfrentamiento armado entre grupos ilegales, el cual produjo un significativo 18 En el anexo primero de esta sentencia se incorpora un cuadro en el que se demuestra la existencia de 29 fallos recientes (período 2014 a 2016) en los que se ha seguido esta subregla.
Una sola de estas sentencias controvirtió esta subregla, aspecto al que se hará referencia en párrafos posteriores. 19 Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 desplazamiento de campesinos, el presidente de la República decretó el estado de conmoción interior en esa región y en los «municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar», con el fin de adoptar medidas expeditas orientadas a conjurar la crisis.
En el marco del mencionado estado de excepción, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 108 de 29 de enero de 2025, en el que se dispuso la adopción de «medidas de protección de tierras, territorios y activos rurales, y de prevención de la acumulación y acaparamiento en el sector agropecuario», como programas orientados a la enajenación, adjudicación y titulación de tierras.
Adicionalmente, el presidente de la República profirió el Decreto 180 del 14 de febrero de 2025, en el que estipuló medidas destinadas a «desvincular a los núcleos familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías lícitas». En la impugnación que se desata, los demandantes señalaron que el Gobierno Nacional vulneró sus derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo, en especial, el de consulta previa, porque no se discutió con el pueblo Barí la política de sustitución de cultivos ilícitos, argumento sobre el cual la Sala encuentra que acontece una carencia actual de objeto por hecho sobreviniente, pues mediante providencia del 8 de mayo de 2025, emitida en el proceso judicial de restitución de derechos territoriales indígenas20 54001-31-21-001-2025-00035-00 (en el que no se ha proferido sentencia21), el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta decretó una serie de medidas provisionales orientadas a garantizar las garantías de dicha comunidad ancestral, que dentro de las que se destacan las siguientes:
PRIMERO: ORDENAR a todas las entidades receptoras de las órdenes que se emanen en esta providencia la aplicación forzosa del enfoque étnico y territorial para desarrollar las actividades que les compete, conforme se explicó en la parte motiva, a favor de la comunidad del resguardo indígena Motilón Barí del pueblo indígena Barí. […]
CUARTO: 4.1. ORDENAR como medida cautelar, a la Dirección de Asuntos Étnicos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – UAEGRTD, que dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación por estado de esta providencia, proceda a proyectar y presentar de la mano de representante legal del resguardo indígena Motilón Barí del pueblo indígena Barí, la solicitud de protección colectiva de la comunidad indígena y su territorio y/o medidas adicionales, teniendo en cuenta lo desarrollado en esta providencia. […] 6.2.
Así mismo, ORDENAR a la Dirección de DDH y DIH del Ministerio de Defensa en coordinación con la Defensoría del Pueblo, que dentro del término de un (1) mes contado desde la misma notificación, proceda a garantizar y materializar una socialización y/o capacitación sobre la misma Directiva, pero abarcando las líneas jurisprudenciales sobre el concepto de territorio, la consulta previa y el enfoque étnico desarrollados por la Corte Constitucional, a los miembros de las fuerzas armadas con incidencia en el Catatumbo; rindiendo informe sobre el cumplimiento de la cautela dentro de este lapso e informes sobre el seguimiento de acciones positivas realizados en territorio una vez por semestre, conforme lo prevé precisamente el numeral 1º del literal E de la Directiva Permanente No. 16 de 2006.
SÉPTIMO: REQUERIR a la Presidencia de la República para que, en armonía con la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en el marco de las negociaciones que existan con grupos armados ilegales con incidencia en el Catatumbo, se acate, si aún no se hubiese hecho, el enfoque étnico dispuesto en el artículo 8C de la Ley 418 de 1997 modificado por la Ley 2272 de 2022, esto es, respetando “la protección reforzada a los pueblos en riesgo de extinción y sus planes de salvaguardas” junto a los principios de participación, consulta y consentimiento previo, que se encuentran consagrados en el Capítulo Étnico del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera; 20 Previsto en el artículo 158 del Decreto 4633 de 2011. 21 https://portalrestituciondetierras.ramajudicial.gov.co/#/busqueda Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 previniendo a las partes negociantes sobre dichos principios;
OTORGANDO puesto permanente en la mesa de diálogo a mínimo un miembro mujer y un miembro hombre de la comunidad indígena Barí, preferiblemente si su comunidad los reconoce como Sadou, para que sea tenida en cuenta su perspectiva sobre el territorio y los acuerdos a los cuales se quiera llegar. […]
DÉCIMO SEXTO: 16.1. ORDENAR a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior que, en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de este proveído, en aplicación a los parámetros constitucionales de la sentencia SU-123 de 2018, así como la Directiva Presidencial No. 8 del 9 de septiembre de 2020 y la sentencia T-498 de 2023, en articulación con la comunidad del resguardo indígen[a] Motilón Barí del pueblo Barí, y la Presidencia de la República, Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos y la Agencia de Renovación del Territorio, así como con otras entidades que tengan competencias sobre la presente controversia, proceda a proferir un estudio técnico e interdisciplinario en donde verifique las posibles afectaciones que la sustitución o erradicación de cultivos ilícitos tenga sobre los derechos, especialmente al territorio en el sentido amplio, de dicha comunidad.
Se deberá partir de la identificación del territorio realizada en la solicitud de medidas cautelares. 16.2. ORDENAR a la Presidencia de la República, Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos y la Agencia de Renovación del Territorio que, en el término de dos (2) meses siguientes a la entrega del estudio anteriormente anunciado y ante la existencia de afectaciones, en concertación con la comunidad del resguardo indígen[a] Motilón Barí del pueblo Barí, procedan a diseñar estrategias y/o planes de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito con un enfoque étnico que respete las tradiciones, usos y costumbres de dicha comunidad conforme se precisó en la sentencia SU-545 de 2023; para cuya implementación deberá surtir el trámite de consulta previa.
De las mencionadas órdenes, la Sala constata que la pretensión de los accionantes de que se asegurara la participación del pueblo Barí en las medidas orientadas a la sustitución de cultivos ilícitos en el Catatumbo fueron satisfechas en el auto del 8 de mayo de 2025, emitido por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, pues con ello se aseguró el enfoque diferenciado de protección de derechos humanos que pedían los accionantes en la tutela, estudio en el cual debían participar varias entidades, situación por la cual resulta inocuo emitir un pronunciamiento sobre el particular, pues, se reitera, esa participación ya fue ordenada por el aludido despacho judicial.
Debe advertirse que los demandantes, inclusive después de que finalice el proceso judicial de restitución de derechos territoriales indígenas 54001-31-21-001-2025-00035-00, son destinatarios de medidas que garanticen sus derechos, en atención al artículo 10222 de la Ley 1448 de 2011, aplicable en esas diligencias en virtud del inciso 2º del artículo 15823 del Decreto 4633 de 2011.
En ese orden de ideas, la Sala modificará la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para declarar la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente frente a las pretensiones de ordenar la participación del pueblo Barí en la adopción de medidas relacionadas con la sustitución de cultivos ilícitos, ya que fueron satisfechas por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, con auto del 8 de mayo de 2025. 22 «Después de dictar sentencia, el Juez o Magistrado mantendrá su competencia sobre el proceso para dictar todas aquellas medidas que, según fuere el caso, garanticen el uso, goce y disposición de los bienes por parte de los despojados a quienes les hayan sido restituidos o formalizados predios, y la seguridad para sus vidas, su integridad personal, y la de sus familias». 23 «Este proceso judicial de restitución territorial es de carácter extraordinario y de naturaleza excepcional, toda vez que se trata de un procedimiento inscrito en el ámbito de la justicia transicional.
Por tanto la restitución judicial de los territorios indígenas se rige por las reglas establecidas en el presente decreto y exclusivamente en los artículos […] y 102 de la Ley 1448 de 2011». Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 7.2 La consulta previa en relación con el programa «RenHacemos» Los demandantes indican también en el escrito de tutela que el programa «RenHacemos» vulneraba sus derechos fundamentales, en especial, el de consulta previa, porque no fue discutido con el pueblo Barí. 7.2.1 Procedencia de la tutela Como se anotó en precedencia, la jurisprudencia constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela cuando versa sobre el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas, toda vez que su condición de sujetos de especial protección constitucional hace desproporcionado exigirles que acudan a otros instrumentos judiciales para obtener un pronunciamiento de fondo.
En ese orden de ideas, como los demandantes indican que el programa «RenHacemos» vulnera la garantía superior a la consulta previa del pueblo Barí, porque contempla una serie de medidas concernientes a la sustitución de cultivos ilícitos, sin que hayan sido discutidos con esa comunidad, la Sala constata que la acción de tutela resulta procedente sobre el particular, habida cuenta de que, como se indicó, la condición de sujetos de especial protección constitucional de esa población impone adoptar una decisión de mérito. 7.2.2 Análisis de fondo Con el fin de determinar la prosperidad del argumento consistente en que el programa «RenHacemos» (el cual, a juicio de los demandantes, se emitió en cumplimiento del Decreto 180 de 2025) quebranta el ordenamiento jurídico superior, debe efectuarse el siguiente análisis jurídico.
El que programa «RenHacemos» fue creado a través de la Resolución 76 del 9 de abril de 2025, emitida por la Agencia de Renovación del Territorio, con el fin de materializar el punto 4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en el que se estableció la solución al problema de las drogas ilícitas), y la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo).
En dicho acto administrativo se establecieron diferentes medidas para eliminar los cultivos ilícitos que se encuentran en las diferentes zonas del país, como la de sustitución de ingresos, y para participar en él las personas deben postularse. En ese orden de ideas, sea lo primero advertir que la Resolución 76 del 9 de abril de 2025 no fue emitida en el marco del estado de conmoción interior decretado por el Gobierno Nacional, a través del Decreto 62 del 24 de enero de 2025, ni en atención al Decreto 180 de 2025 (como se señala en el escrito de tutela), sino que su finalidad es materializar el punto 4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en el que se estableció la solución al problema de las drogas ilícitas), y la Ley 2294 de 2023, en consecuencia, su aplicación no solo comprende el Catatumbo, es decir, al pueblo Barí, sino a todo el territorio nacional donde hayan cultivos ilícitos, tal como se estableció en el artículo 2º24 de la mencionada Resolución. Cabe advertir que en el Decreto 180 de 2025 se establecieron «medidas excepcionales para desvincular a los núcleos familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito 24 «El programa RenHacemos se implementará en los municipios, territorios y áreas con presencia de cultivos de uso ilícito».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 a economías lícitas», las cuales están condicionadas a acuerdos de sustitución voluntaria, es decir, a que las personas acepten sustituir esos cultivos, de ahí que no comporten órdenes de imperativo cumplimiento para los campesinos cuya actividad se relacione con aquellos.
Así las cosas, como el «RenHacemos» comporta una política pública aplicable en todo en territorio nacional y no se fundó en el Decreto 180 de 2025 (que establece medidas de sustitución voluntaria en el Catatumbo), no era necesario el agotamiento de la consulta previa comoquiera que solo es imperioso agotarla cuando inciden directamente en un grupo étnico, tal como lo dijo la Corte Constitucional25 en los siguientes términos: En el plano constitucional, el parágrafo del artículo 330 de l[a] Constitución dispone que “La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas.
En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de dichas comunidades”. Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional reconoce el derecho fundamental a la consulta previa del que son titulares las comunidades étnicas, en los casos de adopción de medidas legislativas o administrativas que los afecten directamente. […] El Convenio 169 dispone que procede la consulta previa en los casos de afectación directa de la comunidad étnica […]. 8.3.
En el presente caso lo que se tiene es la creación e implementación del Programa Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito - PNIS, de carácter nacional, dispuesto en cumplimiento de los puntos 4.1 y 6.1.10 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, que ha sido implementado normativamente por medio del Decreto Ley 896 de 2017 […] no constituye una afectación directa de las comunidades étnicas, dada la fijación de los destinatarios y el nivel de generalidad de los enunciados que regulan y promueven la sustitución de cultivos ilícitos.
Conforme fue enunciado, la medida general fue destinada a todos aquellos habitantes del campo en condición de pobreza, que lo habiten y deriven su sustento de los cultivos de uso ilícito, lo que involucra a poblaciones étnicas que habitan esas zonas, sin que ese hecho constituya per se una afectación directa sobre esos grupos, pues de lo que se trata es de la incorporación abstracta de u[n] programa de sustitución de cultivos, y no del diseño y aplicación de un programa concreto en territorios definidos, habitados por grupos étnicos.
Las normas contenidas en el Decreto Ley refieren de modo general la creación e implementación del Programa, establecen las autoridades responsables de su diseño y ejecución, prevén su desarrollo por medio de reglamentos y la manera como deberá desplegarse en programas concretos dentro de las comunidades beneficiadas, lo que da cuenta de su amplia generalidad y pone de presente la ausencia de un plan específico en territorios de comunidades indígenas o afrodescendientes. […] La Sala afirma entonces y a modo de conclusión, que el Decreto Ley 896 de 2017 desarrolla una política pública de carácter general y no contiene enunciados normativos que impongan mandatos o cargas a los grupos étnicos, de modo tal que pudieren resultar afectados por sus normas.
Se trata propiamente, de la creación y desarrollo de un Programa alternativo al de erradicación forzada de cultivos ilícitos en esos mismos territorios, que opera en la dimensión simplemente criminal del asunto. Por el contrario, la norma examinada establece medidas de redención y progreso en un escenario de participación y cooperación mutua, en el que tienen cabida todos los habitantes de esas zonas geográficas, que descarta la necesidad de realizar consultas previas, al no haber afectación directa de la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas y afrodescendientes, ni de sus territorios.
Así las cosas y en virtud del citado precedente, se tiene que en la adopción del programa «RenHacemos», creado a través de la Resolución 76 del 9 de abril de 2025 por la Agencia de Renovación del Territorio, no era necesario el agotamiento de la consulta previa respecto del pueblo Barí, ubicado en el Catatumbo, dado que su aplicación no está condicionada a una zona específica, por ende, no afecta de manera directa a esa 25 Sentencia C-493 de 2017, M. P. Alberto Rojas Ríos.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 comunidad étnica, sino que opera en todas las áreas con presencia de cultivos ilícitos, como lo establece el artículo 2º26 de ese acto administrativo.
Además, el mencionado programa involucra unas medidas de políticas públicas sujetas a la postulación de las personas, conforme al artículo 13 de la Resolución 76 del 9 de abril de 2025, por tanto, en principio no resulta aplicable de manera automática en todas las áreas del país donde se ubiquen los cultivos ilícitos, por lo que no es posible individualizar per se a los destinatarios de esas medidas, máxime cuando, se insiste, es voluntaria.
En virtud de ello, se insiste, tampoco es dable inferir que el Decreto 180 de 2025 fue el fundamento de la Resolución 76 del 9 de abril de 2025 (como lo indican los demandantes), el cual, dicho sea de paso, establece medidas voluntarias de sustitución de cultivos ilícitos, por lo que no involucra una política de erradicación forzada. Así las cosas, se constata que, contrario a lo aseverado por los demandantes, el programa «RenHacemos» no comporta desconocimiento del derecho fundamental a la consulta previa del pueblo Barí, situación que impone negar el amparo deprecado sobre el particular.
De acuerdo con lo anotado, la Sala modificará la parte decisoria de la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para (i) declarar la carencia actual de objeto por situación sobreviniente respecto a la participación del pueblo Barí en la adopción de las medidas encaminadas a sustituir los cultivos ilícitos, ya que fueron decretadas el 8 de mayo de 2025 por el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Cúcuta, dentro del expediente 54001-31-21- 001-2025-00035-00; y (ii) denegar las pretensiones de los demandantes frente al programa «RenHacemos», comoquiera que no estaba sujeto a la consulta previa.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Modificar la parte decisoria de la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la presente providencia, la cual quedará de la siguiente manera: 2.
Declarar la carencia actual de objeto por hecho sobreviniente, respecto de las pretensiones de ordenar la participación del pueblo Barí en la adopción de medidas encaminadas a sustituir cultivos ilícitos, conforme a la motivación. 3. Denegar las pretensiones de los accionantes relacionadas con el programa «RenHacemos», de acuerdo con la parte motiva. 4.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 26 «El programa RenHacemos se implementará en los municipios, territorios y áreas con presencia de cultivos de uso ilícito». Radicado: 11001-03-15-000-2025-02121-01 Demandante: Asociación de Autoridades Tradicionales del Pueblo Barí Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 5.
Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 6. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador