Bogotá, D.C., primero (1º) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Número único: 11001030600020210008900 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Alcaldía de Úmbita (Boyacá), Fiscalía General de la Nación y Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE) Asunto: Competencia para resolver de fondo una petición relacionada con la administración de un vehículo afectado con medida cautelar dentro de un proceso de extinción del dominio La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10°, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 2021, resuelve el conflicto negativo de competencias suscitado entre las partes de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto se originó en los siguientes antecedentes: 1. Mediante decisión del 21 de noviembre de 2005, la Fiscalía 20 Delegada adscrita a la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y el Lavado de Activos, dentro del proceso identificado con el núm. 756 E.D., decretó el inicio de la acción de extinción de dominio y ordenó «el embargo, secuestro y consecuente suspensión del poder dispositivo» de algunos bienes, entre ellos, el vehículo identificado con la matrícula ARQ-158, de propiedad del señor Juan de Jesús Londoño Sierra; 2.

El 8 de septiembre de 2006, la subdirectora de Bienes de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes (en adelante, DNE) dictó la Resolución 1050, mediante la cual revocó la Resolución 0198 del 20 de febrero de 2006, y otorgó la destinación provisional del vehículo citado a la Alcaldía del municipio de Úmbita (Boyacá), con base en lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 785 de 2002, según el cual, tratándose de la destinación provisional de vehículos, se debe preferir a entidades oficiales del orden territorial.

En aquella resolución, se indicó que la DNE había recibido «el acta de incautación de fecha 23 de noviembre de 2005, por medio de la cual la Fiscalía Veinte de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos, dejó a disposición, entre otros, la camioneta marca Toyota, tipo platón, línea Hilux, modelo 1997, color blanco, motor No. 3L4172412, serie No. LN1060141396, placas ARQ-158 (Expediente 28560.

Bien 000-112-836)». En el mismo acto administrativo, se dispuso: LA ENTREGA MATERIAL de la camioneta, la cual se encuentra en las instalaciones del Hotel Campestre las Heliconias de Quimbaya – Quindío, se hará por parte del señor José Oscar Tamayo Rivera (sic), depositario provisional de esta Dirección en esa ciudad y únicamente podrá efectuarse previa presentación de la copia de esta resolución y de la póliza exigida (…).

De esta diligencia deberá elaborarse un acta donde conste el inventario, el estado de uso y conservación, remitiendo su copia a la Subdirección de Bienes de esta Entidad (sic) y a la autoridad judicial de conocimiento, dentro de los diez (10) días siguientes a su realización. En el literal g) del artículo cuarto de esta resolución, se dispuso que el pago de «los impuestos y demás gravámenes a que haya lugar» estaría a cargo del destinatario provisional del vehículo, esto es, la Alcaldía del municipio de Úmbita, «a partir de la fecha en la que se suscriba el acta de entrega del bien». 3.

En el Certificado de Tradición n.º 8736, emitido por el Instituto Departamental de Tránsito del Quindío el 5 de agosto de 2020, y aportado al expediente por el señor Juan de Jesús Londoño, aparece la inscripción (en estado: «activa») del embargo y secuestro del vehículo de placas ARQ-158, con fecha 20 de noviembre de 2005. 4. Según lo narrado por el señor Londoño, él tuvo conocimiento de que el Departamento de Hacienda de la Gobernación del Quindío inició en su contra un proceso de cobro coactivo, para obtener el pago de los impuestos causados sobre el vehículo de su propiedad, proceso en el cual se decretó en su contra una medida cautelar de embargo. 5.

Debido a lo anterior, el señor Juan de Jesús Londoño interpuso una acción de tutela contra la mencionada dependencia de la Gobernación del Quindío, que se surtió ante el Juzgado Quinto Penal con Funciones de Conocimiento de Armenia. Este despacho emitió la Sentencia n.° 0092 del 27 de diciembre de 2019, en la cual dispuso «[t]utelar el derecho al debido proceso y mínimo vital invocado por el señor Juan de Jesús Londoño Sierra contra la Gobernación del Quindío […]», y dejó sin efectos los actos administrativos mediante los cuales esta entidad había decretado el embargo de algunos bienes del actor.

Tal decisión fue confirmada, en segunda instancia, por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Armenia, en fallo del 7 de febrero de 2020. 6. El señor Londoño presentó petición ante la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que la entidad procediera al pago de los impuestos del vehículo en cuestión. En respuesta, el subdirector nacional de Bienes del ente acusador le indicó, el 23 de octubre de 2020, que la petición sería remitida, por razones de competencia, a la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio. 7.

A su vez, el 12 de noviembre de 2020, la Oficina Legal y Misional de la Dirección Nacional Especializada de Extinción del Derecho de Dominio le informó al señor Londoño sobre la remisión de su petición, por razones de competencia, a la Sociedad de Activos Especiales (SAE). 8. Con oficio del 4 de diciembre de 2020, la SAE respondió la petición del señor Londoño, informándole que, luego de realizar las verificaciones pertinentes sobre el vehículo de placas ARQ-158, «se evidencio (sic) que la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes no materializo (sic) la entrega a esta Sociedad», ante lo cual, «no es posible atender el requerimiento presentado por […] el propietario del vehículo». 9.

Mediante oficio del 10 de junio de 2021, el señor Juan de Jesús Londoño presentó una nueva petición, dirigida al despacho del fiscal general de la Nación, en la cual, luego de realizar una sinopsis de los antecedentes fácticos del caso, solicitó lo siguiente:

PRIMERO: Me sea indicada la dependencia y persona natural o jurídica en la cual se (sic) recae la administración, posesión, tenencia, cuidado o verbo similar del vehículo automotor de placa ARQ158.

SEGUNDO: Si es una dependencia adscrita o perteneciente a la fiscalía general de la Nación (sic), solicito que procedan a ordenar el pago INMEDIATO de las obligaciones dinerarias adeudadas por concepto de impuestos a favor de la GOBERNACION DEL QUINDIO (sic).

TERCERO: En caso de que NO encuentren la ubicación del vehículo, se sirvan emitir el respectivo certificado donde conste que el vehículo a mí incautado, decomisado o secuestrado no se encuentra en tenencia de la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN aun cuando las ordenes (sic) de embargo, secuestro y perdida (sic) de disposición de dominio fueron efectuadas por parte de la señora JACKELINE HERNANDEZ C. en su calidad de asistente de Fiscal No 20 E.D.

CUARTO: Solicito que sean adelantadas las actuaciones administrativas tendientes a determinar si es procedente adelantar investigaciones de índole legal, en virtud al extravío del vehículo automotor estando bajo la responsabilidad de la fiscalía general de la Nación (sic).

QUINTO: Solicito al servidor público que sea asignado para dar respuesta a la presente solicitud de la manera más respetuosa que analice de manera íntegra las pruebas allegadas con el presente escrito, para que de esta manera se eviten efectuar traslados por competencia a dependencias que ya indicaron que no tenían conocimiento del paradero del vehículo y de esta manera se garantice el principio de CELERIDAD. 10.

Con oficio del 12 de julio de 2021, dirigido al señor Londoño, la Dirección Nacional de Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación informó que, una vez agotado el trámite de la acción, por parte de la Fiscalía 42 de Extinción de Dominio de Bogotá, se enviaron «las diligencias» identificadas con el radicado n.° 756 E.D. al Juzgado Primero Penal Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá, «mediante oficio número 5146 del 16 de noviembre de los cursantes, quedando radicado con número de causa 2013-045-01» 11.

La misma Dirección Nacional de Extinción del Derecho de Dominio, mediante oficio del 17 de junio de 2021, le manifestó al señor Londoño lo siguiente: Con el fin de brindar una respuesta de fondo a su petición, se realiza un estudio de las pruebas aportadas y se constata que en la Resolución No. 1050 del 8 de septiembre de 2006 “Por medio del cual se revoca la resolución 0198 de febrero de 2006 reitera y se destina provisionalmente un bien”, la cual destina de forma provisional a la Alcaldía de Umbita-Boyacá- la camioneta marca Toyota placas ARQ-158 y se confirma en la Sentencia No. 0092 del 27 de diciembre de 2019, proferida por el Jugado Quinto Penal Municipal de Armenia Quindío, donde menciona el artículo cuarto de la Resolución citada en el literal g dice: “pagar los impuestos y demás gravámenes a que haya lugar, a partir de la fecha en que se suscriba el acta de entrega del bien”.

Siendo la responsable del pago pretendido, la Administración Municipal de Umbita Boyacá. Decisión que fue confirmada por parte del Juzgado Cuarto penal Municipal del Circuito de Armenia. Es de recalcar y se reitera, si bien es cierto, la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio adelanta las acciones que de su naturaleza y denominación emanan, esto es acciones patrimoniales tendientes a la acción de Extinción del Derecho de Dominio, también lo es que, a su competencia escapa la administración de los bienes, dado que la misma recae sobre el Fondo para la Rehabilitación Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco) administrada por la Sociedad de Activos Especiales SAE SAS (Artículo 90 Ley 1708 de 2014, código de Extinción de Dominio).

Por lo que se procedió mediante oficio No. 20205400067161 a correrle traslado a su petición a la SAE, respuesta que fue suministrada por la Sociedad de Activos Especiales, mediante oficio No. 430 del 4 de diciembre de 2020, donde informa “que la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes no materializa la entrega a esta sociedad”. Por lo anterior, se le corre traslado a su petición para los fines pertinentes y a su competencia a la Alcaldía de Umbita Boyacá, con copia a su correo, siendo la autoridad competente para contestar de fondo a su petición. En espera de haber atendido a satisfacción sus peticiones, la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio da respuesta a su solicitud, de conformidad a lo establecido en los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por el artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. 12.

La Dirección Nacional de Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía, por medio de oficio del 17 de junio de 2021, remitió la petición descrita en el numeral anterior a la Alcaldía Municipal de Úmbita (Boyacá). 13. Mediante oficio dirigido a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el alcalde de Úmbita propuso un conflicto negativo de competencias entre tal entidad territorial y la Fiscalía General de la Nación. En dicho escrito, manifestó que ese municipio carece de competencia para resolver de fondo la petición presentada por el señor Juan de Jesús Londoño. 14.

El 18 de agosto de 2021, encontrándose en trámite el presente conflicto de competencias, la gerente de Bienes Muebles de la Sociedad de Activos Especiales, por medio del Oficio CS2021-021617, dio respuesta a la petición presentada por el señor Juan de Jesús Londoño, de la siguiente manera: A) Frente a la primera solicitud: Me permito informarle que el vehículo de placas ARQ158 fue dejado a disposición de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes en cumplimiento a la Resolución de fecha 21 de noviembre de 2005 Fiscalía 20 Especializada adscrita a la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos.

Verificado el expediente administrativo del rodante encontramos que mediante oficio No 207-J1ED de fecha 24 de febrero de 2014 el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá, dentro del proceso 2013-045-1 (456 ED) afectado Maria Aztaiza y grupo familiar informa a la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes que el vehículo de placas ARQ158 fue dejado a disposición del Despacho Uno de la Unidad Nacional de Extinción de Dominio de la Fiscalía General de la Nación, toda vez que el rodante fue inmovilizado el 11 de febrero de 2014 por la Policía Nacional Estación Pitalito quedando el vehículo en los Patios de Tránsito y Transporte de Pitalito en la Diagonal 3 sur 4 E 74 Barrio león (sic) 13 vía San Adolfo.

Revisando el inventario de bienes administrados por esta sociedad se evidencia que el vehículo de placas ARQ158 no fue entregado por la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes, desconociendo así esta entidad la situación jurídica legal, estado de conservación y ubicación de este. El vehículo no fue recibido por la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes y de acuerdo con la Ley 1708 Código de Extinción de Dominio la Sociedad de Activos Especiales solo administra los bienes que hayan sido materializados, por lo cual esta Sociedad no puede brindarle información ni acceder a ningún requerimiento sobre el mismo.

B) Con respecto a la segunda petición: Analizando el contenido de su petición y de acuerdo con los soportes aportados para el caso, como cita la Dirección Nacional […] [de] Extinción de Dominio en oficio radicado 20205400067161 de fecha 12 de noviembre de 2020, ratificamos nuestro oficio de fecha 04 de diciembre de 2020 en respuesta a PQR radicado ZDSD6544 donde manifestamos a la Fiscalía lo siguiente: Le informo que se realizaron las verificaciones pertinentes del vehículo de placas ARQ-158, donde se evidenció que la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes no materializó la entrega a esta Sociedad.

Teniendo en cuenta lo anterior, no es posible atender el requerimiento presentado por el señor Juan de Jesús Londoño propietario del vehículo. C) Frente a la tercera solicitud: En cuanto a su requerimiento de emitir un certificado donde conste que el vehículo incautado no se encuentra en tenencia de la Fiscalía General de la Nación no es viable acceder a esta petición teniendo en cuenta que esta Sociedad no ha ejercido administración sobre el vehículo de placas ARQ158.

D) En relación con la cuarta petición: Como se citó en la pregunta numero 1 el vehículo fue inmovilizado el 11 de febrero de 2014 por la Policía Nacional Estación Pitalito quedando […] en los Patios de Tránsito y Transporte de Pitalito en la Diagonal 3 sur 4 E 74 Barrio león 13 vía San Adolfo a disposición del Despacho Uno de la Unidad Nacional de Extinción de Dominio de la Fiscalía General de la Nación, para lo cual la Fiscalía debería realizar la investigación pertinente de la ubicación del bien para que proceda a su materialización. E) Sobre la quinta y última solicitud: Respecto a las pruebas allegadas y con el fin de evitar traslados por competencia le comunicamos que este oficio será remitido a la Dirección Nacional Especializada de Extinción de Dominio con el fin de poner en conocimiento de esa entidad lo aquí citado, con el fin de que procedan a realizar los trámites pertinentes sobre la situación del automotor de placas ARQ158.

II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.

Mediante auto del 25 de agosto de 2021, emitido por el despacho sustanciador, se ordenó vincular a la Sociedad de Activos Especiales (SAE) y ordenar que, a través de la Secretaría, se oficiara a dicha entidad para que presentara sus alegatos o consideraciones, si lo estimaba pertinente. Dentro del mismo auto, se ordenó oficiar al Juzgado Primero Penal Especializado de Extinción de Domino de Bogotá, con el fin de que informara sobre el trámite y el estado del proceso de extinción de domino núm. 756 E.D., especialmente en lo referido al vehículo de placas ARQ-158; así como a la alcaldía del municipio de Chimá (Córdoba), en similar sentido.

En la medida en que no se recibieron, inicialmente, intervenciones o manifestaciones por parte de ninguna de las autoridades requeridas, el despacho sustanciador procedió a emitir un segundo auto, el 16 de septiembre de 2021, para interpelar a las autoridades en mención. En cumplimiento de tal decisión, la Alcaldía del municipio de Chimá respondió lo siguiente, mediante oficio suscrito por su secretario de Gobierno: […] luego de haber realizado una búsqueda exhaustiva en los archivos de esta dependencia, la cual cumple funciones de almacenista, no se encontró registro alguno sobre la recepción, entrega, traslado, administración, depósito o uso por parte de esta entidad territorial, del vehículo identificado con número de matrícula ARQ-158, aludido en la Resolución No. 1050 del 08 de septiembre de 2006, emitida por la Subdirección de Bienes de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes, la cual revoca la Resolución No. 0198 del 20 de febrero de 2006 que destinó provisionalmente al municipio de Chimá – Córdoba, el citado rodante.

Obra también constancia de la Secretaría de la Sala, en el sentido de que, durante la fijación del edicto, se recibieron alegatos por parte de la Alcaldía de Úmbita y de la Oficina de Apoyo Legal y Misional de la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación. Si bien la Sociedad de Activos Especiales no presentó alegatos, el día 20 de agosto de 2021, a través de correo electrónico, remitió a la Secretaría de la Sala copia del Oficio CS2021-021617, del 18 de agosto de 2021, dirigido al señor Juan de Jesús Londoño, que aparece reseñado en los antecedentes.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Fiscalía General de la Nación En su intervención, la Oficina de Apoyo Legal y Misional de la Dirección Especializada de Extinción de Dominio de la Fiscalía General de la Nación afirma que, en la medida en que el vehículo referido por el peticionario se encuentra afectado con una medida cautelar, dentro de un proceso de extinción de dominio, y está bajo la administración de la Sociedad de Activos Especiales, «toda decisión que tiene que ver con la administración del bien afectado tiene que ser dirigida a esa entidad».

En ese sentido, considera que […] la Dirección Especializada de Extinción de Dominio no es competente para la administración de los bienes de acuerdo con lo establecido en el Código de Extinción de Dominio, donde claramente se establece que, las decisiones referentes a la administración provisional de los bienes dentro de un trámite extintivo son de exclusiva competencia de la Sociedad de Activos Especiales, entidad que por disposición del Código citado asume la condición de secuestre de los bienes objeto de la acción […] Luego, se refiere a la respuesta emitida por la SAE, en el sentido de que la extinta Dirección Nacional de Estupefaciente no habría materializado la entrega del vehículo a dicha sociedad.

A este respecto, manifiesta: […] escapa completamente a la competencia de la Fiscalía General de la Nación […] pues, se itera, sobre esta, no reposa ni en su función legal, misional o judicial, la administración de los bienes, impidiendo así, al dar cuenta (sic) alguna sobre el sitio de ubicación, persona administradora, o responsables de pago de impuestos y demás que se deriven del acto propio de administrar, que en últimas es la información reclamada por el peticionario en sus solicitudes.

Finalmente, la Fiscalía manifiesta «la no aceptación del conflicto negativo de competencia, avizorando de conformidad con las explicaciones planteadas que, (sic) la entidad llamada a integrar el conflicto propuesto sería la Sociedad de Activos Especiales […]». Municipio de Úmbita (Boyacá) Dentro de su intervención, el alcalde del municipio de Úmbita (Boyacá) considera que las peticiones presentadas por el señor Londoño se circunscriben a temas de estricta competencia de la Fiscalía General de la Nación, pues habría sido tal entidad la que «incautó el vehículo de Placas (sic) ARQ158; presupuesto sobre el cual es la Entidad (sic) que debe contar con la información pertinente para informar al peticionario la dependencia y persona natural o jurídica en la cual se (sic) recae la administración, posesión, tenencia, cuidado o verbo similar del vehículo automotor […]».

En el mismo sentido, manifiesta que la Fiscalía General de la Nación es la «presunta tenedora del bien mueble», por lo que es la autoridad competente para resolver las peticiones relacionadas con el pago de impuestos del vehículo, así como la encargada de informar al peticionario si el automotor fue entregado a una entidad distinta, emitiendo las certificaciones que solicita el señor Londoño. Por otra parte, indica que, «una vez revisado el archivo de la Entidad (sic) se advierte que la Resolución no. 1050 del 08 de septiembre de 2006 […] no fue notificada al Municipio de Úmbita Boyacá, presupuesto sobre el cual tampoco se hizo entrega alguna del vehículo automotor […], por tanto el Municipio de Úmbita no tiene ni ha tenido relación jurídica-sustancial alguna con el bien referido por el peticionario […]».

Como consecuencia de lo anterior, concluye el interviniente: […] El Municipio de Úmbita carece de competencia administrativa […] presupuesto sobre el cual se solicita se acceda a las peticiones formuladas en el escrito que propuso el presente conflicto de competencias consistentes en DECLARAR que el MUNICIPIO DE ÚMBITA (BOYACÁ) carece de legitimación y competencia para resolver el Derecho de Petición (sic) presentado por el señor JUAN DE JESÚS LONDOÑO y REMITIR el Derecho (sic) de petición a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN para lo de su competencia 3.

Sociedad de Activos Especiales (SAE) Si bien la Sociedad de Activos Especiales no presentó alegatos, dentro del plazo que el despacho sustanciador le otorgó, luego de ordenar su vinculación al trámite de este conflicto, las consideraciones de esa entidad pueden extraerse de las dos respuestas que emitió al señor Juan de Jesús Londoño, el 4 de diciembre de 2020 y el 28 de agosto de 2021.

En la primera, la SAE indicó que, luego de realizar las verificaciones correspondientes, el vehículo de placas ARQ158 figura dentro de sus bases de datos, con la anotación «hallazgo-sin ubicar», y también señaló que la «extinta Dirección Nacional de Estupefacientes no materializo (sic) la entrega a esta sociedad». En su segunda respuesta, además de reiterar lo indicado, la SAE procedió a referirse a cada una de las peticiones del señor Londoño. En relación con la primera, le informó que, a través del Oficio n.° 207-J1ED del 24 de febrero de 2014, emitido por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá, dentro del proceso 2013-045-1 (456 ED), el vehículo mencionado habría sido dejado a disposición del Despacho Uno de la Unidad Nacional de Extinción de Dominio de la Fiscalía General de la Nación, «toda vez que el rodante fue inmovilizado el 11 de febrero de 2014 por la Policía Nacional Estación Pitalito, quedando el vehículo en los Patios de Tránsito y Transporte de Pitalito en la Diagonal 3 sur 4 E 74 Barrio león (sic)13 vía San Adolfo».

También indicó que el automotor no fue recibido de la extinta DNE y, en ese sentido, no está bajo la administración de la SAE, pues, de acuerdo con lo establecido por la Ley 1708 de 2014, la Sociedad de Activos Especiales «solo administra los bienes que hayan sido materializados, por lo cual esta Sociedad no puede brindarle información ni acceder a ningún requerimiento sobre el mismo».

CONSIDERACIONES 1. Competencia La competencia de la Sala La Sala estima procedente hacer una revisión de las disposiciones pertinentes, con base en lo cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas, y b) la determinación de su competencia, en el caso concreto, a partir de un recuento sobre el núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), regula el «Procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]. 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa que le sean planteados, a saber: i) que el conflicto surja en desarrollo de la función administrativa; ii) que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto; iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular, y iv) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o si se trata de autoridades territoriales, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En el presente caso, los requisitos mencionados se encuentran cumplidos, así: El conflicto se suscita entre dos autoridades del orden nacional: la Fiscalía General de la Nación y la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE), y una del nivel territorial: la Alcaldía del municipio de Úmbita (Boyacá). Todas las autoridades involucradas negaron, como se explicó, tener la competencia para conocer, total o parcialmente, de la petición formulada por el señor Londoño. El asunto discutido es de carácter particular y concreto, y de naturaleza administrativa, toda vez que se refiere a responder de fondo un conjunto de solicitudes presentadas por el señor Juan de Jesús Londoño, en ejercicio del derecho de petición. Además, las competencias que giran en torno a la administración de los bienes sobre los cuales se han decretado medidas cautelares en los procesos de extinción de dominio son de naturaleza administrativa, tal como se deriva de la regulación vigente.

En efecto, aunque el proceso de extinción del derecho de dominio es un proceso judicial y, en el curso de este, la Fiscalía General de la Nación está facultada para decretar y practicar medidas cautelares sobre los bienes de las personas involucradas, atribuciones que también podrían calificarse, en principio, como jurisdiccionales, no ocurre lo mismo con la administración de los bienes afectados, pues dicha función ha sido asignada directamente por la ley a determinadas autoridades administrativas (primero, la DNE, y luego, la SAE), que deben cumplirla de manera relativamente autónoma, conforme a los parámetros, deberes, limitaciones e instrumentos establecidos por el Legislador.

Así, aunque la suerte definitiva de los bienes embargados o secuestrados en estos procesos depende, en últimas, de la decisión que adopte la autoridad judicial competente, la custodia, inversión, uso, mantenimiento, explotación y, en general, la administración de tales cosas no constituye, en sí misma, una función judicial, sino administrativa, que debe ser ejercida por la autoridad designada por la ley, con el fin de lograr un manejo transparente y eficiente de tales bienes, desde el punto de vista económico, sin perjuicio de los derechos legítimos que le correspondan a sus titulares, según lo que se decida en el respectivo proceso.

Por otra parte, vale la pena recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil ha manifestado, en ocasiones anteriores, que no puede resolverse un conflicto de competencias administrativas cuando la actuación administrativa que ha dado origen a dicha controversia ya se encuentra terminada, mediante la expedición de un acto administrativo definitivo.

En el caso que nos ocupa, aunque la SAE ya emitió una respuesta, en la cual se refirió a cada una de las peticiones formuladas por el solicitante en su comunicación del 10 de junio de 2021, la aludida respuesta no puede considerarse como completa, clara y de fondo, en relación con todas las solicitudes mencionadas, por las razones que se explicarán más adelante.

En consecuencia, como las actuaciones administrativas iniciadas en ejercicio del derecho de petición en interés particular (artículos 4, numeral 2°, y 13 del CPACA) solo pueden entenderse concluidas cuando la respectiva petición sea resuelta de fondo, y de manera clara y completa, la Sala entiende que la actuación administrativa que ha dado lugar al presente conflicto de competencias no se encuentra terminada aún, por lo que resulta posible y necesario resolver de fondo el citado conflicto.

Por todo lo anterior, la Sala entiende cumplidos, en este caso, los requisitos que determinan la existencia de un verdadero conflicto negativo de competencias administrativas, y que la habilitan para resolverlo de fondo. b) El derecho fundamental de petición: modalidades y núcleo esencial. Reiteración El presente conflicto de competencias se inició por una comunicación que el señor Juan de Jesús Londoño presentó ante la Fiscalía General de la Nación, dentro de la cual incluyó cinco solicitudes que, aunque diferenciadas, giran en torno a la ubicación y la administración de un vehículo de su propiedad, que fue objeto de una medida cautelar de embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo, en el año 2005, dentro de un proceso de extinción del derecho de dominio.

En esa medida, la Sala estima necesario realizar un análisis sobre el contenido y los alcances del derecho fundamental de petición, a fin de determinar si, con las respuestas emitidas por algunas de las autoridades involucradas (principalmente, la Fiscalía y la SAE), se ha satisfecho integralmente el derecho del peticionario a obtener una respuesta clara, completa y de fondo a sus solicitudes, o si, por el contrario, todas, algunas o alguna de estas deben entenderse todavía sin respuesta.

Para lograr lo anterior, la Sala debe: i) hacer referencia a las normas que regulan el derecho fundamental de petición, a la luz de lo explicado por la jurisprudencia y la doctrina, y ii) analizar e interpretar, en cuanto sea necesario, las solicitudes presentadas por el señor Juan de Jesús Londoño, y las correspondientes respuestas. Como se sabe, el derecho fundamental de petición se halla previsto en el artículo 23 de la Constitución Política, y se encuentra desarrollado principalmente en el Título II de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011, tal como fue sustituido por la Ley (estatutaria) 1755 de 2015 (artículo 1).

De esta última normativa, importa citar, para efectos de este conflicto, lo dispuesto en los artículos 13 y 14, en sus partes pertinentes: Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma.

Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. […] Artículo 14.

Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. […] […] [Se subraya].

El derecho de petición ha sido objeto de análisis, por parte de esta Sala, que ha manifestado, entre otras cosas, lo siguiente: En efecto, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución Política, el derecho de petición tiene el carácter de derecho fundamental, es de aplicación inmediata, y sus titulares son todas las personas (naturales, mayores o menores de edad, o jurídicas, nacionales o extrajeras), y en virtud del cual pueden presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y obtener pronta resolución, y también elevar solicitudes a organizaciones privadas para garantizar derechos fundamentales.

Es decir, este es el instrumento más expedito y eficaz que tienen las personas para acudir, verbalmente o por escrito, ante la administración o ante los particulares, según el caso, para solicitar el reconocimiento de un derecho, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, el suministro de información, la consulta, examen y obtención de copias de documentos, la formulación de consultas, quejas, denuncias, reclamos o la interposición de recursos, entre otras peticiones, y respecto de las cuales está la autoridad o el particular en la obligación de dar respuesta oportuna y de fondo, aun cuando esta no resulte positiva [énfasis añadido].

En cuanto a los aspectos que integran el núcleo esencial del derecho de petición, la Sala ha recordado que «la jurisprudencia de la Corte Constitucional, elaborada con fundamento en el artículo 23 C.P., prohijada en este punto por el Consejo de Estado», ha identificado, entre otros, los siguientes: […] a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar en términos respetuosos solicitudes ante las autoridades públicas y los particulares que ejercen funciones públicas y el deber de éstos de recibirlas y tramitarlas; b) la obligación de la administración y el derecho de las personas de obtener respuestas a sus peticiones dentro de los términos señalados por la ley; c) el deber de la administración de resolver de fondo, de forma clara, precisa y consecuente, las peticiones que le son formuladas por los particulares, es decir, de contestar materialmente los aspectos planteados en las peticiones, lo que supone el rechazo de las respuestas evasivas; d) la pronta comunicación de lo resuelto al solicitante, independiente que el contenido de la respuesta sea favorable o desfavorable a lo pedido, siguiendo el procedimiento descrito en la ley para la notificación de los actos administrativos, en aras de garantizar el derecho fundamental al debido proceso [resaltamos].

De lo dispuesto en las normas citadas, así como en la jurisprudencia constitucional y en la doctrina de la Sala, se concluye que el derecho de petición puede ejercerse para el logro de diversos fines, ya sea de interés general o particular, entre los cuales se destaca: «el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica […] requerir información […]».

La importancia de determinar, en cada caso concreto, el objeto y la finalidad con los que se ejerce el derecho de petición, radica, principalmente, en los siguientes efectos: i) establecer la forma como la autoridad competente debe responder de fondo la petición, para cumplir y satisfacer efectivamente el núcleo esencial de este derecho fundamental, independientemente de que la respuesta sea favorable o desfavorable al solicitante; ii) el plazo que dicha autoridad tiene para contestar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 del CPACA y en algunas normas especiales; iii) la forma de comunicar o notificar la respuesta que emita la Administración, y iv) los efectos jurídicos que dicha respuesta esté llamada a producir.

Dicho lo anterior, y al aplicarlo al caso concreto, cabe indicar que, al analizar el contenido de la petición presentada por el señor Juan de Jesús Londoño, el día 10 de junio de 2021, con destino a la Fiscalía General de la Nación, se advierte que aquella incluye cinco solicitudes principales: i) que se le informe sobre la dependencia, entidad u organismo que tenga a su cargo la «administración, posesión, tenencia, cuidado o verbo similar» del vehículo de placas ARQ-158, de su propiedad; ii) que, en caso de que dicha dependencia haga parte de la Fiscalía General de la Nación, se proceda al pago de las obligaciones tributarias relacionadas con el bien; iii) que, en el evento de que el vehículo no sea encontrado, se le emita un «certificado» en donde conste que el automotor no se halla «en tenencia de la Fiscalía General de la Nación»; iv) que se determine si es procedente o no adelantar investigaciones «de índole legal», por el aparente extravío del vehículo, y v) que se «[…] analice de manera íntegra las pruebas allegadas con el presente escrito, para que de esta manera se eviten efectuar traslados por competencia a dependencias que ya indicaron que no tenían conocimiento del paradero del vehículo».

Por su parte, en comunicación del 17 de junio de 2021, la Dirección Nacional de Extinción del Derecho de Domino de la Fiscalía General de la Nación informó que escapaba a su competencia la administración de esta clase de bienes, dado que tal función recae en el Frisco (Fondo para la Rehabilitación, la Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado), administrado por la SAE.

Por tal razón, procedió a remitir la petición a dicha sociedad. La SAE, a su vez, se limitó, inicialmente, a informar que el vehículo en cuestión no le había sido entregado por parte de la DNE, por lo que no le correspondía su administración. Sin embargo, luego emitió una segunda respuesta al señor Londoño, el día18 de agosto de 2021, estando en trámite el presente conflicto de competencias, en la que manifestó lo descrito en el numeral 14 de los antecedentes.

De esta comunicación, vale la pena destacar que, según lo que aparece en el expediente administrativo del vehículo, dicho bien fue inmovilizado por la Policía Nacional y dejado a disposición de la Fiscalía General de la Nación, al parecer para otro proceso, en el año 2014, es decir, casi diez años después de la medida cautelar que la misma Fiscalía había decretado (en el año 2005), con fines de extinción de dominio, y de que el automotor hubiera estado bajo la administración de la DNE.

En la misma respuesta, la SAE indicó que el bien mueble se encontraba (al menos, en aquella época) en un patio de tránsito y transporte del municipio de Pitalito (Huila). Con respecto a la segunda petición (pago de los impuestos adeudados), la SAE respondió que la Dirección Nacional de Estupefacientes no le había hecho entrega del vehículo en cuestión, por lo cual «no es posible atender el requerimiento presentado».

Frente a la tercera solicitud (certificación sobre la falta de tenencia del bien), la SAE contestó que no era posible emitir certificado alguno, debido a que el vehículo no ha estado bajo su administración. Al responder la cuarta solicitud (determinar la necesidad de abrir una investigación interna), la SAE consideró que la Fiscalía General de la Nación debía «realizar la investigación pertinente de la ubicación del bien para que proceda [a] su materialización».

Por último, frente a la última petición (analizar las pruebas completas), la SAE manifestó que remitiría la documentación a la Dirección Nacional de Extinción de Domino de la Fiscalía General, para que procediera a realizar los trámites pertinentes frente a la situación del vehículo. Pese a que, en esta segunda respuesta, la SAE se refirió a cada una de las cinco solicitudes presentadas por el peticionario, lo cierto es que algunas de las respuestas suministradas no resultan completas, claras o actualizadas, y, en otras, dicha sociedad se limita a decir que es la Fiscalía General de la Nación la autoridad que debe responder de fondo, para lo cual remitió nuevamente la petición al ente acusador.

En esa medida, la Sala advierte que, a pesar de la respuesta dada por la SAE al peticionario el 18 de agosto de 2021, continúa existiendo una indefinición sobre las competencias de las autoridades involucradas, para suministrar la información o realizar las gestiones que solicita el interesado, de manera clara, completa y definitiva. Aunado a esto, en lo que respecta a la primera solicitud, la SAE asegura que, según la información con la que cuenta, el vehículo habría sido dejado a disposición de la Fiscalía General de la Nación en el año 2014, lo que contradice lo manifestado por esta última entidad, en el sentido de que no cuenta con la administración del bien y que, por el contrario, es la SAE, como administradora del Frisco, la encargada de resolver de fondo la petición. En atención a lo anterior, la Sala estima que, debido a que el núcleo esencial del derecho de petición exige que las solicitudes presentadas, en debida forma, sean atendidas de manera clara, precisa, completa y de fondo, las respuestas ofrecidas al señor Londoño no pueden entenderse, todavía, como definitivas, pues se requiere que sean complementadas y aclaradas por la autoridad o las autoridades que resulten competentes, como se precisará más adelante, en relación con el caso concreto.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta con fundamento en los supuestos fácticos que se ponen a su consideración en la solicitud, en las normas aplicables y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia, o la actuación iniciada de oficio.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad o las autoridades competentes para resolver de fondo la petición presentada por el señor Juan de Jesús Londoño el día 10 de junio de 2021, en relación con un vehículo de su propiedad que fue objeto de medidas cautelares, dentro de un proceso de extinción del derecho real de dominio.

Para solucionar este problema jurídico, la Sala abordará el análisis de los siguientes aspectos: i) competencias en torno a la administración de los bienes afectados con medidas cautelares dentro del proceso de extinción de domino regulado por la Ley 793 de 2002; ii) análisis sobre las funciones de la Sociedad de Activos Especiales (SAE), con respecto a la administración de tales bienes, y iii) estudio del caso concreto.

Análisis de la normativa aplicable 5.1. Competencias para la administración de los bienes afectados con medidas cautelares en el proceso de extinción del derecho de dominio, bajo la Ley 793 de 2002 El artículo 58 de la Constitución Política consagra la garantía del derecho de propiedad y de los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles; pero también establece la necesidad de que, ante motivos de utilidad pública o interés social que se deriven de conflictos entre intereses públicos o sociales y privados, estos últimos deberán ceder ante aquellos.

En concordancia con lo anterior, el artículo 34 de la Carta determina que, por sentencia judicial, se declarará extinguido el derecho real de dominio sobre bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social. De esta forma, la Constitución establece la figura de la extinción del derecho de dominio, que ha sido calificada como un acción constitucional, jurisdiccional, autónoma y relacionada estrechamente con el derecho a la propiedad privada, «en virtud de la cual se le asigna un efecto a la ilegitimidad del título del que se pretende derivar el dominio, independientemente de que tal ilegitimidad genere o no un juicio de responsabilidad penal».

En desarrollo de lo anterior, han sido varias las normativas que, tanto en el ámbito legal como en el reglamentario, se han encargado de regular la extinción del derecho de dominio. Inicialmente, se expidió la Ley 333 de 1996, que fue sustituida por la Ley 793 de 2002. La Ley 793 estuvo vigente desde el 27 de diciembre de 2002, y fue derogada a partir del 20 de julio de 2014, por la actualmente vigente Ley 1708 de 2014.

El artículo 218 de esta última estableció un régimen de transición para su entrada en vigencia, disponiendo que los procesos en los cuales se hubiera dictado resolución de inicio, con fundamento en las causales previstas en los numerales 1 a 7 de la Ley 793 de 2002, y antes de la expedición de la Ley 1453 de 2011, seguirían rigiéndose por dichas disposiciones.

De igual forma, el mismo artículo dispuso que los procesos en que se haya expedido la resolución de inicio, con fundamento en las causales previstas en el artículo 72 de la Ley 1453 de 2011, también se regirían por dichas normas. En cuanto al procedimiento previsto para el ejercicio de la acción de extinción de dominio, la Ley 793 dispone, a partir de su artículo 11, que tal acción será conocida por el fiscal general de la Nación, directamente o a través de los fiscales delegados que conformen la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio, o, en su defecto, por los fiscales delegados ante los jueces penales del circuito especializado.

De acuerdo con la configuración legal traída por la norma en comento, el proceso de extinción de dominio consta de tres etapas claramente diferenciadas, así: i) Una fase inicial, que se surte ante la Fiscalía General de la Nación, y tiene como finalidad: a) la identificación de los bienes sobre los cuales podría recaer la acción y b) la obtención de los medios probatorios que evidencien el acaecimiento de las causales previstas en el artículo 2 de la Ley 793.

Esta fase inicial termina con la emisión, por parte del fiscal de conocimiento, de una resolución mediante la cual dé inicio al procedimiento o se inhiba, según el caso. Además, dentro de esta fase, o en cualquier momento del proceso, el fiscal puede decretar medidas cautelares de embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo de cualquier tipo de bien. ii) Una segunda fase, que se inicia luego de haberse surtido el trámite previsto en los numerales 1 a 4 del artículo 13 de la Ley 793 de 2002, con la decisión de la Fiscalía General de perseguir ciertos bienes, mediante la emisión de la resolución de procedencia de la acción de extinción de dominio.

En esta etapa, el fiscal de conocimiento también puede decretar y practicar las medidas cautelares que estime necesarias, si no se había hecho dentro de la fase inicial. iii) Una tercera y última etapa, que empieza una vez el fiscal de conocimiento expide la resolución de procedencia de la acción y remite el proceso al juez de conocimiento.

Este funcionario, una vez cumplido con el procedimiento previsto en el numeral 6 del mencionado artículo 13, dicta la correspondiente sentencia, mediante la cual declara o niega la extinción del derecho real de dominio sobre los bienes afectados. De lo anterior se destaca, por ser relevante para el asunto que interesa a la Sala, que, bajo la regulación contenida en la Ley 793 de 2002, la Fiscalía General de la Nación, bien a través del fiscal general o de sus delegados, además de contar con la titularidad para ejercer la acción de extinción del derecho de domino, tiene amplias facultades para decretar, en cualquier etapa del proceso, medidas cautelares con respecto a los bienes que estime necesario perseguir, pudiendo ordenar su embargo, secuestro y suspensión del poder dispositivo.

Tal facultad está orientada, como cualquier medida cautelar, a asegurar la efectiva realización de los fines del proceso de extinción de dominio, y procede siempre y cuando la Fiscalía, partiendo de las actividades investigativas realizadas, cuente con la claridad probatoria que le permita inferir razonablemente que ciertos bienes pueden llegar a ser objeto de extinción de dominio.

Es relevante mencionar que esta Sala se ha pronunciado sobre la naturaleza de las funciones que la Fiscalía General de la Nación ejerce dentro del proceso de extinción del derecho real de dominio. Así, al conocer un conflicto de competencias entre el ente investigador y la Dirección Nacional de Estupefacientes, la Sala se declaró inhibida, entre otras razones, por las siguientes: […] por mandato legal, la acción de extinción del dominio es de naturaleza jurisdiccional; a lo cual se agrega que la autoridad con la competencia para conocer de ella es la Fiscalía General de la Nación, que forma parte de la Rama Jurisdiccional del Poder Público.

Entonces, respecto de la Fiscalía, se tiene que las actuaciones que enfrentan a las autoridades en el presente caso no son administrativas sino jurisdiccionales. […] en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conflictos de competencias que corresponde dilucidar a esta Sala son los que pueden darse dentro de un procedimiento administrativo, es decir, como parte del conjunto de situaciones y trámites de naturaleza administrativa reguladas por el código en mención. El caso en estudio, por el contrario, nos remite a normas especiales que regulan una acción específica calificada expresamente como de naturaleza jurisdiccional.

En razón de ello, la actividad y las funciones de la Dirección Nacional de Estupefacientes, hoy en liquidación, como administradora de bienes que están a disposición de la justicia mientras culmina un proceso judicial de extinción del dominio, a título de secuestre y depositaria, sólo puede calificarse como función de naturaleza jurisdiccional.

En esta ocasión, la Sala reitera lo dicho frente a la naturaleza jurisdiccional de las funciones ejercidas por la Fiscalía General de la Nación; pero considera necesario rectificar y aclarar lo manifestado sobre las atribuciones otorgadas a la entidad encargada de administrar los bienes embargados, secuestrados o incautados en esta clase de procesos, que se encuentran agrupados en el denominado Frisco.

Tales funciones le corresponden actualmente a la Sociedad de Activos Especiales (SAE), que reemplazó, en esta materia, a la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE). En efecto, al lado de la facultad de decretar medidas cautelares, se halla la que corresponde a la administración, gestión, cuidado y custodia de los bienes afectados con tales medidas.

Es por tal razón que el inciso tercero del artículo 12 de la Ley 793 de 2002 -modificado por el artículo 77 de la Ley 1395 de 2010- dispuso que sería la Dirección Nacional de Estupefacientes la entidad pública que fungiría como depositaria o secuestre de los bienes objeto de medidas cautelares, y sobre los cuales debía ejercer las funciones derivadas de su administración. Por expresa disposición normativa (inciso 6 del artículo 12 de la Ley 793), los bienes, tanto muebles como inmuebles, sobre los cuales se hubiesen adoptado medidas cautelares, quedarían, de inmediato, a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), pudiendo enajenarlos directamente o a través de terceros.

En todo caso, según la norma en comento, mientras no se produjere la venta, la DNE «deberá proveer por su adecuada administración de acuerdo con los sistemas previstos en la Ley 785 de 2002 y sus normas reglamentarias». La Ley 785 de 2002, derogada por el artículo 218 de la Ley 1708 de 2014, resulta relevante para el análisis integral del presente conflicto, en la medida en que aquella determinó los sistemas de administración de bienes incautados en aplicación de las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996, estableciendo cuatro modalidades de administración, a saber: i) enajenación, ii) contratación, iii) destinación provisional y iv) depósito provisional.

Sobre la destinación provisional, el artículo 4 de la Ley 785 disponía que los bienes que fueran puestos a disposición de la DNE, una vez incorporados al inventario, podían ser destinados provisionalmente, de manera preferente, a las entidades oficiales o, en su defecto, a personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro. El inciso segundo del artículo 4 de la Ley 785 dispuso que, «para la destinación de vehículos, se tendrá en cuenta, de manera preferente, a las entidades territoriales».

Los Decretos 306 de 1998 y 1461 de 2000 reglamentaron, por una parte, lo concerniente al procedimiento para la destinación provisional de los bienes incautados y en poder de la DNE, y, por otra, lo referido al ejercicio de la actividad de administración, en general, de tales bienes, a cargo de la misma entidad. Sobre esto último, el artículo 2 del Decreto 1461 trajo una serie de «reglas generales para la administración de bienes», dentro de las cuales se establecía el deber, a cargo de la DNE, de ejercer el seguimiento, la evaluación y el control de aquellos, así como de tomar oportunamente las medidas correctivas a que hubiera lugar para procurar su debida administración. En ejercicio de la función de administración, disponía la norma citada que a la DNE le correspondía: 1.

Ejercer los actos necesarios para la correcta disposición, mantenimiento y conservación de los bienes, de acuerdo con su naturaleza, uso y destino, procurando mantener su productividad y calidad de generadores de empleo.     2. Asegurar los bienes administrados.     3. Realizar las gestiones necesarias con las autoridades pertinentes, para el pago de impuestos sobre los bienes objeto de administración.     4.

Realizar inspecciones oculares a los bienes administrados.     5. Actualizar, por lo menos cada tres meses, los inventarios y el avalúo de los bienes, relacionados por categorías, la situación jurídica y el estado físico de los bienes, de conformidad con lo previsto en el Decreto 306 de 1998. Para efectos de lo señalado en el presente numeral, la Dirección Nacional de Estupefacientes diseñará y aplicará una metodología para tener actualizado el valor de los bienes, teniendo en cuenta la depreciación.     6.

Efectuar las provisiones necesarias en una Subcuenta del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado, para el evento en que se ordene la devolución de los bienes.     7. La Dirección Nacional de Estupefacientes podrá ordenar la destrucción de los insumos, sustancias precursoras y elementos que puedan servir para el procesamiento de cocaína o cualquier otra droga que produzca dependencia si implican grave peligro para la salubridad y la seguridad pública. [Se resalta].

En lo referido a la destinación provisional, como modalidad o sistema de administración de los bienes incautados, el Decreto 1461, en su artículo 14, estableció que la DNE, mediante resolución motivada, podía «destinar al servicio de entidades oficiales o de instituciones de beneficio común legalmente reconocidas, los bienes que sean objeto de incautación una vez puestos a su disposición por orden de la autoridad judicial competente».

Al referirse al procedimiento para llevar a cabo la destinación provisional, el artículo 17 dispuso, entre otras cuestiones, que luego de haber recibido las solicitudes por parte de los interesados en recibir el bien, y previamente a su entrega provisional, la DNE debe expedir «un acto administrativo», dentro del cual se incluya, por lo menos, la siguiente información: - El inventario.

En él se indicará el estado de conservación, la situación física y jurídica en que se encuentra al momento de su entrega. Esta obligación le corresponde a la Dirección Nacional de Estupefacientes con la colaboración de la autoridad que tiene en custodia el bien.     - La obligación del destinatario de mantener la actividad económica que tenía el bien en el momento de su incautación siempre que dicha actividad sea lícita.     - Las condiciones de la tenencia relativas a la conservación y cuidado del mismo, para lo cual el destinatario deberá asegurar contra todo riesgo el bien y constituir una póliza de cumplimiento de las obligaciones derivadas del acto administrativo de destinación provisional.     - El pago de los impuestos y demás gravámenes a que hubiere lugar, a cargo del destinatario provisional.     - La suma a cancelar mensualmente, por parte del destinatario, de acuerdo con la propuesta, o en caso de ser entidad oficial el ahorro que genera a su presupuesto según la solicitud presentada; la oportunidad y el lugar del pago.     - La obligación del destinatario de entregar un informe bimestral a la Dirección Nacional de Estupefacientes sobre el uso, estado, destino y conservación del bien.     - La obligación a cargo del destinatario provisional de devolver el bien a la persona y en el momento que le sea comunicado por la Dirección Nacional de Estupefacientes, en caso de decisión judicial o revocatoria de la Destinación Provisional.     - La obligación a cargo del destinatario provisional de permitir la inspección ocular de los bienes. [Subrayas ajenas al texto original].

Luego, procede la materialización de la destinación provisional, es decir, la entrega a favor de la entidad que haya sido designada por la DNE dentro del acto administrativo cuyo contenido acaba de describirse. En cualquier caso, quedaba a salvo la facultad, en cabeza de dicha entidad, para ordenar, también mediante resolución motivada, la revocatoria, suspensión o terminación del acto administrativo con el cual se haya designado al destinatario provisional, debido al incumplimiento de las obligaciones a cargo de este, previo concepto favorable del «comité interno de destinaciones», o quien hiciera sus veces.

Por último, el parágrafo primero del artículo 17 mencionado establecía que lo dispuesto en torno al procedimiento de entrega provisional se realizaría sin perjuicio de que la DNE desarrollara sus funciones de seguimiento, vigilancia y control sobre los bienes destinados provisionalmente. Por medio del Decreto 3183 de 2011 -modificado por los Decretos 4588 de 2011, 319 de 2012, 1420 de 2012 y 2177 de 2013- el Gobierno Nacional suprimió y ordenó la liquidación de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

De acuerdo con el artículo 29 del Decreto 3183, la función de administración del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco) quedaba en manos del Ministerio de Justicia y del Derecho. A su vez, el artículo 30 de la misma normativa dispuso que «con el fin de garantizar la continuidad en la función de administración», la DNE en Liquidación ejercería la función de administración del Frisco hasta el vencimiento del término de un año, contado a partir de la expedición del decreto en mención, «término dentro del cual el Ministerio de Justicia y del Derecho deberá celebrar los contratos o convenios, o desarrollar los mecanismos de administración que requiera para el ejercicio de la función trasladada».

Luego, como se consideró necesario que la función de administración del Frisco estuviera en cabeza de una entidad descentralizada por servicios, cuya naturaleza permitiera aplicar mecanismos y procedimientos de administración ágiles, eficientes y eficaces, el artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 estableció que dicha función estaría a cargo de la Sociedad de Activos Especiales (SAE).

A continuación, la Sala hará un recuento de sus funciones. 5.2. Funciones de la Sociedad de Activos Especiales (SAE) con respecto a la administración de bienes afectados con medidas cautelares dentro del proceso de extinción del dominio El artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 dispuso que el Frisco sería una cuenta especial sin personería jurídica, administrada por la SAE.

A su vez, la naturaleza jurídica de esta es la de una sociedad de economía mixta del orden nacional, autorizada por la ley y sometida al régimen del derecho privado, de acuerdo con las políticas fijadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes, o su equivalente, con el objetivo de fortalecer el sector justicia, la inversión social, la política antidrogas, el desarrollo rural, la atención y la reparación a las víctimas de actividades ilícitas, y todo aquello necesario para tal finalidad.

Además, tras la modificación que al artículo 88 de la Ley 1708 hizo el artículo 20 de la Ley 1849 de 2017, la entidad administradora del Frisco, es decir, la SAE, «será el secuestre de los bienes sobre los que en el pasado se hayan adoptado o se adopten medidas cautelares, los cuales quedarán de inmediato a disposición del citado fondo. En ejercicio de esta facultad, el administrador del Frisco podrá elevar directamente ante el Fiscal o juez, según la etapa en que se encuentre el proceso, todas las solicitudes relacionadas con la administración de estos bienes» [subrayas añadidas].

En relación con este punto, es importante aclarar que, aun cuando los secuestres son «auxiliares de la justicia», ello no significa que tales personas sean servidores judiciales, ni tampoco que cumplan funciones jurisdiccionales. Por el contrario, se trata de particulares y, en algunos casos (como este), de funcionarios o entidades administrativas que cumplen funciones técnicas u operativas de apoyo a la Administración de Justicia. En este sentido, el artículo 47 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) define los cargos de auxiliares de la justicia como «oficios públicos ocasionales que deben ser desempeñados por personas idóneas, imparciales, de conducta intachable y excelente reputación» [énfasis añadido].

Ahora bien, volviendo a las funciones de la SAE, la mencionada Ley 1708 le otorgó, entre otras potestades, la «facultad de policía administrativa para la recuperación de los bienes que se encuentren bajo su administración», en ejercicio de la cual las autoridades de policía locales, municipales, departamentales y nacionales, deberán prestar todo el apoyo necesario que requiera el gestor del Frisco «para hacer efectiva la administración de los bienes que se encuentren bajo su administración» [subraya añadida].

Por su parte, el artículo 92 ibidem estableció, reiterando parcialmente lo previsto en la derogada Ley 785 de 2002, una serie de modalidades o mecanismos para la administración de los bienes incluidos en el Frisco, ente ellos: i) la enajenación, ii) la contratación, iii) la destinación provisional, iv) el depósito provisional, v) la destrucción o chatarrización y vi) la donación entre entidades públicas.

En forma concordante, el artículo 96 de la Ley 1708 dispuso, en cuanto a la destinación provisional, que «los bienes afectados con medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio, podrán ser destinados provisionalmente de manera preferente a las entidades públicas, o a personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, con arreglo a la reglamentación que se expida al efecto».

La misma norma estableció que, en todo caso, el destinatario provisional responderá directamente por la pérdida, daño, destrucción o deterioro de los bienes recibidos. Asimismo, que responderá por todos los perjuicios ocasionados a terceros, como consecuencia de la indebida administración de los bienes, debiendo asumir los gastos, impuestos, sanciones y demás costos que se generen durante el término de la destinación provisional.

De la misma forma, se estableció que, en el caso de los automotores, las motonaves y las aeronaves sobre las cuales se haya declarado la extinción de domino, y que hubiesen sido entregados provisionalmente a una entidad pública, tales bienes quedarían asignados definitivamente a la entidad que los haya tenido como destinatario provisional.

En este orden de ideas, y atendiendo a la autorización que el inciso segundo del artículo 90 de la Ley 1708 de 2014 le otorgó al presidente de la República para expedir un reglamento, dentro de los doce meses siguientes, sobre la administración de los bienes del Frisco, con sujeción a las pautas generales establecidas en dicha ley, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2136 del 4 de noviembre de 2015.

El artículo 2.5.5.2.1. del mencionado decreto establece que el administrador del Frisco deberá administrar los bienes, de acuerdo con los distintos mecanismos establecidos en la ley, así como «realizar, entre otras actividades, el seguimiento, evaluación, control y adopción de las medidas preventivas y correctivas a que haya lugar para procurar la debida administración de los bienes».

Por su parte, el artículo 2.5.5.2.1.1. del mismo decreto 2136 señala que «el Administrador del FRISCO, solamente administra bienes que hayan sido recibidos materialmente por este […]», entendiéndose que un bien ha sido entregado materialmente cuando se ha suscrito el acta de materialización de la medida cautelar, en la que se deje constancia de la entrega material a la persona designada por el administrador del Frisco y una descripción sucinta del bien afectado.

Durante la diligencia de materialización de la medida cautelar, el fiscal o el juez, según el estado en que se encuentre el proceso, debe entregar la constancia de inscripción de la medida cautelar y los documentos que sirvan de soporte para la identificación del bien afectado, cuando sea procedente, como las escrituras públicas, las cédulas catastrales, etc.

Luego, al referirse, específicamente, a la «destinación provisional», el Decreto 2136 la define como «el mecanismo de administración en virtud del cual el Administrador del FRISCO entrega un bien bajo su administración al servicio de una entidad estatal o persona jurídica de derecho privado sin ánimo de lucro […]» (art. 2.5.5.5.1.). Así mismo, en su artículo 2.5.5.5.3., consagró un régimen de responsabilidad en cabeza del destinatario provisional, que básicamente reitera lo establecido en la Ley 1708 de 2014, según lo explicado en precedencia. Posteriormente, al reglamentar lo referido al procedimiento para la destinación provisional, además de reiterar parcialmente las etapas y actuaciones que traía el Decreto 1461 de 2000 y que arriba se esbozaron, el Decreto 2136, en su artículo 2.5.5.5.6., estableció que «para proceder a la entrega de los bienes, el Administrador del FRISCO deberá suscribir un acta en la que se indicará, entre otros aspectos, el inventario del bien, el cual obrará como anexo e indicará el estado de conservación, la situación física y jurídica en que se encuentra al momento de su entrega, dejando un archivo fotográfico y fílmico del bien».

Por último, los artículos 2.5.5.9.1. y siguientes del Capítulo 9 del Decreto 2136 regulan la devolución de los bienes del Frisco, estableciendo que, una vez adoptada la decisión judicial y esta se encuentre debidamente ejecutoriada, el administrador del Fondo informará sobre este hecho al interesado; emitirá un acto administrativo mediante el cual disponga lo necesario para materializar la devolución ordenada por la autoridad judicial, y realizará la entrega física del bien, en el estado en que se encuentre, a favor de quien se ordenó tal devolución (art. 2.5.5.9.2.).

De lo anterior, se concluye, en primer lugar, que las atribuciones otorgadas legal y reglamentariamente a la SAE, como administradora del Frisco, para conservar, gestionar, explotar y, en algunos casos, disponer de los bienes que conforman dicho Fondo, son netamente administrativas, y no judiciales. Su cumplimiento corresponde, en consecuencia, al ejercicio de la función administrativa.

En segundo lugar, y por ser importante para la resolución del presente conflicto, la Sala observa que, si bien las facultades, deberes y responsabilidades de la SAE recaen, en principio, sobre los bienes que dicha entidad ha recibido materialmente, una lectura integral y armónica de las distintas normas que regulan el ejercicio de sus funciones permite concluir que sus obligaciones van más allá, pues se extienden hasta las gestiones necesarias para lograr la recuperación, la custodia y la correcta administración de los bienes que, por mandato expreso de la Ley 1708 de 2014, pasan a formar parte del Frisco, en forma inmediata, una vez que, sobre ellos, se han decretado y practicado medidas cautelares.

Dentro de tales deberes, se entienden incluidos, de ser necesario, la búsqueda, la recuperación y la verificación sobre el estado real de los bienes que integran el Frisco, así no hayan sido recibidos materialmente por la SAE, sino por el anterior administrador del Fondo (la DNE). De lo contrario, y teniendo en cuenta que la Dirección Nacional de Estupefacientes ya no existe, si se concluyera que todos los deberes y las responsabilidades de la SAE se limitan a los bienes que hayan sido recibidos materialmente por dicha sociedad, quedarían en el limbo, y sin responsable alguno, aquellas cosas que forman parte del Frisco (por haber sido objeto de medidas cautelares practicadas en procesos de extinción de dominio), pero que, por cualquier motivo, no fueron entregados materialmente por la extinta DNE.

La Sala considera que esta interpretación no solo atentaría contra los principios de la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política), sino contra los mismos fines que se buscan con el proceso de extinción del derecho de dominio e, incluso, contra la hacienda pública, pues los bienes mencionados están destinados a ingresar al patrimonio del Estado, salvo que la autoridad judicial competente disponga lo contrario.

Caso concreto Sea lo primero reiterar que la petición presentada por el señor Juan de Jesús Londoño a la Fiscalía General de la Nación está conformada por varias solicitudes (algunas independientes y otras subordinadas), cuya respuesta puede corresponder a una o varias autoridades, según el caso, como se explica a continuación. En este sentido, y tal como se anunció al referirse a la competencia de la Sala, resulta necesario analizar cada una de dichas solicitudes, así como las respuestas dadas por las autoridades involucradas en el presente conflicto, para establecer si aquellas peticiones pueden entenderse respondidas de fondo (en forma clara y completa), por cualquiera de dichas autoridades, o si, por el contrario, las respuestas ofrecidas al peticionario no reúnen dichas condiciones y, por lo tanto, deben ser complementadas, actualizadas o aclaradas.

En relación con la primera solicitud, es del caso recordar que esta consiste en que se le informe al peticionario «la dependencia y persona natural o jurídica en la cual se (sic) recae la administración, posesión, tenencia, cuidado o verbo similar del vehículo automotor de placa ARQ158». Inicialmente, la Dirección Nacional de Extinción del Derecho de Dominio de la Fiscalía General de la Nación, mediante oficio del 17 de junio de 2021, le manifestó al señor Londoño que, con la Resolución 1050 de 2006, dicho vehículo fue asignado provisionalmente a la Alcaldía del municipio de Úmbita (Boyacá), entidad a la cual le correspondería el pago de los impuestos respectivos, según lo dispuesto expresamente en el citado acto administrativo.

Asimismo, le señaló que, aun cuando a esa autoridad le corresponde decretar las medidas cautelares sobre los bienes que puedan ser objeto de extinción, la administración de estos no le compete a la Fiscalía, sino al administrador del Frisco, que actualmente es la Sociedad de Activos Especiales. Por tal razón, ordenó remitir la petición a dicha sociedad.

Por último, la Fiscalía decidió remitir también la petición del señor Londoño a la Alcaldía de Úmbita (Boyacá), que fue la autoridad que propuso el presente conflicto negativo de competencias administrativas. En el oficio con el cual planteó el conflicto y en los alegatos presentados a la Sala, la Alcaldía de Úmbita manifestó carecer de competencia para responder de fondo esta solicitud, por cuanto nunca recibió el vehículo que le fue asignado provisionalmente, mediante la Resolución n.° 1050 de 2006.

Luego, el 18 de agosto de 2021, la SAE dio respuesta a la petición del señor Londoño, en el sentido de informarle que, «verificado el expediente administrativo», el automotor habría sido puesto a disposición del Despacho Uno de la Unidad Nacional de Extinción de Domino de la Fiscalía General de la Nación, después de haber sido inmovilizado por la Policía Nacional el 11 de febrero de 2014, y dejado en un patio de tránsito y transporte del municipio de Pitalito (Huila).

Hecho el recuento anterior, la Sala considera necesario realizar el siguiente análisis, frente a las competencias de las autoridades involucradas: En primer lugar, con respecto a la Alcaldía de Úmbita, la Sala advierte que, si bien dicha autoridad figura como destinataria provisional del vehículo de placas ARQ-158, de propiedad del señor Juan de Jesús Londoño, según lo previsto en la Resolución 1050 de 2006, emitida por la entonces subdirectora de Bienes de la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes, no existe, dentro del expediente y según la información conocida en el trámite de este conflicto, evidencia alguna de que el automotor le haya sido entregado real y efectivamente a ese municipio, pues ni siquiera aparece constancia de que la Resolución 1050 le haya sido notificada.

Dicha resolución fue emitida en ejercicio de las facultades y competencias otorgadas a la DNE, entre otras, por la Ley 793 de 2002, la Ley 785 de 2000 y el Decreto 1461 de 2000, según lo que se explicó arriba. Así, la destinación provisional que se hiciera a favor de la Alcaldía de Úmbita debía cumplir con los requisitos y el procedimiento establecidos en dicha normativa, especialmente en el decreto mencionado, lo cual, al parecer, no ocurrió. En esa medida, la Sala entiende que la Alcaldía de Úmbita no tiene competencia alguna para responder la petición presentada por el señor Londoño, ni, menos aún, para asumir los deberes y las responsabilidades que se pretenden, en relación con la administración del vehículo.

Lo que sí permite inferir la Resolución 1050 es, por una parte, que, hasta ese momento, la DNE tenía la administración del vehículo en cuestión, en la medida en que, no solo era esta su función legal, sino que había recibido el acta de incautación, de fecha 23 de noviembre de 2005, emitida por la Fiscalía Veinte de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio.

Por otra parte, también se deduce que la DNE tenía conocimiento sobre el paradero del vehículo, tal como queda evidenciado en el contenido de dicha resolución, en la que se indicó que la camioneta se encontraba en las instalaciones del hotel campestre «Las Heliconias», en Quimbaya (Quindío), y que la entrega material se haría por parte del señor José Óscar Tamayo Rivera, «depositario provisional de esta Dirección en esa ciudad».

Ahora bien, en lo que concierne a la Fiscalía General de la Nación, la Sala entiende que a dicha entidad no le compete legalmente la administración de los bienes afectados con medidas cautelares en los procesos de extinción del derecho de dominio, que legalmente hacen parte o deben formar parte del Frisco, pues tal función le compete actualmente a la SAE.

Sin embargo, para dar una respuesta de fondo clara, completa y, sobre todo, veraz a las solicitudes que las personas, en ejercicio del derecho fundamental de petición, presentan a las autoridades, estas no pueden basarse solamente en las normas ni en los documentos que obren en su poder, sino que deben atenerse también a la realidad material de los hechos que se les expone y que, por cualquier motivo, puedan o deban ser de su conocimiento En efecto, más allá de las funciones constitucionales y legales asignadas a cada entidad, órgano u organismo del Estado, la Sala recalca que el derecho fundamental de petición impone a todas las autoridades el deber de responder oportunamente y de fondo las solicitudes, quejas, reclamos, etc., que las personas les formulen, siempre que no sean claramente incompetentes, aunque la respuesta no resulte favorable al peticionario, es decir, aun cuando no satisfaga sus pretensiones o aspiraciones subjetivas.

En otras palabras, el deber que las autoridades tienen de responder de fondo las peticiones que reciban de las personas es independiente del sentido de dichas respuestas. En esa medida, la Sala observa que si alguna persona pregunta a una entidad pública si tiene en su poder, o no, determinado bien de su propiedad, por cualquier información, antecedente o sospecha con la que cuente el peticionario, dicha entidad es, en principio, competente para emitir una respuesta de fondo, pues lo que el solicitante pregunta se refiere a un hecho que está, o debe estar, bajo el control y el conocimiento directo de tal autoridad.

En efecto, nadie mejor que ella puede indicarle al peticionario si tiene o no el bien por el que se indaga. En ese orden de ideas, ya sea que la entidad destinataria de la petición conteste de manera afirmativa (sí tiene el bien en su poder) o de forma negativa (no lo tiene), con indicación de las razones de hecho y de derecho en que se funde, se trataría, en ambos casos, de una respuesta de fondo, cuya claridad, completitud y veracidad dependen de las motivaciones y explicaciones que se ofrezcan.

En el caso que nos ocupa, debe recordarse que, en la respuesta dada por la Sociedad de Activos Especiales al señor Londoño, el 18 de agosto de 2021, se indicó que el vehículo en cuestión habría sido dejado a disposición de la Fiscalía General de la Nación en el año 2014, es decir, casi diez años después de la imposición de la medida cautelar que la misma Fiscalía decretó sobre el automotor (año 2005), para los fines del proceso de extinción de dominio que había iniciado con anterioridad, y de su presunta entrega a la extinta DNE.

Por lo tanto, le corresponde a la Fiscalía General de la Nación, al responder la primera solicitud del peticionario, establecer e indicar si lo informado por la SAE al señor Londoño corresponde a la realidad; es decir, si es verdad o no que el vehículo fue dejado a disposición de la Fiscalía en el año 2014, en un patio del municipio de Pitalito, y, en caso de ser así, qué sucedió con dicho automotor, posteriormente.

Por tal razón, la Sala entiende que la Fiscalía es competente para dar respuesta a dicha solicitud, partiendo de lo informado por la SAE en la citada comunicación, para lo cual tendría que revisar previamente sus inventarios, archivos y bases de datos, así como constatar físicamente si el vehículo del peticionario se encuentra o no en su poder.

Ahora bien, en lo que atañe a la Sociedad de Activos Especiales, es claro, para la Sala, que, de acuerdo con la normativa contenida en las Leyes 785 de 2000, 793 de 2002 y 1708 de 2014, en el Decreto 2136 de 2005 y en las demás enunciadas en la parte considerativa, las competencias relacionadas con la administración, custodia, supervisión, control y explotación de los bienes afectados con medidas cautelares, dentro del proceso de extinción de dominio, están en cabeza de la autoridad encargada de administrar el Frisco, esto es, la SAE, que sustituyó, en esta función, a la Dirección Nacional de Estupefacientes.

No obstante, si bien la normativa reguladora de las funciones de la SAE es clara al indicar que esta tendrá facultades y deberes de administración sobre los bienes que haya recibido materialmente, con la suscripción de la respectiva acta de entrega (artículo 2.5.5.2.1.1. del Decreto 2136 de 2015), también es cierto que las competencias de la mencionada entidad no se limitan a esto, sino que se extienden a la realización de las actuaciones necesarias para garantizar, por un lado, la correcta administración de tales bienes, y, por el otro, la recuperación efectiva de aquellos que deban ser administrados por dicha sociedad.

Esto se desprende de la lectura de normas que, como el artículo 2.5.5.2.1. del Decreto 2136 de 2015, establecen que la entidad administradora del Frisco «deberá realizar, entre otras actividades, el seguimiento, evaluación, control y adopción de las medidas preventivas y correctivas a que haya lugar para procurar la debida administración de los bienes».

Además, como arriba se explicó, tanto la Ley 1708 de 2014 como el mencionado Decreto 2136, le otorgan a la SAE una competencia de «policía administrativa» que tiene un claro objetivo: la recuperación de los bienes que debe administrar, en ejercicio de lo cual podrá requerir la colaboración de las autoridades de policía, de los distintos niveles territoriales.

Por otra parte, no debe olvidarse que tanto el artículo 12 de la Ley 793 de 2002 como el artículo 88, parágrafo 2°, de la Ley 1708 de 2014 son claros en preceptuar que, una vez se haya decretado la respectiva medida cautelar sobre determinado bien, dentro de un proceso de extinción de dominio, dicho bien quedará, de manera inmediata, a disposición de la administradora del Frisco (que actualmente es la SAE).

Es por tales razones que, realizando una interpretación armónica de la normativa descrita, esta Sala concluye que las obligaciones y competencias en cabeza de la Sociedad de Activos Especiales (SAE) se extienden a procurar la recuperación y la correcta administración de los bienes que integran o deben formar parte del Frisco, de acuerdo con la ley.

En tal sentido, debe llevar a cabo las actuaciones necesarias y suficientes para lograr la ubicación y recuperación de tales cosas, así como su supervisión, verificación, control, etc., sin contradecir ni interferir, desde luego, con las decisiones que tomen las autoridades judiciales, en relación con los mismos bienes. Para esto, podrá hacer uso, entre otras, de las facultades de «policía administrativa» que le otorga el ordenamiento jurídico.

A este respecto, la Sala destaca que, en la respuesta emitida el 18 de agosto de 2021, la SAE informó al peticionario que, de acuerdo con el expediente administrativo en su poder, el vehículo fue dejado a disposición de la Fiscalía General en el año 2014, y que se encontraría en un patio de tránsito y transporte ubicado en el municipio de Pitalito.

Sin embargo, en esa comunicación no se indica si la SAE efectuó alguna labor previa para verificar materialmente (más allá de lo indicado en los papeles) si el vehículo, en la actualidad, se encuentra efectivamente en ese lugar. Por lo tanto, no existe claridad de que la información suministrada al peticionario corresponda a la realidad material y actual del automotor.

En esa medida, la Sala considera que, de acuerdo con el alcance de las competencias legales y reglamentarias en cabeza de la SAE, como administradora del Frisco, al que pertenece o debe pertenecer el vehículo mencionado, la respuesta suministrada por dicha sociedad al peticionario, en relación con la primera solicitud formulada, no resulta clara ni completa.

Por esta razón, la Sala declarará también competente a la Sociedad de Activos Especiales para complementar y aclarar la respuesta dada al peticionario, en relación con la primera solicitud incluida por este en su comunicación del 10 de junio de 2021. Para dicho fin, la SAE debe efectuar las indagaciones necesarias y suficientes para verificar la ubicación y el estado actual del vehículo, ante los fiscales o jueces que conozcan del proceso o los procesos judiciales a los que se halle vinculado dicho bien, según la etapa procesal que corresponda, así como requerir, en caso de ser necesario, la colaboración de las autoridades de policía, conforme a las atribuciones que expresamente le otorgan el parágrafo segundo del artículo 88 y el parágrafo tercero del artículo 91 de la Ley 1708 de 2014.

Ahora bien, en cuanto a la segunda solicitud, vale la pena recordar que, con ella, el señor Londoño pretende que, si el vehículo estuviere bajo la tenencia, custodia o administración de una dependencia adscrita o perteneciente a la Fiscalía General de la Nación, se ordene «el pago INMEDIATO de las obligaciones dinerarias adeudadas por concepto de impuestos a favor de la GOBERNACION DEL QUINDIO (sic)».

Se trata, por lo tanto, de una petición subordinada a la primera, pues la Fiscalía solo tendría que resolver si es procedente que dicha entidad ordene o efectúe el pago de los tributos adeudados, en la hipótesis de que el automotor se encuentre en su poder. Por el contrario, si la Fiscalía General de la Nación no tuviera la tenencia, custodia o administración de dicho bien, el mismo peticionario entiende (implícitamente) que nada le correspondería resolver a dicha entidad sobre este asunto.

Así, es claro que la Fiscalía también es competente para dar respuesta a dicha solicitud, en forma armónica con la respuesta que suministre al peticionario sobre la primera solicitud. Algo similar puede decirse en relación con la tercera solicitud, con la cual se pide que, «en caso de que NO encuentren la ubicación del vehículo, se sirvan emitir el respectivo certificado donde conste que el vehículo […] no se encuentra en tenencia de la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN (sic)».

Esta petición, como se observa, también es dependiente de la respuesta que se dé a la primera solicitud, pues únicamente en el evento de que la tenencia, la custodia o la administración del automotor del señor Londoño no se encuentren, efectivamente, a cargo de alguna dependencia de la Fiscalía General de la Nación (hecho que solo esta entidad puede conocer), dicha autoridad tendría que decidir si resulta legalmente procedente expedir la certificación que requiere el peticionario.

Por tal razón, a la Fiscalía le compete responder de fondo esta solicitud, pues solamente ella está en condiciones jurídicas y materiales de hacerlo. Por otra parte, frente a las solicitudes cuarta y quinta, la Sala estima que, en la medida en que ambas se refieren a atribuciones que corresponden ordinariamente a todas las autoridades públicas; esto es, por un lado, realizar las averiguaciones, indagaciones y demás actuaciones internas que sean necesarias para dar respuesta clara, completa, de fondo y veraz a las peticiones que les presenten los particulares u otras autoridades, y, por otro lado, poner en conocimiento de las autoridades competentes las eventuales faltas disciplinarias, incumplimientos o delitos que puedan haber ocurrido (en este caso, en relación con la gestión del vehículo de propiedad del señor Londoño), tanto la Fiscalía General de la Nación como la SAE son competentes para dar respuesta.

Así, las «investigaciones de índole legal» que pide el señor Londoño, en la cuarta solicitud, pueden corresponder a simples averiguaciones o indagaciones internas, o también, derivar en indagaciones o investigaciones de índole disciplinaria, penal o fiscal, que tanto la Sociedad de Activos Especiales como la Fiscalía General de la Nación podrían promover, si encuentran mérito para ello.

Por otra parte, es evidente que cualquiera que sea la autoridad llamada a responder de fondo las solicitudes contenidas en la petición, debe analizar, «de manera íntegra las pruebas allegadas con el presente escrito […]», como lo pide el peticionario en la solicitud número cinco de su escrito. Más aún, la Sala hace notar que las autoridades competentes no solo deben analizar esas pruebas, sino cualesquiera otras que tengan en su poder, o que obtengan en el curso de las averiguaciones o indagaciones que realicen.

Asimismo, conforme a los deberes de colaboración armónica y cooperación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA, las autoridades encargadas de resolver las solicitudes descritas deben utilizar los canales de comunicación que tengan a su disposición para intercambiar la información necesaria para esclarecer la ubicación y el estado del vehículo de propiedad del señor Londoño, y entregar una respuesta de fondo, completa, actualizada y veraz.

Por todo lo anterior, la Sala declarará competente a la Fiscalía General de la Nación para dar respuesta de fondo a la totalidad de las solicitudes contenidas en la petición presentada por el señor Juan de Jesús Londoño, el 10 de junio de 2021, y a la SAE, para que complemente la respuesta brindada a la solicitud número uno, y dé respuesta de fondo a lo requerido en las solicitudes cuarta y quinta, según lo explicado.

Consideración final La Sala estima necesario realizar un llamado de atención a las autoridades involucradas en la actuación administrativa iniciada con ocasión de la petición presentada por el señor Londoño, pues resulta alarmante la demora en la que se ha incurrido en la emisión de una respuesta completa, clara, actualizada y previamente verificada.

Igualmente, la Sala encuentra preocupantes las múltiples remisiones efectuadas entre dichas autoridades, alegando una supuesta falta de competencia, lo que desconoce la garantía fundamental del derecho de petición que le asiste al señor Londoño. Además, no es menos inquietante el hecho de que, al día de hoy, después de trascurridos más de quince (15) años desde que la Fiscalía General de la Nación adoptó la medida cautelar sobre el vehículo del señor Londoño, no solo no se ha definido la situación jurídica de dicho bien, en sede judicial, sino que ni siquiera existe claridad sobre la existencia, la ubicación y el estado (material y jurídico) de dicho automotor.

Por tales razones, la Sala exhorta a las autoridades relacionadas con los hechos que han suscitado el presente conflicto de competencias, especialmente, a la Fiscalía General de la Nación, a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. y al Juzgado Primero Penal Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá, para que procedan de manera diligente, coordinada, rigurosa y ágil a realizar las gestiones necesarias para esclarecer la ubicación y el estado del vehículo, y para dar una respuesta completa, oportuna, verídica y actualizada al señor Londoño. Por los mismos motivos, se enviará copia del presente expediente a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que, de estimarlo procedente y de acuerdo al marco de sus competencias, adelanten las investigaciones disciplinarias y penales a que haya lugar.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Fiscalía General de la Nación para emitir respuesta de fondo, clara y completa, a la petición que le fue presentada por el señor Juan de Jesús Londoño el 10 de junio de 2021, teniendo en cuenta el contenido de la respuesta ya suministrada al mismo solicitante por la Sociedad de Activos Especiales (SAE) el 18 de agosto de 2021, así como las consideraciones que se hacen en esta decisión.

SEGUNDO: DECLARAR competente a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE) para: i) complementar y aclarar la respuesta dada al peticionario, en relación con la solicitud número uno de la petición referida en el numeral anterior, y ii) dar una respuesta de fondo a las solicitudes cuarta y quinta de la misma petición, conforme a las consideraciones expuestas en esta decisión.

TERCERO: REMITIR copias del expediente a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación para que estimen si resulta procedente adelantar las investigaciones disciplinarias y penales correspondientes y, en caso de que sí, proceder de conformidad.

CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a la Fiscalía General de la Nación -Dirección Nacional de Extinción del Derecho de Dominio-; a la Alcaldía del municipio de Úmbita (Boyacá); a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (SAE); al señor Juan de Jesús Londoño; a la Alcaldía del municipio de Chimá (Córdoba), y al Juzgado Primero Penal Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Comuníquese y cúmplase. ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GÓNZALEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala