1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03860-00 Accionante: Hernán Bustos Olaya Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL –carga argumentativa – no cuestionó la providencia que definió la litis de asunto.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por el señor Hernán Bustos Olaya contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección B y otros.
I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1. El 24 de julio de 2024, el señor Hernán Bustos Olaya a través de apoderado judicial presentó demanda de tutela contra el Juzgado 56 Administrativo del Circuito de Bogotá, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B y la Procuraduría General de la Nación, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Consideró que estos fueron vulnerados por las autoridades judiciales accionadas al proferir los autos de 13 de marzo de 2023 y 13 de febrero de 2024, respectivamente, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió contra la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, con el propósito 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Tramitado con número de radicado: 11001-33-42-056-2022-00502-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03860-00 Accionante: Hernán Bustos Olaya Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 de que se declarara la nulidad de la Resolución 558 del 28 de marzo de 20223, por medio de la cual la entidad ordenó al demandante el reintegro de los valores que pagó en exceso, por nómina. 2.
El Juzgado 56 Administrativo del Circuito de Bogotá mediante providencia del 9 de diciembre de 2022 inadmitió la demanda, a efectos de que la parte demandante aportara: (i) la constancia de notificación del acto administrativo demandado y, (ii) la solicitud de conciliación extrajudicial, debido a que en la demanda se afirmó que la misma fue presentada el 9 de agosto de 2022 ante la Procuraduría General de la Nación. 3.
Mediante auto proferido el día 13 de marzo de 2023, el señalado Juzgado rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B en auto de 13 de febrero de 2024. Consideró que, aunque el demandante afirmó haber radicado solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de agosto de 2022, no aportó prueba de dicha afirmación, aun cuando fue requerido por el Juzgado de conocimiento al inadmitir la demanda.
Así, en tanto el acto administrativo demandado se notificó el 13 de abril de 2022, no se interrumpió la caducidad y la demanda se presentó el 15 de noviembre de 2022, se superó ampliamente el término de 4 meses establecido por la ley. 4. El actor afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental, toda vez que rechazaron la demanda sin otorgarle la posibilidad de conocer los errores de la misma y concederle el término para corregirlos, tal como lo dispone el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011. 5.
Arguyó que con las providencias de inadmisión y rechazo el Juzgado lo indujo en error porque no fue preciso en indicar el documento que debía allegar para subsanar. En el auto inadmisorio se le solicitó la constancia de notificación del acto acusado y la solicitud de conciliación. Respecto a esto último, para subsanar, simplemente allegó la solicitud, por cuanto el juez no indicó expresamente que debía aportar el correo electrónico de remisión de la misma a la Procuraduría, como lo hizo el Tribunal en la providencia que confirmó el rechazo. 6.
Esa inducción a error se corroboró con el auto que rechazó la demanda, pues el Juzgado señaló que no se aportó constancia de la Procuraduría, cuando la misma no podía ser allegada porque la audiencia no se realizó. De ahí que los argumentos de defensa para la segunda instancia se enfocaron en atacar la exigencia de la constancia del Ministerio Público, no lo relativo al correo de remisión de la solicitud de conciliación. 3 Por medio de la cual, la entidad demandada ordenó el reintegro de un mayor valor generado por nómina al demandante.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03860-00 Accionante: Hernán Bustos Olaya Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 7. Expuso que el Tribunal, al confirmar el rechazo, no tuvo en cuenta esas falencias del Juzgado. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 8.
Por auto de 29 de julio de 20244, se admitió la presente acción y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas. Se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que si lo consideraba pertinente interviniera en el presente asunto. (i) Juzgado 56 Administrativo de Bogotá5 9. Hizo un recuento de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario.
Explicó que los hechos que considera el accionante vulneratorios de sus derechos fundamentales se circunscriben a las mismas razones que expuso en la demanda de nulidad y restablecimiento, pues insiste en que presentó la solicitud de conciliación ante el Ministerio Público. 10. Expuso que por parte de ese despacho no queda trámite judicial alguno pendiente por agotar, en relación con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues profirió auto de rechazo el cual fue confirmado por el superior.
Agregó que lo que se persigue es que se revoquen esas decisiones y se disponga la admisión de la demanda, pese a no haberse aportado prueba del agotamiento del requisito de conciliación. Indicó que se remite a lo que está acreditado documentalmente en el expediente ordinario y a los argumentos de las providencias cuestionadas. (ii) Procuraduría General de la Nación6 11.
Expresó que carece de legitimación en la causa por pasiva, debido a que el Juzgado 56 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca son los llamados a responder por lo que pretende el actor. 12. Por otra parte, adujo que no ha vulnerado los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, dado que el hecho de no haberse citado y/o celebrado audiencia de conciliación, no era óbice para que el demandante no pudiera acceder a la jurisdicción contencioso administrativa; esto considerando que el término de 3 meses establecido legalmente para que ésta se celebre, es un límite de carácter temporal para acudir a la justicia formal, sin embargo, trascurrido el mismo, el interesado puede presentar la demanda con la sola radicación de la solicitud de conciliación, conforme lo establecido en el artículo 35 de la ley 640 de 2001 y en el artículo 70 de la Ley 2220 de 2022.
Agregó que en el presente caso el accionado acudió con esta y allegó respuesta emitida por la entidad, en la cual le 4 Notificado el 2 de agosto de 2024. 5 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 4 folios. 6 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 8 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03860-00 Accionante: Hernán Bustos Olaya Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 indicaron que efectivamente había realizado la solicitud de conciliación, sin embargo, no fue posible darle trámite.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 13. La parte actora presentó reparos contra las decisiones de 9 de diciembre y 13 de marzo de 2023, proferidas por el Juzgado 56 Administrativo del Circuito de Bogotá, e indicó que aquellas fueron determinantes para vulnerar sus derechos fundamentales, toda vez que lo indujeron a error, al no señalarle de forma expresa y clara que debía aportar el correo electrónico donde remitía la solicitud de conciliación a la Procuraduría General de la Nación, sumado a que en el auto de rechazo se señaló que no aportó constancia de esta última entidad. 14.
Al respecto se debe destacar que aquellas decisiones no fueron las que resolvieron de forma definitiva la litis. La autoridad que zanjó la controversia fue el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, a través del auto de 13 de febrero de 2024. Pese a ello, el actor no le endilgó ningún tipo de yerro, del cual se pueda derivar una vulneración de sus derechos fundamentales.
Simplemente expuso, dentro de sus pretensiones, que dicha autoridad judicial “no tuvo en cuenta que el Juzgado 56 Administrativo del Circuito de Bogotá indujo a error a la parte demandante al no señalar de manera expresa y clara los aspectos a corregir en la inadmisión de la demanda”, sin ahondar en razones que puedan llevar a estructurar la configuración de una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra esta última providencia. 15.
Es decir, los argumentos contra la decisión del juez de segunda instancia son generales, al punto que, tal como se vio, el actor sólo planteó que aquel no avizoró las falencias del juez de primera instancia. Reparos que ni siquiera se enmarcan en alguno de los defectos definidos jurisprudencialmente para que proceda la acción de tutela contra una providencia judicial. 16.
En suma, las pretensiones de la parte actora demandaban de su parte que presentara reparos constitucionales contra la decisión de segunda instancia dictada por el Tribunal accionado, y no hacía los proveídos del A quo, pues aquella fue la que cerró el debate puesto a consideración de los jueces ordinarios. En la medida que ello no se hizo, resulta evidente la falencia argumentativa, que deriva en la necesidad de declarar improcedente el amparo por no acreditarse la relevancia constitucional del asunto. 17.
Ahora, si se obviara lo anterior, la conclusión de esta Sala no variaría en tanto el debate que se plantea con la demanda no tiene contornos constitucionales, que hagan imperiosa la intervención del juez de tutela. Los reproches alegados por el actor no reflejan la vulneración de derecho fundamental alguno, y aquel solo Radicación: 11001-03-15-000-2024-03860-00 Accionante: Hernán Bustos Olaya Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 pretende con esta acción obtener un beneficio a pesar de su notable falta de diligencia en la defensa de sus intereses en sede ordinaria, como se explica a continuación. 18.
En auto de inadmisión, se indicó al demandante que “(…) Tampoco fue aportada la solicitud de conciliación que afirma presentó el 9 de agosto de 2022 ante la Procuraduría a través del correo conciliacionadtvabogota@procuraduria.gov.co, pues solo se incluyó un “pantallazo” de un correo electrónico en el cuerpo de la demanda (archivo 002 hoja 10).
En consecuencia, para subsanar la parte actora deberá aportar la constancia de notificación del acto demandado y la constancia de la solicitud de conciliación en mención” (subrayado fuera del texto original). 19. En subsanación el demandante sencillamente allegó el contenido del escrito donde solicitaba conciliación. Aunque explica que ese proceder se ampara en una interpretación taxativa de lo expresado por el Juzgado, dicha excusa no tiene ningún sustento.
Es a la parte demandante a quien le corresponde e interesa probar los hechos que expresa en su demanda y acreditar los presupuestos necesarios para su admisión. 20. De acuerdo a lo anterior, el señor Bustos Olaya tenía la carga de acreditar, a través de los medios necesarios, que presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, lo cual con mediana claridad se entiende que no se hace únicamente con el contenido o texto de esta; pues demostrar que la radicó por correo electrónico ante la Procuraduría General de la Nación era evidentemente indispensable para probar su dicho.
El juez no estaba obligado a señalarle un documento en concreto, pues eso lo pudo hacer con un pantallazo del envío de la solicitud a la entidad, donde se visualizara fecha, hora y correo electrónico al cual fue dirigido, o pudo solicitarle a la misma que le certificara que remitió la petición de conciliación extrajudicial; lo que mejor se ajustara a los tiempos del proceso. 21.
Aunado a ello, se tiene que desde el inicio el Juzgado accionado se refirió a la normativa relacionada con el tema, pues al leer el artículo 70 de la Ley 2220 de 2022, se tiene que allí se establece que “(…) vencido el término de tres (3) meses a partir de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial o su prórroga, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la Jurisdicción Ordinaria con la sola presentación de la solicitud de conciliación” (subrayado fuera del texto original).
Ese requisito fue plasmado en la providencia, en los mismos términos de la disposición legal, por lo que carece de sustento endilgar al operador judicial la inducción a un error. Si el actor tenía dudas sobre lo realmente solicitado en la inadmisión, también pudo acudir al juzgado para que le aclarara el tema, pero no hizo. 22. En ese sentido, más que evidenciarse actuaciones irregulares o merecedoras de reproche por parte de las autoridades judiciales accionadas, lo que se constata es Radicación: 11001-03-15-000-2024-03860-00 Accionante: Hernán Bustos Olaya Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 una falencia en la defensa de los intereses completamente atribuible al apoderado del señor Bustos Olaya.
La parte demandante pretendía que se aplicara una disposición que determina la suspensión del término de caducidad, pero no realizó el mínimo esfuerzo para probar desde que presentó la demanda, como era su deber, que efectivamente había radicado una solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación y pasados 3 meses no había sido resuelta. 23.
Teniendo en cuenta que para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa se requiere de postulación, no es de recibo que un profesional del derecho se escude en que el juez no le dijo de forma expresa el documento que necesitaba allegar para subsanar su demanda, cuando era su deber desde que impetró el medio de control probar sus dichos y, en todo caso, el juez le advirtió que no había allegado documentos para acreditar ese presupuesto procesal. 24.
Ahora, aunque el Juzgado accionado en el auto de rechazo se refirió a la “constancia de la Procuraduría”, es claro que no hacía referencia a una constancia emitida dentro del trámite de la conciliación en los términos del artículo 65 de la Ley 2220 de 2022, pues ya el actor había informado desde su demanda que habían pasado 3 meses sin que la Procuraduría le hubiera dada trámite a su solicitud de conciliación. Por lo que dicha palabra no se debía tomar de forma taxativa como lo hizo el abogado del demandante, ya que aquello no correspondería con lo expuesto en la demanda por él mismo, sino que debía interpretarse según lo solicitado en la inadmisión, lo indicado en la normativa y la realidad del proceso.
Es decir, el abogado debía probar, evidenciar o constatar que radicó su solicitud de conciliación ante la autoridad respectiva, antes de que se cumpliera el término de la caducidad. 25. La parte actora no puede pretender trasladar al juez de la causa el deber de diligencia que le asistía al apoderado. Así las cosas, el accionante busca beneficiarse de sus propias omisiones y con ello reabrir el debate acerca de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con base en la presentación de la solicitud de la conciliación extrajudicial la cual no probó en el debido momento.
En ese sentido es claro que busca revivir etapas procesales previamente vencidas, acudiendo a la acción constitucional como un reemplazo de las vías judiciales ordinarias, en una clara invasión de la órbita de competencia del juez natural, pues la solicitud de amparo no puede ser utilizada como un mecanismo para subsanar yerros cometidos dentro del proceso que es objeto de reproche. 26.
En ese orden de ideas, no se puede predicar la relevancia constitucional de una solicitud de amparo en la cual el argumento central contraría el principio de derecho “nemo auditur propiam turpitudinem allegans”. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que: <<(…) la acción de tutela que tenga origen en hechos adversos ocasionados por el mismo accionante, carece de relevancia constitucional.
Dicho de otro modo, toda vez que nadie puede alegar su propia torpeza (Nemo auditur propriam turpitudinem allegans), no Radicación: 11001-03-15-000-2024-03860-00 Accionante: Hernán Bustos Olaya Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 se puede pretender el amparo de ciertos derechos, cuando su presunta vulneración haya sido una consecuencia de un comportamiento reprochable del mismo accionante, tal y como lo es un actuar negligente u omisivo dentro de un proceso judicial>>7 (se destaca). 27.
De acuerdo a ello, se declarará improcedente la solicitud de amparo. 28. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 Sentencia SU-103 de 2022. 8 VF