CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 18001-23-33-000-2017-00101-01 Nº Interno: 4584-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: José Antonio Marín García Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011 Tema: Lesividad.

Pensión gracia. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y demandante en contra de la sentencia del 21 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. 30792 del 13 de julio de 1993, 567 del 7 de febrero de 1994, 11945 del 15 de julio de 1997, 5295 del 7 de febrero de 2006 y RDP 053298 del 15 de diciembre de 2015, por medio de las cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia de jubilación a favor de la señora Teresa Peña de Marín, sustituida al señor José Antonio Marín García. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó se ordene al demandado (i) reintegrar la totalidad de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, debidamente indexadas, de acuerdo con el artículo 187 del CPACA;

(ii) pagar intereses comerciales y moratorios, de conformidad con el artículo 195 del CPACA; (iii) y condenar en costas a la parte demandada. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones, son los siguientes: Relató que la señora Teresa Peña de Marín nació el 23 de julio de 1942 y prestó sus servicios como docente al departamento del Huila y al Ministerio de Educación – Coordinación de Educación del Caquetá. Manifestó que, mediante Resolución núm. 30792 del 13 de julio de 1993, Cajanal EICE reconoció a favor de la docente una pensión gracia de jubilación, en cuantía de $216.255,44, efectiva a partir del 23 de julio de 1992, reliquidada a través de las Resoluciones núms. 16473 del 12 de diciembre de 1996 y 5295 del 7 de febrero de 2006.

A través de la Resolución núm. RDP 053298 del 15 de diciembre de 2015 la UGPP reconoció a favor del señor José Antonio Marín García la sustitución de la pensión gracia de jubilación de la señora Teresa Peña de Marín, en calidad de cónyuge supérstite, con ocasión de su fallecimiento, a partir del 22 de julio de 2015. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 48 y 209.

De la Ley 114 de 1912, el artículo 1. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6. Como concepto de violación adujo que con la expedición de los actos administrativos demandados se incurrió en violación de las normas antes mencionadas, al conceder una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos, pues la señora Teresa Peña de Marín no acreditó 20 años de servicio como docente en el nivel territorial o nacionalizado.

Explicó que solo demostró 12 años, 3 meses y 5 días de servicio en el nivel territorial, en los que se desempeñó como docente en el departamento del Huila. Sin embargo, el resto del tiempo acreditado tuvo una vinculación de carácter nacional en el colegio Sagrado Corazón del municipio de Florencia. 2. Contestación de la demanda El señor José Antonio Marín García, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda.

Destacó que la señora Teresa Peña de Marín cumplía con los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia, conforme a la Ley 114 de 1913, en la medida en que laboró por más de 28 años como docente nacionalizada en el municipio de Florencia, Caquetá, nombramiento que fue realizado por la Secretaría de Educación del ente territorial.

Como excepciones propuso: reconocimiento de pensión gracia con el lleno de los requisitos legales, actos expedidos conforme a la Constitución y la ley, existencia de la obligación con fundamento en la ley y buena fe. 4. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia proferida el 21 de marzo de 2019, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó costas al accionado.

Además, compulsó copias a la Procuraduría General de la Nación, a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Caquetá y a la Fiscalía General de la Nación para que investigue disciplinaria y penalmente al funcionario que efectuó el reconocimiento de la pensión gracia, así como la contradicción entre las certificaciones aportadas por el apoderado del demandado y la respuesta ofrecida por la alcaldía del municipio de Florencia. Explicó que, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, la señora Teresa Peña de Marín laboró por 14 años, 5 meses y 16 días como docente al servicio de la Nación por tiempo completo.

Además, la parte accionada allegó certificación expedida por la Alcaldía de Florencia en la que consta que se desempeñó como docente nacionalizada desde el 1 de febrero de 1976 hasta el 12 de julio de 2004, por espacio de 28 años, 5 meses y 12 días; sin embargo, dicho ente territorial indicó en constancia del 13 de marzo de 2019, que no encontró registro alguno relacionado con la señora Teresa Peña de Marín. Sin embargo, señaló que “si en gracia de discusión aceptara la veracidad de las certificaciones aportadas por el extremo pasivo, y reconociera que la causante en realidad se desempeñó como docente nacionalizada por más de 28 años, de forma paralela a su vinculación del orden nacional, de todas formas dicho tiempo no podría ser tenido en cuenta para soportar la legalidad del reconocimiento de la pensión gracia”.

Lo anterior, pues consideró que la accionada tuvo vinculaciones paralelas de tiempo completo, en tanto mientras laboraba al servicio del Ministerio de Educación Nacional desde el 14 de julio de 1975 al 31 de enero de 1976 y desde el 2 de octubre de 1980 hasta el 31 de agosto de 1994, presuntamente también laboraba en propiedad, al servicio de la alcaldía de Florencia desde el 1 de febrero de 1976 hasta el 11 de julio de 2004, de forma ininterrumpida.

Así entonces, manifestó que la prestación de servicios en el sector nacional imposibilitaba a la causante para vincularse con otra entidad del orden territorial, en virtud del artículo 64 de la Constitución de 1886, el artículo 128 de la Constitución Política de 1991 y el artículo 1 del Decreto 1713 de 1960, que exceptuaba las asignaciones de los docentes de carácter oficial, siempre que no se tratara de profesorado de tiempo completo.

En esa medida, consideró que no podían ser tenidos en cuenta los tiempos prestados por la docente en el nivel nacionalizado, puesto que contravienen las disposiciones constitucionales y legales mencionadas. En cuanto al reintegro de dineros, consideró que la UGPP no acreditó la mala fe del demandado; razón por la cual, no se encuentra una justificación válida para que se le exija el reintegro de las sumas de dinero pagadas. 5.

El recurso de apelación 5.1.El apoderado de la parte demandada solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. Destacó que la Secretaría de Educación de Florencia, el 1 de abril de 2019, radicó un oficio aclarando la respuesta inicial, en el que indica con claridad el tiempo de servicio prestado, constatando que la señora Teresa Peña de Marín se desempeñó como docente nacionalizada desde el 2 de febrero de 1976 hasta el 12 de julio de 2004.

Aclaró que, en los años setenta y ochenta, la violencia de la época, la dificultad de acceso vial y la inexistencia de mano de obra preparada para ejercer la docencia conllevaron a que la causante pudiera desempeñarse en dos cargos de tiempo completo de forma paralela. Sin embargo, a partir del 1 de septiembre de 1994, solo se mantuvo vinculada como docente nacionalizada, empleo que ostentó hasta el 11 de julio de 2004.

Destacó que la docente fallecida laboró en categoría nacionalizada, sin doble vinculación, por el término de 21 años, 2 meses y 24 días, lapso con el que acredita los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Refirió que con la declaratoria de nulidad de los actos acusados el beneficiario de la causante se vería afectado en su sustento y calidad de vida por ser una persona de la tercera edad.

Solicitó revocar la condena en costas impuesta. 5.2. El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación adhesiva. Expresó que hubo una actuación dolosa y de mala fe por la parte demandada, en la medida en que la señora Teresa Peña de Marín no cumplía con el requisito de 20 años de servicio con vinculación territorial o nacionalizada, de modo que resulta procedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor, en virtud del principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 6.

Alegatos de conclusión La UGPP reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación adhesiva. 7. El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico En los términos de los recursos de apelación presentados por la parte demandada y demandante se establecerá si procede revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Para el efecto se analizará, en primer lugar, si a la señora Teresa Peña de Marín le asistía el derecho al reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, prestación que fue sustituida al señor José Antonio Marín García, en calidad de cónyuge supérstite.

En segundo lugar, se estudiará si hay lugar a ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas al demandado por concepto de mesada pensional. 2.1. Marco normativo La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” Ahora bien, para determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.

En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.2. Hechos probados (i) La señora Teresa Peña de Marín nació el 23 de julio de 1942.

Falleció el 21 de julio de 2015. (ii) Según certificación expedida por la Secretaría de Educación del Huila el 12 de noviembre de 1992, la señora Teresa Peña de Marín prestó sus servicios como educadora, así: (iii) De acuerdo con el certificado de tiempo de servicio expedido por la Coordinación de Educación del Caquetá y el Ministerio de Educación Nacional, la señora Teresa Peña de Marín prestó sus servicios de forma ininterrumpida desde el 14 de julio de 1975 hasta el 31 de enero de 1976; desde el 1 de febrero de 1976 hasta el 29 de septiembre de 1992.

(iv) En Oficio remitido el 2 de abril de 2019 con destino a este proceso, la Secretaría de Educación Municipal de Florencia, indicó que “me permito aclarar que por error involuntario se le informó que la señora Teresa Peña de Marín no era docente de esta Secretaría. Por lo anterior, revisado con minucia y una vez reparado el computador que contiene la información de los docentes que fueron incorporados el 01/03/2003 al 31/12/2007, se pudo verificar que efectivamente dicha señora hizo parte de nuestra planta de personal como docente”.

En el certificado aportado, del 28 de marzo de 2019, consta que la docente se encontraba nombrada en propiedad, con vinculación en el régimen nacionalizado de forma continua, con un tiempo total de servicios de 28 años, 5 meses y 12 días. Actuación administrativa (i) Mediante Resolución núm. 30798 del 13 de julio de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció a favor de la señora Teresa Peña de Marín, una pensión gracia, por la suma mensual de $216.255,45, a partir del 23 de julio de 1992, supeditada al retiro del servicio, con fundamento en los siguientes tiempos: (ii) A través de la Resolución núm. 000567 del 7 de febrero de 1994, Cajanal EICE en Liquidación modificó la anterior resolución aclarando que no era necesario acreditar el retiro del servicio para disfrutar de la pensión reconocida.

(iii) En la Resolución núm. 016473 del 12 de diciembre de 1996, Cajanal EICE reliquidó la pensión gracia reconocida a la señora Teresa Peña de Marín, por retiro definitivo del servicio, la cual fue revocada el 15 de julio de 1997, mediante Resolución núm. 011945, en la medida en que dicha reliquidación disminuyó la mesada pensional. (iv) En cumplimiento de un fallo de tutela, Cajanal EICE, mediante Resolución núm. 005295 del 7 de febrero de 2006, reliquidó la pensión gracia de la causante, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

(v) A través de la Resolución núm. 63729 del 21 de diciembre de 2006, Cajanal EICE negó la reliquidación de la pensión gracia solicitada por la señora Teresa Peña de Marín, en la que pidió que la prestación se calculara con la totalidad de lo devengado en el último año de servicio. (vi) La UGPP, mediante la Resolución núm. RDP 053298 del 15 de diciembre de 2015, reconoció a favor del señor José Antonio Marín García la sustitución de la pensión gracia de jubilación de la señora Teresa Peña de Marín, en calidad de cónyuge supérstite, en un 100%, a partir del 22 de julio de 2015. 2.3.

Caso concreto La UGPP demanda la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia de jubilación a favor de la señora Teresa Peña de Marín, sustituida al señor José Antonio Marín García, en calidad de cónyuge supérstite, pues según indica, la causante no cumplió con el requisito de 20 años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada.

El Tribunal Administrativo del Caquetá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos acusados. Explicó que la docente laboró simultáneamente y, de tiempo completo, al servicio del Ministerio de Educación Nacional y de la alcaldía de Florencia; en esa medida, desconoció normas de carácter constitucional y legal, percibiendo doble erogación del tesoro público, de modo que los tiempos certificados como docente nacionalizada no pueden ser tenidos en cuenta para la pensión gracia de jubilación. La parte demandada recurrió dicha decisión, alegando que la señora Teresa Peña de Marín estuvo vinculada como docente nacionalizada al servicio del municipio de Florencia, Caquetá, por más de 28 años, tiempo que no puede ser desconocido.

Además, indicó que la doble vinculación se produjo como consecuencia de la falta de profesionales idóneos en una zona de difícil acceso como es el ente territorial empleador, situación que finalizó en el año 1992, cuando la causante renunció al cargo de docente en el nivel nacional. Por su parte, la UGPP interpuso recurso de apelación adhesiva, solicitando que se ordene la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, en la medida en que se desvirtuó la buena fe de la maestra.

Descendiendo al caso concreto, la Sala procederá a analizar, en primer término, si la señora Teresa Peña de Marín acreditó el tiempo requerido para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Pues bien, lo primero que se anota es que la Cajanal EICE en Liquidación, mediante Resolución núm. 30798 del 13 de julio de 1993, reconoció a favor de la señora Peña de Marín, una pensión gracia, efectiva a partir del 23 de julio de 1992, con fundamento en los siguientes tiempos: “(…) (…)” En virtud de lo anterior, se observa que Cajanal EICE tuvo en cuenta para su reconocimiento los tiempos acreditados por la causante al servicio del Ministerio de Educación Nacional, hecho que permite deducir que la prestación fue concedida sin el cumplimiento de los requisitos legales, puesto que la norma exige que los 20 años de servicio para acceder a la pensión gracia deben obedecer a vinculaciones en el nivel territorial y/o nacionalizado.

En cuanto a la vinculación con el Ministerio de Educación, la Coordinación de Educación del Caquetá informó que la dedicación fue de tiempo completo, educación contratada por 14 años, 5 meses y 16 días, como lo indica la certificación que obra a folio 152, expedida por la Coordinación de Educación del Caquetá. Ahora bien, la parte accionada solicita que se tengan en cuenta otros tiempos de servicios para acreditar que sí se cumplen los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. En efecto, de las pruebas allegadas al expediente, se observa que la señora Teresa Peña de Marín prestó sus servicios por 28 años, 5 meses y 12 días como docente en el municipio de Florencia, con vinculación nacionalizada, como se aprecia en la certificación expedida por el referido ente territorial el 28 de marzo de 2019.

Información que fue ratificada, en la medida en que inicialmente el municipio certificó ante el plenario que no se había encontrado información alguna respecto de la causante. En este sentido, en Oficio radicado el 2 de abril de 2019, la Secretaría de Educación de Florencia indicó que “me permito aclarar que por error involuntario se le informó que la señora Teresa Peña de Marín no era docente de esta Secretaría. Por lo anterior, revisado con minucia y una vez reparado el computador que contiene la información de los docentes que fueron incorporados el 01/03/2003 al 31/12/2007, se pudo verificar que efectivamente dicha señora hizo parte de nuestra planta de personal como docente”.

De modo que, en el plenario se acreditó que la señora Teresa Peña de Marín fue docente nacionalizada del municipio de Florencia, desde el 1 de febrero de 1976 hasta el 12 de julio de 2004, para un total de 28 años, 5 meses y 12 días; información contenida en el Formato de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación, del 10 de abril de 2023.

La valoración de este certificado en conjunto con las pruebas recaudadas en el proceso, permite inferir que no se trató de una docente de tiempo parcial o por hora cátedra, toda vez que la entidad territorial no certificó horas cátedra, ni tiempo parcial, sino jornadas completas, y por ello, computó más de 28 años de servicio. Sin embargo, en cuanto a la dedicación se observa que, para el Tribunal, existió una vinculación paralela como docente nacional -tiempo completo-, y nacionalizada, pues “mientras laboraba al servicio del Ministerio de Educación Nacional a tiempo completo desde el 14 de julio de 1975 (…) también laboraba – en propiedad – al servicio de la Alcaldía de Florencia, desde el 1 de febrero de 1976 hasta el 11 de julio de 2004, de forma ininterrumpida.

Así las cosas, encuentra la Sala que si bien no se tuvo en cuenta el tiempo certificado por la Alcaldía de Florencia a efectos del reconocimiento de la pensión gracia (…) de acuerdo a lo establecido por el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, para obtener el derecho a la pensión gracia es menester no haber recibido ni recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional (…) En este sentido, (…), las allegadas darían cuenta de una prestación de servicios a tiempo completo para el sector nacional, lo cual imposibilitaba a la causante para vincularse con otra entidad del orden territorial, esto es, posesionarse en propiedad en la Alcaldía de Florencia”.

Cabe advertir entonces, que ciertamente en el proceso se encuentra acreditado que la causante ejerció como docente dedicación de tiempo completo, designada por el Ministerio de Educación Nacional del 14 de julio de 1975 hasta el 29 de septiembre de 1992 y de forma simultánea fue docente nacionalizada desde el 1 de febrero de 1976. Por ello, la Sala no pasa por alto que la causante se desempeñó de forma simultánea en dos instituciones educativas, pese a tener la calidad de docente nacional de tiempo completo nombrada por el Ministerio de Educación, como se muestra a continuación: Así las cosas, es claro que el periodo durante el cual la demandante ejerció dos cargos docentes, esto es, entre el 01 de febrero de 1976 y el 29 de septiembre de 1992 (más de 16 años), estuvo incursa en la prohibición contemplada en el artículo 64 de la Constitución Política de 1886 y el 128 de la Constitución Política de 1991, según lo cual, ”nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley”.

Ahora bien, la docente Teresa Peña de Marín era una docente de tiempo completo nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, de donde se colige que no se encontraba cobijada por las excepciones legalmente previstas para los docentes, que para el efecto estableció el Decreto Ley 1713 de 1960, cuando dispuso: "Art. 1° Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación: a) Las asignaciones que provengan de establecimientos docentes de carácter oficial, ­ siempre que no se trate de profesorado de tiempo completo;

( ) Parágrafo- Para los efectos previstos en los ordinales a) y b) del presente Decreto, se entiende por horario normal de trabajo la jornada de ocho (8) horas”. Lo anterior, hasta la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992, a partir de la cual, quedó prohibido para una misma persona ocupar en forma simultánea dos cargos, independientemente de su dedicación, permitiéndose solamente recibir en forma adicional honorarios por hora cátedra. Sobre el particular, esta Corporación expresó lo siguiente: ”En resumen, tanto bajo el régimen constitucional anterior como el actual y la legislación, al docente oficial de vinculación de tiempo completo se le ha permitido desempeñar la cátedra (por horas, limitadas en su número según la normatividad del año) y por tanto, recibir un salario por la primera vinculación y honorarios por la segunda.

A contrario sensu, no le está permitido ­ situación inhabilitante ­ ejercer más de un cargo de tiempo completo y recibir la segunda remuneración. De otra parte, algunos docentes para pretender la posibilidad de ejercer dos cargos educativos y recibir la doble asignación, alegan que no se superponen los horarios, y que por ello es posible esta situación. Pues, bien, cada jornada educativa (mañana, tarde o noche) aunque no sea igual a 8 horas (de los empleados ordinarios) sí da lugar al sueldo completo y por ello pueden llegar a ejercer dos o más empleos de tiempo completo, lo cual les está prohibido.” Con base en lo expuesto, la Sala destaca que la señora Peña de Marín infringió la prohibición de devengar más de una asignación del tesoro público por más de dieciséis años, lo que a su vez, trae como consecuencia que incurra en una de las causales de mala conducta previstas en el artículo 46 de la sección cuarta del Decreto 2277 de 1979 sobre mala conducta e ineficiencia profesional; enunciadas así: “ARTICULO

46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta; a). La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b). La práctica de aberraciones sexuales. c). La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d). El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos. e).

La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f). El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones: g). El ser condenado por delito o delitos dolosos; h). El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascensos en el Escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; i).

La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político; j). El abandono del cargo.” (Negrilla fuera del texto). Habida cuenta de lo anterior, la violación reiterada y extendida en el tiempo de la prohibición de percibir doble erogación, constituye, a juicio de esta Sala, una causal de mala conducta de la causante, pues gran parte del tiempo laborado transcurrió bajo la infracción de una norma de rango constitucional.

Así mismo, se destaca que la permanencia del incumplimiento a lo largo de su carrera docente, lo que forzosamente lleva a concluir que su comportamiento fue inadecuado de forma persistente. En cuanto al reconocimiento de prestaciones que tienen origen en una situación inconstitucional o ilegal, esta Corporación se pronunció así: “De otra parte, es claro que el periodo durante el cual la demandante ejerció dos cargos docentes de tiempo completo, esto es, entre el 4 de marzo de 1978 y el 10 de septiembre de 2000, estuvo incursa en la prohibición contemplada en principio, en el artículo 64 de la Constitución de 1886 y posteriormente, en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991, proscripción según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de instituciones o empresas en las cuales tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones legalmente establecidas.

En consecuencia, teniendo en cuenta que la demandante ostentó una doble vinculación en el servicio docente y no demostró estar bajo el amparo de alguna de las excepciones previstas en los artículos 1º del Decreto 1713 de 1960, 32 del Decreto 1042 de 1978 y, 19 de la Ley 4ª de 1992, no le es dable reclamar el reconocimiento de una prestación que tuvo origen en una situación inconstitucional e ilegal”.

(Negrilla fuera de texto) Aunado a la anterior, esta Sala destaca que la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 con el fin de reconocer a los docentes su dedicación, entereza y esfuerzo en su gestión de educación. También con la finalidad de compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. Teniendo en cuenta que la señora Teresa Peña de Marín contaba con dos tipos de vinculación simultánea, una de nivel nacionalizado y otra nacional; el reconocimiento de la pensión gracia no lograba para esta el fin previsto por el legislador, el cual no era otro que lograr una equidad en el salario entre los docentes territoriales y nacionalizados con los nacionales.

Igualmente, la Ley 114 de 1913 prescribe en el artículo 4 que para gozar de la pensión gracia es preciso que el interesado no haya recibido una recompensa de carácter nacional. Empero en el presente caso por el lapso de 16 años la causante percibió remuneración como docente nacional y nacionalizada. En consecuencia, luego del análisis realizado y las pruebas recaudadas, se concluye que la causante no acreditó la exigencia de buena conducta dispuesta en el numeral 4 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, para tener derecho a la pensión gracia, por lo que se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, en cuanto accedió a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, por las razones expuestas.

De la devolución de sumas de dinero La UGPP, en el recurso de apelación adhesiva interpuesto, insiste en que sí procede ordenar al accionado que reintegre los dineros pagados por concepto de pensión gracia de jubilación, toda vez que no actuó de buena fe, debido a que tenía conocimiento de la ilicitud de los actos acusados y en tanto hubo un enriquecimiento sin justa causa.

Sobre el particular, observa la Sala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 164 numeral 1º literal c) prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. La Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.

(…)”. El artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA se lee en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.

A su turno, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017 consideró, sobre la buena fe simple, que esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y corresponde al Estado desvirtuarla. Dijo la Corte: “Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta.

Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. […] De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla.

Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.

Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que en derecho contencioso administrativo, si bien, el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone como límite que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, se debe probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento, la reliquidación o la sustitución pensional.

Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, analizó la buena fe en un caso de similares condiciones fácticas al presente, donde explicó: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.

Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. En este orden de ideas, dado que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, la UGPP tenía la carga de acreditar que la causante no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales.

En este sentido, se estima que la conducta de la pensionada, per se, no denota un actuar fraudulento, ni evidencia la intención de engañar a la administración de justicia, por lo que procede confirmar la decisión de primera instancia. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala revocará la condena en costas impuesta a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, salvo la condena en costas impuesta a la parte vencida, que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 21 de marzo de 2019, por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, salvo la condena en costas impuesta a la parte vencida, que se revoca.

SEGUNDO. - Sin condena en costas en las dos instancias. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)