CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: JOSÉ DOMINGO CAMACHO BARRERA Demandada: MUNICIPIO DE PALESTINA Y OTROS Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas en audiencia inicial del 12 de diciembre de 2021, mediante el cual se resolvieron las excepciones previas y mixtas formuladas por la parte pasiva, y se declaró la caducidad del medio de control incoado.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda y la excepción de caducidad, objeto de controversia 1.1. El 30 de mayo de 2018, el señor José Domingo Camacho Barrera, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el municipio de Palestina (Caldas), el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (en adelante Fonade) y el Fondo Nacional de Vivienda (en lo sucesivo, Fonvivienda), a fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: PRETENSIONES RESPECTO AL CONVENIO ASOCIATIVO N° 001 [DEL] 24 DE FEBRERO DE 2001 (…): PRIMERA: Declarar que entre el Ingeniero JOSÉ DOMINGO CAMACHO BARRERA y EL MUNICIPIO DE PALESTINA (…), existió un contrato 2 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales denominado CONVENIO ASOCIATIVO No. 001, firmado el 24 de febrero de 2007, el cual tenía como objeto la construcción del proyecto habitacional denominado URBANIZACIÓN OSCAR DANILO, compuesto por 54 Viviendas de Interés Social.

SEGUNDA: Declarar que el Ingeniero JOSÉ DOMINGO CAMACHO BARRERA cumplió con la ejecución del 100% del contrato denominado CONVENIO ASOCIATIVO No. 001 de febrero 24 de 2007 celebrado con el Municipio de Palestina (Caldas), acorde a lo dispuesto en el informe de seguimiento No. 24 que reposa en el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO FONADE, del cual se aporta la correspondiente certificación, con fecha de visita 18 de julio de 2017 (…) y a la prueba documental que hace parte del expediente en el numeral 4 del acápite de pruebas.

(…). TERCERA: Declarar que el Municipio de Palestina (Caldas) incumplió el contrato denominado CONVENIO ASOCIATIVO No. 001 de febrero 24 de 2007 celebrado con el Ingeniero JOSÉ DOMINGO CAMACHO BARRERA, al no realizar las gestiones de re loteo y escrituración de los inmuebles, las cuales estaban a su cargo, generando con ello la imposibilidad de legalizar el proyecto, según acervo que reposa en el acápite de pruebas documentales numerales 22 y 23.

CUARTA: Declarar la nulidad de la resolución No. 0733 del 19 de septiembre de 2012 emitida por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -FONVIVIENDA-, mediante la cual se declaró el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 50 de decreto 975 de 2004 por parte del Ingeniero JOSÉ DOMINGO CAMACHO BARRERA, relacionados con el CONVENIO ASOCIATIVO No. 001 de febrero 24 de 2007, por ser dicho incumplimiento imputable solo al Municipio de Palestina (Caldas).

QUINTA: Declarar la nulidad de la resolución No. 0447 del 23 de julio de 2013 emitida por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -FONVIVIENDA-, mediante la cual se resolvió recurso de reposición, confirmando el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 50 de decreto 975 de 2004 relacionadas con el CONVENIO ASOCIATIVO No. 001 de febrero 24 de 2007, por ser dicho incumplimiento imputable solo al Municipio de Palestina (…).

PRETENSIONES RESPECTO AL CONVENIO ASOCIATIVO N° 002 [DEL] 24 DE FEBRERO DE 2007 (…):

PRIMERO: Declarar que entre el Ingeniero JOSÉ DOMINGO CAMACHO BARRERA y EL MUNICIPIO DE PALESTINA (…), existió un contrato denominado CONVENIO ASOCIATIVO No. 002, firmado el 24 de febrero de 2007, el cual tenía como objeto la construcción del proyecto habitacional denominado URBANIZACIÓN LA COLINA compuesto por 41 Viviendas de Interés Social, distribuidas así: 31 viviendas con pago anticipado y las 10 viviendas restantes, contra escritura (…).

SEGUNDO: Declarar que el Ingeniero JOSÉ DOMINGO CAMACHO BARRERA cumplió con la ejecución del 49% (14 viviendas al 100% + 5 viviendas al 94%) del contrato denominado CONVENIO ASOCIATIVO No. 002 de febrero 24 de 2007 (…).

TERCERO: Declarar que el incumplimiento generado por la NO ejecución del 100% del contrato denominado CONVENIO ASOCIATIVO No. 002 de febrero 24 de 2007 (…) se produjo por circunstancias imputables al Municipio de Palestina Caldas, debido a: a- Cambio del diseño del proyecto pactado inicialmente por parte de la Alcaldía del Municipio de Palestina. 3 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales b- La negligencia por parte de la Alcaldía de Palestina, para ejecutar el re-loteo, conforme a concepto consignado en el informe de Revisión No. 2, FONADE (…), el cual en su aspecto denominado "EJECUCIÓN OBRAS VIVIENDA' reza: 'El proyecto está paralizado sin que se evidencie un Acta de suspensión suscrita entre el constructor y la interventoría. El avance de vivienda es del 2% de acuerdo con el informe de interventoría a corte de marzo 30 de 2009, el cual corresponde a algunos trazados y excavaciones vistos en campo (…)’. c- Por la imposibilidad legalizar las 14 viviendas terminadas en un 100% y por tanto, recaudar el desembolso del 20% de los remanentes del subsidio de FONVIVIENDA retenidos por FIDUPREVISORA; igualmente, no se recaudó el 100% del aporte de cierre financiero que debían desembolsar los beneficiarios de las viviendas.

CUARTO: Declarar la nulidad de la resolución No. 0801 del 24 de junio de 2010 emitida por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -FONVIVIENDA-, mediante la cual se declaró el incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 50 de decreto 975 de 2004 por parte del Ingeniero JOSÉ DOMINGO CAMACHO BARRERA, relacionados (sic) con el CONVENIO ASOCIATIVO No. 002 de febrero 24 de 2007 celebrado con el Municipio de Palestina (…).

QUINTO: Declarar la nulidad de la resolución No. 1095 del 29 de septiembre de 2010 emitida por el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -FONVIVIENDA-, mediante la cual se confirmó la decisión de incumplimiento de las obligaciones contenidas en el artículo 50 de decreto 975 de 2004 relacionados (sic) con el CONVENIO ASOCIATIVO No. 002 de febrero 24 de 2007 (…).

PRETENSIONES EN COMÚN:

PRIMERO: Condenar al MUNICIPIO DE PALESTINA CALDAS, al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -y a FONADE al pago de los daños materiales en la modalidad de daño emergente causados (…) con ocasión [del] incumplimiento de la Administración Municipal de Palestina (Caldas) en las gestiones de legalización de las viviendas (procesos de re loteo y escrituración de los inmuebles), así como la negligencia de FONADE y FONVIVIENDA en los procesos de vigilancia y seguimiento de los proyectos; por valor de mil cuatrocientos doce millones novecientos ochenta y dos mil doscientos veintidós pesos m/cte ($1.412.982.222=) aproximadamente.

SEGUNDA: Condenar al MUNICIPIO DE PALESTINA CALDAS, al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA y a FONADE al pago de los daños materiales en la modalidad de lucro cesante causados a mi representado con ocasión al incumplimiento de la Administración Municipal de Palestina (Caldas) en las gestiones de legalización de las viviendas (procesos de re loteo y escrituración de los inmuebles), así como la negligencia de FONADE y FONVIVIENDA en los procesos de vigilancia y seguimiento de los proyectos; por valor de seiscientos cuatrocientos noventa y cuatro (sic) millones ciento ochenta y tres mil setecientos cuarenta y nueve pesos m/cte., (…).

TERCERO: Reconocer rendimientos financieros por las sumas señaladas anteriormente, debidamente indexadas de acuerdo al IPC certificado por el DANE y condenar al MUNICIPIO DE PALESTINA CALDAS, al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA y a FONADE al pago de las mismas.

CUARTO: Condenar al MUNICIPIO DE PALESTINA CALDAS, al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA y a FONADE al pago de las costas, agencias en derecho y demás gastos del proceso. 4 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales -.

En sustento de sus pretensiones, el demandante refirió que en 2007, el municipio de Palestina previó la aplicación de unos subsidios de vivienda de interés social otorgados por Fonvivienda, en dos proyectos de urbanización denominados Oscar Danilo y La Colina, a efectos de lo cual, el 24 de febrero de 2007, celebró con el señor José Domingo Camacho Barrera los Convenios Asociativos 001 y 002, en los que el hoy demandante fungía como oferente y ejecutor de dichos proyectos de obra civil.

Señaló que el Convenio Asociativo N° 001 tuvo por objeto, efectivamente, la construcción de 54 viviendas de interés social en su estructura básica, con un presupuesto inicial de $1.130’646.534, aunque los recursos correspondientes al subsidio fueron girados por Fonvivienda en la suma de $491.815.800, para que fueran administrados por Fiduprevisora, en virtud de contrato de encargo fiduciario No. 3-1-0366 del 29 de febrero de 2008.

Según la demanda, en los términos del proyecto y el certificado de elegibilidad expedido por Fonade, el 59% del valor total de las viviendas provenía del subsidio otorgado por Fonvivienda, estimado en $9’107.700 por unidad, mientras que el 41% restante se cubriría con el aporte de los beneficiarios, a través de compromisos de crédito suscritos con Bancolombia.

A su vez, el 20% de cada subsidio debía retenerse hasta que la vivienda estuviera terminada en un 100% y fuera legalizada, razón por la cual “los remanentes estarían en reserva de Fiduprevisora para, posteriormente, ser desembolsados al contratista José Domingo Camacho Cabrera”. El actor afirmó que el Fonade adelantó visitas de supervisión del proyecto, de manera que en mayo de 2008 evidenció un avance del 35%; en marzo de 2009 constató un avance del 86%; entre 2010 y 2013, avances superiores al 90% y el 23 de abril de 2014, una ejecución del 100%.

Manifestó que si bien las obras habrían podido culminar en un año, solo en 2014 se logró ejecutar el 100% debido a la falta de recursos provenientes de los beneficiarios y por existir “remanentes por cobrar en la fiducia”, ya que, de los $491.815.800 desembolsados por Fonvivienda, el 73% ($359.302.449) se destinó a la realización de la obra, quedando pendiente el 27%.

Adujo que en 2009 intentó cobrar el 20% que, de los subsidios, se le debía reembolsar por las viviendas que en ese momento se habían construido al 100%, 5 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales pero no fue autorizada la movilización de esos recursos debido a que el municipio de Palestina había cambiado las medidas de los lotes sin previo aviso al constructor y sin modificar la escritura de loteo.

Agregó que, aunque en 2010 la administración adjudicó 35 viviendas, no fue aceptada esa adjudicación por la Caja de Compensación de Caldas debido al mismo problema del cambio de loteo, del cual el constructor solo tuvo conocimiento en 2012, por lo que durante toda esa época la ejecución del proyecto estaba siendo financiada en un 47% por cuenta del propio oferente y constructor, ya que también persistía la falta de aportes de los beneficiarios.

Afirmó que debió hacer gestiones por su cuenta, no solo para escriturar y legalizar las viviendas sino también para concretar acuerdos financieros con los beneficiarios deudores de aportes, informar a las aseguradoras sobre el avance del proyecto y los recursos pendientes, atender las visitas de inspección y otras necesidades. Con todo, no fue posible la escrituración y legalización de la totalidad del proyecto, por ser competencia del municipio, entidad que no cumplió con lo que le correspondía en esa materia.

En referencia al Convenio Asociativo N° 002 de 2007, indicó que su objeto consistía en adelantar el proyecto Urbanización La Colina, que constaba de 44 viviendas, aunque posteriormente se redujo la cantidad a 41, por la renuncia de tres beneficiarios de los subsidios. Expuso que, de las 41 viviendas del proyecto, 31 se financiarían bajo el sistema de pago anticipado con cargo al subsidio, mientras que los 10 restantes se pagarían contra escritura.

Según el actor, bajo las condiciones del proyecto, el 45.2% del valor de las viviendas adjudicadas con pago anticipado se financiaría con el subsidio de Fonvivienda, también estimado en $9’107.700 por unidad, del cual el 20% se retendría hasta que la vivienda estuviera ejecutada al 100% y debidamente legalizada, para luego desembolsar dicho saldo al oferente ejecutor.

Por lo demás -prosiguió-, el 14.6% de las 10 viviendas pagaderas contra escritura se cubriría con el mismo subsidio individual de $9’107.700, mientras que el 40.2% de todas las 41 viviendas se pagaría con el denominado “cierre financiero” a cargo de los beneficiarios, obtenido mediante compromiso de crédito con Bancolombia. 6 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales En torno al proyecto La Colina, correspondiente al Convenio Asociativo N° 002, también refirió los inconvenientes surgidos por el cambio de lotes y linderos efectuado por el municipio, con el agravante de que algunas viviendas fueron entregadas en esas condiciones a varios beneficiarios, irregularidades todas que impidieron la autorización del pago del 20% correspondiente al oferente, la oportuna y debida escrituración de todas las unidades y la terminación del proyecto, que a 2013 solo había sido ejecutado en un 49%.

En ilación general de lo acontecido con los dos frentes constructivos, expresó: Así las cosas, se le dio prioridad a la ejecución de la Urbanización Oscar Danilo, de tal manera que al 9 de marzo de 2009, ya se tenía para esta urbanización el 86% ejecutado, mientras que para la Urbanización La Colina, solamente se había avanzado el 2%; esto, principalmente debido a que como informa FONADE en la visita No.2 a la Urbanización La Colina, existía un problema de áreas y linderos en este proyecto, cuyos lotes estaban escriturados a los beneficiarios del subsidio, los cuales eran irregulares y tenían áreas y linderos diferentes a los que el municipio a través de Planeación Municipal había dispuesto para la urbanización, por tal motivo en espera de que el municipio solucionara, se restringió el avance del proyecto (…).

Señaló que, en Resolución N° 0801 del 24 de junio de 2010, Fonvivienda declaró que el señor José Domingo Camacho Barrera había incumplido las obligaciones “contenidas en el artículo 50 del decreto 975 de 2004”, relacionadas con el Convenio Asociativo N° 002 de 2007, al tiempo que dispuso hacer efectivas las garantías constituidas para adelantar el proyecto.

Según el demandante, el acto administrativo fue impugnado por el municipio de Palestina, pero confirmado por Fonvivienda mediante Resolución No. 1095 del 29 de septiembre de 2010. Manifestó que Fonvivienda también expidió la Resolución N° 0733 del 19 de septiembre de 2012, en la que declaró el incumplimiento del hoy demandante respecto de las obligaciones previstas en el artículo 50 del Decreto 975 de 2004, por lo ocurrido en el proyecto Urbanización Oscar Danilo.

Agregó que la resolución mencionada había sido recurrida por el afectado José Domingo Camacho Barrera, pero que Fonvivienda confirmó lo decidido en Resolución N° 0447 del 23 de julio de 2013. Se indicó en la demanda que, en 2012, el Ministerio de Vivienda le hizo advertencias de incumplimiento al alcalde de Palestina, quien solicitó una ampliación del plazo hasta el 25 de febrero de 2013 para legalizar los proyectos, tiempo que, no obstante, 7 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales no fue suficiente para tal cometido, lo que indicaba que el incumplimiento era del municipio y no del oferente ejecutor.

El demandante también refirió las actuaciones que en su contra adelantaron las autoridades penales, disciplinarias y fiscales por la irregular ejecución de los proyectos de vivienda de interés social, pactados en los convenios materia de controversia. Sostuvo que el 4 de marzo de 2014, Fiduprevisora devolvió los remanentes de los subsidios al Tesoro Nacional, lo que imposibilitó que el señor Camacho Barrera recibiera el desembolso de lo que se le debió pagar por la terminación del proyecto Urbanización Oscar Danilo y por la ejecución del 49% de la Urbanización La Colina.

Finalmente, expuso: De acuerdo al informe de seguimiento No. 24 del 18 de julio de 2017 remitido por FONADE, en el Proyecto Urbanización Oscar Danilo se determinó que las 54 viviendas de interés familiar para este proyecto se declararon "Vivienda terminada. SFV Indemnizado', esto significa que se hizo efectiva la Póliza de cumplimiento No. 9201308000072 de la Aseguradora MAPFRE, debido al incumplimiento que declaró FONVIVIENDA. 1.2.

Una vez notificado el auto admisorio de la demanda 1, Fonvivienda dio contestación a la misma y propuso, entre otras excepciones, la de “caducidad del medio de control”, en la que manifestó2: Para el Convenio Asociativo No. 001, el término para presentar la demanda empezó a correr el 24 de abril de 2014 y para el Convenio Asociativo No. 002, desde el 03 de noviembre de 2013, es decir, a ambos contratos les operó el fenómeno de la caducidad de la acción por haber transcurrido más de dos años para presentar la respectiva demanda. 1.3.

En igual sentido formuló su defensa el municipio de Palestina, que contestó los fundamentos de fondo de la demanda y también alegó como excepción la ocurrencia de la caducidad, recalcando que los convenios asociativos 001 y 002 de 2007 requerían liquidación, por lo cual, bajo las reglas del artículo 164 del CPACA y los plazos establecidos en la Ley 1150 de 2007 para liquidar los contratos estatales, debía concluirse que el término para ese corte de cuentas inició el 19 de noviembre de 2012 en el caso del convenio N° 002 -urbanización La Colina-, y el 3 de marzo de 2014 para el convenio N° 001 -urbanización Oscar Danilo-. 1 Proferido el 13 de diciembre de 2018. 2 Cuaderno 1A, f. 354.

Archivo magnético disponible en la plataforma Samai. 8 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales Señaló que si bien no se pactó una fecha exacta de terminación de los convenios, esta era determinable, y tuvo lugar cuando Fiduprevisora S.A. devolvió los recursos por orden de Fonvivienda, lo que imposibilitaba la continuación de tales contratos.

En ese sentido, razonó3: [P]ara llegar a esa fecha de terminación hemos de acoger lo señalado por el Consejo de Estado al precisar que la fecha de terminación he de tomarse como aquella en la cual se hace imposible poder seguir cumpliéndose el mismo, y esa fecha no es otra que la fecha (sic) en la cual mediante orden de FONVIVIENDA, Fiduciaria traslada los recursos de los subsidios ante el Incumplimiento declarado al oferente mediante acto administrativo, hecho que ocurrió en relación con la Urbanización la Colina el 19 de noviembre de 2012 y en tomo a la Urbanización Oscar Danilo ello ocurre 3 de marzo de 2014, quiere decir ello que la liquidación unilateral, bilateral o intentarse en forma judicial debió de haber ocurrido antes del 19 de noviembre de 2014 en relación con la Urbanización la colina y antes del 3 de marzo de 2016 en relación con la Urbanización Oscar Danilo.

De tal forma, que al momento de instaurarse este medio de control - Controversias Contractuales-, ya había finiquitado el plazo que determina la norma que en sede judicial se hubiera podido hacer la liquidación de los mismos y los reconocimientos a que hubiere lugar, plazo que como lo he anotado venció desde el 19 de noviembre de 2014 en tomo a la urbanización Oscar Danilo Convenio No. 1 y desde el 3 de marzo de 2016 Urbanización La Colina. 1.4.

Por su parte, Fonade contestó la demanda4, pero no se pronunció frente al ejercicio oportuno de la acción. 2. La providencia apelada En audiencia inicial del 12 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió las excepciones previas y mixtas propuestas por las entidades demandadas, y respecto de la caducidad, declaró su ocurrencia. En las motivaciones de la mencionada decisión, el a quo resaltó la existencia de dos contratos diferentes suscritos el 24 de febrero de 2007 y el hecho de haberse declarado por parte de Fonvivienda el incumplimiento de las obras previstas en ellos, mediante las resoluciones demandadas. 3 Cuaderno 1A, fl. 384.

Archivo magnético inserto en el expediente digital disponible en Samai. 4 Cuaderno 1B, fl. 427 y ss. 9 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales Refirió el contenido de las normas del CPACA que regulan los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de controversias contractuales, así como las disposiciones del artículo 164 del mismo estatuto, atinentes a la caducidad, subrayando que de conformidad con el numeral 2, literal j) de la norma, el plazo para interponer la demanda de controversias contractuales comienza a correr a partir de la “ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho” que dan lugar al litigio.

Con base en ello, señaló que en el caso concreto, el motivo fundamental de la demanda era la “declaratoria de incumplimiento de los convenios asociativos” materia de controversia, “mediante las resoluciones” enjuiciadas, por lo que concluyó5: 3. El recurso de apelación. En el curso de la misma audiencia, la parte actora interpuso recurso de apelación contra el proveído, en los siguientes términos6: Interpongo el recurso de apelación de acuerdo al artículo 243 numeral 3, por haber dado próspera la excepción de la caducidad, por los motivos que se tenga en cuenta la prueba que solicitamos de inspección judicial en los dos convenios, puesto que en estos “momenticos" no hubo liquidación, no hubo cierre financiero y se está[n] tomando como base las resoluciones demandadas únicamente viendo las presuntas responsabilidades o incumplimientos de la persona que estoy representando y no se está viendo la obligación de las entidades y la administración pública, del reloteo y de la escrituración para poder llegar a la finalización de los dos convenios.

CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Al presente asunto le resultan aplicables las reglas contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7 -modificado por la Ley 2080 de 2021- y las disposiciones del Código General del Proceso8, en virtud 5 Audiencia oral en medio magnético, exposición a partir del min. 38,30. 6 Intervención en la hora 1:02:25 de la audiencia. 7 La demanda fue interpuesta el 19 de febrero de 2018, es decir, en vigencia del indicado Código.

Al respecto, el artículo 308 de tal normativa prevé: “Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012”. 8 Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral. 10 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de dichos estatutos. 2.

Competencia En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 20119, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos contra los autos dictados por los tribunales administrativos. Ahora bien, a esta Sala le asiste competencia funcional para resolver la mencionada impugnación en el presente caso, bajo la regla contenida en el artículo 125, numeral 2, literal g)10 del mismo Código. 3.

Análisis del recurso Toda vez que la apelación fue interpuesta oportunamente11 y sustentada por la parte interesada, se procederá al análisis de dicho medio de impugnación. 3.1. La caducidad El presupuesto procesal de la caducidad se refiere al límite de tiempo que el ordenamiento impone para ejercer el derecho de acción, con miras a salvaguardar, entre otros, el principio de seguridad jurídica.

Al respecto, ha señalado la doctrina12: Impuesta por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas, la caducidad juega a ese respecto un decisivo papel, cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional y acaba así con la incertidumbre que representa para la administración la eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo posterior a su expedición e incluso las demandas que comprometen su responsabilidad por sus hechos, omisiones, operaciones administrativas o contratos. 9 “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. 10 “La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código (…); g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas (…)”.

A su vez, el artículo 243, numeral 2 del CPACA, establece que son apelables, entre otros, el auto “que por cualquier causa le ponga fin al proceso”. 11 El auto apelado fue notificado en el curso de la audiencia inicial, en la cual también se interpuso la impugnación materia de estudio. 12 BETANCUR JARAMILLO, Carlos. “Derecho procesal administrativo”, edic. 13, pág. 221.

Señal Editora, Medellín, 2013. 11 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales De allí que para evitar esa incertidumbre se haya señalado por el legislador un plazo perentorio, más allá del cual no podrá la acción ejercerse (…).

La jurisprudencia, por su parte, ha recalcado el carácter concluyente, imperativo e improrrogable de la caducidad, a tal punto que, probada su ocurrencia, debe ser declarada por el juez de la causa, aún de oficio. En tal sentido, se ha dicho: En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse.

La facultad potestativa de accionar comienza con el plazo prefijado por la ley y nada obsta para que se ejerza desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, improrrogable. El fenómeno de la caducidad de las acciones judiciales opera de pleno derecho, contiene plazos fatales no susceptibles de interrupción ni de suspensión13.

Así, se trata de una institución jurídico – procesal de orden público, de carácter irrenunciable y de obligatoria observancia; en su operación no admite suspensión alguna, salvo por la solicitud y trámite de conciliación extrajudicial en derecho bajo lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 200114; y de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez.

En el medio de control de controversias contractuales, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el artículo 164, numeral 2, literal j) del CPACA, que en los subapartados iii), iv), y v) establece, para los contratos que requieran liquidación, que el término de caducidad de dos años allí establecido comienza a correr desde la firma del acta de liquidación bilateral o desde la ejecutoria del acto que apruebe la liquidación unilateral, según el caso.

De no procederse a la liquidación por las 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de febrero de 2008, expediente (16207), M.P.: Myriam Guerrero de Escobar. En ese mismo sentido se puede consultar, entre otras, la sentencia proferida el 30 de agosto de 2006, exp. N° expediente 15.323. Asimismo, la sentencia de fecha 12 de mayo de 2016, Subsección A, exp.

N° 88001-23-31-000-2010-00001-01(38886), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. En el mismo sentido, sentencia del 10 de marzo de 2017, Subsección B, exp. N° 25000-23-26- 000-2006-01514-01(42416), C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 14 Como lo ha anotado la Sala: “Es pertinente recordar que las normas de caducidad tienen profundas raíces en el ordenamiento jurídico, en el sentido de impedir que las situaciones conflictivas permanezcan indefinidas en el tiempo.

Así, la exigencia de respetar los límites temporales que han sido dispuestos para el ejercicio y exigencia de los derechos, propende por la consolidación del orden público y la paz en las relaciones sociales, y fortalece la seguridad jurídica en favor de los asociados, a quienes, en el ejercicio de sus derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, se les demanda actuar con diligencia y eficacia a fin de que sus pretensiones puedan ser resueltas con carácter definitivo por un juez con competencia para ello.

Correlativamente, la institución de la caducidad permite a quienes son sujetos pasivos de las demandas, tener certeza sobre hasta cuándo pueden estar sometidos a requerimientos judiciales por una determinada causa” (Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 4 de febrero de 2022, exp.

N° 59684. C.P. José Roberto Sáchica Méndez). 12 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales partes ni por la entidad en los límites temporales establecidos, la caducidad comienza a correr al término de dos meses contados desde el vencimiento del plazo convenido para la liquidación bilateral, o en defecto de ello, desde que finalizan los cuatro meses siguientes a la terminación del contrato.

Por otra parte, en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -procedente para demandar los actos enjuiciados en el sub judice, como más adelante lo referirá la Sala-, la caducidad opera al término de cuatro meses contados “a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”, al tenor del mismo artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA. 3.2.

Caso concreto A efectos de determinar si en el presente caso se configuró o no el fenómeno de la caducidad, la Sala expondrá los siguientes hechos relevantes, sobre los que obra prueba en el proceso15: -. El 24 de febrero de 2007, el municipio de Palestina celebró con el señor José Domingo Camacho Barrera el contrato que se denominó Convenio Asociativo N° 001, con el objeto de construir la “Urbanización Oscar Danilo”, proyecto de vivienda de interés social gestionado ante Fonvivienda y en el que el hoy demandante fungió como “oferente”.

En la cláusula segunda se determinó el valor de cada vivienda y se discriminaron los porcentajes que se destinarían a los gastos de construcción, la mano de obra y el AIU, entre otros conceptos. Por otro lado, en la cláusula décima novena se señaló que la vigencia del convenio se mantendría “hasta que se ejecute el último subsidio asignado”. -.

El mismo 24 de febrero de 2007, las partes en mención celebraron el contrato que denominaron Convenio Asociativo N° 002, por el cual se pactó la construcción de la Urbanización La Colina, igualmente como proyecto de vivienda de interés social subsidiado por Fonvivienda, en el que cada unidad tendría un valor de $11’270.021, del cual también se especificaron los diferentes conceptos que cubriría. 15 Todas las pruebas documentales que acreditan los hechos expuestos por la Sala obran en los cuadernos 1 al 3 del expediente digital disponible en la plataforma SAMAI. 13 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales -.

En ambos contratos, el municipio de Palestina se comprometió, entre otras cosas, a pagar la póliza del contrato fiduciario que debía celebrarse para la administración de los subsidios entregados por Fonvivienda, bajo las condiciones del artículo 50 del Decreto 975 de 200416. -. Así, el señor José Domingo Camacho Barrera celebró con Fiduprevisora S.A. los encargos fiduciarios 3-1-0365 y 3-1-0366 de 2008, para la administración de los subsidios asignados a los proyectos La Colina y Oscar Danilo, respectivamente.

Se precisó en tales negocios que los recursos encomendados a Fiduprevisora correspondían, en efecto, a los subsidios girados por Fonvivienda, para que a su vez fueran entregados al oferente y fideicomitente, previo el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 50 del Decreto 975 de 2004. Se indicó en los contratos fiduciarios: LA FIDUCIARIA sólo podrá hacer giros de recursos del subsidio al oferente, previa presentación del informe de interventoría (…).

Los porcentajes para el giro de los recursos del subsidio al oferente se harán de conformidad con lo establecido en el Decreto 975 de 2004 (…). A renglón seguido, se especificaron los porcentajes que serían entregados paulatinamente al oferente, condicionados a determinados eventos, de manera que el último 20% estaría sujeto no solo a la ejecución del 100% de las obras sino también a la entrega de escrituras públicas, certificados de tradición y libertad, actas de recibo de los inmuebles y certificaciones de existencia de las “soluciones de vivienda”. 16 De conformidad con la norma, en la versión vigente en la época de los hechos, el giro anticipado de los subsidios a favor del oferente procedía con el cumplimiento de determinados presupuestos.

Señalaba la disposición: “Conforme a lo establecido en el artículo 102 de la Ley 812 de 2003, el beneficiario del Subsidio podrá autorizar el giro anticipado del mismo a favor del oferente. Para proceder a ello, deberá este presentar ante la entidad otorgante o el operador, el certificado de elegibilidad del proyecto, la respectiva promesa de compraventa o los contratos previos para la adquisición del dominio, así como acreditar la constitución de un encargo fiduciario para la administración unificada de los recursos del subsidio, un contrato que garantice la labor de interventoría, y una póliza que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del Subsidio en caso de incumplimiento (…). // El ciento por ciento (100%) del valor de los subsidios se desembolsará al encargo fiduciario.

El ochenta por ciento (80%) de estas sumas se girará al oferente por parte del encargo fiduciario previa autorización del interventor; el veinte por ciento (20%) restante una vez se presenten ante la entidad otorgante del subsidio de vivienda o el operador, la totalidad de los documentos señalados en el artículo 49 del presente Decreto, según la modalidad de solución de vivienda de que se trate.

Para el giro del saldo la entidad otorgante informará por escrito a la fiduciaria el cumplimiento de tales requisitos y devolverá al oferente la póliza de garantía correspondiente, quedando de este modo legalizada la aplicación total del Subsidio”. 14 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales -.

En Resolución N°0801 del 24 de junio de 2010, Fonvivienda declaró que el señor José Domingo Camacho Barrera había incumplido “las obligaciones contenidas en el artículo 50 del Decreto 975 de 2004 (…), para construir 32 soluciones de vivienda en el proyecto de vivienda denominado Urbanización La Colina (…). -. En similares términos se pronunció esa entidad al expedir la Resolución N° 0733 del 19 de septiembre de 2012, en la que declaró igualmente el incumplimiento del señor José Domingo Camacho Barrera respecto de las obligaciones previstas en el artículo 50 del Decreto 975 de 2004, “para construir 54 soluciones de vivienda en el proyecto denominado Urbanización Oscar Danilo, ubicado en el municipio de Palestina (…)”. -.

Fonvivienda refirió los informes de supervisión en los que Fonade describió los avances y las deficiencias de los procesos constructivos, y con base en ello, señaló que la ejecución de los proyectos no guardaba correspondencia con el porcentaje de los recursos girados al oferente desde los encargos fiduciarios, por lo que debía declararse el incumplimiento del constructor. -.

En oficios del 7 de noviembre de 2012 y el 13 de febrero de 2014, Fonvivienda solicitó a Fiduprevisora S.A. la restitución de los subsidios no ejecutados, correspondientes a los proyectos La Colina y Oscar Danilo, respectivamente. La entidad fiduciaria informó sobre los traslados efectivos de dichos recursos, el 21 de noviembre de 2012 -Urbanización La Colina- y el 5 de marzo de 2014 -Urbanización Oscar Danilo-.

Habidas las circunstancias expuestas, la Sala confirmará la providencia apelada, puesto que se evidencia en el presente asunto que la demanda fue presentada en forma extemporánea. En primer lugar, es del caso mencionar que en el sub lite el actor acumuló pretensiones de controversias contractuales y de nulidad y restablecimiento del derecho, pues por una parte, solicitó que se declarara el incumplimiento del municipio de Palestina frente a los convenios asociativos 001 y 002 del 24 de febrero de 2007, y por la otra, deprecó la nulidad de las resoluciones en las que Fonvivienda declaró que el señor José Domingo Camacho Cabrera había desatendido obligaciones contenidas en el Decreto 975 de 2004.

Si bien, los actos censurados se fundaron en hechos relativos a los proyectos de obra civil objeto de los convenios 15 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales celebrados con el municipio de Palestina, lo cierto es que al no haberse expedido aquellos en el marco de ninguna relación contractual entre la autoridad que los profirió -Fonvivienda- y el señor Camacho Barrera, el examen judicial de tales actos debía promoverse bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, regulado por el artículo 138 del CPACA17.

Ahora, de conformidad con el artículo 165, numeral 3, del mismo estatuto, es presupuesto para la procedencia de la acumulación de pretensiones que no haya operado la caducidad respecto a alguna de estas, lo que implica que el estudio de ese fenómeno frente a las pretensiones de uno y otro medio de control debe hacerse por separado, por lo que en el sub lite, el plazo para solicitar la nulidad de las resoluciones de Fonvivienda corría de manera independiente al término de caducidad del petitum referente al incumplimiento contractual del municipio de Palestina.

Aunque el actor solicitó la nulidad de las Resoluciones 0801 del 24 de junio de 2010 y 1095 del 29 de septiembre de 2010 -confirmatoria de la anterior-, referentes al proyecto La Colina, y de las Resoluciones 0733 del 19 de septiembre de 2012 y 0447 del 23 de julio de 2013, atinentes al proyecto Oscar Danilo, en el plenario no reposan los actos enjuiciados de cierre, como tampoco las constancias de su notificación18, de suerte que no se tiene noticia de las fechas en que el señor José Domingo Camacho Barrera fue notificado de las aludidas resoluciones que resolvieron los recursos de reposición. Sin embargo, el demandante manifestó tener conocimiento de las mismas el 22 de septiembre de 2017, cuando solicitó audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 28 Judicial II para Asuntos Administrativos, refiriendo expresamente las Resoluciones 1095 del 29 de septiembre de 2010 y 0447 del 23 de julio de 201319, así como los restantes actos hoy demandados.

La audiencia de conciliación tuvo lugar el 5 de octubre de 2017 -declarándose fallida por ausencia de ánimo de arreglo-, de manera que, a la luz del artículo 164, numeral 17 “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño (…)”. 18 Tanto en el libelo inicial como en el memorial de subsanación, el actor solicitó que se recaudaran tales documentos mediante oficio dirigido a Fonvivienda. 19 El artículo 72 de la Ley 1437 de 2011 dispone que sin el lleno de los requisitos de la notificación de los actos administrativos no se tiene por cumplido tal procedimiento, “ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales” (destaca la Sala). 16 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales 2, literal d) del CPACA, antes citado, el actor tenía hasta el 6 de febrero de 2018 para pedir en juicio la declaratoria de nulidad de las mencionadas resoluciones.

No obstante, presentó la demanda el 3 de mayo de 2018, por lo cual es palmario que, frente a las pretensiones correspondientes a la nulidad y restablecimiento del derecho, operó la caducidad. En segundo lugar, en lo que respecta a las pretensiones propias del medio de control de controversias contractuales, se advierte que los contratos que se titularon como “convenios asociativos” 001 y 002 requerían liquidación por ser de tracto sucesivo, al ser su objeto la construcción de obras.

En efecto, es de anotar que, no obstante la denominación que se les dio a dichos acuerdos de voluntades, su naturaleza fue la de contratos estatales sometidos a la Ley 80 de 1993, pues fueron, en efecto, dos contratos celebrados entre una entidad pública y un particular para la construcción de obras, razón por la cual se regulaban esos negocios jurídicos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, lo que conllevaba a que en ellos fuera obligatoria la liquidación, en los términos del artículo 60 de dicha normativa.

Pues bien, partiendo de lo anterior, se tiene que aunque en tales contratos no se estableció una fecha concreta de terminación, esta era determinable, pues la duración de los negocios se sujetaba a la ejecución total de los subsidios con los que se financiarían los proyectos de vivienda. Por ello, para las pretensiones relativas a esos negocios jurídicos, el término de caducidad dependía de su finalización y de los plazos de liquidación previstos en la ley.

La doctrina ha entendido que la imposibilidad sobrevenida de cumplimiento de la prestación da lugar a la finalización subsiguiente de la relación negocial. Al respecto, Hinestrosa20 refiere que, esa imposibilidad sobrevenida de cumplir la obligación puede tener efectos liberatorios para el deudor, poniendo fin a la relación entre este y el acreedor.

Así, la obligación se extingue cuando la imposibilidad de ejecutarla proviene de un hecho ajeno al obligado21. 20 HINESTROSA, Fernando. Tratado de las obligaciones. Tomo I, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002, pp. 763-764. 21 Señala: “[B]ien puede ocurrir que, habiendo sido factible [la] prestación a la hora del nacimiento de la obligación (ante todo, de la celebración del negocio jurídico), en el tiempo que media entre la constitución de la deuda y la oportunidad del pago la prestación se haga imposible, por una infinitud de causas (…). [I]mporta establecer si (…) la imposibilidad, en atención a su origen, a la forma y a la oportunidad en que se presentó, a la índole de la prestación, a la clase de relación entre las partes, a lo que la ley dispone al efecto (…), implica la extinción de la obligación, con la consecuente liberación del deudor (art. 1729, c.c.).

Inejecución de la prestación, con efectos liberatorios, por causa 17 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales Igualmente, como lo anota Larenz22: La imposibilidad de alcanzar el fin objetivo del contrato puesto de relieve en el contenido del mismo (…) constituye, al lado de la destrucción de la relación de equivalencia, el segundo supuesto de hecho típico, al realizarse el cual (con independencia del caso, legalmente regulado, de imposibilidad de la prestación) el contrato no merece ser conservado (…) por haber perdido su sentido originario.

En el caso sub examine, la imposibilidad de ejecución de los convenios 001 y 002 de 2007 sobrevino por la restitución a Fonvivienda de los subsidios que financiarían los proyectos pactados en ellos. Tal restitución implicaba, necesariamente, que los recursos devueltos no podrían continuar destinándose a la construcción de las urbanizaciones bajo la ejecución y responsabilidad del oferente José Domingo Camacho Barrera, lo cual daba lugar al forzoso cese de los aludidos contratos.

Como se refirió anteriormente, Fiduprevisora entregó los subsidios remanentes a Fonvivienda en diferentes fechas, siendo la más reciente el 5 de marzo de 2014. A partir de ese momento, terminado el respectivo convenio (N° 002 – proyecto Oscar Danilo), la liquidación bilateral del mismo debía efectuarse a más tardar el 6 de julio de 2014, y en defecto de esta, la liquidación unilateral debía tener lugar el 7 de septiembre del mismo año. A partir del día siguiente inició el término de caducidad de dos años, que expiró el 8 de septiembre de 2016.

Aunque la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial, como quedó dicho, la radicación correspondiente se efectuó el 22 de septiembre de 2017, es decir, cuando ya había vencido el término de caducidad, por lo que, en todo caso, la demanda se interpuso por fuera del plazo legal. no imputable al deudor, como modo extintivo de la relación obligatoria (…).

Dentro de los varios obstáculos que pueden presentarse a la prestación, en un punto medio se encuentra la ‘imposibilidad sobrevenida’, que en rigor no es una forma de obstáculo, sino una posible ausencia de la prestación’: SCHLECHTRIEM, Schuldrecht, I, cit. Rn. 231, p. 140 ” (Op. Cit). En referencia a la regulación que al respecto se encuentra en el Código Civil, el autor refiere que, aun cuando tal estatuto solo se refiere a la “pérdida de la cosa debida” y a la pérdida del cuerpo cierto como modo de extinción de la obligación por imposibilidad sobreviniente, ello obedece al sobredimensionamiento de las obligaciones de dar o entregar en la legislación civil original, de suerte que la normativa prevista para ese modo de extinción de las obligaciones cabía ser aplicada también frente a las de hacer o no hacer, pasando a hablarse, entonces, no solo de la pérdida de la cosa debida sino también de la “imposibilidad de ejecutar la prestación” (HINESTROSA, Fernando.

Op. cit., p-764. 22 LARENZ, Karl. Base del negocio jurídico y cumplimiento de los contratos. Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1956. 18 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales En ese sentido no resultan de recibo los argumentos de la parte actora, que en el recurso de apelación reprochó que se hubiera contabilizado el término de caducidad únicamente sobre la base de las resoluciones demandadas, pese a que en el proceso debía examinarse, en su sentir, el cumplimiento del demandante y la conducta de la parte pasiva frente a las actividades de “reloteo” y escrituración, necesarias para llegar a la terminación de los contratos.

Frente a ello debe advertirse que, al margen de que los negocios jurídicos materia de pleito no hubieran finalizado de manera regular, sino por tornarse totalmente inviable su ejecución merced a la devolución de los subsidios a Fonvivienda, el término de caducidad transcurrió de forma completa desde que se tuvo la certeza sobre la imposibilidad de que los contratos continuaran, de acuerdo con lo ya señalado, siguiendo además los plazos posteriores establecidos para la correspondiente liquidación. Más aún, si para efectos de la caducidad se debiera partir directamente de los hechos que se alegan como constitutivos del incumplimiento de la entidad territorial demandada, lo cierto es que, siguiendo los propios fundamentos fácticos de la demanda, tales eventos tuvieron lugar entre 2010 y 2014, año este en que Fiduprevisora reintegró los remanentes de los subsidios a Fonvivienda (hecho 42 de la demanda), por lo cual, contabilizado el término desde ese momento, se llegaría a la misma conclusión sobre la ocurrencia de la caducidad en la presente causa.

Por lo demás, evidencia la Sala que si bien la demanda también fue dirigida contra Fonade, esta entidad solo fue mencionada en las pretensiones de condena que se hicieron derivar de las declarativas formuladas contra Fonvivienda y el municipio de Palestina, encuadrables, como ya se anotó, en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y controversias contractuales, respectivamente.

En ese sentido, aunque en la demanda no se exponen con claridad los elementos de imputación de daño a Fonade, se le acusa en la pretensión primera de las “pretensiones en común”, de incurrir en negligencia en la vigilancia de los proyectos, lo cual, por no ser imputable a acto administrativo alguno expedido por Fonade, como tampoco a contratos celebrados entre esa entidad y el demandante, solo podía ventilarse judicialmente bajo el medio de control de reparación directa, previsto en el artículo 140 del CPACA23 y cuyo término de caducidad, de acuerdo 23 “En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de agentes del Estado. / De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o 19 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales con el artículo 164, numeral 2, literal i) del mismo estatuto, es de dos años contados “a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior”.

En esa medida, habría lugar a concluir que la caducidad también operó frente a la pretensión en que se le imputó daño a Fonade y aquellas contentivas de solicitud de condena patrimonial contra esa entidad, por cuanto las consecuencias de la “negligencia” que se le atribuyó en la demanda, y cometida, según el actor, en las funciones de vigilancia de los proyectos de vivienda, consistieron en la expedición de los actos demandados y en la terminación irregular de los contratos materia de controversia, hechos estos que tuvieron lugar entre el 24 de junio de 2010 y el 5 de marzo de 2014, según lo ya señalado, por lo que es palmario que, en lo que respecta a la vinculación de Fonade como parte pasiva, la demanda también fue extemporánea.

Así las cosas, la Sala confirmará el auto apelado, toda vez que en el caso sub judice operó el fenómeno de la caducidad. 3. Costas De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP24 - aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 201125-, se condenará en costas al demandante, recurrente en el presente asunto, toda vez que en esta providencia se resuelve de manera desfavorable su recurso de apelación. De igual forma, se advierte que las costas serán liquidadas de manera concentrada en la Secretaría del Tribunal de origen, de conformidad con lo establecido en el artículo 366 ibidem. permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública (…)”. 24 “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código”. 25 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 20 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales En este caso, se evidenció que los demandados se opusieron al recurso de apelación en la misma audiencia inicial en que fue proferido el auto impugnado, y que en sus intervenciones se limitaron a expresar que estaban de acuerdo con la providencia y en desacuerdo con la alzada.

En tal virtud, aunque tales actuaciones son suficientes para que se disponga la fijación de agencias en derecho, la suma que se impondrá por ese concepto será de medio (1/2) salario mínimo legal mensual vigente. Adicionalmente, debe señalarse que, bajo las reglas del Código en cita, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte recurrente, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”.

Así las cosas, se fijan las agencias en derecho en medio (1/2) salario mínimo legal mensual vigente, a cargo del señor José Domingo Camacho Barrera, suma que se reconocerá a favor de la parte demandada, a prorrata. Esta determinación se efectúa de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura y vigente para la fecha en que se instauró la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFÍRMASE el auto apelado, dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas el 12 de diciembre de 2021.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia del recurso de apelación contra el auto del 12 de diciembre de 2021, a la parte demandante, a favor del municipio de Palestina, el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda- y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -Fonade-, a prorrata. Para el efecto, las agencias en derecho de la segunda instancia se fijan en la suma de medio (1/2) salario mínimo mensual legal vigente.

Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo. 21 Radicación Número: 17001233300020180029101 (67412) Demandante: José Domingo Camacho Barrera Demandada: Municipio De Palestina Y Otros Referencia: Controversias Contractuales TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER las diligencias al Tribunal de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF