www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001 23 33 000 2021 00271 01 (2970–2023) Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Docente interino. Incorporación. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirma sentencia que accede a pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 17 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda El señor Carlos Antonio Herrera Castillo, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 024040 de 22 de octubre de 2020, RDP 028416 de 9 de diciembre del mismo año y RDP 001033 de 19 de enero de 2021, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó le sea reconocida y pagada la pensión gracia a partir del 25 de diciembre de 2006, fecha en la que consolidó el estatus; así mismo, que se liquide en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente anterior a la obtención del derecho; pidió que las sumas reconocidas sean ajustadas e indexadas, que se le paguen los intereses corrientes y moratorios conforme al CPACA; exigió que se condene en costas a la 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=13001233300020210 0271011100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 parte demandada y se dé cumplimiento a la sentencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 192 del CPACA. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda El señor Carlos Antonio Herrera Castillo nació el 17 de diciembre de 1956, por tanto, cumplió 50 años de edad el 17 de diciembre de 2006. Indicó, que prestó servicio en el departamento de Bolívar de la siguiente manera: - Como docente nacionalizado en interinidad, nombrado a través del Decreto 737 de 4 de agosto de 1979, en la Secretaría de Educación de Bolívar desde el 19 de junio hasta el 19 de septiembre de 1979. - Como docente nacionalizado en propiedad, nombrado por medio del Decreto 184 de 23 de febrero de 1987, tomando posesión el 25 de febrero del mismo año hasta el 2 de julio de 2020.

Precisó que laboró por 33 años, 1 mes y 6 días como docente nacionalizado, razón por la cual el 7 de octubre de 2019 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 2, 13, 25, 48 y 58 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, 100 de 1993, entre otras. En primer lugar, solicitó que le fuera aplicada la sentencia de unificación jurisprudencial de 21 de junio de 2018, por medio de la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado aclaró los requisitos mínimos para acceder a la pensión gracia. Adicionalmente, explicó que el acto demandado se expidió infringiendo las normas en que debía fundarse, pues negó el reconocimiento pensional a pesar de haberse demostrado el cumplimiento de requisitos legales y jurisprudenciales. 1.4.

Contestación de la demanda Luego de admitida la demanda en auto de 25 de noviembre de 2021, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó escrito con el que se opuso a las pretensiones de la demanda; al respecto, señaló que la demandante no acreditó tiempo de servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que la vinculación entre 1990 y 1996 no resulta válida pues fue del orden nacional.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.5. Sentencia de primera instancia Con fallo de 17 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenando el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de Carlos Antonio Herrera Castillo a partir del 23 de marzo de 2008, equivalente al 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional, con la inclusión de todos los factores allí devengados; así mismo, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 7 de octubre de 2016, ordenó la actualización de lo reconocido y condenó en costas a la UGPP.

Como sustento de lo anterior, analizó los documentos allegados al expediente, concluyendo que el demandante cumplió todos los requisitos exigidos para ser beneficiario de la pensión gracia, resaltando que las vinculaciones como docente oficial fueron de naturaleza nacionalizada. De igual manera, consideró que en el presente caso se configuró la prescripción de las mesadas pensionales, toda vez que el estatus pensional lo adquirió el 23 de marzo de 2008 y la reclamación administrativa ocurrió el 7 de octubre de 2019, por tanto, declaró prescritas las mesadas causadas antes del 7 de octubre de 2016. 1.6.

Recurso de apelación La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia, toda vez que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos, principalmente por cuanto los certificados allegados indican que la vinculación del docente es nacional.

Considera que la decisión apelada no analizó el material probatorio de acuerdo con las leyes aplicables y la jurisprudencia que sobre la materia se ha proferido. 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia El señor Carlos Antonio Herrera Castillo, a través de apoderado, presentó escrito en el que manifestó que la naturaleza de la vinculación docente fue del orden nacionalizado, y que, en atención a la sentencia de unificación de junio de 2018, se acreditó en debida forma el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, por tanto, solicita que se confirme la decisión apelada.

La UGPP allegó escrito con el que pidió se revoque la sentencia apelada y se nieguen las pretensiones de la demanda. Sobre el particular, indicó que no se valoraron en debida forma las pruebas allegadas con el fin de acreditar la prestación del servicio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, además, que los periodos laborados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 no son válidos para el cómputo de la pensión gracia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 El agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Carlos Antonio Herrera Castillo, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.

Del docente interino Esta Subsección7 ha señalado que la interinidad, corresponde a otros tipos de vinculación al servicio público, no obstante, no existe una definición expresa de la misma, debiendo entonces entenderse como el mecanismo mediante el cual la 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 7 Sección Segunda - Subsección A- providencia de 6 de marzo de 2024 – expediente 25000 23 42 000 2017 01366 01 (1803-2019) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 administración, ante la imposibilidad de contar con docentes vinculados en carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de tal actividad, en razón a la necesidad y urgencia de garantizar la prestación del servicio de educación. En ese orden, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se ha señalado que es procedente tener en cuenta el tiempo docente servido en interinidad o temporal, en la medida que el nombramiento haya sido del orden territorial o nacionalizado; ello, en tanto las exigencias para obtener dicha prestación se reducen a la existencia de una vinculación al servicio docente con antelación al 30 de diciembre de 1980, buena conducta, 50 años de edad y la acreditación de 20 años de servicios, sin que tenga incidencia la modalidad de la vinculación, es decir, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera, en provisionalidad o en forma transitoria o interina.

Al respecto, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: «[ ] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.8 En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor Arcos Gómez»9.

(Resalta la Sala).10 En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos 8 Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 25000-23-42-000-2012-01275-01 (0951-2014). Sentencia de 30 de julio de 2015. 9 Consejo de Estado. Sección Segunda.

Radicado: 52001-23-33-000-2013-00058-01 (2636-2014). Sentencia de 14 de noviembre de 2015. 10 Relacionado en sentencia del 27 de junio de 2018, radicado 68001-23-33-000-2014-00812-01 (3597-2015). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia siempre que cumplan con la edad de 50 años, el tiempo de servicios de 20 años y acrediten buena conducta.11 2.4.

Actuación administrativa El señor Carlos Antonio Herrera Castillo radicó el 26 de junio de 2020 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través de la Resolución RDP 024040 de 22 de octubre de 2020 negó la solicitud; como argumento de ello, indicó que los certificados allegados no mencionan los tiempos de servicio de 1 de enero de 1997 al 2 de marzo de 1998, además, que la vinculación ocurrida a partir del 3 de marzo de 1998 es producto de una incorporación del orden nacional.

Inconforme con la precitada decisión, el interesado interpuso recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos negativamente con las Resoluciones RDP 028416 de 9 de diciembre de 2020 y RDP 001033 de 19 de enero de 2021. 2.5. Caso concreto En atención a lo anterior, para efectos de desatar la alzada estima la Sala que se deberá verificar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913 y demás normas complementarias, así como la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión, como a continuación se procede. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos12 a. Edad Revisado el expediente, la Sala encuentra probado que Carlos Antonio Herrera Castillo nació el 17 de diciembre de 195613, razón por la cual, el 17 de diciembre de 2006 cumplió 50 años de edad. Requisito que, valga resaltar, no fue controvertido por la entidad demandada. b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que 11 Véase, entre otras, Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 25000 23 42 000 2017 02988 01 (0691–2021). Sentencia de 3 de agosto de 2023. 12 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. 13 Copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento visibles a folios 27 y 28 de los anexos de la demanda disponible en expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; aspecto que tampoco es objeto de controversia en esta instancia. c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial, requisito este sobre el cual gira la controversia en esta instancia: - Vinculación entre 19 de julio y 19 de septiembre de 1979 (2 meses) Revisado el expediente, se observa que el señor Carlos Antonio Herrera Castillo fue nombrado a través del Decreto 737 de 4 de agosto de 1979, expedido por el gobernador de Bolívar, como docente interino para cubrir una licencia por 60 días en la Escuela San Juan Bautista de Cartagena.

Al respecto se observa: Sobre el particular, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora S.A., en certificado expedido el 3 de octubre de 2019, indicó que el señor Herrera Castillo prestó servicio como docente nacionalizado así: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 De igual manera, se adjuntó certificación electrónica de tiempos de servicio, como sigue: De lo descrito previamente, para la Sala es claro que el señor Carlos Antonio Herrera Castillo se desempeñó durante dos meses como docente en el municipio de Cartagena, entre el 19 de julio de 1979 hasta el 19 de septiembre del mismo año. En cuanto a la naturaleza de la vinculación, resulta importante reseñar que esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, diferenció los docentes nacionalizados de los territoriales, así: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.

Pues bien, para la Sala, esta designación es de carácter territorial, en tanto el acto de designación fue suscrito por el gobernador de Bolívar, de manera autónoma, sin intervención alguna del Ministerio de Educación o delegado de esta cartera y tampoco se indicó que actuara por instrucciones o delegación de dicho ministerio; y por otro lado, por cuanto pese a que se profirió en vigencia de la Ley 43 de 1975, mediante la cual se nacionalizó la educación en Colombia, lo cierto es que no se invoca dicha normativa, y menos aún se desprende del material probatorio aportado, que la plaza ocupada por el señor Herrera haya sido de aquéllas nacionalizadas, como tampoco se avizora que los recursos sean de aquéllos que a la luz del artículo 6 de la ley mencionada, para atender el proceso en cita fueran administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes establecidos por el Ministerio de Educación Nacional.

De manera que se insiste, prestó sus servicios como docente territorial, lo cual se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que establece la diferencia entre los docentes, y precisa quienes son docentes territoriales, así de manera que se insiste, prestó sus servicios como docente territorial, lo cual se acompasa con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, que establece la diferencia entre los docentes, y que precisa: “Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.” Todo lo anterior, permite concluir que, para el período que aquí se analiza, el docente ostentó una vinculación de naturaleza territorial, por lo que el tiempo de servicio de 2 meses, transcurrido entre el 19 de julio de 1979 y 19 de septiembre del mismo año, resulta valido para el cómputo de la pensión gracia. - Del 25 de febrero de 1987 al 2 de julio de 2020 Con la demanda se allegó copia del Decreto 184 del 23 de febrero de 1987, expedido por el gobernador de Bolívar, por medio del cual nombró en propiedad a Carlos Antonio Herrera Castillo como docente de tiempo completo en la Concentración Escolar Omaira Sánchez Garzón de Cartagena; véase: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Del mencionado empleo, tomó posesión ante el gobernador de Bolívar el 25 de febrero de 1987.

Sobre lo descrito, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Cartagena de Indias, en certificación de 17 de julio de 2020, precisó que el demandante prestó servicio como docente nacionalizado de manera continua desde el 25 de febrero de 1987 hasta el 17 de julio de 2020, fecha de retiro. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 De igual manera, se allegó Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL de 3 de agosto de 2020, de tiempos laborados y factores devengados año por año durante la prestación del servicio del hoy demandante; del anterior documento se resalta lo siguiente: De la revisión del material probatorio previamente descrito, se observa que el señor Carlos Antonio Herrera Castillo fue nombrado como docente en propiedad a partir del Decreto 184 de 23 de febrero de 1987, proferido por el gobernador de Bolívar, quien actuó en uso de sus atribuciones legales.

Adicionalmente, se observa que este vínculo permaneció vigente hasta la fecha de su retiro en el año 2020. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Del acto de nombramiento, se observa que el gobernador no solo nombró al hoy demandante, sino que además determinó otras novedades en el sector educación de la entidad territorial, como el traslado de plazas entre centros educativos a cargo del departamento.

Así mismo, de los certificados allegados es claro que la vinculación del docente ocurrió por medio del Decreto 184 de 1987, y que desde entonces ha permanecido vinculado a la educación departamental con una continua dependencia laboral de la entidad territorial, únicamente teniendo como novedades las incorporaciones ocurridas en los años 1998, 2003 y 2004.

Ahora, si bien con el recurso se aduce que las certificaciones allegadas no dan cuenta de la naturaleza de la vinculación o la calidad de la plaza que fue trasladada, por tanto considera que es nacional, para la Sala ello no resulta un argumento válido a la luz de la ley y la jurisprudencia, pues basta con analizar el acto de nombramiento en donde se observa qué autoridades intervienen para determinar que el demandante sea nombrado como docente oficial, de allí se desprende que no hay participación de la Nación, y que quien actúa como nominador es el gobernador del departamento.

De igual manera, tampoco resulta adecuado el análisis realizado por la entidad recurrente sobre la información que ofrece el certificado CETIL, quitándole valor al certificado expedido por la autoridad territorial, pues el material probatorio allegado debe examinarse de manera conjunta, lo que permite concluir a juicio de la Sala, que el señor Carlos Antonio Herrera Castillo es nombrado por el gobernador de Bolívar como docente a través del Decreto 184 de 1987, de ahí en adelante mantuvo una relación laboral continua con el departamento, la cual es certificada en coherencia por la entidad territorial y el CETIL, en donde los tiempos concuerdan entre los documentos, obteniendo información relevante de cada uno de ellos, principalmente en donde se observa que se presentó en tres oportunidades la incorporación del docente.

Sobre lo mencionado, vale la pena aclarar que los procesos de incorporación se presentaron a partir de la descentralización de la educación, y la creación del sistema general de participaciones, en donde se transfirieron los recursos de la Nación a los entes territoriales, dicha circunstancia por sí sola no implica un cambio en la naturaleza del vínculo docente; siendo pertinente señalar que, aunque con la Ley 60 de 1993 se dispuso la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

(Resaltos de la Sala) A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 entidad territorial.

Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron a pesar de las novedades descritas previamente, como lo es la incorporación a la planta territorial, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en 1987 indicando que fue nombrado por autoridad territorial, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara su relación laboral, pues, como quedó claro, la incorporación a la planta de personal docente se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.

El anterior criterio ha venido siendo reiterado por esta Corporación, entre otras, en sentencia de 28 de enero de 202114: «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional; (ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.»15 Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento del aquí demandante fue del orden territorial y que las novedades de las que fue objeto administrativamente no modificaron dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 25 de febrero de 1987 en adelante es de naturaleza territorial.

De igual manera, se precisó que para demostrar la calidad de docente territorial «Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.», circunstancia que en el caso particular que hoy nos ocupa, es claro que 14 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23-33-000-2015-00285- 01 (363-2018). 15 Véase también, Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00086- 01(2163-2018). Sentencia de 16 de mayo de 2019. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 el nombramiento proviene de autoridad territorial, quien además cuenta con la disponibilidad de trasladar al docente entre diferentes instituciones del departamento para cumplir con el servicio de educación, además, no hay referencia alguna que indique que la designación ocurrió por plena disposición o delegación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, o que la plaza ocupada sea de aquéllas pertenecientes a la planta de la nación. Resulta pertinente indicar que, si bien la certificación sobre el tiempo de servicio acá estudiado indica que la vinculación es del orden nacionalizado, la valoración conjunta del material probatorio recaudado permite arribar a la conclusión de que el tiempo servido por el demandante desde 25 de febrero de 1987 hasta el 2 de julio de 2020, fecha efectiva del retiro, es decir, durante 33 años, 4 meses y 8 días, en el departamento de Bolívar, es de naturaleza territorial.

En ese orden de ideas, se tiene que el actor cumple con los requisitos para obtener la pensión gracia, por lo que hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia 2.6. Conclusión Teniendo en cuenta lo descrito previamente, la Sala considera que el docente Carlos Antonio Herrera Castillo cumplió todos los requisitos para ser beneficiario de una pensión gracia, es decir, no existen reproches sobre la buena conducta en el desempeño de la labor, cumplió 50 años de edad y prestó servicio en la educación oficial por más de 20 años, configurando su estatus pensional el 25 de diciembre de 2006; en este punto vale la pena aclarar que si bien la sentencia de primera instancia determinó como fecha de adquisición del estatus pensional el 23 de marzo de 2008, lo cierto es que esta ocurrió el 25 de diciembre de 2006, fecha en la cual cumplió 20 años de servicio docente; empero se atenderá la fecha indicada por la primera instancia, esto es, 23 de marzo de 2008, en aplicación del principio de no reformatio in pejus, dado que la entidad es apelante único.

En esa línea de consideraciones, se confirmará la sentencia objeto de apelación, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, y que proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2.7. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2021 00271 01 Demandante: Carlos Antonio Herrera Castillo www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIMAR la sentencia de 17 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, conforme la motivación.

SEGUNDO. Se reconoce personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el poder allegado vía correo electrónico y que se encuentra disponible en el expediente digital visible en SAMAI.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/