CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00122-00 Actora: Juan Sebastián Gómez Osuna Demandado: Consejo de Estado- Sección Primera. Acción de Tutela- Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el señor Juan Sebastián Gómez Osuna, contra el Consejo de Estado- Sección Primera.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones El señor Juan Sebastián Gómez Osuna, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela, acudió ante esta Corporación para que se protejan sus derechos al debido proceso y de acceso a la justicia; que estimó lesionados por el Consejo de Estado- Sección Primera, al proferir, la providencia de 8 de julio de 2022, que confirmó el auto proferido el 4 de marzo de 2021, mediante el cual se rechazó la demanda que en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró el aquí tutelante contra el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá –IDU. 2.
Hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Señaló que el 10 de diciembre de 2019, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá –IDU, de conformidad con el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 “por la cual se modifica le Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de 30 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, rechazó la demanda respecto de las Resoluciones números 1536 de 2018 “por la cual se formula una oferta de compra y se da inicio al proceso de adquisición predial”; y 5195 de noviembre de 2018, “por la cual se modifica la resolución 1536 de 24 de abril de 2018”, respectivamente.
Por otra parte, inadmitió la demanda de la referencia para que, dentro del término legal, la parte demandante aportara la constancia de ejecutoria de la resolución núm. 0324 de 25 de enero de 2019 y se adecuara la totalidad de la demanda en lo que respecta únicamente en las resoluciones números0324 “por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa“ y 1506 “por la cual se resuelve un recurso de reposición”.
Manifestó que, a través de escrito presentado el 24 de agosto de 2020, subsanó la demanda. Por su parte, el Tribunal, el 9 de diciembre de 2020, ordenó oficiar al Instituto de Desarrollo Urbano para que allegaran constancia de ejecutoria de la Resolución No 1506 de 11 de abril de 2019, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”.
Adujo que, la parte demandada dio respuesta al requerimiento realizado, en el sentido de indicar como fecha de ejecutoria el 29 de abril de 2019, cuando se realizó la notificación personal de la resolución núm. 1506 de 11 de abril de 2019. A través de auto de 4 de marzo de 2021, el Tribunal rechazó la demanda, por considerar que en el presente asunto tuvo ocurrencia el fenómeno de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado- Sección Primera, por medio de providencia de 8 de julio de 2022, al resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la providencia del 8 de julio de 2022, la cual confirmó el auto de rechazo de la demanda, incurrió en violación directa de la Constitución Política, y de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la defensa, y de los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima.
Explicó que la autoridad judicial accionada omitió pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso, así como realizar un estudio sistemático normativo, que permitiera dilucidar los efectos del numeral 2 del artículo 71 de la ley 388 de 1997, al interpretarse armónicamente con el inciso primero ibídem. Agregó que al entrar en el análisis de la norma del artículo 71 citado, se observa que contiene dos mandatos, uno que consagra la regla general de conteo de caducidad a partir de la ejecutoria del acto administrativo expropiatorio y otro que constituye o crea una excepción a dicha regla, como lo es la exigencia de los documentos que acrediten haber recibido el pago y los documentos de deber, sin los cuales no es posible ejercer la acción en comento.
Razón por la cual, deben aplicar las reglas de interpretación normativa del artículo 3º de la ley 153 de 1887. Sostuvo que, en el presente caso, por cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 70, 71 y ss. de la Ley 388 de 1997, tiene derecho de acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa mediante la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho a partir de la generación de efectos jurídicos del acto demandado, según la norma especial, esto es, el artículo 70 de la Ley 388 de 1997. 3.
Trámite e intervenciones Mediante auto de 18 de enero de 2023 se admitió la tutela y se ordenó notificar a la entidad accionada en los términos y para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Además, se vinculó a los terceros interesados en las resultas del proceso. 3.1 El magistrado ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado solicitó se declare improcedente la acción de tutela por falta del requisito general de relevancia constitucional, o que, en su defecto, se nieguen las pretensiones del amparo.
Aseveró que la solicitud de tutela cuestiona con los mismos argumentos que fueron planteados y objeto de pronunciamiento en la decisión que se cuestiona, esto es, la decisión proferida por la Sección Primera, que confirmó el auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar que, conforme con lo previsto en los artículos 70 y 71 de la Ley 388, la referida acción se debía interponer dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria de la decisión de expropiación por vía administrativa, lo cual fue ampliamente estudiado y fundamentado e implica que se utilice este mecanismo constitucional como una instancia adicional, lo cual, se estima que es improcedente a través de esta acción constitucional.
Consideró que, el actor no explicó en forma clara la violación directa de la Constitución, bien sea por una interpretación normativa que desconoce los postulados constitucionales o por la omisión en aplicar la excepción de inconstitucionalidad. Concluyó que la decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado aplicó la normativa y los criterios jurisprudenciales sobre la materia, sin que se evidencie un quebrantamiento del orden constitucional ni legal. 3.2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A adujo que el accionante no demostró el desconocimiento de los derechos invocados en tutela, por otrora, pretende que a través de este mecanismo constitucional se estudie nuevamente el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que ya había sido resuelto por las vías judiciales ordinarias.
Afirmó que no se acreditó la existencia de un defecto sustantivo, orgánico o procedimental; tampoco un defecto fáctico, un error inducido o por consecuencia o una decisión sin motivación; ni que se haya desconocido un precedente; o que se haya vulnerado en forma directa la Constitución. 3.3 El Instituto de Desarrollo Urbano -IDU alegó que no se configura ningún tipo de vulneración a los derechos fundamentales por parte de la entidad.
Informó que el inmueble TV 3 84 A-99 de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con matrícula inmobiliaria núm. 50C-456541, fue requerido para la ejecución de la obra pública troncal carrera 7 desde la calle 32 hasta la calle 200 (hoy corredor verde de la carrera séptima), a través del procedimiento de adquisición de inmuebles por motivo de utilidad pública o de interés social que se encuentra regulado en el artículo 58 y ss., de la Ley 388 de 1997, reglamentada por el Decreto 1420 de 1998 en materia de avalúos comerciales.
En virtud de lo anterior, expuso que, la dirección técnica de predios del Instituto de Desarrollo Urbano profirió la Resolución núm. 1506, por la cual se resuelve un recurso de reposición, de conformidad con los parámetros legalmente establecidos y que rigen la materia de adquisición de inmuebles por motivo de utilidad pública o de interés social.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2. Problema jurídico La Sala debe establecer si la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la providencia del 8 de julio de 2022, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la defensa y los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima; incurriendo en defecto sustantivo y violación directa a la Constitución, al confirmar el auto proferido el 4 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, que rechazó la demanda de acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 71 de la Ley 388 de 1997. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. Defecto sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Violación directa a la Constitución Política Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 4.
Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala observa que la solicitud de amparo cumple con el requisito de inmediatez, pues la sentencia de segunda instancia y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la providencia de 8 de julio de 2022, se notificó a las partes por correo electrónico el 22 de julio del mismo año y la demanda de tutela se presentó el 13 de enero de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se tiene que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneraron sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de repetición y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. En cuanto a la relevancia constitucional, es menester realizar las siguientes consideraciones: La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.
En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”. Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 4.2.
Solución del caso concreto La parte actora acude al juez de tutela en protección del amparo de sus derechos fundamentales, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la defensa, y de los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima, presuntamente quebrantados por la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la providencia del 8 de julio de 2022, que confirmó la decisión del 4 de marzo de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, a través de la cual, la autoridad judicial rechazó la demanda ordinaria instaurada por el aquí demandante contra el Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá -IDU.
Al efecto, señaló que la decisión censurada adolece de defecto sustantivo y violación directa a la Constitución, debido a que, la autoridad judicial accionada, no realizó un estudio sistemático normativo del artículo 71 de la ley 388 de 1997, en consonancia con el artículo 3º de la ley 153 de 1887. En ese orden, se observa que el actor sustentó la existencia del defecto sustantivo, en los siguientes términos: “(…) Como se observa, la Sala, no tuvo en cuenta los fundamentos expuestos dentro del recurso de apelación por cuanto, omitió pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el recurso, así como realizar un estudio sistemático normativo, que permitiera dilucidar qué efectos tiene el numeral 2 del artículo 71 de la ley 388 de 1997, al interpretarse armónicamente con el inciso primero ibídem.
(…) Al entrar en el análisis de la norma del artículo 71 citado, es inoportuno desconocer que este contiene dos mandatos, uno que consagra la regla general de conteo de caducidad a partir de la ejecutoria del acto administrativo expropiatorio y otro que constituye o crea una excepción a dicha regla, como lo es la exigencia de los documentos que acrediten haber recibido el pago y los documentos de deber, sin los cuales no es posible ejercer la acción en comento.
En consecuencia, aplicando las reglas ya referidas para resolver el conflicto o antinomia intrasistemática que presenta la norma en estudio, siguiendo los parámetros del artículo 3º de la ley 153 de 1887, que dispone que la norma especial prima sobre la norma general, la solución que se impone es la de aplicar el numeral 2 del artículo 71 y no la norma general, en virtud del principio de especialidad, y más aún cuando se evidencia que el desconocer dichos preceptos, conlleva a la vulneración de derechos fundamentales ya que se está negado de plano al accionante poder acceder a la justicia. De otra parte, la norma que impone un deber de acreditación documental tiene efectos directos sobre la habilitación del expropiado, en cuanto este no puede acudir en demanda, hasta tanto no reciba el pago y los documentos de deber, creando una excepción exclusiva para ejercer la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior es evidente que existe violación de los derechos fundamentales del demandante, en cuanto que la ley lo habilita para acudir en demanda, solamente cuando cuente con los documentos que hemos mencionado y que refiere el numeral 2 del artículo 71 en estudio, y por otra parte el Consejo de Estado o la jurisdicción lo obliga a lo imposible, como es acudir en demanda, sin contar con estos documentos, con lo cual se cercena flagrantemente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y se viola el debido proceso, los principios de legalidad y se incurre en un defecto sustantivo por falta de aplicación de la norma del numeral 2 y por aplicación indebida del inciso primero del mismo artículo, además que tal exigencia viola el principio de que nadie está obligado a lo imposible.
(…)”. (sic) Por su parte, alegó la existencia de la violación directa a la Constitución, con base en estos argumentos: “De acuerdo a lo anteriormente descrito, se puede establecer que El Consejo de Estado –Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Primera en su providencia tantas veces citada, violó el Art. 58 de la C.P. porque desconoció u omitió los preceptos o alcance de la citada norma soslayando la posibilidad de ejercer el derecho constitucional de derecho fundamental del debido proceso, el acceso a la Administración de Justicia y los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima.
(…)”. (sic) La Sala considera que los argumentos contenidos en el escrito de tutela no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, puesto que el actor no agotó la carga argumentativa necesaria con el fin de acreditar los yerros señalados. Así, la lectura de la sustentación de los cargos, le permite concluir a la Sala, que en estos se sintetizaron las mismas razones que fueron puestas en conocimiento de la Sección Primera de la Corporación, en el escrito de apelación presentado en el trámite ordinario.
En efecto, se observa que la providencia cuestionada, se pronunció sobre los aspectos que sustentan esta tutela, en el que luego del estudio de rigor señaló: “Marco normativo sobre la decisión de expropiación administrativa y sus efectos 17. Visto el capítulo VIII de la Ley 388, que regula la expropiación por vía administrativa, en especial: i) el artículo 68, sobre la decisión de expropiación administrativa y ii) el artículo 70, relativo a sus efectos. 18.
De conformidad con lo anterior, se considera que los efectos de la decisión de expropiación administrativa se generan una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa. Marco normativo sobre la caducidad de la acción especial contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho 19.
Vistos los artículos: i) 71 de la Ley 388, sobre la procedencia de la acción especial contencioso administrativa y la oportunidad para presentar la demanda, y iv) 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 26 de mayo 201511, sobre la suspensión del término de caducidad de la acción. 20. Por lo anterior, se considera que la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser interpuesta dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión, según el caso, so pena de operar la caducidad de la acción. 21.
Asimismo, que el término de caducidad se suspende desde la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, hasta cuando suceda alguno de los siguientes eventos: i) se logre acuerdo conciliatorio; ii) se expida la correspondiente constancia de conciliación fallida; o iii) venza el término de 3 meses contado a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero; y ocurrida alguna de las dos últimas circunstancias indicadas anteriormente se reanuda el término. (…)”.
Ahora bien, la autoridad judicial accionada, con fundamento en la normatividad aplicable, los supuestos fácticos y el material probatorio obrante en el expediente, concluyó: “(…) conforme se explicó supra, la Sala considera que los efectos de la decisión de expropiación administrativa se generan a partir de la ejecutoria de la decisión y la acción especial debe ser interpuesta dentro de los 4 meses siguientes a dicha ejecutoria, so pena de operar la caducidad correspondiente, por lo que, contrario a lo indicado por la parte demandante, el término de presentación oportuna de la referida acción no inició a partir de que el acto administrativo generó sus efectos, en la medida que “[…] existe una disposición especial expresa del Legislador en orden a entender que el momento a partir del cual comienza a contabilizarse […] es la fecha de ejecutoria […]”12 de la respectiva decisión. 25.
En ese sentido, para efectos de determinar si se presentó o no la caducidad de la acción se tiene lo siguiente: 25.1. De conformidad con los antecedentes administrativos allegados por parte demandada, se observa que contra la Resolución núm. 324 de 25 de enero de 2019 la parte demandante interpuso recurso de reposición el cual fue decidido, a través de la Resolución núm. 1506 de 11 de abril de 2019, por lo que, conforme se indicó supra, la demanda debía ser interpuesta dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. 25.2.
La Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá D.C. – IDU expidió certificación, en la cual consta que la Resolución núm. 1506 de 11 de abril de 2019, acto administrativo que decidió el recurso de reposición contra la decisión de expropiación por vía administrativa, quedo ejecutoriada, el 29 de abril de 2019, como se expone a continuación: (…) 25.3.
El Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos certificó, en la constancia de conciliación fallida13, que la solicitud fue radicada el 17 de octubre de 2019; igualmente en dicha certificación consta que el 10 de diciembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia de conciliación correspondiente. 26. De conformidad con lo anterior, la Sala procede a realizar la contabilización del término de caducidad de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho, así: 27.
Por tanto, teniendo en cuenta que la parte demandante radicó la demanda el 10 de diciembre de 2019 y que la solicitud de conciliación se presentó con posterioridad al vencimiento del término para presentar la demanda, la Sala considera que esta fue radicada fuera del término procesal oportuno dispuesto por la normativa que regula la materia.
(…)”. Como se observa, las inconformidades planteadas por el accionante en la tutela, se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso ordinario, lo cual permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que el accionante pretende obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, acudiendo a argumentos de mera legalidad, desconociendo la competencia del juez natural y pretendiendo que en instancia constitucional se reanude un debate que ya fue jurídicamente concluido.
Dicho lo anterior, la Sala advierte que, si bien la decisión de la autoridad judicial accionada resultó contraria a los intereses del accionante, no por ello se puede asumir la vulneración de sus derechos fundamentales, y mucho menos, cuando lo que pretende la parte actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos para fundamentar la caducidad de la acción, cuyos argumentos trae ahora como cimientos de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; de suerte tal que lo que se pretende en este amparo es prolongar en el tiempo un debate jurídico que se surtió en su momento ante la autoridad competente.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir.
Exactamente señaló: “(…) a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
(…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.”.
De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio, no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la relevancia constitucional, ni la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada; razón por la cual, la Sala declarará improcedente el amparo deprecado.
Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro sentido las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; A contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.
La Sala llama la atención sobre la impertinencia de los argumentos, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia de mera legalidad, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela. Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico o bien, versan sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.
En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12.
Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.
Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.
En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.
De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.
La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.
(…)”. Así las cosas, se establece que el accionante fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. Por lo demás, no se advierte que las apreciaciones presentadas conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en el proceso ejecutivo, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado, se torna improcedente.
DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala declarará la improcedencia del amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Juan Sebastián Gómez Osuna, en atención a que no se evidencia que la cuestión supere el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales invocados el señor Juan Sebastián Gómez Osuna, atendiendo a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)