08001233300020240002902 — Consejo de Estado

Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (principal) 08001-23-33-000-2024-00059-00 Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico1, para el periodo 2024 a 2027 Temas: Causales objetivas de nulidad electoral — falsedad (art. 275.3 CPACA) —.

Diferencias entre los formularios E-14 y E-24. Principio de eficacia del voto — incidencia —. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por el demandante Julio Alexander Mora Mayorga contra la sentencia del 11 de febrero de 2025, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó parcialmente las pretensiones de la demanda de nulidad del acto de elección de los diputados de Atlántico, para el periodo 2024 a 2027.

ANTECEDENTES 1.1. Las demandas y su concepto de la violación 1. Los demandantes Julio Alexander Mora Mayorga (exp. 2024-00029)2 y Alex Hernando Martínez Palacio (exp. 2024-00059)3 solicitaron la nulidad del acto de elección de los diputados de la Asamblea del Atlántico, período 2024 a 2027, porque, según sus juicios, hubo datos erróneos o alteraciones dentro del proceso de escrutinio.

Alegaron diferencias injustificadas en los guarismos relacionados en los formularios E-14 y E-24, que identificaron por zona, puesto, mesa, partido y candidato. Estos cálculos fueron resumidos en los siguientes cuadros: 1 Los elegidos fueron: Alejandra Milena Moreno Astwood, Camilo Andrés Torres Villalba, Carlos Alberto Rojano Llinás, David Ramón Ashton Cabrera, Estefano Raúl González Díaz Granados, Federico Antonio Ucros Fernández, Gonzalo Dimas Baute González, Harry Canedo Acosta, Isabella Pulgar Mota, Lourdes Del Rosario López Flórez, Merly Del Socorro Miranda Benavides, Sergio Enrique Barraza Mora y Welfran Junior Mendoza Torres. 2 Cuestionó 835 registros. 3 Planteó irregularidades en 2.980 guarismos.

Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Por tal razón, alegaron que el acto demandado está viciado de nulidad en virtud de las causales de anulación del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), de los numerales tercero, pues existió falsedad en los registros electorales y, por lo tanto, se incurrió en la cuarta causal, en tanto se afectó el sistema legal de distribución de curules.

Mediante autos del 244 de enero y el 275 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió las demandas, dispuso las notificaciones y comunicaciones pertinentes. 4. Con providencia del 28 de junio de 20246 se decretó la acumulación de los procesos. 1.2.2. Contestación e intervenciones 5. Admitidas las demandas, se presentaron las intervenciones comunes a ambos procesos que se refieren a continuación: 6.

El diputado Harry Canedo Acosta7, mediante apoderado, se opuso a las reclamaciones de la parte demandante, para lo cual argumentó que los actos administrativos que declararon la elección de los diputados del Atlántico para el periodo 2024 a 2027 se emitieron conforme a la ley, sin vicios legales ni errores de procedimiento. 7. También sostuvo que no existieron irregularidades ni violaciones a la ley durante la votación y los escrutinios que justifiquen uno nuevo o la expedición de la respectiva credencial, y que la revisión de las actas de escrutinio de varios municipios no revela ninguna anomalía, y tampoco se presentó reclamación al respecto durante el proceso electoral. 8.

La diputada Lourdes Del Rosario López Flórez8, a través de apoderado, solicitó negar las pretensiones de la demanda. Para ello, planteó que el proceso electoral no presenta vicios sustanciales ni de procedimiento que invaliden la elección de los diputados. Sostuvo que las diferencias señaladas se justifican por el conteo voto a voto realizado por las comisiones escrutadoras y que, incluso si se probaran, no cambiarían los resultados finales, por lo que no procede un nuevo escrutinio. 9.

Además, la parte demandada indicó que el demandante relaciona mesas de votación en varios municipios, sin considerar que no toda diferencia entre los formularios electorales implica la nulidad, y que cualquier falsedad alegada debe ser de tal magnitud que altere sustancialmente el resultado de la elección. 4 Índice 2 Samai del tribunal del exp. 2024-00029. 5 Índice 13 Samai del tribunal del exp. 2024-00059. 6 Índice 57 Samai del tribunal. 7 Índice 10 Samai del tribunal. 8 Índice 11 Samai del tribunal.

Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 10. La diputada Alejandra Milena Moreno Astwood9, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, al manifestar que las pruebas presentadas son insuficientes, en tanto carecen del número total de mesas de votación del departamento, lo que impide realizar conclusiones definitivas sobre las reclamaciones. 11.

Asimismo, cuestionó la validez de un nuevo umbral numérico que supuestamente altera la distribución de escaños para ciertos partidos políticos y objetó que la responsabilidad de detectar errores recae en los jurados de votación, lo que desconoce los procedimientos legales establecidos en el Código Electoral, relacionados con la corrección de inconsistencias durante el escrutinio inicial.

Por lo tanto, consideró que la evidencia aportada por la parte demandante es insuficiente para demostrar falsedad en los resultados electorales. 12. El Consejo Nacional Electoral10 (CNE) solicitó negar las pretensiones. La entidad argumentó que no existen fundamentos fácticos para cuestionar el acto de elección. Además, presentó la excepción de mérito basada en la legalidad de los documentos electorales, los cuales cumplen con los parámetros establecidos en el artículo 88 del CPACA, para lo cual, subrayó que los formularios E-14 y E-24 ASA, utilizados para constituir el acta general de escrutinios (AGE), gozan de licitud al ser una manifestación clara del conteo de votos, conforme al Código Electoral. 13.

Otra excepción que presentó fue la omisión del demandante de reclamar por la vía gubernativa electoral, mecanismo establecido para impugnar los resultados de los escrutinios ante las autoridades competentes. Enfatizó en que los partidos políticos y candidatos tienen la facultad de presentar reclamaciones en relación con los procesos electorales, de acuerdo con el Código Electoral, la Ley 1475 de 2011 y la Resolución 1706 de 2019 de esa corporación. 14.

Finalmente, realizó una simulación y recalculó el umbral como la cifra repartidora para el partido Cambio Radical, incluso añadió los «2.582» votos en disputa. Esta demostró que el partido no obtendría una curul adicional ni se presentarían variaciones en los candidatos electos, lo que indica que las pretensiones de las demandas no deben prosperar. 15.

La Registraduría Nacional del Estado Civil11 (RNEC) solicitó ser desvinculada del proceso, para lo que argumentó que no tiene injerencia en el conteo y consolidación de votos, toda vez que sus funciones no incluyen la expedición o nulidad de actas, y las manifestaciones de la comisión escrutadora son autónomas y exclusivas de sus miembros.

En consecuencia, no está legitimada en la causa por pasiva. 9 Índice 11 Samai del tribunal. 10 Índice 13 Samai del tribunal. 11 Índice 24 Samai del tribunal. Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.2.3. Providencia que ordenó el trámite de sentencia anticipada 16. El 26 de agosto de 202412, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico ordenó el trámite de sentencia anticipada, con fundamento en el artículo 182 A del CPACA; negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que planteó la RNEC; aceptó como impugnadora a la señora Sandra Esther Arriola Mejía; decretó pruebas13 y fijó el litigio en los siguientes términos: Corresponde determinar si el acta contenida en el Formulario E-26 ASA que declaró la elección de los diputados para la Asamblea Departamental del Atlántico para el periodo 2024-2027 son nulos al contener datos errados o alteraciones dentro del proceso de escrutinio en los guarismos relacionados en los formularios E-14 y E-24, o por el contrario, deberá declararse la legalidad de las actuaciones surtidas dentro del proceso de escrutinio y elección. Así entonces, con el fin de emitir un pronunciamiento de fondo, se analizará: (i) el procedimiento de escrutinio en elecciones por voto popular;

(ii) la falsedad documental por diferencias injustificadas ente los formularios E-14, E-24 y E-26; y finalmente (iii) el caso concreto. [Cursiva del original]. 1.2.4. Sentencia de primera instancia 17. Mediante sentencia del 11 de febrero de 202514, el Tribunal Administrativo del Atlántico encontró demostradas diferencias injustificadas, sin incidencia en la cifra repartidora en las curules asignadas, por lo que resolvió:

PRIMERO. - Negar parcialmente las súplicas de las demandas acumuladas, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- Ordenar al Consejo Nacional Electoral que registre la cantidad de 17 votos adicionales al señor Welfran Junior Mendoza Torres, como quiera que de la confrontación entre las mesas de votación E-14 y el formulario E-24 fueron omitidas por la comisión escrutadora.

De igual manera ordenar al Consejo Nacional Electoral que registre la cantidad de 105 votos adicionales al señor Sergio Enrique Barraza, como quiera que de la confrontación entre las mesas de votación E-14 y el formulario E-24 fueron omitidas por la comisión escrutadora. [Énfasis del original y sic a toda la transcripción]. 12 Índice 94 Samai del tribunal. 13 Decretó la incorporación de las documentales aportadas por las partes y dispuso requerir «[ ] a la Comisión (sic) Nacional Electoral, para que allegue con destino a este proceso, dentro del término de cinco (5) días, cada una de las actas de las comisiones escrutadoras Municipales y auxiliares del Departamento del Atlántico respecto al proceso de elección de los diputados de la Asamblea Departamental del Atlántico 2024-2027, junto con las decisiones tomadas respecto a las reclamaciones realizadas dentro de las mismas por parte de las comisiones escrutadoras».

La decisión fue objeto de recurso y mediante auto del 24 del septiembre de 2024 (índice 112 Samai del tribunal), se resolvió: «SEGUNDO. – Decretar de oficio una prueba documental, con el fin de que por Secretaría se requiera a la Registraduría Nacional del Estado Civil, informe en un término de cinco (5) días el procedimiento actual adoptado que conforme a la norma, se establece para el ingreso de cada acta contenida en los formularios E-24 y que conlleva a la expedición de la E-26 una vez se allegan los formatos E-14, en el sentido de que indique si este se realiza de manera digital o manual y como opera su ingreso al sistema de la página web de la entidad para su publicación».

Finalmente, concedió el recurso de apelación frente a la negativa de solicitar los E-11. Mediante providencia del 21 de octubre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó decretar como prueba los formularios E-11 de las mesas cuestionadas en las demandas. 14 Índice 165 Samai del tribunal. Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 18. El Tribunal Administrativo del Atlántico explicó que la demanda se centró en presuntas irregularidades en los escrutinios, específicamente en las diferencias encontradas entre los formularios E-14 y E-24, así como en el conteo de votos nulos y no marcados. 19.

Para verificar las alegadas diferencias injustificadas, aplicó el principio de eficacia del voto, para buscar la voluntad real de los votantes como la verdad electoral, para lo cual, revisó los registros electorales de los formularios E-14 (de claveros y delegados), E-24 y E-26, contrastándolos con los listados de votantes habilitados (E-11), por cuanto el demandante (exp. 2024-00029) señaló presuntamente «829» mesas con irregularidades en el escrutinio, por diferencia injustificadas. 20.

Tras la revisión de los registros, el tribunal clasificó las diferencias encontradas en varias categorías. En algunos casos, aunque existían discrepancias numéricas entre los formularios, no se encontraron votos adicionales sumados a otra lista o candidato. En otros, aquellas fueron subsanadas durante el proceso de escrutinio o no representaban una alteración en el total de votos y electores registrados. 21.

En relación con los candidatos Welfran Junior Mendoza Torres y Sergio Enrique Barraza, ambos, del partido Cambio Radical, advirtió que no se le computaron varios votos en algunas zonas, puestos y mesas específicas, por lo que ordenó la modificación del total de sus sufragios. 22. También analizó las diferencias en los votos registrados para diferentes partidos y encontró en muchos casos discrepancias de uno o dos votos entre los formularios E-14 y E-24.

No obstante, no se acreditó que estas representaran una disminución o sustracción de votos para los partidos indicados por los demandantes, ni se identificó si los formularios E-24 fueron objeto de reclamación o reconteo. 23. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado15, el tribunal dictaminó que no era apropiado modificar las cifras cuando el demandante no presentó pruebas16 sobre las circunstancias o constancias emitidas por la comisión que justificaran las diferencias, y cuando el conteo arrojó la misma cantidad de votos y votantes por mesas.

Se encontraron algunas diferencias justificadas debido a reclamaciones resueltas por la comisión escrutadora. 24. En varios municipios, como, por ejemplo, Manatí, Repelón, Sabanalarga, Santo Tomás, Soledad y Usiacurí, el tribunal rechazó las irregularidades alegadas por el 15 «Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017.

Radicación número: 20001-23-33-003-2016-00005-02. C.P. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio […]». 16 El tribunal consideró: «En ese orden al no evidenciarse que la parte actora hubiere efectuado reparos concretos en contra de las resoluciones que resolvieron las citadas reclamaciones o las decisiones adoptadas en ellas, y por ello se desconoce que los escrutadores o jurados hubieren delimitado sus actuaciones a un posible ejercicio de fraude electoral o falsedad que permita a este órgano colegiado dirigir la decisión hacia un reconteo de los votos».

En el caso de Soledad, aunque se encontraron algunas diferencias, no se logró determinar a qué partido o candidato correspondían. 25. Se pronunció sobre las reclamaciones realizadas ante la Comisión Escrutadora y señaló que, si bien no se cuestionaban las decisiones adoptadas, se evidenció que varios registros fueron modificados por reconteo de votos o solicitudes de saneamiento.

Se resaltó que la falta de reclamaciones oportunas por parte de los apoderados o testigos electorales dificultó la determinación de lo ocurrido durante el proceso de votación. 26. Respecto a la modificación de la cifra repartidora, solicitada por los demandantes para la asignación de más curules, explicó que esta se calcula con base en el total de votos válidos y el umbral establecido por la ley.

Tras la revisión, no encontró probado que existieran suficientes votos adicionales para modificar la cifra repartidora y asignar más curules a algún partido. 27. Concluyó que no se acreditaron las causales de nulidad electoral invocadas en las demandas, toda vez que no se demostró la alteración de los resultados de manera que otros candidatos hubieran resultado electos.

Se enfatizó en la importancia de especificar con claridad las irregularidades alegadas y de probar su existencia para desvirtuar la validez de los resultados electorales. En consecuencia, se negaron18 de forma parcial las pretensiones. 1.2.5. Recurso de apelación 28. El 20 de febrero de 202519, el demandante Julio Alexander Mora Mayorga solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se accediera a las pretensiones, por cuanto una vez realizó sus cuadros comparativos entre los formularios E-14, E-24 y AGE, en 171 mesas, que corresponden a «683» registros, consideró que existen diferencias injustificadas que inciden en la elección, al afectar la cifra repartidora, por lo que concluyó: Tal como lo anticipé, el cargo único propuesto de “Causal específica de nulidad electoral derivada de la violación del numeral 3° del artículo 275 del CPACA. 17 El tribunal consideró sobre este punto: «Para la Sala, al realizar un examen exhaustivo de la presentación de los listados, no se logra advertir, si las diferencias que presuntamente alega el demandante corresponden al partido político o a los candidatos, siendo imposible su verificación en los formularios E-14 frente al E-24, como quiera que al señalar una totalidad de votos por mesas, es de atender que los registros se componen por la totalidad de votos para los candidatos de la colectividad así como el voto a las listas, y ante la incertidumbre de la verificación de las diferencias, esta Colegiatura, no podría conllevar a una revisión de cada voto que presuntamente se tacha de falsedad». 18 El tribunal concluyó que: «En ese orden, no se encuentra acreditado en el proceso la materialización de las causal (sic) 3 y 4 del artículo 275 del CPACA, pues el Consejo Nacional Electoral, en el acto de declaratoria de elección, computó y estableció la distribución de curules con base en los resultados del proceso de escrutinio auxiliar, general y municipal, bajo el entendido de que la votación válida alcanzada para la Asamblea fue de 1.103.589 votos». 19 Índice 169 Samai del tribunal.

Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Diferencias injustificadas entre los votos registrados en los formularios E-14 claveros respecto de los formularios E-24 mesa a mesa” quedó lo suficientemente estudiado, explicado y probado, así como su efectiva incidencia en el resultado electoral pues hace que los elegidos fueran otros.

Así, en el caso en estudio al partido Cambio Radical realmente le corresponden cinco (5) curules y no cuatro (4) como erradamente lo determinó la Comisión Escrutadora Departamental del Atlántico en el formulario E-26 ASA generado el 20 de noviembre de 2023 que declaró la elección de la Asamblea Departamental de Atlántico 2024-2027, mientras que al partido Liberal realmente le corresponden tres (3) curules y no cuatro (4) como lo estableció el acto cuya nulidad se depreca.

Entonces, se impone concluir que fue desvirtuada la presunción de legalidad el acto que declaró la elección de los miembros de la Asamblea Departamental de Atlántico 2024-2027 y; en consecuencia, se impone revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar la nulidad (sic) formulario E-26 ASA y asignar las curules conforme con las correcciones efectuadas en la votación. [Énfasis del original]. 29.

A través de auto del 26 de febrero de 202520, el tribunal concedió la impugnación presentada y, el 5 de marzo del mismo año21, el proceso se asignó a esta Sección por reparto. 1.3. Trámite del recurso de apelación en segunda instancia 30. El 11 de marzo de 202522, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y ordenó adelantar el trámite de los artículos 292 y 293 del CPACA. 1.3.1.

Traslado del recurso e intervenciones 31. La Secretaría de la Sección Quinta corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público23, para que, si a bien lo tenía, presentara concepto. Dentro de dichos términos se presentaron las siguientes intervenciones: 32. El demandante, Julio Alexander Mora Mayorga24 reiteró los argumentos presentados al apelar, al sostener que existieron diferencias injustificadas que afectaron la cifra repartidora y, por lo tanto, se debe anular la elección. 33.

La RNEC25 insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva y, por lo tanto, solicitó «absolver de toda responsabilidad» a la entidad. 34. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado26 solicitó confirmar la sentencia apelada que negó las pretensiones de las demandas, bajo las consideraciones que a continuación se resumen: 20 Índice 171 Samai del tribunal. 21 Índice 1 Samai. 22 Índice 6 Samai. 23 Entre el 25 y el 27 de marzo de 2025 (índice 12 Samai) y desde el día siguiente hasta el 3 de abril del mismo año (índice 15 Samai), respectivamente. 24 Índice 13 Samai. 25 Índice 14 Samai. 26 Índices 16 a 19 Samai.

El apelante citó varias mesas y lugares de votación para resaltar esta irregularidad, a partir de lo cual argumentó a favor de una modificación del umbral, un recálculo de la distribución de escaños y una reasignación de puestos en la Asamblea del Atlántico. • Esta posición se alinea con la cuestión jurídica evaluada por el tribunal de primera instancia, que tenía como objetivo determinar si el acto impugnado debía anularse debido a entradas erróneas o alteraciones durante el proceso de escrutinio al comparar los datos de los formularios E-14 y E-24.

Para establecer una postura con respecto a los motivos de la apelación, es necesario llevar a cabo una evaluación metódica de las pruebas; esto incluye los formularios E-14 claveros, los formularios E-24 y las actas de escrutinio. • Los resultados de esta recopilación indican una adición de votos para el partido Cambio Radical y una reducción de votos para otros partidos.

Para el Ministerio Público, la comparación de estas cifras con los resultados del formulario E-26 ASA arrojaría un nuevo recuento de votos válidos, por lo que, este recálculo conduciría a un nuevo umbral para la elección de diputados a la Asamblea del Atlántico, que lo fijó en «42.435». • Según este nuevo umbral, las agrupaciones políticas que cumplirían con el requisito son el partido Liberal Colombiano, el Conservador Colombiano, Cambio Radical, de la U, el Centro Democrático y el Pacto Histórico y la cifra de distribución resultante es de «59.746» votos, para lo cual consideró la asignación de 13 y no de 14 escaños. • Lo anterior, debido a la inclusión del segundo candidato con mayor votación para gobernador, según el artículo 25 de la Ley 1909 de 2018, por lo que el quinto escaño obtenido inicialmente por el partido Cambio Radical fue cedido, conforme con el estatuto de la oposición. En consecuencia, la distribución final de curules por partido sería la misma a los resultados registrados en el formulario E-26 ASA del 20 de noviembre de 2023. • Por lo tanto, no habría ninguna modificación en la declaración de la elección de los diputados del Atlántico para el período constitucional 2024 a 2027.

Si bien se encontraron diferencias injustificadas entre los registros de los formularios E- 14 claveros y E-24, estas discrepancias no alteran el resultado de la elección. 35. En conclusión, para la procuradora delegada, las pruebas presentadas por el apelante no son suficientes para establecer los motivos de anulación en virtud del artículo 275.3 del CPACA, en relación con la elección de diputados a la Asamblea del Atlántico, por la falta de incidencia de las irregularidades identificadas.

En consecuencia, solicitó que se confirme el fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico, de fecha 11 de febrero de 2025, que denegó las pretensiones de nulidad del acto impugnado. Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 36. Esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, de conformidad con los artículos 15027 y 152, numeral 7.º, literal a)28 del CPACA, así como lo dispuesto en el Acuerdo 8029 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Cuestión previa – legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil 37. La RNEC al alegar de conclusión en esta instancia, insistió en la excepción planteada y, por lo tanto, solicitó «absolver de toda responsabilidad» a la entidad. 38. Tras revisar el proceso de primera instancia, la Sala constató que el Tribunal Administrativo del Atlántico negó30 la excepción en auto del 26 de agosto de 202431 al ordenar sentencia anticipada, por lo que, al haber sido resuelta, no será objeto de nuevo pronunciamiento. 2.3.

Caso concreto 39. Como se explicó en los antecedentes, el Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió «negar parcialmente las súplicas de las demandas acumuladas»32 al concluir que si bien existieron diferencias injustificadas entre los formularios E-14 y E-24, estas no tuvieron incidencia para afectar la cifra repartidora, por lo que los elegidos son los mismos diputados.

En todo caso, reconoció votos a favor de dos candidatos del partido Cambio Radical. 40. Dicha sentencia fue objeto de reparo por el demandante, Julio Alexander Mora Mayorga, quien luego de hacer sus cuadros comparativos entre dichos documentos electorales en 171 mesas, concluyó que se afectó la cifra repartidora, pues al partido Cambio Radical le corresponde una curul más y, según su criterio, quien la pierde sería el partido Liberal. 41.

En el orden de los antecedentes expuestos, con el fin de determinar si se 27 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerán segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 28 «Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 7.

De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección […] de los diputados de las asambleas departamentales […]». 29 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 30 En la parte resolutiva dispuso: «PRIMERO: NEGAR la excepción de legitimación en la causa por pasiva por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia. // En cuanto a las demás excepciones alegadas, tenerse como argumentos de defensa que serán analizados con el fondo del asunto […]». [Énfasis del original]. 31 Índice 94 Samai del tribunal. 32 Énfasis del original.

Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 confirma, modifica o revoca el fallo apelado, la Sala, a partir del estudio de las pruebas allegadas al expediente, establecerá si las diferencias entre los formularios alegados están o no justificadas y, en caso de no estarlo, se establecerá si aquellas tienen la incidencia de afectar la elección cuestionada. 42.

Lo anterior, se abordará estrictamente a partir de los argumentos planteados en la apelación, precisión que se sustenta en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso (CGP)33, que prescriben que este medio de impugnación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos formulados por la parte recurrente34. 43.

Previo a resolver la apelación, la Sección hará unas breves consideraciones sobre i) diferencias injustificadas entre formularios E-14 y E-24 y ii) solución al problema jurídico. 2.3.1. De las diferencias injustificadas que pueden surgir de la confrontación entre los formularios E-14 y E-2435 44. Los jurados de votación en los formularios E-14 registran «la información del número de votos obtenidos por cada una de las opciones políticas (partidos, movimientos, grupos significativos, listas, candidatos), los votos en blanco, los votos nulos e, inclusive, las tarjetas no marcadas». 45.

Por su parte, «[l]os formularios E-24, son documentos que reflejan el consolidado de estas mesas, de forma detallada, por parte de cada comisión escrutadora, a partir de la información diligenciada en los E-14, y se construyen de forma piramidal. De suerte que la información de los escrutinios auxiliares o zonales (en municipios o distritos zonificados) sirve de base a los municipales o distritales; estos últimos, a su vez, alimentan el E-24 de los escrutinios generales o departamentales; y estos, al mismo tiempo, nutren los de carácter nacional»36. 46.

En este sentido, la información de dichos formularios debe coincidir, pues se trata de documentos que sustentan la declaratoria de la elección, salvo, cuando la 33 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de septiembre de 2023, expediente 68001-23-33-000-2022-00153-01, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra, sobre el alcance del recurso de apelación, se consideró: «Al respecto, la Sala debe poner de presente que al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.», disposición que debe interpretarse en concordancia con lo señalado en el artículo 328 Ibidem, según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 35 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras decisiones, las siguientes del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 3 de abril de 2025, expediente 13001-23-33-000-2023-00494-01, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia del 29 de agosto de 2024, expediente 76001-23-33-000-2023-00862-01, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez. Sentencia del 3 de octubre de 2024, expediente 20001-23-33-000-2023-00315-01, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia del 12 de diciembre de 2024, expediente 47001-23-33-000-2024-00011-01, MP. Gloría María Gómez Montoya. 36 Idem.

Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 autoridad electoral competente, en virtud de un recuento37 y por circunstancias relacionadas con el saneamiento, reclamaciones, nivelación de mesas, de oficio o por renuncia de candidatos, encuentre irregularidades que impliquen la modificación del número de votos registrados en el E-14. 47.

Ante dichos escenarios se dejará constancia en el acta general de escrutinio, caso en el cual la diferencia estaría justificada. Cuando no exista explicación de la variación, se está ante una posible falsedad en los documentos electorales38, conforme la causal 275.3 del CPACA y el criterio jurisprudencial de esta Sección, que al respecto ha señalado: Esta causal de nulidad, sustentada en la presencia de registros electorales falsos o apócrifos, o de elementos falsos o apócrifos que hubieran servido para su formación, deriva en la alteración de la verdad electoral, como cuando se supone la votación de personas que no han intervenido en las urnas, se hacen constar resultados que son ajenos a los verdaderamente escrutados (por exceso o por defecto), se finge la calidad de jurado de votación para sufragar sin estar autorizado, o se aduce una autorización inexistente para votar, o también cuando se altera materialmente el contenido de las actas o se incorporan en los cómputos de votos actas inválidas, y en general, cuando la declaración que contiene el documento no corresponde a la realidad.

Por tanto, la falsedad o apocrificidad como causal de nulidad es necesariamente objetiva. Quiere decir lo anterior, que su presencia en los documentos o registros electorales puede constatarse directamente por el operador jurídico, quien después de establecer la verdad de unos resultados los puede confrontar con los registros cuestionados para así concluir si esa realidad ha sido objeto de manipulaciones o distorsiones.39 48.

Ahora, es posible que se dé el escenario en el que la correspondiente autoridad electoral realiza el recuento y procede a las correcciones a las que haya lugar, pero omite consignar las respectivas constancias en las actas de escrutinio u olvida la justificación40 que debería dejarse frente a la colectividad, candidato u opción41 que 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 4 de mayo de 2023, expediente 11001-03-28-000-2022-00108-00, MP Pedro Pablo Vanegas Gil (representantes a la Cámara por Magdalena); del 29 de junio de 2023, expediente 11001-03-28-000- 2022-00106-00, MP Carlos Enrique Moreno Rubio (representantes a la Cámara por Cesar); del 19 de julio de 2023, expediente 11001-03-28-000-2022-00117-00, MP Luis Alberto Álvarez Parra (representantes a la Cámara por Risaralda) y del 3 de agosto de 2023, expediente 11001-03-28-000- 2022-00253-00, MP Carlos Enrique Moreno Rubio (representantes a la Cámara por Antioquia). 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 22 de octubre de 2015, expediente 11001-03-28-000-2014-00062-00, MP Alberto Yepes Barreiro.

Al respecto, la Sala ha concluido que: «La configuración de la falsedad o apocrificidad en temas electorales bien puede surtirse a partir de la definición de ese concepto, que según la Real Academia Española corresponde a lo “Engañoso, fingido, simulado, falto de ley, de realidad o de veracidad”. o “Incierto y contrario a la verdad”. Es decir, que un documento o registro electoral adolece de falsedad si lo que se expresa en él no concuerda con la realidad, disonancia que puede darse por falsedad material, como cuando el registro documental sufre una mutación o adulteración física en lo escrito, o por falsedad ideológica, que suele ocurrir, Vr.

Gr., cuando un registro ulterior refleja una información completamente distinta del registro anterior, sin que ello tenga una explicación o justificación válida». 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 2 de octubre de 2009, expediente 11001-03-28-000-2006-00122-00, MP. Filemón Jiménez Ochoa. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 4 de mayo de 2023, expediente 11001-03-28-000-2022-00108-00, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. 41 Como serían los casos en los cuales se marca el voto en blanco. Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 sufrió alteración de los resultados registrados en el E-14. 49.

No obstante, pese a que la solución preliminar a tal vicisitud sería concluir que se trata de diferencias injustificadas entre los formularios y, con ello, hacer que prospere la irregularidad por falsedad de los documentos electorales, el juez, en aras de la verdad y el respeto del principio de eficacia del voto de los sufragantes, debe analizar los documentos electorales en conjunto (formularios y actas), con el fin de determinar si, en esos eventos, realmente las modificaciones atienden a recuentos y correcciones realizadas por las comisiones escrutadoras o, en realidad, se trata de cambios carentes de motivación que pueden generar la falsedad del resultado electoral. 50.

Dicho análisis resulta imperativo a la hora de resolver el cargo, porque solo así se podrá concluir, en debida forma, si el escrutinio se adelantó con respeto a las normas que lo regulan; si se tuvieron en cuenta las garantías de las partes que intervienen y si la autoridad electoral correspondiente realizó las correcciones procedentes. 51.

Aunado a lo anterior debe advertirse que, en atención al alcance constitucional y legal del medio de control de nulidad electoral, le corresponde al juez contencioso administrativo ejercer dicha inspección sobre las mesas y registros demandados con el fin de determinar, a partir de la valoración en conjunto de las pruebas que se aporten y, en especial de los documentos electorales, la verdad electoral. 52.

En ese sentido, el juez podrá declarar nulo el acto de elección, siempre que se compruebe que i) las diferencias entre E-14 y E-24 son injustificadas y ii) tengan una incidencia tal en la votación que sean capaces de modificar el resultado electoral. 53. Lo anterior, tiene sustento en el principio de la eficacia del voto, consagrado en el artículo 287 de la Ley 1437 de 2011, según el cual «[p]ara garantizar el respeto de la voluntad legítima mayoritaria de los electores habrá lugar a declarar la nulidad de la elección por voto popular, cuando el juez establezca que las irregularidades en la votación o en los escrutinios son de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios serían otros los elegidos»42. 2.3.2.

Solución al problema jurídico 54. Con sustento en la evidencia allegada al expediente, se confirmará la sentencia de primera instancia, pues no existe la incidencia para anular la elección demandada, por las razones que pasan a explicarse. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 24 de febrero de 2022, expediente 11001-23-33-000-2019-00536-04, MP.

Pedro Pablo Vanegas Gil. Reiterada en la sentencia de 17 de noviembre de 2022, expediente 25000-23-41-000-2020-00222- 01, del mismo magistrado. Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 55.

Conforme la jurisprudencia de esta Sección43, de la confrontación de los formularios electorales (E-14, E-24 y AGE), se pueden arribar a las siguientes conclusiones: Conclusión Concepto Diferencias inexistentes Son las que exponen cifras idénticas en el formulario E-14 y E-24 para un mismo candidato, incluidos los guarismos que hayan sido objeto de corrección en la casilla de observaciones de los jurados en el formulario E-14 o como notas marginales o repisadas.

Diferencias justificadas Registros en los cuales, aunque inicialmente no contaban con una explicación del cambio, el análisis del comportamiento de la mesa permitió identificar un recuento o corrección de la comisión escrutadora, con fines de nivelación de la mesa44. Diferencias injustificadas Guarismos que no cuentan con una constancia en las actas generales de escrutinio que explique el cambio entre la votación de la mesa y la consignada por la comisión escrutadora auxiliar o municipal y de la valoración de los documentos electorales no se extrae que hubieran sido recontadas. 56.

Teniendo en cuenta lo anterior, en el marco de la apelación, se revisaron las 171 mesas cuestionadas, que comprendían un total de 679 registros, conforme al archivo Excel «Revisión_Mesas» que integra esta decisión. Tras analizar las diferencias alegadas por el demandante Julio Alexander Mora Mayorga, se constató que 34 de ellas eran inexistentes, 269 estaban justificadas y 376 no tenían justificación. 57.

De las diferencias justificadas, 238 registros inicialmente se consideraron injustificados. Sin embargo, al realizar una revisión detallada mediante la comparación con los distintos documentos electorales y teniendo en cuenta la desnivelación de la mesa, al no coincidir el número de votantes en el formulario E- 11 con el total de electores registrados en el E-1445, estos registros cambiaron su calificación46. 58.

Ante las diferencias injustificadas detectadas tras la confrontación de los formularios E-14, E-24 y AGE, se analizó el comportamiento de las mesas de votación y se procedió a la asignación de los sufragios, sin perder de vista la disponibilidad de votos según el registro E-11 y así evitar desequilibrios en cada mesa47. 43 Sobre el tema se puede consultar del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 13 de marzo de 2025, expediente 05001-23-33-000-2024-00033-01, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. 44 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 4 de mayo de 2023, Rad. 11001-03-28-000- 2022-00108-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 45 Ver el archivo Excel «Revisión_Mesas», conclusión «JUSTIFICADA», comentario «Recuento por nivelación». 46 De acuerdo con la regla establecida en representantes a la Cámara por el departamento del Magdalena, periodo 2022 a 2026.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 4 de mayo de 2023, expediente 4 de mayo de 2023, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 47 Idem. Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 59. A partir de los nuevos resultados, se evidencia que el partido Cambio Radical aumentó su votación y los demás disminuyeron en sufragios, como se observa en la siguiente imagen, del Excel «Resultados» cifra final, así: 60. Conforme con lo anterior, los partidos que superaron el umbral y que obtienen curul conforme a la nueva cifra repartidora de 59.783 votos, en la Asamblea del Atlántico, serían: Partido # de curules Cambio Radical 4 Liberal 4 Conservador 2 Centro Democrático 1 De la U 1 Pacto Histórico 1 Total 13 61.

De acuerdo con los datos presentados en el cuadro anterior, se verificó que la distribución de curules asignadas a cada colectividad política en el formulario E-26 ASA, llevado a cabo el 20 de noviembre de 2023, se mantuvo sin modificaciones, como también lo concluyó la procuradora séptima delegada ante esta Sección en el concepto rendido en esta instancia. Así las cosas, la representación de las diferentes agrupaciones políticas en las elecciones realizadas el 29 de octubre de ese año, continúa de la siguiente manera: Demandantes: Julio Alexander Mora Mayorga y Alex Hernando Martínez Palacio Demandados: Diputados del Atlántico Radicado: 08001-23-33-000-2024-00029-02 (ppal.) Calle 12 No. 7-65.

Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 62. En relación con los partidos que superaron el umbral de lista con voto preferente, se verificó en un archivo Excel48 si, ante los cambios de votación por las diferencias injustificadas evidenciadas, hubo modificaciones en el orden de los candidatos.

De manera que, se constató que en cada uno de los elegidos por cada colectividad son los mismos, conforme con el E-26 ASA del 20 de noviembre de 2023. 63. En conclusión, la Sala comprobó la existencia de diferencias entre los formularios E-14 y E-24, pero no se halló la incidencia en el presente caso, conforme el artículo 28749 del CPACA, que significaran variaciones en las curules asignadas para la Asamblea Departamental del Atlántico, en el formulario E-26 ASA del 20 de noviembre de 2023 y, en consecuencia, lo procedente será confirmar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

III. FALLA:

PRIMERO: Confirmar la sentencia del 11 de febrero de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda contra 48 Excel denominado «Partidos que superaron el umbral votación candidatos», que se carga como anexo a la presente sentencia. 49 «Para garantizar el respeto de la voluntad legítima mayoritaria de los electores habrá lugar a declarar la nulidad de la elección por voto popular, cuando el juez establezca que las irregularidades en la votación o en los escrutinios son de tal incidencia que de practicarse nuevos escrutinios serían otros los elegidos».

SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx