Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: Empresas Públicas de Medellín ESP Demandado: Municipio de Vegachí Temas: Impuesto de alumbrado público.
Acto previo. Liquidación oficial. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la actora contra la sentencia del 27 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, que decidió2: Primero. Negar las pretensiones de la demanda, conforme con los argumentos expuesto[s] en la presente providencia. Segundo. Sin costas. … ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante las liquidaciones informativas VGCHI-000039, VGCHI-000040, VGCHI- 000041, VGCHI-000042, VGCHI-000043 y VGCHI-000047 de 2018, el demandado determinó el impuesto de alumbrado público de los períodos marzo a julio y noviembre de 2018, respectivamente3; actos que fueron confirmados por las resoluciones 44, 45, 46, 47 y 48, del 01 de marzo de 2019, y 83, del 05 de abril de 20194, respectivamente.
Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones5 Solicito al Despacho que previos los trámites del proceso estatuido en la Ley 1437 de 2011 se realicen las siguientes declaraciones: 1 Samai tribunal, índice 43, certificado BDFDF2479BE4B545 B67C656C5CEED6E9 D715E7FB20E973E2 FF3846DBF5A9D69A (pdf), pp. 1 a 18. 2 Samai tribunal, índice 40, certificado 7A11C2B37F625EAD A8CA010928AC01AC 1BDC3ACB3D5F058B 390745BC038106B6 (pdf), pp. 12. 3 Samai CE, índice 16, certificado 6C7FEEA9CAEB696D EF159D3AACE4A172 C4B6A3B88CB74E69 A368FF35B06584EE (pdf), pp. 68 a 79. 4 Samai CE, índice 16, certificado 6C7FEEA9CAEB696D EF159D3AACE4A172 C4B6A3B88CB74E69 A368FF35B06584EE (pdf), pp. 208 a 231 y certificado 8B48E852446F23B5 076DFEB8E8277166 F7D3FD6159DC8006 114C1A9BAF07C707 (pdf), pp. 1 a 120. 5 Samai CE, índice 16, certificado, 6C7FEEA9CAEB696D EF159D3AACE4A172 C4B6A3B88CB74E69 A368FF35B06584EE pp. 12 y 13.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Primera. Que se declare la nulidad de las liquidaciones informativas del impuesto de alumbrado público VGCH 000039, 000040, 000041, 000042, 000043 y 000047 de 2019 (sic)6, proferidas por Secretaría de Hacienda del municipio de Vegachí, correspondientes a los periodos de marzo, abril, mayo, junio, julio y noviembre de 2018.
Según el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011, se entiende también demandada la nulidad de la decisión emitida frente al recurso de reconsideración interpuesto contra las liquidaciones oficiales atrás indicadas, resoluciones 44, 45, 46, 47 [y] 48, del 01 de marzo de 2019, y Resolución 83, del [0]5 de abril de 2019, proferidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Vegachí. Segunda.
Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos enunciados en el numeral anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que [la demandante] no está obligada a pagar al municipio de Vegachí las sumas contenidas en las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público demandadas.
Tercera. Que se condene a la entidad demandada a hacer devolución a EPM de las sumas que se llegaren a pagar en virtud de los actos administrativos demandados. Cuarta. Que se ordene a la entidad demandada [a] dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. Quinta. Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas y agencias en derecho a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes.
Invocó como vulnerados los artículos 6, 29, 121, 123, 189.11, 287, 313.4, 315.1, 328, 363, 365 a 370 de la Constitución; 683, 712, 731, 732 y 734 del ET (Estatuto Tributario, Decreto 624 de 1989); 66 de la ley 383 de 1996; 59 de la Ley 788 de 2002; las leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012; el Decreto 061 de 2013; y los acuerdos 002 de 2013 y 005 de 2014, bajo el siguiente concepto de violación7: -Expedición irregular del acto y violación de las normas en que debía fundarse.
Señaló que los actos desconocieron los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002 que determinan que las entidades territoriales deben aplicar, en los procesos de determinación y discusión, los procedimientos del Estatuto Tributario nacional. En línea con ello, invocó los artículos 712 del ET y 99 del Decreto Municipal 061 de 2013 para señalar que, analizadas las liquidaciones oficiales proferidas por el demandado, estas incumplían los requisitos de su contenido que, en forma taxativa exigían las citadas disposiciones, esto es: período gravable, bases de cuantificación del tributo y firma o sello del control manual o automatizado.
En esa línea, sostuvo que, respecto de la cuantificación de la base gravable, el municipio se limitó a determinar el impuesto en la suma de 4 smlmv, bajo el sustento de que la actora era contribuyente del impuesto de alumbrado público perteneciente al «grupo 3», sin explicar las razones que la condujeron a establecer tal cifra, no obstante ser claro, en el Acuerdo 005 de 2014, que la tarifa aplicable era del 10% de la liquidación del consumo de energía eléctrica del mes (LCEEM); sin embargo, el demandado no indicó cuál fue la liquidación, para estar autorizado a aplicar el tope mínimo [4 smmlv].
Asimismo, manifestó que la Administración no señaló cuál era el fundamento normativo de la acumulación de la «deuda anterior» incluida en las liquidaciones informativas, pese a que cada uno de ellos actos debían identificar los factores y cuantía de la obligación que correspondiera a cada periodo liquidado y que originaba el proceso de determinación. Al hilo de esto, adujo que no era posible una acumulación de obligaciones, como se 6 Las liquidaciones oficiales son todas del año 2018, según consta en la parte resolutiva de los actos que desataron los sendos recursos de reconsideración interpuestos. 7 Samai CE, índice 16, certificado, 6C7FEEA9CAEB696D EF159D3AACE4A172 C4B6A3B88CB74E69 A368FF35B06584EE pp. 14 a 34.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 pretendía en los actos demandados, ya que las liquidaciones oficiales solo podían tener como cuantía el «valor mensual a cancelar». Indicó que el demandado confundió el ejercicio de una competencia tributaria para liquidar el impuesto de alumbrado, con el cobro de una presunta acreencia, en distorsión y desconocimiento del principio de especialidad aplicable a cada procedimiento, pues las acreencias a favor de la Administración debían exigirse por medio del procedimiento de cobro coactivo, conforme a la Ley 1066 de 2006, respecto de las deudas tributarias que estuvieran en firme; lo cual no correspondía a este caso, en el que apenas se había iniciado el proceso de determinación oficial de la obligación y su discusión, en sede administrativa.
Siendo claro que, se trataba de procedimientos independientes y autónomos, no siendo procedente que en el proceso de determinación se adelantara el cobro de deudas anteriores, y mucho menos sin dar ninguna explicación respecto de los períodos a los que correspondía, o sobre la tarifa liquidada. Precisó que cada liquidación oficial estaba sujeta a unos criterios cuantitativos de la base y tarifa que permitían determinar su monto, lo cual debía ser independiente de los otros períodos, dado que cada uno estaba sujeto a la posibilidad de control judicial.
Afirmó que lo antes señalado, se evidenciaba en que, los actos administrativos de liquidación oficial del impuesto de alumbrado público del municipio de Vegachí habían sido objeto de discusión ante la jurisdicción, mediante procesos de nulidad y restablecimiento del derecho8. Adicionalmente, incluir una presunta «deuda anterior» en la liquidación oficial, sin identificar a que correspondía, podía estar desconociendo conceptos sobre los que se configuró la prescripción o que fueron declarados nulos, lo que imposibilitaba su control judicial.
Arguyó que, en caso de que se fuera a adelantar el trámite de cobro, el demandado ejecutaría vía coactivo el valor total de cada liquidación, puesto que cada una de ellas constituía soporte para expedir el mandamiento de pago, lo que le permitiría vulnerar el principio de doble tributación; De modo que, no se cumplió el requisito para la expedición de la liquidación oficial, concerniente a la «explicación de las modificaciones, correcciones efectuadas o de los fundamentos de hecho y de derecho del aforo»; pues no existían razones ni considerandos en las liquidaciones demandadas.
Así, al no cumplir las liquidaciones demandadas con los requisitos previstos en las prenotadas normas, desconocerlos o desbordarlos, configuraba causal de nulidad de lo actuado, acorde con el ordinal 4 del artículo 730 del ET referido a la omisión de las bases gravables, el monto de los tributos o la explicación de las modificaciones efectuadas.
Expuso que, si el hecho generador del impuesto era «la prestación del servicio de alumbrado público», de manera que la actividad de transmisión, distribución y comercialización de energía», desarrollada por la actora, no «encuadraba [n]» en esa definición, porque esas actividades no obtenían un uso, goce o disfrute directo o indirecto del servicio de alumbrado público y, por tanto, no podían estar gravadas con el tributo.
Luego, señaló que el demandado no debió omitir la aplicación de los artículos 715, 716 y 717 del ET, sino que, previo a expedir las liquidaciones debió adelantar las investigaciones respectivas en virtud de sus potestades de fiscalización (arts. 89 y siguientes del Decreto Municipal 061 de 2013) y emplazar a los contribuyentes, a fin de que, en el término de un mes, cumpliera el deber omitido; agotado lo cual, podía dentro de los 5 años siguientes al vencimiento del plazo para declarar, proferir primero una resolución sanción contra la cual procedía recurso, lo cual no hizo el municipio, por lo que no le fue posible interponerlo, lo cual vulneró sus derechos al debido proceso y al derecho 8Identificados con radicados «5001233300020180136500; 05001333301820180022600; 050012333000201801108; 0005001333301820170031800» Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 defensa.
Añadió que una vez en firme la resolución sancionatoria, la Administración hubiera podido notificar una liquidación de aforo. -Violación de la Constitución y la Ley. Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados. Adujo que el ordinal 4.4 del artículo 4 del Acuerdo municipal 005 de marzo de 2014 dispuso que el período de causación del impuesto de alumbrado público era mensual, pero que el cálculo se ajustaría a los ciclos y condiciones de facturación que implementara el agente recaudador designado, dentro del mes objeto de cobro; lo que significaba que el cobro solo podía generarse vencido el período mensual y no como lo había efectuado el municipio; esto es, antes de transcurrir el respectivo período, puesto que la facturación de la prestación del servicio a la que se vinculaba la liquidación del impuesto, solo tenía lugar, transcurrido el periodo del consumo, luego de que la empresa efectuara la lectura de los datos del medidor y liquidara los consumos.
Así, las liquidaciones oficiales demandadas fueron expedidas sin que transcurriera el período que se pretendió cobrar; es decir, sin que hubiera surgido y se hubiera consolidado el hecho generador de la obligación tributaria, y sin que, para ese momento, hubiera nacido la obligación sustancial, pues estas fueron enviadas antes de que se causara el tributo.
De ahí que, las liquidaciones estuvieran viciadas de nulidad al haberse ejercitado una potestad fiscal sin haberse generado el impuesto. Adicionalmente, arguyó que los artículos 100 y 101 del Decreto Municipal 061 de 2023, solo contemplaron las liquidaciones provisionales para los impuestos de predial e ICA, y no para el de alumbrado público, por lo que se actuó sin competencia al extenderlas a ese impuesto. -Violación del artículo 29 de la Constitución que consagra los derechos fundamentales al debido proceso y al derecho de defensa: Antes de la expedición de las liquidaciones demandadas no se dio oportunidad a EPM de discutir la calidad de sujeto pasivo del impuesto.
Afirmó que el demandado no le dio la oportunidad de discutir tal condición previo a los actos acusados, ni tampoco le informó, junto con las pruebas, las razones por la cuales lo consideró sujeto pasivo del impuesto, lo cual vulneró el derecho a la defensa, al debido proceso y vició de nulidad los actos. Adujo que, en un proceso similar al que es objeto de estudio, en el cual fungió como demandante, esta corporación precisó mediante la sentencia del 12 de noviembre de 2015 (exp. 20633, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), [entre otras cosas], que: «La Sala considera que el municipio debió realizar, en este caso concreto, una interpretación armónica de la normativa local y de las normas generales sobre las actuaciones administrativas, en concreto, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo aplicable al municipio demandado con fundamento en el artículo 1 ibidem, lo cual permitía concluir que antes de expedir la liquidación del impuesto, debía informarle las razones por las cuales consideraba que debía pagar el tributo, pues de lo contrario se vulnera el derecho de defensa de la demandante»; conclusiones que, solicitó tener en cuenta para definir este caso, dada su pertinencia e identidad de tema; esto sustentado en el artículo 35 del CCA, previsión consagrada con igual sentido en el artículo 42 del CPACA. -(…) Violación de los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política.
Planteó que, si bien esta corporación ha reconocido la autonomía de los municipios para fijar los elementos del tributo, estos debían hacerlo bajo los criterios constitucionales y legales establecidos. Al respecto, destacó que el artículo 363 constitucional establecía que el sistema se fundaba en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, los cuales definía la sentencia C- 249 de 2013 (exp.
D 929, MP. María Victoria Calle Correa), cuyos apartes transcribió. En ese contexto, sostuvo que no era proporcionado ni racional que la entidad facturara por concepto de impuesto de alumbrado público, de forma mensual, la suma de $3.124.968 para el año 2018, cuando la sociedad había pagado por impuesto de ICA por todo el año gravable 2016 y por todos los servicios que prestó en el municipio demandado Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 la suma de $28.451.000; y, por el año 2017 un valor de $77.766.000.
Añadió que no podía ser equitativo un impuesto que tuviera como hecho generador la realización de una actividad ya gravada con ICA. Por último, solicitó que se tuviera en cuenta el artículo 683 del ET - espíritu de justicia-. Contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora9, por las razones que se resumen a continuación: Planteó las excepciones previas de falta de competencia del tribunal para dirimir el asunto, así como la falta de integración del contratista que prestaba el servicio público de alumbrado -citación a otras partes-10; sin embargo, estas fueron desestimadas por el a quo en la audiencia inicial llevada a cabo el 10 de marzo de 2020, lo cual quedó plasmado en el Acta 001, de la misma fecha (índice 16 de Samai). -Inexistencia de causales de nulidad de los actos administrativos demandados.
Precisó que la Ley 1437 de 2011 reguló los requisitos de la demanda y estableció que esta debía contener los fundamentos de derecho de las pretensiones. Igualmente, se refirió a las causales de nulidad consagradas en el artículo 137 del CPACA. Luego, enfatizó el carácter rogado de la jurisdicción contencioso-administrativa e indicó que el juez debía ceñirse al concepto de violación presentado por la demandante para decidir sobre la validez del acto impugnado.
A partir de esto, concluyó que no se configuraba ninguno de los vicios alegados por la sociedad, conforme a lo siguiente. -Los actos administrativos demandados no fueron expedidos de forma irregular ni violan las normas en que debían fundarse. Sostuvo que la interpretación que hizo la demandante de los artículos 712 ET y 99 del Decreto Municipal 061 de 2013 fue errónea, toda vez que estos no eran aplicables al caso concreto, puesto que regulaban situaciones jurídicas distintas.
Así, el artículo 712 ET se refería a la «liquidación de revisión», categoría dentro de la cual no podía enmarcarse la liquidación del impuesto de alumbrado público, pues tal liquidación estaba dirigida a tributos que debían ser declarados por el contribuyente, lo cual no aplicaba al tributo discutido, pues su recaudo no estaba supeditado a la presentación de una declaración, sino que era liquidado directamente por el municipio, bajo la facultad conferida por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010 - modificatorio del artículo 69 de Ley 1111 de 2006, a su vez modificado por el artículo 354 de la Ley 1819 de 2016-.
Adujo que el Acuerdo 005 de 2014, determinaba que la Administración facturaría el impuesto, de modo que la liquidación oficial no constituía una liquidación de revisión, pues no se estaban modificando valores previamente declarados por el contribuyente. Por lo anterior, al impuesto de alumbrado público no le aplicaba el procedimiento del emplazamiento por no declarar, ni las consecuencias por no hacerlo, como tampoco la liquidación de aforo, ni privada, ni de revisión, ni requerimiento especial, ni la resolución sanción por no ser un impuesto de «auto declaración por parte del contribuyente», sino que se cobraba directamente por la entidad territorial «a través de liquidación oficial, llevada a cabo mediante el sistema de facturación». 9 Samai CE, índice 16, certificado 67C171E5CF4DB285 06C7E30F9DEF159E 3E9AAE017248DCDF B2985D0ED0977A77 (pdf), pp. 1 a 31. 10 Había planteado en esa segunda excepción que el municipio, tenía un contrato de concesión con la «unión temporal vegachí iluminado» para la prestación del servicio de alumbrado público, financiado con el impuesto correspondiente.
Precisó que la remuneración del concesionario depende del impuesto en discusión, por lo que una decisión judicial que afecte su recaudo impactaría directamente al contratista. Por tanto, al no haberse notificado a la empresa del auto admisorio de la demanda, se configuraba una excepción previa por falta de citación a un tercero con interés directo en el proceso, según lo establece la ley.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por las mismas razones, los actos tampoco desconocían lo señalado en el artículo 99 del Decreto Municipal 061 de 2013, porque esa disposición consagraba la facultad de revisar las liquidaciones privadas de los contribuyentes, mientras que la determinación del impuesto de alumbrado la efectuaba directamente la Administración; de modo que la norma invocada por la demandante no tenía aplicación para este tributo.
Aseguró que, los actos demandados sí explicaron la forma como se determinó la cifra liquidada, a cuyos efectos, era importante tener en cuenta que el artículo 4 del Acuerdo municipal 005 de 2014, al establecer los elementos del impuesto de alumbrado público, consagraba como hecho generador el consumo de energía eléctrica en el municipio, y en consecuencia, los sujetos pasivos eran quienes usaban, generaban o consumían dicha energía. Añadió que la misma disposición clasificaba los sujetos pasivos en dos regímenes, general y particular, estando comprendidos en este último, los contribuyentes que accedieran al servicio de energía en la modalidad de autoconsumo, generación, autogeneración y cogeneración de energía. Explicó que el valor del tributo dependía de la categoría en la que se ubicarán los sujetos: así, para el caso concreto, le correspondía la B3, prevista para quienes desarrollaran actividades de transmisión, distribución o comercialización de energía, a la cual le aplicaba una tarifa mínima de 4 smlmv (art. 9 del Acuerdo 005 de 2014).
Sostuvo que cada una de las liquidaciones impugnadas, explicitaban: «(i) norma que regula el tributo (acuerdo 005),(ii) hecho generador (descripción de la actividad) consiste en la trasmisión y/o distribución y/o comercialización de energía eléctrica, y (iii) el rango del contribuyente»; de modo que, los actos sí consignaban los elementos que permitían determinar el valor a pagar que fue señalado como equivalente a 4 smlmv.
Así, era desacertado cuestionar que los actos no explicaron las modificaciones, puesto que estos no correspondían a una liquidación de revisión, sino a la determinación del impuesto. Y si bien en las liquidaciones se determinaba la actividad económica de la demandante, esta no constituía el hecho generador, sino que ello estaba dado por el consumo de energía en el municipio.
En cuanto a la «deuda anterior», arguyó que en cada uno de los actos demandados se expresó con claridad que el valor del impuesto correspondía cada uno de los períodos liquidados. Adujo que, el hecho de que la actora no comprendiera la razón por la cual se incluía la «deuda anterior», no implicaba que el acto estuviera revestido de algún tipo de vicio, máxime cuando al determinarse el impuesto por el sistema de facturación, la característica de tal sistema, consistía en dar cuenta no solo del valor cobrado sino también de los saldos insolutos, lo que de modo alguno invalidaba las liquidaciones, pues en cada una de ellas era clara la suma determinada (4 smlmv), siendo el concepto de deuda anterior meramente informativo, sin lugar a confusión sobre el valor del impuesto correspondiente al periodo objeto de cobro.
Respecto de no haberse tenido en cuenta los pagos efectuados, señaló que no había registro de ningún pago realizado por la demandante por concepto del impuesto de alumbrado público. Frente a la falta de aplicación de los artículos 715, 716 y 717 ET, arguyó que tales disposiciones eran inaplicables al caso por no existir la obligación de presentar una declaración tributaria, en apoyo de lo cual citó el oficio 2-2018-011991 del 20 de abril de 2018, en el que la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda señaló que al no ser un tributo auto declarativo no se requería emplazamiento previo, ni resolución sanción; sino que podía expedirse directamente la liquidación oficial.
Fundado en ello, concluyó que el municipio no requería iniciar ninguna diligencia o investigación previa a la liquidación del tributo para establecer si el contribuyente estimó de forma correcta el valor a pagar o si omitió declarar, porque era la Administración quien determinaba el tributo por medio del sistema de facturación, señalando el monto y fecha de pago.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 -Los actos administrativos demandados no violan la Constitución ni la ley, ni carecen de competencia para su expedición. Explicó que la causación del impuesto de alumbrado público era mensual, tal como lo expresó la demandante y como lo señalaba el ordinal 4.4 del artículo 4 del Acuerdo 005 de 2014.
Bajo tal ilación, afirmó que la norma era clara en establecer que, pese a que la causación era mensual, su cálculo debía ajustarse a los ciclos de facturación fijados por el recaudador dentro del mes objeto de cobro, lo que significaba que el cobro del impuesto se daba dentro del mes de su causación, por lo que no se vislumbraba la configuración del vicio de nulidad alegado por la actora.
Adicionó que, si bien la causación del impuesto hacía referencia al hecho jurídico material, «que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria», desde la óptica del hecho generador el impuesto de alumbrado público era de carácter instantáneo, solo que, para efectos de una adecuada y eficiente administración «se consagra en periodos mensuales o los que correspondan a su ciclo de facturación» de la energía eléctrica, los cuales podían ser acumulables para efectos de su cobro; esto, sin perjuicio de la prescripción en materia tributaria en un término de 5 años.
Finalizó precisando que la liquidación no tenía naturaleza de provisional, pues la misma correspondía de manera cierta al período objeto de cobro, solo que el cobro se supeditaba al ciclo de facturación, dentro del mismo mes. -Los actos administrativos demandados no violan el artículo 29 de la Constitución. Se opuso al cargo de la actora referido a la violación del debido proceso por no dársele la oportunidad de discutir la calidad de sujeto pasivo previamente a la liquidación, lo cual apoyó la demandante en una sentencia de esta corporación. A esos efectos, adujo que esta no constituía un precedente judicial para el caso, pues en los términos del artículo 270 del CPACA, los precedentes se derivaban de sentencias de unificación expedidas por el Consejo de Estado y «no de una sentencia ordinariamente emitida en el curso de la segunda instancia de un proceso cualquiera»; destacó además que, los hechos y el marco normativo del caso analizado en esa sentencia eran distintos, ya que en ese proceso no se encontraba vigente la Ley 1430 de 2010, norma que fundamentó la liquidación del impuesto de alumbrado público en el presente caso.
Señaló que actuó conforme al artículo 58 de la citada ley y al artículo décimo del Acuerdo 005 de 2014, previsiones que autorizaban la determinación del impuesto de alumbrado público mediante el sistema de facturación, sin determinar un procedimiento previo para la determinación del tributo. Además, el municipio al expedir los actos, se sujetó a la ley y al reglamento, sin transgredir el debido proceso, pues se limitó a aplicar la regla establecida para la determinación del impuesto en cuestión. Resaltó que, aplicó la prenotadas disposiciones, que no contemplaban «una audiencia previa del contribuyente para la liquidación del tributo», sobre todo cuando la calidad de sujeto pasivo la consagraba el Acuerdo 005.
Agregó que, acorde con la regulación del tributo, los desacuerdos que pudieran surgir, podían ser expresados a través del recurso de reconsideración, el cual fue ejercido por la actora y debidamente resuelto por la Administración; mecanismo procesal que garantizaba el debido proceso. En adición, sostuvo que las actuaciones de la Administración se encontraban sujetas al principio de legalidad (sentencia T-1082 de 2012), por lo que debían ser adelantadas conforme a las normas preexistentes y a las formas establecidas para el efecto; así, conforme al artículo décimo ejusdem, no existía la obligación de efectuar un procedimiento previo para la determinación del tributo en discusión. Entonces, exigir un acto previo, implicaría desconocer el procedimiento establecido para el efecto, así como el principio de legalidad que rige la actuación de la autoridad.
En consecuencia, insistió que los actos cuestionados fueron expedidos conforme a lo previsto en la ley y el reglamento. -Los actos administrativos demandados no violan los principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política. Destacó que, los actos demandados eran los de liquidación del impuesto de alumbrado público y las Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 decisiones de los recursos de reconsideración interpuestos, para lo cual se aplicaron objetivamente las reglas del Acuerdo 005 de 2014; por lo que, de considerarse que el tributo no era equitativo, eficiente o progresivo, esto no sería un vicio de los actos demandados, sino del Acuerdo que lo creó «el cual no es objeto de controversia» y gozaba de presunción de legalidad.
Con todo, aseguró que el Acuerdo 005 de 2014 sí incorporó en su artículo 3 los principios de «equidad, eficiencia o progresividad» al crear el impuesto, y que, el principio de progresividad fue desarrollado en el parágrafo del artículo 4 ídem, al clasificar los sujetos pasivos en dos regímenes en atención a su capacidad contributiva, así como en el artículo 8 que preveía valores diferentes del impuesto, dependiendo del régimen; categorización que acorde con lo señalado por esta corporación no constituía vicio de nulidad alguno (sentencia del 10 de marzo de 2010 exp. 18141).
Así, concluyó que contrariamente a lo sostenido por la actora, el impuesto era razonable; no se desconocía el artículo 683 ET. Finalmente, descartó el cuestionamiento referido a que el impuesto de alumbrado no era proporcionado en comparación con el ICA, puesto que se trataba de tributos diferentes con hechos generadores y tarifas distintas.
Igualmente, advirtió que era incorrecto el señalamiento de que el tributo era inequitativo por tener como hecho generador la propiedad sobre un equipo, pues lo indicado como tal, era el consumo de energía eléctrica en el municipio. Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda11, al concluir que la actora era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en la jurisdicción del demandado, con fundamento en la normativa municipal y la sentencia de unificación proferida por esta Sección (6 de noviembre del 2019, exp. 23103, CP.
Milton Chaves García), y al desestimar la violación del debido proceso y encontrar garantizados los principios de equidad, eficiencia y progresividad. A los efectos anteriores, describió el marco normativo legal y municipal que regía para la época de los hechos la determinación al impuesto de alumbrado público, y enlistó las pruebas obrantes en el proceso.
Planteó que, la prestación del servicio de alumbrado público se dirigía a todos los habitantes de la jurisdicción territorial que hicieran uso de los bienes y espacios públicos, sin que fuera posible establecer un usuario específico, como «usuario o beneficiario potencial», quien es «… todo sujeto que hace parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción municipal» conforme lo ha denominado la jurisprudencia de esta corporación. Igualmente, se refirió a las reglas de unificación jurisprudencial que fueron fijadas en la prenotada providencia y, a partir de ellas, describió los elementos del tributo sub examine, destacando que constituía hecho generador del tributo, cumplir cualquiera de las siguientes condiciones: el consumo de energía, ser usuario potencial directo o indirecto receptor del servicio de alumbrado público, entendido como tal, todas las personas naturales o jurídicas, que ostentaran la calidad de usuarios, suscriptores o consumidores, auto consumidores generados, auto generadores o cogeneradores de energía eléctrica en el área geográfica del municipio, seguido de lo cual, precisó que la gravabilidad no era respecto de la subestación de energía o de las líneas de transmisión, sino el «… beneficio directo o indirecto, transitorio o permanente del servicio de alumbrado público», pues con la subestación se desarrollaron actividades de transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica; conforme lo reconoció la actora en la demanda. 11 Samai tribunal, índice 40, certificado 7A11C2B37F625EAD A8CA010928AC01AC 1BDC3ACB3D5F058B 390745BC038106B6 (pdf), pp. 3 a 12.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 También señaló que, conforme a la subregla d. de la aludida sentencia de unificación, las empresas propietarias, poseedoras o usufructuarias de subestaciones de energía o líneas de transmisión de energía eléctrica eran «… sujetos pasivos del impuesto sobre el servicio de alumbrado público siempre y cuando tengan un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio correspondiente y, por ende, sean beneficiarias potenciales del servicio de alumbrado público».
Asimismo, señaló que la base gravable se determinaba con fundamento en el consumo de la energía eléctrica «… antes de contribución o subsidio» durante el mes, advirtiendo seguidamente que, su causación era mensual, pero su cálculo se sujetaba a los ciclos de facturación de la empresa recaudadora de energía, y para el caso que el impuesto no se liquidara con la factura del servicio de energía, se procedería a emitir factura por parte del municipio.
Respecto de la tarifa, explicó que se debía tener en cuenta el costo de la energía consumida y de los valores del Kw/h, con unos topes mínimos expresados en smlmv, atendiendo los principios de progresividad y gradualidad-, que se medían a través de la actividad económica desarrollada por el sujeto pasivo (clasificados en los grupos B1, B2, B3 y B4).
Así, teniendo en cuenta que la actora se encontraba clasificada en el régimen B3, le era aplicable una tarifa del 10% de la liquidación del consumo de energía, y un mínimo de 4 smlmv. Tras lo anterior, concluyó que en los actos cuestionados (i) se determinó la norma que regulaba al tributo (Acuerdo 005 de 2014); (ii) se indicó el tipo de actividad realizada por la actora -transmisión y/o distribución y/o comercialización de energía eléctrica-;
(ii) se describió la normativa aplicable; (iii) se consignó que el régimen aplicable a la clasificación del sujeto pasivo era la del grupo 3; y (iv) que el impuesto a cargo se calculó en aplicación del tope mínimo de 4 smlmv -tratamiento diferenciado que encontró procedente, en aplicación del principio de progresividad-. Así, se cumplieron los elementos del impuesto de alumbrado público, no siendo aplicable el artículo 730 del ET.
En relación con las referencias a la «deuda anterior», incluida en los actos demandados, precisó que los reproches de la actora no versaron sobre la determinación o cobro de tales sumas, sino sobre la improcedencia de su acumulación en cada uno de los actos definitivos; y que no se allegaron medios de prueba para desvirtuar la legalidad de tales sumas.
En relación con la aplicación del proceso de liquidación de aforo a efectos del impuesto de alumbrado público, señaló que esto no era procedente, puesto que las normas locales establecieron su recaudo a través de la factura de energía eléctrica y, en su defecto, a través de una factura del impuesto emitida por el municipio, acorde con el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010.
Y resaltó que, para el impuesto de alumbrado público, no se tenía que presentar una declaración. De esa forma, advirtió que «… la jurisprudencia ha manifestado que en los impuestos en los cuales el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo»; de modo que no se pretermitió lo dispuesto en los artículos 712, 715, 716 y 717 del ET, pues no debía proferirse «… una liquidación oficial de revisión, un emplazamiento para declarar y menos una liquidación oficial de aforo» (sentencia del 04 de mayo de 2015, exp. 20615, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).
En tal contexto, descartó que se hubiera violado el debido proceso, o transgredido los principios de progresividad, equidad e igualdad en materia tributaria, en tanto, existían categorías que delimitaban unas tarifas conforme al beneficio recibido. Finalmente, estimó que el impuesto de industria y comercio no era un referente adecuado para determinar la tarifa o el monto a pagar del impuesto de alumbrado público, toda vez que el hecho generador de cada tributo era distinto.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Recurso de apelación La actora recurrió la decisión del tribunal12. Señaló que la conclusión del tribunal respecto de que no hubo violación del debido proceso por haber sido expedidas las liquidaciones en el marco de las facultades del municipio, desconocía los vicios en el trámite en la expedición de los actos acusados, los precedentes jurisprudenciales de esta Sección, y configuraba una aplicación indebida de las pruebas y de las normas en que debió fundarse la autoridad.
Adujo que, para determinar la base gravable el municipio simplemente señaló el monto del impuesto a cargo, sin explicar la forma en que arribó a la cifra; no especificó sobre cual activo o subestación se estaba cobrando el tributo, si era o no de su propiedad ni la capacidad instalada; ni tampoco, se justificaron los criterios aplicados para determinar el rango donde se ubicó a la actora ni se señalaron cuáles fueron los soportes de esa decisión. Seguidamente, expuso que acorde con el parágrafo del artículo 4 del Acuerdo 005 de 2014, existían regímenes como el general y el particular; el primero para los usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica y, el segundo, para contribuyentes especiales -autoconsumo, generación, autogeneración o cogeneración- y que, en este último caso, la liquidación oficial era mensual con base en el aforo que realizara el municipio.
Luego, describió que el aspecto cuantitativo del impuesto era regulado por el artículo 8 ídem, el cual catalogó los criterios para establecer el valor del impuesto según las actividades económicas de los sujetos pasivos (B1, B2, B3 y B4), y consecuente con ello, el artículo 9 previó las tarifas, fijando para unos un porcentaje sobre el consumo o liquidación de consumo y para otros unos topes mínimos o un valor fijo, de ahí la necesidad e importancia de que se le hubiera dado la oportunidad de discutir los criterios que utilizó el municipio, previo a la expedición de la liquidación, lo cual no ocurrió. Arguyó que, aunque el tribunal advirtió las condiciones aplicables para liquidar el tributo tuvo defectos en la conclusión, pues el mínimo no era 4 salarios, sino que partía de 0.4 salarios mínimos y hasta 6 salarios mínimos, dependiendo del grupo en el que se encontrara el respectivo sujeto y, por ello, el a quo pudo advertir la necesidad de que previo a la determinación del tributo, se le diera la oportunidad de discutir en cuál de los rangos se ubicaba, lo que no se hizo.
Adujo que, si bien el acuerdo regulaba el impuesto, se equivocaba el tribunal al dejar de lado que, no existía soporte previo de como determinó la autoridad los criterios para catalogarla en un rango y no en otro; pues las liquidaciones no determinaban con fundamento en que prueba fue establecido eso, ni tampoco se le dio una oportunidad previa para discutir los criterios usados para ubicarlo.
Expuso que, en las liquidaciones no se mencionó alguna subestación ni ningún otro activo, lo cual discutió en el recurso de reconsideración. Así, la justificación que daba el tribunal acerca de que «para el rango se estableció en grupo 3 porque a través de la subestación lo que se busca, entre otras cosas, es la distribución de energía eléctrica que permita llegar a diferentes zonas geográficas …», no la había señalado la autoridad, dado que no expidió un acto previo para que se pudieran discutir los elementos esenciales del tributo, que permitieran clasificarla en uno u otro rango, pues la calificación no se daba por las reglas generales de liquidación del tributo, sino que obedecía a condiciones especiales que debían cumplirse y probarse acorde con lo establecido en el artículo 742 del ET, aplicable por la remisión de la Ley 788 de 2002. 12 Samai tribunal, índice 43, certificado BDFDF2479BE4B545 B67C656C5CEED6E9 D715E7FB20E973E2 FF3846DBF5A9D69A (pdf), pp. 1 a 18.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Afirmó que el a quo desconoció los cargos planteados en la demanda y omitió considerar que el concepto de «deuda anterior», incluido en los actos demandados, desatendió el ET.
Sostuvo que las liquidaciones acusadas incumplían los requisitos de los artículos 712, 719 y 730 del ET, los acuerdos 002 de 2013 y 005 de 2014 y el Decreto Municipal 061 de 2013, en relación con la determinación de las «bases de cuantificación de las tarifas», pues solamente estableció el impuesto sin explicar como la obtuvo. En consecuencia, incumplió con el requisito de las liquidaciones oficiales de la «explicación de las modificaciones o correcciones efectuadas; o de los fundamentos de hecho y de derecho del aforo», pues en los actos demandados no existían razones ni considerandos, ni se explicaba el fundamento que diera certeza sobre cuál era la actividad ejercida, y con cuáles activos se desarrollaba, todo lo cual, vulneró el derecho de defensa y el debido proceso por pretermitirse el acto previo que permitiera controvertir los criterios de sujeción pasiva.
Agregó que la mencionada tesis estaba sólidamente establecida por esta corporación en materia del impuesto de alumbrado público, pues acorde con lo señalado por la judicatura, en los casos en que el impuesto no fuera declarable, previo a expedirse el acto de determinación, debía informársele al administrado las razones por las cuales debía pagar el tributo.
A tales efectos, invocó la sentencia del 12 de noviembre de 2015 (exp. 20633, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia)13, la cual señaló como un precedente aplicable por corresponder a un caso similar. Adujo que, según el criterio jurisprudencial omitir el acto previo, vició de nulidad los actos demandados, pues le impidió discutir los elementos esenciales del tributo.
También, invocó sentencia en similar sentido donde fungió como demandante14. Insistió en que la Corporación ha reiterado la necesidad del procedimiento previo, en pronunciamientos anteriores15, e insistió en que, al haberse obviado el acto previo en la determinación de la carga tributaria en su contra, se vulneró el debido proceso y defensa, lo que vició de nulidad los actos demandados, pues adicionalmente, no pudo interponer los recursos legales contra dicho acto.
En otro punto, reprochó las conclusiones del tribunal respecto de que la actora no controvirtió la determinación y cobro de la «deuda anterior», pues tanto en la demanda, como en el escrito de pronunciamiento sobre las excepciones, se cuestionó tal aspecto, y no solo su acumulación. Precisó que, en la demanda se alegó la improcedencia de incluir tal concepto en la liquidación oficial del impuesto, pues con ello, se incumplían los criterios establecidos en el artículo 712 del ET, lo que configuraba las causales de nulidad del artículo 730 ibidem, y lo reiteró en la contestación al traslado de las excepciones previas; reparo que fue efectuado ante la imposibilidad de ejercer el derecho de defensa, al no conocer los parámetros con los que se determinó la suma incluida (base, tarifa y a qué periodos correspondía); lo que podía acarrear el cobro de obligaciones respecto de las cuales se hubiera configurado la prescripción extintiva, o hubiera sido objeto de anulación, en virtud de las demandas promovidas por EPM, las cuales referenció en la demanda.
Sobre ese particular, destacó dos sentencias proferidas en esos procesos, en los cuales fueron anulados los actos del municipio. Bajo la misma ilación, cuestionó que el tribunal diera a entender que una cifra podía ser incluida en un acto administrativo sin determinarse la base, tarifa o a qué período correspondía. A su entender, lo anterior transgredía el derecho de defensa y debido 13 Indicó que tal criterio jurisprudencial ha sido reiterado en las siguientes sentencias: del 24 de septiembre de 2015 (exp. 21217, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez); del 10 de febrero de 2016 (exp. 20712, CP: Cármen Teresa Ortíz de Rodríguez); del 13 de octubre de 2016 (exp. 20078, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas); y del 15 de septiembre de 2022 (exp. 26276, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). 14Sentencia del 15 de septiembre de 2022 Exp. 26276. 15 Al respecto, citó las sentencias del 10 de febrero de 2016 (exp. 20712, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez); del 25 de febrero de 2020 (exp. 22473 – IJ-SU, CP: William Hernández Gómez); y del 18 de octubre de 2018 y 6 de julio de 2023 (exps. exp. 22892 y 26860, CP: Milton Chaves García).
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 proceso (aspecto que, a su vez, le obstaculizó presentar pruebas para desvirtuarlo). Finalmente, planteó que no motivar los actos contravenía lo dispuesto en los artículos 1 y 29 de la Constitución, 42 del CPACA y 712 del ET, vulnerándose con ello el derecho de defensa, contradicción y el debido proceso.
Asimismo, indicó que los actos administrativos expedidos sin motivación o con una impertinente, obscura e imprecisa «son propios de un Estado arbitrario»; afirmación que sustentó en la sentencia SU-250 de 1998, de la Corte Constitucional y la providencia del 18 de julio de 2019 (exp. 20526, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez) de esta corporación. También se refirió a la falsa motivación [aspecto que no sustentó].
Pronunciamientos finales El ministerio público guardó silencio en esta etapa procesal16. Por su parte, la actora apelante, pese a no ser la oportunidad procesal para pronunciarse sobre su propio recurso, presentó un escrito donde reiteró los argumentos expuestos en la impugnación del fallo de primer grado17. El demandado se opuso a los reproches formulados por la apelante y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia18.
Afirmó que respetó el debido proceso al expedir los actos demandados y advirtió que en las normas tributarias municipales no se encontraba regulado un procedimiento previo para la expedición de dichos actos, por lo que sostuvo que no era aplicable al caso concreto. En ese sentido, agregó que, de exigirse su cumplimiento, se violaría el debido proceso, y el principio de legalidad, dada la inexistencia del mencionado trámite previo en la normativa del municipio.
En todo lo demás, reiteró los argumentos de la contestación de la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo los cargos de apelación planteados por la actora, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Problemas jurídicos 2- En concreto, le corresponde a la Sala definir, en el siguiente orden, por razones metodológicas, los siguientes problemas jurídicos: (i) si se transgredió el debido proceso y el derecho a la defensa de la actora, al haberse proferido las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público sin expedirse previamente un acto que le hubiese permitido conocer y discutir los elementos con los que se determinó la causación y el valor del tributo.
En caso de no prosperar tal cuestionamiento, deberá establecerse (ii) si los actos no explicaron los elementos y criterios utilizados para la determinación del valor de la obligación tributaria (sujeción pasiva, clasificación en los rangos de los contribuyentes y tarifa utilizada); y si (iii) se le vulneró el derecho a la defensa al incluirse indebidamente el concepto «deuda anterior» en las liquidaciones oficiales demandadas, sin ninguna explicación de los conceptos y forma de determinación. 16 Samai CE, índice 28, certificado 913C35393A8DFDF4 FCDB12C97E95A98F 35FBDA9E5293F5EB E967A2A0B2CD3851 (pdf), p. 1. 17 Samai CE, índice 26, certificado B13C8AB588DFD040 7BA0E4B6CB5CC1F4 5DFDF49B44864B44 B37A7269BDD0D1DE (pdf), pp. 1 a 13. 18 Samai CE, índice 25, certificado 23EF9DD206FDF49C BE5F7026E5DE969E D781471999813A8A 43FFF4592A7DE48B (pdf), pp. 1 a 8.
Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Análisis del caso concreto 3- Respecto del primer problema, la apelante aseguró que le fue vulnerado el debido proceso y el derecho a la defensa al haberse omitido, por parte del demandado, expedir un acto previo a las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público que, a su vez, le hubiesen permitido conocer y controvertir los fundamentos de la determinación del valor del tributo a su cargo.
En particular, adujo que la Administración incurrió en vicios de trámite en la expedición de las liquidaciones, pues simplemente señaló el monto del impuesto a cargo, sin explicar la forma en que arribó a la cifra; no especificó sobre cuál activo o subestación se estaba cobrando el tributo, si era o no de su propiedad ni la capacidad instalada; ni tampoco, se justificaron los criterios aplicados para determinar el rango donde fue ubicada «B3».
Reclamó la inobservancia de los artículos 715, 716 y 717 ET, y en específico la falta de un acto previo a la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público, el que, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación era indispensable en garantía del debido proceso y el derecho de defensa. En el otro extremo, el demandado señaló que la normativa local no contempló un procedimiento previo para liquidar el tributo, por lo que no resulta exigible.
En ese orden, advirtió que, de exigirlo, pese a la inexistencia de una disposición en tal sentido, se transgrediría el principio de legalidad que regía a las actuaciones de la Administración, en la medida en que estas debían sujetarse a las normas preestablecidas para el efecto, conforme a lo señalado en la sentencia T-1082 de 2012, de la Corte Constitucional.
Igualmente, sostuvo que acorde con el artículo 10 del Acuerdo 005 de 2014, que regulaba el impuesto de alumbrado público y que remitía al artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, en dicho ente territorial el impuesto se determinaba mediante facturación y eso fue lo que se hizo en aplicación de ese precepto; no se estableció la expedición de un acto previo a la liquidación del tributo.
Al hilo de ello, planteó que el instrumento adecuado por el ordenamiento jurídico para manifestar los desacuerdos respecto del impuesto liquidado era el recurso de reconsideración. Al desatar la controversia, el a quo señaló que la normativa local no dispuso el cumplimiento de una «obligación formal» a cargo de los administrados, en el sentido de presentar una declaración para la liquidación del impuesto sub examine; por lo que precisó que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, no resultaba aplicable el procedimiento de la liquidación de aforo.
En ese contexto, concluyó que no se pretermitió el trámite procedimental previsto en los artículos 712, 715, 716 y 717 del ET y, en consecuencia, no se violó el debido proceso, toda vez que al no haber lugar a la presentación de una declaración tributaria, no era exigible haber proferido «… una liquidación oficial de revisión, un emplazamiento para declarar y menos una liquidación oficial de aforo»; igualmente, advirtió que, conforme a las normas municipales (acuerdos 002 de 2013 y 005 de 2014) el recaudo del impuesto de alumbrado público se realizó a través de las facturas de energía eléctrica y en su defecto a través de la facturación del impuesto, en los términos previstos en el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, y precisó que, en caso de no haberse obtenido su pago, debía surtirse el procedimiento administrativo de determinación, liquidación, discusión y cobro coactivo.
Además, puntualizó que, las liquidaciones habían cumplido los elementos del impuesto de alumbrado público, no siendo aplicable el artículo 730 del ET. 3.1- Para dirimir el sub lite, la Sala aplicará el criterio jurisprudencial adoptado por esta Sección, en el marco de controversias con identidad de partes y similitud fáctica y jurídica; en consecuencia, reiterará, en lo pertinente, los precedentes conformados por las sentencias del 06 de marzo de 2025 exp. 29463, CP.
Myriam Stella Gutiérrez Argüello; del 12 de junio de 2025 exp. 30002 y 29918 del 18 de septiembre de 2025, ambas con CP. Wilson Ramos Girón. Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Acorde con el criterio de decisión adoptado por la Sección, para el caso del impuesto de alumbrado público se tiene que: «aun en los casos en que se haya dispuesto que los obligados no deben autoliquidar la obligación tributaria a su cargo se puede generar violación al debido proceso si la administración no emite un acto previo a la determinación de la obligación fiscal».
De modo que la expedición directa de las liquidaciones oficiales informativas, sin que hayan sido precedidas por dicho acto previo «… implica la violación del artículo 42 del CPACA, según el cual para que la administración pueda tomar una decisión debe dar al administrado la oportunidad de expresar sus opiniones, como garantía del debido proceso y del derecho de defensa»; previsión aplicable «a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, en lo no previsto en las normas especiales que las regulan (artículo 2 del CPACA)».
En línea con lo anterior, es menester precisar que, con independencia de que la norma local no determinara la necesidad de expedir un acto previo, tal actuación era requerida para garantizar el debido proceso del obligado tributario, garantía constitucional, lo cual no se subsana por haberse tenido la oportunidad de interponer el recurso de reconsideración; pues, como se explicó en precedencia, es indispensable que se surta una oportunidad procesal de manera previa a la emisión de los actos administrativos definitivos por medio de los cuales se establezca una obligación tributaria a cargo de los administrados - liquidación oficial-. 3.2- Conforme a lo explicado, la Sala encuentra que las liquidaciones informativas del impuesto de alumbrado público que el demandado expidió, para los efectos de establecer el valor, periodo y clasificación del sujeto pasivo, correspondientes a los periodos de marzo a julio y noviembre de 2018, no fueron precedidas por un acto previo que le hubiese permitido a la obligada tributaria conocer y discutir los fundamentos fácticos y jurídicos que la autoridad tuvo en cuenta para la exigencia del gravamen (Índice 2 de Samai), lo que por demás, fue reconocido por el propio demandado, aduciendo que, en el procedimiento local no se adoptó la expedición de acto previo.
Si bien, alega el demandado que eso fue así porque se acogió a la posibilidad de determinación dicho tributo mediante facturación, conforme al artículo 58 de la ley 1430 de 2010, que modificó el artículo 69 de la Ley 1111 de 2006, lo cierto es que, en este caso, estamos ante un típico evento en el que el municipio directamente determina el tributo a quien cataloga como sujeto pasivo.
En el presente juicio, con base en el Acuerdo 005 de 2014, el demandado catalogó a la actora perteneciente al régimen particular del impuesto en la categoría B3; a quien le aplicó una cuota tributaria de 4 salarios, mínimos, mensuales, legales y vigentes, sin considerar mediciones de consumo de energía eléctrica, pues de esa categoría harían parte quienes desarrollaran en ese territorio, ciertas actividades listadas en el ordinal 2 del artículo séptimo; de modo que, para determinársele el tributo no medió en esa relación jurídico-tributaria un sustituto como agente recaudador del tributo (artículo décimo primero del Acuerdo 005 de 2014) en función del consumo.
Bajo esos supuestos en que el municipio cataloga y directamente determina un tributo a un obligado es que la jurisprudencia de esta corporación ha dictaminado la necesidad de que, previamente, se le expida un acto administrativo en el que se le ponga de presente al administrado los motivos por los que estaría sujeto al impuesto de alumbrado público en el respectivo territorio, por lo cual, resulta indiferente que el acto de determinación empleado por la autoridad haya sido facturación o el ordinario acto administrativo de liquidación oficial, pues la tesis jurídica de la Sala consiste en que se garantice el debido proceso, contradicción y defensa con un acto previo que omitió el demandado en esta oportunidad.
De esa forma, según el derecho aplicable y, específicamente, el criterio jurisprudencial expuesto, la Sala encuentra que, la pretermisión del acto previo conculcó el debido proceso y el derecho de defensa a la apelante única. Lo anterior, con prescindencia de Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 que la norma local, no lo consagrara expresamente, en tanto esto constituye garantía del prenotado principio constitucional y, por lo mismo, no puede entenderse subsanado por la posibilidad o el ejercicio del recurso de reconsideración, como lo planteó la Administración. Prospera el cargo de apelación. 3.3- Dado que, la transgresión al debido proceso y al derecho de defensa que fue establecida resulta suficiente para anular los actos demandados; la Sala se relevará de estudiar los demás cuestionamientos.
En consecuencia, revocará la providencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados. Respecto del restablecimiento del derecho aplicable, la Sala declarará que que la actora no está obligada a pagar suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público por los periodos marzo, abril, mayo, junio, julio y noviembre de 2018.
En cambio, no accederá a la pretensión de devolución de «las sumas que se llegaren a pagar en virtud de los actos administrativos demandados», porque, el contenido del acto demandado no tuvo como objeto el análisis de una solicitud de devolución o su rechazo, propósito para el cual, la normativa local, vigente, exige como presupuesto que el titular incoe una solicitud en tal sentido (art. 407 del Acuerdo 002 de 2013), para lo cual podrá observar la parte actora que el término para presentar dicha petición debe considerar el dies a quo establecido en la sentencia del 07 de diciembre de 2023 (exp. 22685, CP: Wilson Ramos Girón), esto es, a partir de la ejecutoria de esta sentencia, previa las verificaciones a que haya lugar por parte de la Administración. Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo de esta providencia que la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público debe estar precedida de un acto que le dé posibilidad al administrado de controvertir la sujeción pasiva pretendida, so pena de vulnerar el principio constitucional del debido proceso y el derecho de defensa y contradicción de los administrados.
Costas 5- Acorde con la posición actual y mayoritaria de la Sección fijada en la sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP. Wilson Ramos Girón), se condenará en costas -agencias en derecho- a la parte vencida o a quien se resuelva desfavorablemente el recurso, sin que haga falta prueba alguna, en el entendido que «el reconocimiento del segmento de la condena en costas correspondiente a las agencias en derecho no depende de que se pruebe haber contratado la prestación de servicios de apoderamiento judicial», pues «el monto de esas agencias en derecho no guarda ninguna relación con la prestación económica a la que tenga derecho el apoderado de la parte vencedora en el juicio».
En el caso, como se revoca la sentencia apelada y la parte demandada resulta vencida en el proceso, la condena en costas -agencias en derecho- es procedente. Así, se fijarán como agencias en derecho, en cada instancia, el equivalente a un (1) smlmv al momento de la ejecutoria de la providencia. Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 05001-23-33-000-2019-01981-01 (29462) Demandante: EPM ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 FALLA 1. Revocar la sentencia apelada, en su lugar: Primero. Declarar la nulidad de los actos demandados, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. A título de restablecimiento del derecho, se declara que la actora no está obligada a pagar suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público por los periodos marzo, abril, mayo, junio, julio y noviembre de 2018. 2.
Condenar en costas a la parte demandada en ambas instancias. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto parcial (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Aclaro voto La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador