CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintidós (2022) Número único: 11001-03-06-000-2021-00170-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Defensoría de Familia del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca).

Asunto: Declaratoria de nulidad del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte del juez de familia. Competencia para adoptar las medidas de saneamiento y definir de fondo la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: 1. Por medio de denuncia anónima1 del 28 de agosto de 2017, se solicitó ante la Comisaría Segunda de Familia de Cajicá (Cundinamarca) su intervención y apoyo respecto de los hermanos y menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G2, toda vez que la señora O.G. progenitora de los menores de edad, «[…] tenía 7 hijos los cuales los ha ido vendiendo y que el día de hoy en la noche va a realizar la entrega de tres que le quedan dentro de los cuales hay una niña […]». 1 Folio 13 del cuaderno 1. 2 Por tratarse de menores de edad, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 2. Mediante Autos de Apertura número 0333 del 29 de agosto de 2017 proferido en favor del niño J.D.G.G. y 0364 del 8 de septiembre de 2017 en nombre de los niños J.S.G.G. y L.T.G.G., la Comisaría Segunda de Familia de Cajicá (Cundinamarca), ordenó abrir el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos (PARD) en favor de los menores de edad antes mencionados.

Asi mismo, en los mismos autos dispuso como medida provisional: […] 6. La custodia y cuidado personal de los niños J.D.G.G., J.S. y L.T.G.G. estará provisionalmente en cabeza del señor E.G.C. y la señora N.R.A. tíos paternos de los niños […]. 3. El 2 de enero de 2018, la Comisaría Segunda de Familia de Cajicá (Cundinamarca), por medio de audiencia de fallo, «dentro de los procesos administrativos de restablecimientos de derechos a favor de los niños J.D.G.G. […], J.S. y L.T.G.G. […]» dispuso:

ARTICULO PRIMERO: CONFIRMAR la medida provisional adoptada en el auto de apertura No. 032 [sic], consistente en la ubicación en medio familiar de los niños J.D.G.G. […] en el hogar de los señores N.R.A. y E.G.C.. […]5. 4. Por medio de concepto del area psicosocial del 30 de enero de 2018, se recomendó, previa valoración a los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G, lo siguiente: Realizar las actuaciones necesarias desde el área legal para dar apertura a el restablecimiento de los derechos a favor de los niños L.T., J.D. Y J.S.G.G. […] Realizar los perfiles psicosociales a fin de solicitar cupo ante el ICBF en la modalidad de hogar sustituto para los niños6. 5.

Mediante Auto de Apertura núm. 021 del 26 de febrero de 20187, la Comisaría Segunda de Familia de Cajicá (Cundinamarca), consideró: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006 […] se hace la respectiva verificación de derechos encontrando que el derecho de protección, de custodia y cuidado personal, derecho a tener una familia y no ser separado de ella, derecho a los alimentos y derecho a la educación se encuentran 3 Folio 17 del cuaderno 1. 4 Folio 25 del cuaderno 2. 5Folios 51 al 57 cuaderno 1. 6 Folios 68 y 69 cuaderno 1. 7 Folio 72 cuaderno 1.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 vulnerados teniendo en cuenta que es la segunda vez que se abre restablecimiento de derechos a los niños antes mencionados, debido a la negligencia y abandono de su madre O.G. quien siempre ha dejado el cuidado de los niños en cabeza de diferentes personas, por otra parte durante el periodo en que la custodia de los niños estuvo en cabeza de E.G. según lo establecido en el Auto No. 036 del ocho (08) de septiembre de 2017, la señora O. incumplió con sus deberes de alimentos, protección, cuidado y educación de los niños, la señora N.R.[…] manifiesta no poder seguir teniendo a cargo a los niños por su situación económica […], siendo pertinente […], abrir nuevamente procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos a favor de los niños L.T., J.D. y J.S.G.G. […] [..] razón por la que este Despacho ordena; 1.

Abrir proceso administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de los niños L.T., J.D. Y J.S.G.G. […]. […] 5. DECRETAR la protección inmediata de L.T., J.D. y J.S.G.G. y para ello se ordena la UBICACIÓN INMEDIATA EN HOGAR SUSTITUTO, quien le brindará el cuidado y atención necesaria. Para tal fin solicítese al ICBF centro zonal de Zipaquirá la designación de la madre sustituta que se encargará de los cuidados de los niños. […] (Negrillas del texto original) 6.

El 1 de marzo de 2018, se llevó a cabo la ubicación de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G, en un Hogar Sustituto ubicado en la ciudad de Zipaquirá (Cundinamarca)8. 7. El 14 de junio de 2018, la Comisaría Segunda de Familia de Cajicá (Cundinamarca) solicitó a la directora Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), prórroga por dos (2) meses para continuar con el PARD en favor de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G9. 8.

Por medio de Resolución núm. 4367 del 26 de junio de 2018, la directora del ICBF Regional Cundinamarca resolvió ampliar el plazo para fallar dentro de la actuación administrativa en favor de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G., por un término de dos (2) meses más, contados desde el 26 de junio de 201810. 8 Folio 73 del cuaderno 1. 9 Folio 114 del cuaderno 1. 10 Folios 120 al 122 del cuaderno 1.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 9. Mediante Resolución de «verificación y restablecimiento de los derechos de los niños L.T, J.D. y J.S.G.G.» núm. 047 de 20 de septiembre de 2018, la comisaria segunda de Familia de Cajicá procedió a:

PRIMERO: TRASLADAR en original el presente proceso de restablecimiento de derechos [..] a favor de L.T., J.D. y J.S.G.G. al Centro Zonal de Zipaquirá, para lo de su competencia […], DECLARACIÓN DE ADOPTABILIDAD.

SEGUNDO: Confirmar la medida de ubicación de L.T., J.D y J.S.G.G. en hogar sustituto del Centro Zonal Zipaquirá del ICBF […]. TERCERO Ordenar el cierre de la historia No.G- 30 2017, en esta Comisaría de Familia una [sic] quede ejecutoriado el presente acto administrativo. […]11 10. El 18 de octubre de 2018, la Comisaría Segunda de Familia de Cajicá remitió a la coordinadora del ICBF Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca) los procesos administrativos de restablecimiento de derechos de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G, para que continuara con el proceso de adoptabilidad12. 11.

El 6 de noviembre de 2018, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca) resolvió:

PRIMERO: ABSTENERSE de avocar conocimiento de las historias de atención de los niños L.T, J,D y J.S..G.G. […]

SEGUNDO: Remitir el expediente al Juzgado de Familia que corresponda, por perdida de competencia de la Comisaría de Familia13. Por medio de oficio del 6 de noviembre de 2018, la defensora de familia remitió el PARD en favor de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G al Juzgado Promiscuo Municipal de Cajicá (Reparto) para su correspondiente trámite por encontrarse vencidos los términos14. 12.

El 14 de noviembre de 2018, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca), devolvió la actuación administrativa a la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca), por considerar que 11 Folios 155 al 159 del cuaderno 1. 12 Folio 164 del cuaderno 1. 13 Folios 165 y 166 cuaderno 1. 14 Folio 167 del cuaderno 1.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 esa autoridad es competente para continuar con el proceso de adoptabilidad al no encontrarse aún vencidos los términos para dicho trámite15. 13. Mediante Acta de Ubicación en Hogar Sustituto del 11 de febrero de 2019, la defensora de familia decretó como medida provisional la ubicación de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G. en hogar sustituto16. 14.

Por medio de Audiencia de fallo del 31 de mayo de 2019, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca) resolvió declarar en situación de adoptabilidad a los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G., y L.T.G.G. Asi mismo, ordenó, como medida de restablecimiento de derechos, la adopción en favor de los menores de edad y remitió el PARD al Comité de Adopciones del ICBF para el trámite respectivo17. 15.

Al no encontrarse dentro del expediente respuesta del Comité de Adopciones, se transcribe lo dicho por la defensora así: […] a pesar de que se configure; la perdida de competencia, y de nuevo, en gracia de discusión se indica que a partir del fallo en vulneración se debían aplicar los términos de seguimiento conforme lo estipulaba el numeral 1 del artículo 13 de la ley 1878 de 2018, quiero decir esto que, el termino de seguimiento podía extenderse por seis meses siguientes a la ejecutoria del fallo, fecha en la cual debió proferirse definición jurídica de fondo o en su defecto haber prorrogado el seguimiento por seis meses más. Sin embargo, no reposa resolución de prórroga de seguimiento y la misma tampoco se observa en las actuaciones registradas en el Sistema de Información Misional –SIM-, por lo que se infiere que al parecer este acto administrativo no se profirió en términos, lo que también genera una perdida de competencia en seguimiento.

Ya que, hasta el 31 de mayo de 2019, se realiza la audiencia de pruebas este mismo día se emitió resolución de adoptabilidad a favor de los tres niños. […] Así las cosas, se presume perdida de competencia desde cualquier punto de vista procesal, por consiguiente, se solicita que en la remisión que se realice al Juez de Familia se brinde una explicación detallada de la situación fáctica y procesal de los mismos; si el devuelve los procesos se sugiere promover conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. […]18. 15 Folios 173 y 174 del cuaderno 1. 16 Folio 191 del cuaderno 1. 17 Folios 217 al 240 del cuaderno 1. 18 Folios 183 al 185 del cuaderno 4.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 16. El 28 de julio de 2020, la defensora de familia remitió el PARD de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G., y L.T.G.G. al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá para que continúe con el trámite respectivo19. 17. Mediante Radicado núm. 2018-00594 del 6 de octubre de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) resolvió:

PRIMERO: AVOCAR CONOCIMIENTO del presente proceso de Restablecimiento de Derechos a favor de los niños J.S.G.G., J.D.G.G., y L.T.G.G. […]

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de apertura de investigación de fecha 29 de agosto de 2017 (inclusive).

TERCERO: MANTENER la medida de hogar sustituto proferida a favor de los niños J.S.G.G., J.D.G.G., y L.T.G.G. con el fin de salvaguardar sus derechos y mientras se define su situación juridica. […]20 18. El 22 de octubre de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) dio apertura al PARD en favor de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G., L.T.G.G. […].

Por consiguiente, decidió continuar con la medida provisional correspondiente a la ubicación en hogar sustituto en favor de los menores de edad, además de decretar otras pruebas dentro del PARD21. 19. Por medio de fallo del 18 de noviembre de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) resolvió:

PRIMERO: DECLARAR en situación de vulneración de derechos a los niños L.T.G.G., J.D.G.G., J.S.G.G. […]

SEGUNDO: CONFIRMAR como medida de restablecimiento de derechos a favor de los menores L.T.G.G., J.D.G.G., J.S.G.G. la ubicación en hogar sustituto. […]

QUINTO: ORDENAR el seguimiento a las medidas aquí adoptadas por el término de seis meses – prorrogable por otro tanto, seguimiento que deberá realizarse por la Defensoría de Familia del lugar de residencia de los menores. Las anteriores 19 Folio 17 del cuaderno 4. 20 Folios 25 al 44 del cuaderno 4. 21 Folios 49 al 52 del cuaderno 4.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 medidas podrán ser modificadas en cualquier momento por el Defensor de Familia si se demostrare que las circunstancias que dieron lugar a ellas hubiesen variado. […]22 20. El 4 de junio de 2021, la defensora de Familia remitió los informes del seguimiento adelantado en favor de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G. al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca), en cumplimiento a lo ordenado en el fallo del 18 de noviembre de 2020.

Así mismo le informó al juez que «los progenitores otorgaron el consentimiento de la adopción.»23 21. Mediante Auto del 11 de junio de 2021, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) remitió las diligencias adelantadas dentro del PARD a la defensoría de origen, con el fin de que emita el cierre o proceda a declarar en situación de adoptabilidad a los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G24. 22.

Por medio de Auto Administrativo del 5 de octubre de 2021, la defensora de familia se declaró incompetente para continuar con el trámite adelantado dentro del PARD en favor de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G. y propuso conflicto negativo de competencias25. 23. Mediante oficio del 7 de octubre de 2021, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) y la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca), en orden a determinar la autoridad competente para definir de fondo la situación juridica de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G.26 II.

ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones27. 22 Folios 104 al 147 del cuaderno 4. 23 Folio 154 del cuaderno 4. 24 Folio 157 del cuaderno 4. 25 Folios 181 al 190 del cuaderno 4. 26 Documento 2 cuaderno 5. 27 Documento 3 ibídem.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 201128. Obra constancia de que se informó sobre el presente conflicto a la Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca), al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca), a la Comisaría Segunda de Familia de Cajicá (Cundinamarca), a la Coordinadora del ICBF del Centro Zonal de Zipaquirá (Cundinamarca), al Juzgado Segundo de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca),a la Corporación Amor por Colombia de Zipaquirá (Cundinamarca), a la señora N.R.A. esposa del tío y a los progenitores de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G29.

Obra también informe secretarial, en el sentido que se comunicó a las autoridades involucradas y particulares interesados para que presenten sus alegatos y consideraciones, a través de correo electrónico, conforme lo establece el artículo 53c del Acuerdo 062 del 21 de abril de 202030, por medio del cual, la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó en su Reglamento, entre otras actuaciones, el uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), en las funciones que ejerce la Sala de Consulta y Servicio Civil.

Obra, además, constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, las autoridades involucradas y los particulares o personas interesadas no allegaron alegatos ni consideraciones31. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. De la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) 28 Documento 4 ibídem. 29 Documentos 6 y 7 ibídem. 30 «Artículo 53c.

Funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Las sesiones, actuaciones, conceptos y decisiones que sean de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil también podrán realizarse por vía electrónica mediante el uso de las TIC, aun en períodos donde se encuentren suspendidos los términos judiciales. En este caso, las solicitudes que se presenten a la Sala, en especial sobre conceptos y solución de conflictos de competencia, podrán realizarse por medios electrónicos.

La Sala garantizará los derechos y la intervención de los interesados en el respectivo procedimiento». 31 Documento 8 del cuaderno 5. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 Si bien la Defensoría no presentó alegatos, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en el escrito mediante el cual declaró su falta de competencia para continuar con el trámite respectivo.

Por medio de Auto del 5 de octubre de 2021, la defensora de familia manifestó: […] este despacho encuentra que no es la autoridad competente para asumir el trámite del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor de los niños L.T, J.D y J.S.G.G, […] toda vez que para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, dicha competencia se encuentra en cabeza del Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá, teniendo en cuenta lo dispuesto por la ley 1878 de 2018, y en lo referido por el Comité Consultivo, donde se realizó estudio del caso en congreso de los niños en mención […]32.

Conforme con lo anterior, la defensora de familia manifestó su pérdida de competencia y propuso conflicto de competencias administrativas ante esta Sala. 2. Del Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) El Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá no presentó alegatos y, en consecuencia, se tomarán los argumentos expuestos en el oficio del 11 de junio de 2021, en el cual indicó lo siguiente: Como quiera que este despacho mediante fallo de fecha 18 de noviembre de 2020, resolvió la situación jurídica de los menores L.T.G.G., J.D.G.G., J.S.G.G. […], en el que en el numeral 5°, de dicho proveído se dispuso: “ORDENAR el seguimiento a las medidas aquí adoptadas por el término de seis meses – prorrogables por otro tanto, seguimiento que deberá realizarse por la Defensoría de Familia del lugar de residencia de los menores.

Las anteriores medidas podrán ser modificadas en cualquier momento por el Defensor de Familia si se demostrare que las circunstancias que dieron lugar a ellas hubiesen variado.” Por lo anterior devuélvanse las diligencias al lugar de origen a efectos de que se proceda a ello, ya sea efectuando el CIERRE del presente Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos aperturado en su favor por Garantía de Derechos, o se proceda a la declaración en situación de adoptabilidad de los menores […] Asimismo, por medio de oficio del 24 de septiembre de 2021, el juez le reitero a la defensora de familia continuar con el seguimiento a las medidas y estarse a lo dispuesto a las decisiones tomadas el 18 de noviembre de 2020 y el 11 de junio de 202133. 32 Folios 181 al 190 del cuaderno 4. 33 Folio 157 del cuaderno 4.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos34.

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia35. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia, (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le 34 Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. 35 La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991).

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 han sido vulnerados». Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes.  La Ley 1878 de 201836 introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1 modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, «en todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.

La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación, cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual, los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.

El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción.  La Ley 1955 de 201937 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma, destaca la Sala: 36 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 37 Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos».

El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes. El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, así como, la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo.

El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad (mayores y menores de edad). La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice dicho servicio.

El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006. El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa.

Este se desarrolla en tres fases o etapas: i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. 1.2.

Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.2.1 Competencia de la Sala Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 La Ley 1878 de 201838 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional39.

El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia. En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda.

La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, d) la vigencia de la Ley 1878 de 2018, e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 y f) la competencia de la Sala en el caso concreto. a. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo 38 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 39 Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).

Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 General», y en su el Capítulo I, de las «reglas generales»40 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; 40 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala. b. La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala). De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.

Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 prevención, y así se ha continuado ejerciendo. c. El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta, se analizará: a) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), y b) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y más adelante, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019. a) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: […] Parágrafo 3°.

En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.

En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso. En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, esto es, los defensores de familia, los Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 comisarios de familia y los inspectores de policía (concordante con el artículo 21, numeral 16, del CGP, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes, cuando sus derechos han sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial41 del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de un juez que ejerce su jurisdicción en el territorio de las autoridades administrativas), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto, y una pronta solución del mismo.

Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran la intervención del juez de familia en los conflictos de competencias que surjan en el PARD, cuando el conflicto se suscita entre las autoridades administrativas previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia42.

Por consiguiente, como respecto de los conflictos que se presenten entre tales autoridades, en la etapa inicial del PARD, hay norma especial43, los jueces de familia que tengan jurisdicción, desde el punto de vista territorial44, son los competentes para resolverlos, en el entendido de que dichos funcionarios judiciales operarán con celeridad, dentro del referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la 41 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra, de forma inicial, en este artículo y se continúa desarrollando en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3 de la Ley 1878 cobija a ambos artículos. 42 Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. 43 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.

Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. 44 Regla de competencia territorial. Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 Adolescencia45 dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en remplazo de la autoridad administrativa46, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial47, y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098 de 2006, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que, con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima48.

Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía), ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido, por vencimiento de los términos con los que contaba para tramitar y concluir el PARD, dicho juez puede entrar en conflicto de competencias administrativas con la correspondiente autoridad administrativa.

Esta precisa hipótesis no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación queda comprendida por la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque dicho código es el que contiene las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39) que, por mandato de su artículo 2, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos49. 45 Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 46 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».

A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 47 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.

Reiterada en la radicación 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. 48 L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». 49 Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.

En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia, o los que cumplan sus funciones, en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces, y las autoridades administrativas, dentro del marco de los procedimientos administrativos reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. b) Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y por la Ley 1955 de 2019, artículo 208.

Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayas añadidas). Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.

Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala50, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.

Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval, por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución núm. 11199 del 2 de diciembre de 201951, que reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.

El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración 50 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.

Reiterada en estas decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. 51 «Por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)». Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […] 1.2.

El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] 4.

Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5. El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […]52 3. Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas 52 «Artículo 1º. Reglamentación del mecanismo. Reglaméntese el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, con el fin de decidir sobre el otorgamiento o no del respectivo aval, de acuerdo con las condiciones y requisitos establecidos para ello en la presente resolución. Artículo 2°.

Objetivo del mecanismo. Analizar los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que sean puestos a consideración del Director Regional o de la Dirección de Protección, según sea el caso, para determinar la pertinencia de otorgar a la autoridad administrativa, el aval para la ampliación del término de seguimiento, cuando se advierta que de acuerdo con las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, no es posible definir de fondo el proceso en el término máximo establecido en la Ley 1098 de 2006, a pesar de haber cumplido con cada una de las etapas procesales.

Parágrafo primero. Este mecanismo no constituye una instancia del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, y no es una etapa procesal para subsanar yerros o actuaciones que no se realizaron durante los 18 meses de duración del proceso, por lo cual no podrán presentarse ante el Director Regional, procesos en los que se configure pérdida de competencia o cualquier causal de nulidad».

(Subrayas añadidas). Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 199853 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 200754, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 201555, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. d. Vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la Constitución Política), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diversa56. 53 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» 54 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». 55 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». 56 Sobre el particular, en la sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional, se anotó lo siguiente: « [… ] la potestad del legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando éste ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea.

Bien puede ocurrir que una ley se promulgue y sólo produzca efectos algunos meses después, o que el legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sanción y su Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer: Artículo 52.

La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción. No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 establece una excepción a dicha regla, así: Artículo 53.

Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado. [ ]”. (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878, dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

(Subrayas ajenas al texto). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878, para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y necesaria promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida ésta, las normas respectivas comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 antitécnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala. En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido57. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»58.

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»59 de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (artículo 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018. e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos:  Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, 57 Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». 58 Corte Constitucional, sentencia C-306 de 1996, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 59 Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala, vertida en el concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, ha señalado que tal locución significa «[t]omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas).

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva. Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite de seguimiento deberá hacerse conforme a lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018.  En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018, «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala pasa a analizar su competencia en el presente caso, y con base en ello fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. f) La competencia de la Sala en el caso concreto Por medio de denuncia anónima del 28 de agosto de 2017, solicitaron a la Comisaría Segunda de Familia de Cajicá (Cundinamarca) su intervención y apoyo respecto de los hermanos y menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G60, toda vez que la señora O.G., progenitora de los menores de edad, «[…] tenía 7 hijos los cuales los ha ido vendiendo y que el día de hoy en la noche va a realizar la entrega de tres que le quedan dentro de los cuales hay una niña […]».

Por lo anterior, la comisaria segunda de familia de Cajicá (Cundinamarca), mediante Autos de Apertura números 033 del 29 de agosto de 2017, proferido en favor del niño J.D.G.G. y 03661 del 8 de septiembre de 2017 en nombre de los niños J.S.G.G. y L.T.G.G., ordenó abrir el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos (PARD) en favor de los menores de edad antes mencionados, y adoptó como medida provisional la ubicación de los niños en medio familiar.

Posterior a ello, la Comisaría de Familia de Cajicá ordenó la ubicación de los menores de edad en hogar sustituto. El 18 de octubre de 2018, esa autoridad administrativa remitió a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca) los PARD adelantados en favor de los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G. con el fin de que continuara con el proceso de adoptabilidad; la defensora de familia declaró su falta de competencia por vencimiento de términos para continuar con el trámite y remitió el expediente al 60 Por tratarse de una menor, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. 61 Folio 25 del cuaderno 2.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 Juzgado Promiscuo Municipal de Cajicá (Reparto), siendo asignado al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca). El Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) rechazó el conocimiento del caso y ordenó devolver el expediente a la Defensoría de Familia de origen por considerar que es la autoridad competente en atención a que no se encontraban vencidos los términos para continuar con el proceso de adoptabilidad.

Mediante Audiencia de Fallo del 31 de mayo de 2019, la defensora de familia declaró en situación de adoptabilidad a los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G. Posteriomente, el 28 de julio de 2020, la defensora de familia remitió el PARD al Juzgado de Familia de Zipaquirá (Reparto) para que continuara con el trámite respectivo; el 6 de octubre de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) avocó conocimiento del PARD adelantado en favor de los menores de edad, declaró la nulidad de todo lo actuado, a partir de los autos de apertura con números 033 del 29 de agosto de 2017 y 036 del 8 de septiembre del mismo año, y continúo con la medida provisional en favor de los menores de edad, correspondiente a la ubicación en hogar sustituto.

El 18 de noviembre de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) declaró en situación de vulneración de derechos a los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G., confirmó la medida de ubicación en hogar sustituto y ordenó el seguimiento de las medidas por parte de la Defensoría de Familia del lugar de domicilio de los menores de edad, por el término de seis meses.

La defensora de familia de Zipaquirá (Cundinamarca) le remitió al juez de familia los informes pertinentes al seguimiento de las medidas y le informó que «los progenitores otorgaron el consentimiento de la adopción.» El 11 de junio de 2021, el juez de familia remitió nuevamente el PARD a la defensora de familia para que cerrara el PARD o declarara en situación de adoptabilidad a los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G. En virtud de lo anterior, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá (Regional Cundinamarca) se declaró sin competencia para continuar con el respectivo trámite.

Con base en la regla especial de tránsito del artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, modificatoria de la Ley 1098 de 2006, y que fue analizada anteriormente, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujetará a las reglas introducidas por el artículo 6° de la citada ley. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 Así las cosas, como la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Por consiguiente, sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se advierte: Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca), y el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca), autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada62 e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

El asunto discutido es particular, concreto y de naturaleza administrativa porque se trata de establecer quién debe definir de fondo la situación jurídica de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G. Además, la Sala tiene la competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP.

En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA sobre la definición de conflictos de competencia. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»63.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de 62 La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. 63 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico La Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G., en el marco del proceso administrativo de restablecimiento de derechos tramitado en su favor.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) Subsanación de yerros procesales en el PARD y sus efectos. Reiteración (ii) el caso concreto. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1 Subsanación de yerros procesales que se presenten en el PARD y sus efectos. Reiteración64 Como se ha reiterado en la Sala, los parágrafos 2º y 5º del artículo 4 de la Ley 1878 de 2018 (que modificaron el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006), establecen los términos y las autoridades que deben conocer de las eventuales nulidades que se puedan presentar en el trámite de un PARD, así: ARTÍCULO 4o.

El artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, quedará así: Artículo 100. Trámite. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial. […]

PARÁGRAFO 2. La subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrán hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley e informará a la Procuraduría General de la Nación. […]

PARÁGRAFO 5. Son causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalado anteriormente. En caso de haberse superado este término, la 64 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019, reiterada en decisión de fecha 12 de noviembre de 2019, con número de radicación 11001030600020190010100.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia. (Subraya y resalta la Sala). De la anterior norma se concluye que el factor determinante para establecer la competencia para la declaratoria de la nulidad es el momento procesal en el que se evidencie el yerro (es decir, se observe o se detecte), así: Autoridad administrativa Juez Es competente si se evidencia antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes (6 meses)65 Es competente si se evidencia con posterioridad al vencimiento del término para definir la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes (6 meses).

En relación con este punto, la Sala ha señalado: El parágrafo 2º es imperativo en remitir la competencia al juez de familia para subsanar los yerros procesales, cuando se han vencido los seis meses para definir la situación jurídica de los menores de edad, lo que limita en el tiempo la facultad de la autoridad administrativa para decidir sobre las nulidades que se presenten dentro de la respectiva actuación. En otros términos, la consecuencia jurídica de detectar una eventual nulidad después de los 6 meses del plazo para resolver la situación jurídica de los menores dentro de un procedimiento de restablecimiento de derechos, es por un lado la pérdida de la competencia de la autoridad administrativa y, por otro, la activación de la competencia del juez para: (i) revisar la nulidad y determinar si hay lugar a decretarla y (ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente.

En el mismo sentido, el parágrafo 5º de la citada ley reafirma que si la nulidad se evidencia después del término de los 6 meses, la autoridad administrativa deberá remitir al juez el expediente para que este la decida. Al respecto, la Sala resalta que la norma no se refiere a si dentro del PARD se decidió o no la situación jurídica de los menores, sino al momento en que se evidencia la nulidad, siendo esta última circunstancia la que determina la autoridad competente para resolverla. 65 Artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por la Ley 1878 de 2018): «[…]En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 En efecto, la Sala observa que la intención del legislador no fue otra que atribuir a los jueces, de manera excepcional, cuando se vence el término de los 6 meses previstos en la norma analizada, la facultad para subsanar los yerros en que pudieron incurrir las autoridades administrativas durante el respectivo procedimiento administrativo.

Esta atribución, como se ha dicho, es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la Ley, toda vez que, se le ha facultado a la autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar (Resaltamos)66.

Según lo dicho por la Sala, es importante poner de presente que el término para definir la situación jurídica de fondo de los menores dentro de un PARD es independiente del término para subsanar una posible nulidad presentada dentro del trámite. En este sentido, la norma es clara en establecer que, siempre que se evidencie la nulidad dentro del término que tiene la autoridad administrativa para definir la situación jurídica, esta deberá ser resuelta por dicha autoridad y, por el contrario, cuando se evidencie después de transcurridos los 6 meses otorgados por el artículo 100 de la Ley 1096 de 2006 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018), la autoridad administrativa ya no tendrá competencia para estudiarla y le corresponderá al juez resolverla, «quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley».

Al respecto, la Sala ha reiterado: Como se explicó antes, los parágrafos comentados parten de dos hipótesis claramente diferenciadas: i) que la nulidad se evidencie dentro del término que tiene la autoridad administrativa para dictar el fallo de que trata el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia (definición de la situación jurídica), ya sea que haya dictado el fallo o no, y ii) que la nulidad se haga patente después de vencido dicho plazo.

En el primer caso, la competencia para declarar la nulidad, corregir los errores detectados y decidir de fondo la situación jurídica del menor de edad es de la autoridad administrativa. En el segundo caso, la competencia para adoptar y realizar estas mismas decisiones y actuaciones es del juez de familia. No es posible, entonces, que el juez sea competente para declarar la nulidad, pero no para corregir el procedimiento, ni para dictar el fallo, pues esa especie de 66 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020170016600 de 6 de marzo de 2018.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 «competencia compartida» no está prevista en la ley, en relación con los procesos administrativos de restablecimientos de derechos67. Por todo lo expuesto, mal podría entenderse que la intención de la norma es que las autoridades administrativas mantengan su competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, aún después de vencido el plazo para fallar establecido en la ley, pues, de lo dispuesto en los parágrafos 2º y 5º, se advierte que el expediente debe remitirse al juez de familia, para que este decida si los yerros procesales detectados después del vencimiento del término señalado generan la nulidad del proceso administrativo y, de ser así, el mismo juez defina la situación jurídica del menor de edad.

La Sala lo ha explicado de la siguiente manera68: De acuerdo con lo expuesto, si bien el problema jurídico solo versó sobre la nulidad por falta de notificación, de las normas analizadas69 se desprende que la competencia del juez también abarca resolver la situación jurídica de los niños, siempre que se declare la nulidad. La anterior interpretación se ajusta a la finalidad de la Ley 1878 de 201870, que introdujo modificaciones para disminuir los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y fijó límites temporales al mismo, con el fin de restaurar oportunamente los derechos vulnerados de los niños, niñas y adolescentes.

No puede perderse de vista que los cambios legales procuran mayor celeridad y oportunidad en las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas, atendiendo los mandatos constitucionales de interés superior de los menores de edad y la prevalencia de sus derechos71, limitando el 67 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020200017800, reiterada en decisión de fecha 9 de marzo de 2021, con número de radicación 11001030600020210000300. 68 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020190008000 del 27 de agosto de 2019.

La Sala advierte que, si bien en el conflicto citado se trata de un problema jurídico distinto al que se debate en el presente asunto, considera importante destacar lo mencionado en esa decisión, toda vez que se refiere a la interpretación de los parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006, en cuanto a la competencia del juez. 69 Artículo 100, parágrafos 2 y 5 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018). 70 En la presentación y radicación del Proyecto de Ley 225 – Senado, que culminó con la Ley 1878 de 2018, se dijo que el propósito de ese proyecto era superar vacíos jurídicos y definir legalmente medidas que permitieran lograr, de manera efectiva, el restablecimiento material de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (Gaceta del Congreso 211 del 4 de abril de 2017). 71 Cfr. Informe de ponencia segundo debate Proyecto de Ley 225 de 2017- Senado.

Gaceta del Congreso n.° 453 del 8 de junio de 2017. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 tiempo de permanencia del niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, y garantizándole el derecho a tener una familia72. Así, la intención del legislador fue realizar un cambio estructural en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, para beneficiar a muchos menores de edad cuyos derechos se encuentran vulnerados o amenazados, con el fin de que obtengan una definición de fondo de su situación jurídica en un tiempo máximo de 18 meses73.

Es decir, en el evento de que el juez declare la nulidad, le impone el deber de definir de fondo la situación jurídica del menor de edad, atendiendo el propósito del Legislador de lograr la efectiva y oportuna protección de los niños, niñas y adolescentes y el restablecimiento efectivo de sus derechos. Por tal motivo, el juez no podría contar nuevamente con los plazos previstos en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018, y el procedimiento se entenderá estar en el estado que precede en forma inmediata a la toma de decisión de fondo, sin perjuicio de que para efectos de tal decisión haya de adelantarse la o las actuaciones administrativas necesarias correspondientes. 6.

Caso concreto Estudiados los documentos que obran en el caso objeto de análisis, la Sala resalta los siguientes hechos:  La Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá (Regional Cundinamarca), al declarar en situación de adoptabilidad a los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G. remitió el PARD al Juzgado de Familia de Zipaquirá (Reparto) para que continuara con el trámite correspondiente. 72 Tal como se expresó en las ponencias del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 1878 de 2018, «se busca agilizar y descongestionar el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, para que de manera más eficiente, se logre definir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes que ingresan al ICBF por vulneraciones o amenazas de derechos, lo que conllevaría, a que la autoridad administrativa determine en un tiempo máximo de 18 meses, incluyendo la medida de protección, si el niño finalmente será reintegrado a su familia o si por el contrario es declarado en estado de adoptabilidad, para así restablecer y garantizar el derecho a tener una familia72».

(Se subraya). 73 Ibídem. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00  El 6 de octubre de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) avocó conocimiento del PARD adelantado en favor de los menores J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G., declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de los autos de apertura números 033 del 29 de agosto de 2017 y 036 del 8 de septiembre del mismo año y mantuvo la medida provisional de hogar sustituto en favor de los menores de edad.  El 18 de noviembre de 2020, el juez de familia declaró en situación de vulneración de derechos a los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G., confirmó la medida de ubicación en hogar sustituto y ordenó a la Defensoría de Familia el seguimiento a las medidas adoptadas por un término de seis meses.  La defensora de familia en cumplimiento a lo ordenado por el juez de familia le remitió a esta última autoridad los informes de los seguimientos a las medidas, en donde le indicó que «los progenitores otorgaron el consentimiento de la adopción».  El 11 de junio de 2021, el juez de familia le remitió el PARD a la defensora de familia para que «cierre o declare en situación de adoptabilidad a los menores de edad», por tal motivo, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá (Regional Cundinamarca) declaró su falta de competencia para continuar con el respectivo trámite.

Ahora bien, el conflicto planteado por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Zipaquirá (Regional Cundinamarca) surgió porque el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) se pronunció sobre la nulidad (declarándola), pero no definió de fondo la situación jurídica de los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la autoridad administrativa que tiene la competencia para definir de fondo la situación jurídica de los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G., es el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) por las siguientes razones: Tal como se analizó anteriormente, los parágrafos 2º y 5º del artículo 4º de la Ley 1878 de 2018 le otorgan competencia, en primera instancia, a las autoridades administrativas para subsanar los yerros que se presenten en el trámite de un PARD, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de 6 meses que les otorga la ley para definir la situación jurídica de los menores de edad (artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018).

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 Una vez vencido este plazo, dispone la norma, la autoridad administrativa no podrá subsanar las irregularidades, y deberá remitir el expediente al juez de familia, para su revisión, quien determinará si debe decretar o no la nulidad. En caso de decretarla, la ley es clara al señalar que, el juez, deberá resolver de fondo la situación jurídica, para lo cual debe sanear o corregir previamente los errores que hayan generado la nulidad.

Se trata, por lo tanto, de dos deberes impuestos por la ley a los jueces de familia (o a los jueces civil municipal o promiscuo municipal en los lugares donde no haya jueces de familia74), cuando la autoridad administrativa pierde la competencia, que pueden interpretarse de forma excluyente. Ahora bien, de la información que obra en el expediente, se evidencia que: i) El Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del PARD adelantado en favor de los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G. ii) El Juzgado devolvió las diligencias a la Defensoría de Familia de Zipaquirá para que continuara con el seguimiento a las medidas adoptadas dentro del fallo del 18 de noviembre de 2020, y, a su vez, para que procediera al cierre del PARD o a declarar en situación de adoptabilidad a los menores de edad. iii) Como se trata de una nulidad decretada por el juez de familia conforme al parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, es esta la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica de los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G. Conforme a lo anterior, observa la Sala que es el juez quien debe decidir de fondo la situación jurídica de los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G., teniendo en cuenta el principio de celeridad y la exigencia de protección de los intereses de los niños, niñas y adolescentes.

Por las razones expuestas, para la Sala es claro que la autoridad competente para que defina de fondo la situación jurídica de los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G., es el Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca). 74 Artículo 120 de la Ley 1098 de 2006. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 Exhorto. Previo a la decisión anunciada, la Sala exhorta al Juez Primero de Familia de Zipaquirá para que adelante con celeridad las actuaciones de su competencia en el asunto que le remitió la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Zipaquirá (Cundinamarca), objeto de este conflicto, por cuanto la asignación expresa de la competencia en el Código de la Infancia y la Adolescencia, así como la especialidad y prevalencia de este como instrumento para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, son asuntos que no pueden escapar a su conocimiento y experticia, como tampoco puede desconocer la responsabilidad que incorpora el mandato legal de asignación de competencia. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca), para que defina de fondo la situación jurídica de los menores de edad J.D.G.G., J.S.G.G. y L.T.G.G.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca) para lo de su competencia.

TERCERO: EXHORTAR al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá para que adelante con celeridad las actuaciones de su competencia en el presente caso.

CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del ICBF del Centro Zonal de Zipaquirá (Regional Cundinamarca), al Juzgado Primero de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca), a la Comisaría Segunda de Familia de Cajicá (Cundinamarca), a la Coordinadora del ICBF del Centro Zonal de Zipaquirá (Cundinamarca), al Juzgado Segundo de Familia de Zipaquirá (Cundinamarca), a la Corporación Amor por Colombia de Zipaquirá (Cundinamarca), a la señora N.R.A. tía política de los menores de edad J.S.G.G., J.D.G.G. y L.T.G.G. y a los progenitores de los mismos.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00170-00 La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.