Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 14 de septiembre de 2022 Radicación: 08001-23-31-002-2008-00335-01 (55061) Demandantes: Raúl Correa Gutiérrez y Olga Mercedes Pinillo Rocha Demandado: Municipio de Tubará (Atlántico) Referencia: Reparación directa Temas: REPARACIÓN DIRECTA – indebida escogencia de la acción. Síntesis del caso: la parte demandante solicitó que se declarara la responsabilidad patrimonial del Estado por la afectación a su derecho a la propiedad.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 3 de octubre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Subsección de Descongestión, que declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y se inhibió de decidir de fondo1.
Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 16 de junio de 2008, Raúl Correa Gutiérrez y Olga Mercedes Pinillo Rocha presentaron una demanda2, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Tubará, en la que presentaron la siguiente pretensión declarativa (se trascribe): “1.- Que se declare administrativa y extracontractualmente responsable el MUNICIPIO DE TUBARÁ, de los perjuicios morales (pretium doloris) y materiales, causados a cada uno de los actores, al despojárseles por parte de la entidad 1 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 F. 1-14 del cuaderno 1.
Radicación: 08001-23-31-002-2008-00335-01 (55061) Demandantes: Raúl Correa Gutiérrez y Olga Mercedes Pinillo Rocha Demandado: Municipio de Tubará (Atlántico) Decisión: Modifica la Sentencia apelada __________________________________________________________________________ 2 de 6 accionada de la propiedad del predio rural (lote), identificado con el número 10A, matrícula inmobiliaria 040-5099 y código catastral 00-3-001-115, ubicado en inmediaciones del balneario de Puerto Velero, comprensión municipal en Turbará, en el Atlántico”. 2.
Como consecuencia de la referida declaración, se solicitó que se condenara a la entidad a reparar los perjuicios materiales e inmateriales causados a los actores. 3. En síntesis, la demandante presentó los siguientes hechos: 4. 1) El 14 de abril de 1987, Raúl Correa Gutiérrez celebró un contrato de compraventa de un predio rural, ubicado en el Municipio de Tubará (Atlántico), con Rafael Espinosa Bruges.
Luego de la liquidación de la sociedad conyugal de los actores, la propiedad del inmueble en mención pasó a estar solamente a nombre de Olga Mercedes Pinillo Rocha. 5. 2) “El 18 de marzo de 2003, David Barrios Miranda se dirigió a León Barraza Molina (alcalde del Municipio) y le pidió que le adjudicara el predio de propiedad de la actora”. 6. 3) Mediante la Resolución 74 de 24 de junio de 2003, el Municipio adjudicó erradamente el predio a David Barrios Miranda. 7. 4) El 1 de octubre del 2003, el alcalde se dirigió a la Notaría Única de Puerto Colombia y firmó la escritura pública 515, a través de la cual transfirió la propiedad del predio a David Barrios Miranda. 8. 5) “Los actores [ ] se enteraron de la ejecución del daño antijurídico el día 13 de junio del 2006 y de inmediato, ese mismo día, presentaron una denuncia penal ante la Fiscalía Seccional de Barranquilla”. 9. 6) Como consecuencia del actuar irregular de la administración, los actores fueron despojados materialmente de su predio, ya que el beneficiario de la adjudicación entró a este. 10.
Dentro de los fundamentos jurídicos de la demanda, los actores señalaron que la administración había contrariado su derecho a la propiedad. Además, sostuvieron que la Resolución de adjudicación se fundamentó en normas que “no t[enían] ninguna relación con el tema de adjudicación de predios rurales” y señaló indebidamente que el predio adjudicado no había “salido de la propiedad primaria del Municipio de Tubará”.
Radicación: 08001-23-31-002-2008-00335-01 (55061) Demandantes: Raúl Correa Gutiérrez y Olga Mercedes Pinillo Rocha Demandado: Municipio de Tubará (Atlántico) Decisión: Modifica la Sentencia apelada __________________________________________________________________________ 3 de 6 1.2. Posición de la parte demandada 11. El 29 de septiembre de 2011, la entidad demandada contestó la demanda3, sostuvo que la demandante debió haber interpuesto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y formuló la excepción de caducidad. 1.3.
Sentencia recurrida 12. El 3 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Atlántico, Subsección de Descongestión, profirió la Sentencia de primera instancia4, en la que decidió (se trascribe): “PRIMERO: Declárese probada de oficio la excepción de Inepta demanda por indebida escogencia de la acción.
SEGUNDO: Declárese INHIBIDO para fallar de fondo el presente asunto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta demanda. TERCERO Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente”. 13. El Tribunal consideró (se trascribe): “se advierte claramente que las mismas [pretensiones] tiene como causa la expedición del acto administrativo de adjudicación, el cual fue materializado a través de la Resolución No 074 del 23 de junio de 2003, así como los correspondientes actos de registro; tanto es así, que los fundamentos de derecho invocados se circunscriben a tildar de ilegal el mencionado acto, y que es en virtud de dicha ilegalidad que se ocasionaron los daños alegados por los demandantes [ ].
Ahora bien, señala el demandante que tuvo conocimiento de las actuaciones realizada el 13 de junio de 2006, habiendo transcurrido ampliamente el término de 4 meses para cuestionar el acto administrativo que le causa el perjuicio reclamado, por lo que en forma hábil pretende cambiar la causa petendi de su demanda, ya que como pudo constatarse a lo largo de la misma, las pretensiones se fundaron una y otra vez en reproches a la legalidad del acto del cual pretende derivar el daño antijurídico alegado.
Esta circunstancia hace a toda luz improcedente la acción incoada, ya que tal como lo ha señalado la jurisprudencia ‘si lo que se reprocha es la legalidad del acto el único medio idóneo para hacerlo es a través del contencioso de anulación. No es de recibo que el actor asegure que no cuestiona la legalidad en este proceso, pero -implícitamente- deja entrever que bien podría hacerlo en otro como se desprende del texto de la demanda antes citado’.
En efecto, en el caso bajo estudio no podía el demandante reclamar la indemnización pretendida por esta vía procesal, en tanto que el actor cuestionó la legalidad del acto administrativo antes referido, encontrándose así un defecto que ha debido llevar a la declaratoria en forma oficiosa de la excepción de orden público de ‘ineptitud de la demanda’ que trae como consecuencia proferir un fallo inhibitorio, por lo que así se declarará revocando entonces la sentencia recurrida”. 1.4.
Recurso de apelación 3 F. 55-59 del cuaderno 1. 4 F. 347-354 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 08001-23-31-002-2008-00335-01 (55061) Demandantes: Raúl Correa Gutiérrez y Olga Mercedes Pinillo Rocha Demandado: Municipio de Tubará (Atlántico) Decisión: Modifica la Sentencia apelada __________________________________________________________________________ 4 de 6 14.
El 31 de julio de 2015, la demandante presentó un recurso de apelación5, en el que sostuvo que el Tribunal había omitido que la fuente del daño antijurídico no fue la Resolución de adjudicación 74 de 24 de junio de 2003, sino el error judicial contenido en la decisión de policía tomada por el Secretario de Gobierno del Municipio de Tubará, al pronunciarse de forma equivocada en un juicio civil de policía, el cual es de naturaleza jurisdiccional y no constituye función administrativa. 15.
El 31 de marzo de 2005, Raúl Correa Gutiérrez, en calidad de propietario con posesión publica y pacífica de un predio, interpuso una querella policiva ante la Inspección Segunda de Tubará en contra de Luis Lara Villalva y/o Darling Henríquez Carrol, en virtud de actos ocultos de invasión al interior del lote de su propiedad. 16. Mediante la Resolución 1 de 25 de abril de 2005, una inspectora de policía concluyó que el querellante tenía la posesión del terreno y, por lo tanto, concedió un amparo policivo a su favor y decretó el lanzamiento de los “invasores”.
En segunda instancia, mediante la Resolución 2 de 29 de julio de 2005, el Secretario de Gobierno del Municipio dejó sin efectos la primera decisión. El error judicial cometido se fundamentó en que la citada decisión contrarió el derecho a la propiedad privada del actor, protegió actos ocultos de invasión y dio mérito a documentos contradictorios y falsos. 2.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.1. Análisis sustantivo 17. La Sala acoge, en su mayoría, las consideraciones del Tribunal. Sin embargo, no comparte, en su totalidad, la decisión tomada por el juez de primera instancia. 18. En términos generales, la labor del juez se circunscribe a decidir la controversia planteada por la parte actora, de conformidad con las pretensiones, los hechos y los fundamentos jurídicos incluidos en su demanda.
En este caso, la demanda no hizo referencia alguna al juicio de policía ni a la decisión de policía que, según la apelante, configuró un error judicial. 19. Así pues, el juez de primera instancia, de ninguna manera, podía decidir sobre un supuesto error judicial cuando ninguna de las pretensiones de la demanda se refirió a este, cuando las decisiones de policía no estaban, ni siquiera, relatadas en los hechos y los fundamentos jurídicos tampoco aludían a su configuración. Se destaca que la presentación de un recurso de apelación no es la oportunidad procesal para modificar la demanda e incluir 5 F. 358-373 del cuaderno del Consejo de Estado.
Radicación: 08001-23-31-002-2008-00335-01 (55061) Demandantes: Raúl Correa Gutiérrez y Olga Mercedes Pinillo Rocha Demandado: Municipio de Tubará (Atlántico) Decisión: Modifica la Sentencia apelada __________________________________________________________________________ 5 de 6 nuevas pretensiones, hechos y argumentos a esta para que sean estudiados por el juez de segunda instancia. 20.
En la única pretensión declarativa de la demanda, los actores pidieron que se declarara responsable al municipio “al despojárseles [ ] de la propiedad del predio rural (lote)”. Se tiene, entonces, que el daño alegado correspondió a una afectación al derecho de dominio de los actores sobre el predio. Esto, además, lo confirman los fundamentos de derecho de la demanda, según los cuales la administración contrarió el derecho a la propiedad de la parte demandante mediante el acto de adjudicación, cuyos fundamentos jurídicos son catalogados como errados por la demandante. 21.
La causa del referido daño corresponde a la Resolución 74 de 23 de junio de 20036, mediante la cual el Municipio adjudicó el lote –supuestamente de propiedad de los actores– a David Barrios Miranda. Por lo tanto, la vía procesal para reclamar la reparación del daño era la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar así el acto de adjudicación y solicitar una indemnización de los perjuicios causados por este. 22.
En este caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estaba claramente caducada, pues, según el artículo 136, numeral 2, del CCA, el demandante debió haber presentado la acción antes de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la notificación de la Resolución 74 de 23 de junio de 2003 y la demanda fue interpuesta el 16 de junio de 2008.
En virtud de que la demandante presentó la acción de reparación directa y que el aludido acto de adjudicación no fue atacado, este goza de presunción de legalidad, lo que significa que la Sala no puede estudiar su contenido, ni, mucho menos, declarar su nulidad. 23. Por otra parte, pese a que la Sala comparte los razonamientos del juez de primera instancia, esta modificará parcialmente la decisión, pues el Tribunal no debió haber declarado probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, ya que, según el artículo 97 del CPC, numeral 7, esta excepción procede, exclusivamente, cuando la demanda carece de requisitos formales o sus pretensiones están indebidamente acumuladas. 2.2.
Sobre la condena en costas 24. La Sala se abstendrá de condenar en costas porque no se dan los supuestos del artículo 171 del CCA requeridos. 6 F. 18-19 del cuaderno de Tribunal Administrativo. Radicación: 08001-23-31-002-2008-00335-01 (55061) Demandantes: Raúl Correa Gutiérrez y Olga Mercedes Pinillo Rocha Demandado: Municipio de Tubará (Atlántico) Decisión: Modifica la Sentencia apelada __________________________________________________________________________ 6 de 6 3.
DECISIÓN 25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR PARCIALMENTE la Sentencia de 3 de octubre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Subsección de Descongestión, cuya parte resolutiva quedará así:
PRIMERO: declarar la indebida escogencia de la acción.
SEGUNDO: inhíbase de decidir de fondo el presente asunto.
TERCERO: ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
SEGUNDO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA