Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-2022) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos Demandado: Municipio de Puerto Colombia Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, agente de tránsito SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), el señor Juan Carlos Muñoz Olmos, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en orden a que se declare la nulidad del Oficio del 22 de mayo de 2015, expedido por el alcalde del municipio de Puerto Colombia, por medio del cual se negó el reconocimiento de los derechos prestacionales y de seguridad social reclamados, así como la existencia de una relación laboral encubierta entre el demandante y la entidad territorial. 2 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) declarar que entre aquel y el referido ente existió una relación laboral desde 2003; ii) ordenar el pago de todos los salarios y prestaciones sociales (cesantías, intereses a las cesantías, prima de vacaciones, bonificaciones, prima de recreación y deportes, prima de navidad y demás emolumentos que constituyen salario); y iii) reconocer a su favor la indemnización consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por la no consignación oportuna de las cesantías. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) En el mes de julio de 2003, el señor Juan Carlos Muñoz Olmos fue vinculado a través de contratos de prestación de servicios al municipio de Puerto Colombia para desempeñarse como «agente regulador de tránsito». ii) En el año 2009, el municipio de Puerto Colombia y algunos particulares constituyeron una sociedad de economía mixta denominada Sociedad de Gestión y Apoyo a la Autoridad de Tránsito de Puerto Colombia SAS, empresa a la que fueron vinculados todos los agentes reguladores de tránsito que venían prestando servicios por contratos en el ente territorial, relación en la que se desconocieron sus derechos laborales. iii) El 30 de abril de 2015, solicitó el reconocimiento de los derechos deprecados; sin embargo, la entidad demandada dio respuesta negativa a su petición a través del acto administrativo enjuiciado. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 13, 29, 53, 203, y 211 de la Constitución Política; 23 del Código Sustantivo del Trabajo; 1693, 2514 a 2545 del Código Civil; 3 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos 83, 164 y siguientes del CPACA; 65, 151, 488 y 489 del Código Procesal del Trabajo; 99 de la Ley 50 de 1990.

Asimismo, invocó como violadas las Leyes 489 de 1998, 344 de 1996, y 244 de 1995. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: En este caso resultan configurados los elementos que caracterizan las relaciones de trabajo a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración o salario y la subordinación, pues el actor no tenía autonomía ni independencia para el cumplimiento de las órdenes que se le impusieron; por consiguiente, se desvirtúa la existencia de un contrato de prestación de servicios y se demuestra que la relación realmente fue de carácter laboral. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. El municipio de Puerto Colombia El apoderado del ente demandado se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) Del contenido de los acuerdos de voluntades suscritos se deja por sentado y probado que la prestación de servicios no se dio de manera ininterrumpida, en atención a que los contratos no operaron en el plano formal y fáctico de manera continua. ii) Precisamente esa falta de continuidad y permanencia en la relación contractual hace que la petición elevada por el actor desconozca el elemento intrínseco y connatural de la función pública como lo es la dirección y manejo permanente del tránsito municipal. 1 Folios 110 al 123. 4 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos Propuso las excepciones de inexistencia de relación laboral y prescripción. 1.2.2.

Sociedad de Gestión y Apoyo a la Autoridad de Tránsito de Puerto Colombia SAS El apoderado de la referida empresa demandada se opuso a las pretensiones de la demanda2 y expuso los siguientes argumentos: i) La parte actora realizó una serie de afirmaciones infundadas e imprecisas que no obedecen a la realidad de los hechos, como que desde el año 2003 sostuvo un vínculo continuo e ininterrumpido con el municipio de Puerto Colombia.

Lo anterior por cuanto desde el 5 de mayo de 2009 se encuentra prestando servicios mediante contrato laboral a término indefinido con esa sociedad. ii) El vínculo que pudo existir entre el accionante y el municipio de Puerto Colombia nada tiene que ver con la relación de tipo laboral que surgió desde 2009 con la referida sociedad, pues a este se le han respetado todos sus derechos y acreencias laborales. iii) El actor parte erróneamente de la idea de que la sociedad y el municipio son una misma entidad, siendo que la empresa posee personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial y plena capacidad jurídica.

Propuso las excepciones de indebida representación del demandante, inepta demanda en relación con dicha sociedad,3 falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, inexistencia de la obligación, y compensación. 2 Folios 131 al 150. 3 En el trámite de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA se declaró configurada dicha excepción respecto de la referida sociedad por lo que se dio por terminado el proceso para aquella, determinación que fue apelada por la parte demandante.

El 22 de noviembre de 2018, mediante providencia, la Subsección A de la sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión, bajo el argumento de que la actuación administrativa fue agotada solamente respecto del ente territorial. 5 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia escrita proferida el 28 de mayo de 2021,4 negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Se encuentra demostrado que el señor Muñoz Olmos prestó personalmente el servicio como agente regulador de tránsito con el municipio de Puerto Colombia a través de órdenes de prestación de servicios no continuas entre el 1° de enero de 2003 y el 31 de enero de 2009, actividad respecto de la cual se pactó una remuneración. ii) En relación con la subordinación, de las pruebas obrantes en el dosier se puede establecer que el actor prestó sus servicios de forma discontinua, pues entre la suscripción de uno y otro contrato trascurrieron más de 15 días hábiles, por tanto, no existía solución de continuidad. iii) Si bien el testigo traído al proceso manifestó que el demandante recibía órdenes del secretario de gobierno del municipio, no se acreditó de qué se trataban esas imposiciones, ni que a través de ellas se indicara la manera y término en los cuales debía encuadrar sus actividades en cumplimiento del objeto contractual.

Lo anterior aunado a que cuando se contrata personal de apoyo a las actividades este debe someterse a las pautas institucionales y a la forma como se encuentran coordinadas las distintas actividades; por tanto, en lugar de una relación subordinada, surge una coordinada con el quehacer diario de la entidad. iv) En suma, el accionante no cumplió con la carga probatoria que exige el asunto, pues no desvirtuó la presunción de legalidad que acompaña a los contratos estatales. 4 Folios 308 al 314.

Con ponencia del magistrado Luis Eduardo Cerra Jiménez. 6 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos 1.4. El recurso de apelación El apoderado del señor Juan Carlos Muñoz Olmos interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda.

Como sustento de su petición expuso lo siguiente:5 i) Están de sobra probados en el expediente los tres elementos que integran una relación de trabajo que estaba oculta o subyacente, con las órdenes de prestación de servicios que se aportaron y con el testimonio del deponente, quien dio cuenta de que el actor está vinculado desde «2002» con las mismas funciones como agente de tránsito de manera ininterrumpida. ii) La sentencia «se limitó a hacer casi que un estudio matemático de los quince (15) días que separaban a un contrato de otro, sin tener en cuenta el testimonio de una persona que labora actualmente en el municipio de Puerto Colombia, que fue agente de tránsito y quien tiene por que (sic) saber que esa relación laboral ha sido ininterrumpida». 1.5.

Intervenciones en segunda instancia Las partes se abstuvieron de intervenir en esta instancia.6 1.6. El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 5 Folio 332. 6 Ibidem. 7 Folio 315. 7 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico La Sala debe establecer si está probado en el expediente que entre el señor Juan Carlos Muñoz Olmos y el municipio de Puerto Colombia, existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculado contractualmente. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de 8 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-8 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización9, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una 8 Aprobada el 11 de abril de 1919. 9 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 9 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la 10 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.2.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, 11 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,10 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».11 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».12 A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 10 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 11 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 12 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 12 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos 2.2.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.13 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.2.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo. 13 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001- 23-31-000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 13 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.2.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.14 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.

Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200-16);

C.P. William Hernández Gómez. 14 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,15 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.2.2.3.

Prestación personal del servicio. Como persona natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;16 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no podía delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.17 15 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.

Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 16 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 17 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos 2.2.2.4. Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.

En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.2.3. Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.2.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».18 En ese orden, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719);

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 16 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación –y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.19 2.2.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un período de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 17 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.

Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.20 2.2.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, 20 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 18 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.3.

Hechos probados. De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1. En torno a la relación que invoca el demandante El señor Juan Carlos Muñoz Olmos tuvo las siguientes vinculaciones para prestar servicios en el municipio de Puerto Colombia: Órdenes de prestación de servicios # núm..

Fecha inicio Fecha terminación Duración Objeto 1 OPS 927 (Fl. 14) 01/07/2003 30/09/2003 3 meses Prestar sus servicios como agente de reguladores de tránsito del municipio de Puerto Colombia y sus corregimientos 2 OPS 1582 (Fl. 15) 01/12/2003 31/12/2003 1 mes 3 OPS 009 (Fl. 16) 03/01/2005 31/03/2005 3 meses 4 OPS 378 (Fl. 17) 01/04/2005 30/04/2005 1 mes 5 OPS 041 (Fl. 18) 03/01/2007 31/03/2007 3 meses 6 OPS 591 (Fl. 19) 16/04/2007 15/10/2007 6 meses 7 OPS 231 (Fl 21) 16/07/2008 15/10/2008 3 meses 19 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos 8 OPS 418 (Fl. 22) 16/10/2008 31/12/2008 2 meses y 15 días 9 OPS 003 (Fl 23) 01/01/2009 31/01/2009 1 mes 2.3.2.

En relación con la reclamación en sede administrativa i) El 30 abril de 2015, el demandante en ejercicio del derecho de petición solicitó al alcalde del municipio de Puerto Colombia que fuera expedido un acto administrativo en el cual se declarara que entre ese ente territorial y aquel existió una relación desde 2003 hasta dicha data; y como consecuencia de ello reconociera y pagara las prestaciones y prerrogativas salariales y laborales a las que tiene derecho.21 ii) El 22 de mayo de 2015, mediante el Oficio O.A.J.2015-05-22-104, el «jefe de la jurídica de asesora» de la Alcaldía Municipal de Puerto Colombia despachó de manera desfavorable las pretensiones invocadas por carecer de fundamento legal.22 En dicho acto administrativo no se dio la oportunidad de interponer los recursos de ley. 2.3.3.

Otros medios probatorios 2.3.3.1. Testimoniales El 24 de febrero de 2021,23 rindió testimonio el señor Carlos Guillermo Candlar Santiago, quien se desempeña como auxiliar administrativo de la Alcaldía de Puerto Colombia, quien, en concreto, señaló lo siguiente: Preguntado. manifieste si conoce o no al señor Juan Carlos Muñoz Olmos, en caso afirmativo, desde cuándo lo conoce, cómo lo conoció y qué relaciones ha tenido con él. Contestó: lo conozco desde hace más de 20 años porque nos venimos 21 Folios 36 y 37. 22 Folio 38. 23 Folios 302 al 304 e índice 11 de la plataforma Samai. 20 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos desempeñando como trabajadores del municipio de Puerto Colombia, cuando él era el regulador de tránsito de puerto; luego pasó a las oficinas de apoyo del tránsito de puerto y hoy en día sigue siendo el regulador de tránsito de Puerto Colombia. […] Preguntado.

Puede precisarnos en qué fecha cree que el señor Muñoz Olmos comenzó a trabajar en Puerto Colombia como regulador de tránsito. Contestó: más o menos años 2000 o 2001, recuerdo esa fecha, cuando comenzamos en el municipio de Puerto Colombia. Preguntado. Por qué conoce esa fecha. Contestó: porque yo también inicié con el municipio para la misma época […] Preguntado.

Diga si conoce la calidad de vinculación laboral con el municipio. Contestó: someramente, al principio fueron vinculados a la nómina del municipio de Puerto, luego fue absorto como de economía mixta y tengo entendido que al día de hoy están en nómina. Preguntado. Sabe cómo era esa vinculación. Contestó: creo que era una vinculación directa con el municipio, parece ser que a partir de la semana anterior los compañeros reguladores del tránsito ingresaron a la nómina del municipio en carácter de provisionalidad.

Preguntado. Tiene conocimiento si el señor Juan Carlos Muñoz fue vinculado inicialmente a través de OPS. Contestó: sí, así era como manejaban la situación de los reguladores por OPS. Preguntado. Sabe los tiempos de duración de esos contratos. Contestó: por carácter indefinido, por días, noches, cada uno de los 13 reguladores trabajan continuamente.

Preguntado. Usted sabe si esas personas recibían órdenes de funcionarios del municipio de Puerto Colombia. Contestó: la contratación directa que tuvieron ellos con el municipio al principio era con la Secretaría de Gobierno, después se constituyó la Secretaría de Tránsito y después la economía mixta, ellos siempre han venido trabajando ahí. Preguntado.

La vinculación del señor Juan Carlos Muñoz hasta la fecha no se ha interrumpido con el municipio de Puerto Colombia. Contestó: ni en el tiempo, ni en la distancia no se ha interrumpido porque la nueva empresa de economía mixta hace parte del municipio también, incluso el municipio ejerce sus funciones como jefe, como patrono de los reguladores, al inicio las OPS eran a través de la secretaría de gobierno. Preguntado.

Qué autoridad atiende los siniestros de tránsito. Contestó: siempre han estado los compañeros reguladores de tránsito, haya accidentes, heridos, en fin. Preguntado. Usted ha visto al señor Juan Carlos Muñoz desarrollando actividades de agente regulador. Contestó: claro que sí. Preguntado. Sabe con qué herramienta de trabajo el señor Juan Carlos Muñoz desempeñaba su trabajo.

Contestó: básicamente en las mínimas condiciones, una cinta métrica, en fin, casi que infrahumanas, me consta horarios bajo el sol, bajo la lluvia, situación de indumentaria la más mínima, mínimas condiciones. Preguntado. Sabe si el actor utilizaba uniformes o vehículos pertenecientes al municipio. Contestó: sí claro, las motos, las patrullas son del municipio, la dotación de uniforme también se los dio el municipio […] Preguntado: Ha trabajado con el señor Juan Carlos Muñoz.

Contestó: bueno físicamente al lado de él no, pero sí hemos trabajado en el mismo municipio desde hace más de 20 años que conozco y se. Preguntado: tienen algún grado de familiaridad con él. Contestó: no. Preguntado: sabe si el señor Juan Carlos Muñoz está como regulador de tránsito aún. Contestó: sí, aún está. Preguntado. En qué área está en el municipio.

Contestó: ahora soy auxiliar administrativo de la oficina asesora de planeación municipal, en marzo voy a cumplir 20 años de servicio, cumplo horario y mi trabajo es mixto por cuanto realizo trabajo de oficina y trabajo de campo donde la comunidad lo requiera, visitando obras, midiendo terrenos, todo lo que requiera planeación. Preguntado.

Cómo está usted enterado de todo lo manifestado en esta diligencia si usted no es el nominador ni tampoco la prestación del servicio es a favor suya. Contestó: porque yo soy muy acucioso, desde que me dieron un papelito con todos los requisitos para mi nombramiento aún conservo ese papelito y así me gusta, como estoy en la alcaldía municipal soy inquieto del andar del municipio, en todas y cada 21 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos una de sus dependencias, tengo 20 años en entidad, y la conozco tengo un vasto conocimiento.

Preguntado. Ha sido regulador de tránsito en algún momento en esos 20 años. Contestó: no, en ningún momento. Preguntado: cuando usted entró ya estaba el señor Muñoz Olmos. Contestó: desconozco la fecha exacta en la que ingresó Juan Carlos, pero cuando yo entré a la alcaldía (1 de marzo de 2001) ya estaban los reguladores de tránsito […] Preguntado.

Precise a qué se refiere cuando menciona que en algún momento el señor Juan Carlos Muñoz estaba en economía mixta, que quiere decir eso. Contestó: acá en Puerto Colombia primero se crearon los cargos por OPS de agentes reguladores de tránsito, dependían de la Secretaría de Gobierno en su momento, luego se constituyó una empresa de economía mixta con acciones del particular y acciones del municipio, como se constituyó esa economía mixta, ellos laboraban para esa economía mixta, luego se constituyó una Inspección de Tránsito también, ellos rendían su informe a esa instancia, cuando se creó la economía mixta y después de la economía mixta, aún existe la economía mixta, ahora parece ser, bueno no me he dado a la tarea de averiguar qué pasó con eso porque apenas fue hace 8 días que pasaron a ser nuevamente de la nómina del municipio con carácter de provisionalidad.

Preguntado. Recuerda si esa entidad de economía mixta tenía funciones de regulación de tránsito y transporte en el municipio de Puerto Colombia. Contestó: bueno su nombre es Sociedad de Apoyo a la Gestión a la Autoridad de Tránsito de Puerto Colombia se sobreentiende que sí. Preguntado. Esa entidad de economía mixta existe hace rato o es creada recientemente.

Contestó: hace como 15 años se constituyó. Preguntado. Los servicios del señor Juan Carlos Muñoz han sido continuos o discontinuos. Contestó ninguno de los compañeros ha sido discontinuo, siempre han estado laborando como reguladores de tránsito desde que entraron a trabajar. Preguntado. Usted ha tenido o tiene una demanda contra el municipio de Puerto Colombia por situaciones similares a las que reclama el señor Juan Carlos Muñoz Olmos.

Contestó: sí he instalado proceso contra el municipio de Puerto Colombia porque se han vulnerado por parte del municipio derechos fundamentales del trabajador; en el año 2007 fui retirado del municipio y por irregularidades cometidas por el municipio demandé y el Tribunal concedió, hoy me encuentro reintegrado. Preguntado. Usted ha presentado demanda donde reclama un reconocimiento de la relación laboral, es decir, en algún momento estado en la misma situación del señor Juan Carlos Muñoz Olmos.

Contestó: la demanda que yo presente fue por declaratoria insubsistencia, violación al mínimo vital y otros derechos. 2.3.3.3. Documentales Además, obran en el expediente las siguientes pruebas documentales: i) Formato de conformación de grupos de trabajo.24 ii) Cronograma de labores de los agentes reguladores de tránsito del municipio 24 Folio 10. 22 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos de Puerto Colombia del 21 al 27 de enero de 2008.25 iii) Circular del 13 de marzo de 2008, dirigida a los agentes reguladores de tránsito municipal en la que se solicitó la presencia de 11 agentes, a excepción del que se encontraba de descanso, para controlar la circulación y fluidez vehicular en la celebración del domingo de ramos del 16 de marzo de dicha anualidad.26 iv) Certificado de disponibilidad presupuestal para las órdenes de prestación de servicios 591 de 2007 y 418 de 2008.27 v) Órdenes de comparendo del 20 de noviembre y 29 de diciembre de 2002, 19 de noviembre y 6 de diciembre de 2004, suscritas por el demandante como agente de tránsito.28 vi) Acuerdo 014 del 10 de junio de 2008, por medio del cual el Concejo Municipal de Puerto Colombia autorizó a la alcaldesa para que en ejercicio de sus funciones promoviera, constituyera, desarrollara y fomentara conjuntamente con personas naturales o jurídicas una sociedad de economía mixta, de orden municipal, bajo la forma de sociedad comercial como organismo de tránsito.29 vii) Contrato individual de trabajo a término indefinido suscrito el 5 de mayo de 2009 por el señor Juan Carlos Muñoz Olmos con la Sociedad de Economía Mixta Tránsito de Puerto Colombia S.A. con el propósito de desempeñarse como agente de tránsito.30 viii) Hoja de vida del señor Juan Carlos Muñoz Olmos aportada por la Sociedad de Gestión y Apoyo a la Autoridad de Tránsito de Puerto Colombia SAS (aportan 25 Folio 11. 26 Folio 12 27 Folios 24 al 26. 28 Folios 28 al 31. 29 Folios 39 al 41. 30 Folios 162 a 164. 23 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos constancias de disfrute de vacaciones, pago de cesantías parciales, entre otras).31 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Contra la sentencia del 28 de mayo de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda, se formuló el recurso de apelación objeto de análisis en el que se afirmó, entre otras cosas, que en el expediente sí está probado el elemento de la subordinación. Así las cosas, para resolver la alzada se debe solucionar el siguiente interrogante. 2.4.1.

¿Está probado en el expediente que entre el señor Juan Carlos Muñoz Olmos y el municipio de Puerto Colombia existió una relación laboral encubierta o subyacente que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculado contractualmente? Es pertinente hacer énfasis en que en estos asuntos en los que se pretende demostrar una relación laboral encubierta o subyacente, quien demanda debe acreditar que no prestó un servicio de colaboración o coordinación en el marco de las actividades contratadas y que, por el contrario, desarrolló funciones permanentes o inherentes al objeto social de la entidad y que en el adelanto de la ejecución contractual se configuraron los elementos relativos a i) la prestación personal del servicio; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) la remuneración como retribución. De acuerdo con el material probatorio que obra dentro del expediente, se tiene que el demandante estuvo vinculado de manera intermitente con la entidad demandada; sin embargo, en el proceso no se logró demostrar que la relación que los unió reúne los elementos propios del contrato de trabajo, tal como se precisa a continuación. 31 Folios 165 al 227. 24 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos 2.4.1.1.

Prestación personal del servicio El demandante acredita la prestación personal del servicio, a través de los 9 contratos de prestación de servicios que se celebraron y que se detallaron en el acápite de hechos probados de esta providencia. El objeto de cada vinculación, en términos generales, fue prestar servicios como agente regulador de tránsito del municipio de Puerto Colombia y sus corregimientos. 2.4.1.2.

Remuneración En este caso, las órdenes de prestación de servicios constituyen prueba de que se pactó una contraprestación mensual por los servicios prestados por el demandante al municipio de Puerto Colombia. 2.4.1.3. Subordinación continuada i) El lugar de trabajo. Del contenido de los contratos se extrae que el demandante tuvo que prestar sus servicios personales al interior del municipio de Puerto Colombia y sus corregimientos. ii) El horario de labores.

En el plenario reposa copia del «cronograma de labores de los agentes reguladores de tránsito del municipio de Puerto Colombia del 21 al 27 de enero de 2008»; sin embargo, en atención a los contratos suscritos se advierte que el actor no se encontraba vinculado con la entidad para esa data, pues el primer contrato desarrollado en el año 2008 fue suscrito el 16 de julio, luego con base en dicha documental no se podría afirmar inequívocamente la imposición de un horario o jornada de labores al contratista.

De la prueba testimonial recaudada tampoco se logra acreditar dicha circunstancia de forma clara. Nótese que el señor Carlos Guillermo Candlar Santiago, vinculado 25 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos en calidad auxiliar administrativo en la Alcaldía de Puerto Colombia en su declaración no indicó expresamente que el señor Muñoz Olmos tuviera que cumplir un horario de actividades, únicamente señaló que aquel era regulador de tránsito en el referido municipio y que luego pasó a las oficinas de apoyo del tránsito.

De igual modo se observa que al dossier no se aportó ningún otro soporte probatorio (como cuadros de turnos, o de control de ingreso) que corrobore la afirmación de que al actor se le exigía el cumplimiento de un horario o jornada entre los años 2003 a 2009,32 o que de forma clara precise la hora de inicio y/o terminación de aquella. Sin embargo, en gracia de discusión, el hecho de que el demandante presuntamente hubiera desarrollado sus labores a través de una jornada de trabajo no acredita per se el elemento de la subordinación, en la medida en que dicha circunstancia puede hacer parte de la necesaria coordinación que ha de existir entre los extremos de un vínculo contractual, en cuanto a la manera en que deben prestarse los servicios.

La anterior situación ha sido convalidada por la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que entre contratante y contratista puede existir una «relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación».33 iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Las pruebas que se recaudaron con el propósito de acreditar este indicio fueron los contratos de 32 De igual manera, en la Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se indicó que «( ) ciertas actividades de la Administración ( ) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas ( )». 33 Véase la sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente, 3867-14, consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 26 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos prestación de servicio, la Circular del 13 de marzo de 2008, las órdenes de comparendo del 20 de noviembre y 29 de diciembre de 2002, 19 de noviembre y 6 de diciembre de 2004, suscritas por el accionante como agente de tránsito, y el testimonio del señor Carlos Guillermo Candlar Santiago.

En primer lugar, al revisar el contenido de los contratos se tiene que el objeto que debía desarrollar el demandante era prestar servicios como agente regulador de tránsito, sin que del contenido de esa obligación contractual se pueda concluir directamente que el ejercicio de su labor no se dio de manera coordinada o que estuvo sometido al cumplimiento de órdenes.

En segundo lugar, la Circular del 13 de marzo de 2008, dirigida a los agentes reguladores de tránsito municipal en la que se solicitó la presencia de 11 agentes, a excepción del que se encontraba de descanso, para controlar la circulación y fluidez vehicular en la celebración del domingo de ramos del 16 de marzo de dicha anualidad, no constituye medio de prueba conducente en el presente asunto, pues para esa data el señor Muñoz Olmos no tenía ningún vínculo contractual con el municipio de Puerto Colombia (el primer contrato desarrollado en el año 2008 fue suscrito el 16 de julio, de conformidad con las pruebas traídas al proceso).

En tercer lugar, las órdenes de comparendo del 20 de noviembre y 29 de diciembre de 2002, 19 de noviembre y 6 de diciembre de 2004, suscritas por el actor como agente de tránsito tampoco demuestran la forma como presuntamente aquel pudo haber sido inmiscuido en el círculo rector del municipio o que la actividad encomendada no se hubiera desarrollado con autonomía e independencia, además, de igual modo, conforme al material probatorio aportado con la demanda, para esa fecha, no se demostró que tuviera un vínculo contractual con el municipio.

En cuarto lugar, el testimonio del único deponente no indica o hace énfasis en que el señor Muñoz Olmos recibiera órdenes e instrucciones sobre la forma en que debía prestar sus servicios o ejecutar el contrato, pues únicamente refirió que «la contratación directa que tuvieron ellos con el municipio al principio era con la 27 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos Secretaría de Gobierno, después se constituyó la Secretaría de Tránsito y después la economía mixta, ellos siempre han venido trabajando ahí», cuando dio respuesta a la pregunta: ¿usted sabe si esas personas recibían órdenes de funcionarios del municipio? Asimismo, agregó que los elementos de trabajo para desarrollar la actividad contratada «las motos, las patrullas son del municipio, el uniforme también se los dio el municipio» y que trabajaron en el ente territorial (declarante y actor), pero no ejercían la misma actividad, luego no eran compañeros directos de trabajo.

En ese orden, del estudio de las pruebas aportadas al dosier, bajo criterios de sana crítica, no se extrae con un mínimo grado de certeza que se le exigiera al demandante que ejecutara el objeto contractual con unas condiciones de modo impuestas por la entidad y, en tal sentido, no se demostró su inserción en el círculo rector u organizativo del municipio de Puerto Colombia, pues más allá de la obligación contractual convenida, no se acreditó con suficiencia que la demandada hubiera ejercido una influencia decisiva sobre la forma en que llevó a cabo el cumplimiento de sus obligaciones.

De suerte que la Sala no encuentre en el expediente otros medios de prueba con la suficiente entidad que permitan aseverar que el señor Juan Carlos Muñoz Olmos recibía órdenes e instrucciones sobre la forma en que debía prestar sus servicios o ejecutar el contrato. En efecto, hechos como estos han determinado el criterio hermenéutico de esta Subsección para diferenciar el vínculo laboral del contractual, precisándose que no toda relación de servicios implica per se la existencia del elemento de la subordinación, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades.

La Sección Segunda del Consejo de Estado ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en controversias similares y ha concluido que entre contratante y 28 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos contratista puede existir una relación de coordinación en sus actividades, de manera que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.34 En suma, en este caso no se logró demostrar con grado de certeza la presunta subordinación a la que estuvo sometida el accionante, tal como se afirmó en la sentencia de primera instancia. Por consiguiente, el acervo probatorio arrimado al proceso solo consigue demostrar la prestación personal del servicio del demandante y la remuneración como contratista al servicio del municipio de Puerto Colombia, mas no es posible establecer con total certeza si existió subordinación, por consiguiente, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. Finalmente, el argumento de la apelación atinente a que la relación contractual se desarrolló de manera ininterrumpida, hecho que denota la existencia de los elementos propios del contrato laboral, se tiene que en el dosier no está probada la continuidad del vínculo, tal como lo indicó el a quo, pues existieron entre cada acuerdo de voluntades interrupciones que incluso sobrepasaron los 6 meses.

De suerte que no pueda afirmarse que existió una única relación continuada por el período reclamado. Para que sea pertinente analizar la permanencia en el servicio, hay que superar el análisis de los indicios que dan lugar a encontrar acreditada la relación de trabajo, principalmente el de subordinación, circunstancia que no ocurrió en este caso. 2.5.

De la condena en costas 34 Véase entre otras, la sentencia del 31 de mayo de 2016, expediente 05001233300020130081301 (3867-14), M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 29 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,37 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Así, debe entenderse que, con la anterior modificación, el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones para determinar si procede o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo 30 Radicado: 08001-23-33-000-2015-00845-02 (0760-22) Demandante: Juan Carlos Muñoz Olmos probatorio, la Sala considera que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente, toda vez que la parte demandante no logró demostrar el elemento de la subordinación continuada, propio de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes.

En ese orden, se confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Confirmar la sentencia del 28 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso instaurado por el señor Juan Carlos Muñoz Olmos en contra del municipio de Puerto Colombia.

Segundo.- Sin condena en costas. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.