CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2014-01202-02 (1199-2019) Demandante: LUZ MARLENE SUÁREZ ROMERO Demandada: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Temas: Prima técnica por el criterio de formación avanzada y experiencia altamente calificada.
Empleada de la Contraloría General de la República. Integración de regulación general de la prima técnica con la especial de la Contraloría General de la República. Improcedencia por no cumplimiento pleno de requisitos. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-06-2022 ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Luz Marlene Suárez Romero en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones Que se declare la nulidad de las Comunicaciones 2011EE27609 del 25 de abril de 2011 y 2011IE127693 del 30 de octubre de 2013 por medio de las cuales la autoridad demandada resolvió negativamente la solicitud de reconocimiento de la prima técnica a favor de la demandante.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Contraloría General de la República reconocer a favor de la señora Suárez Romero, la prima técnica por formación avanzada y experiencia, en una cuantía equivalente al 50 % del salario básico mensual devengado por aquella. Que se condene a la demandada a pagar a favor de la libelista las sumas correspondientes a la prima técnica por las diferencias de sueldos, primas, vacaciones, bonificaciones, quinquenios y demás emolumentos dejados de percibir, desde la fecha de la solicitud presentada ante la entidad demandada, el 13 de marzo de 1996, y hasta cuando se haga efectivo el reconocimiento del derecho instado, con inclusión de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad a la data de reclamación inicial.
Que las sumas que resulten de la condena sean indexadas desde la fecha que se hizo exigible el derecho y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. Supuestos fácticos relevantes La señora Luz Marlene Suárez Romero se encuentra vinculada al servicio de la Contraloría General de la República, desde el 1.° de noviembre de 1995.
Inicialmente como profesional universitario, grado 09, y al momento de presentación de la demanda ocupaba la plaza de profesional universitario, grado 01 en el Grupo de Vigilancia Fiscal del Atlántico de la mencionada entidad. Con fundamento en el presunto cumplimiento de los requisitos regulados por las normas vigentes en su momento, la demandante presentó ante la autoridad demandada solicitud de reconocimiento de prima técnica, el 13 de marzo de 1996.
Ante la ausencia de respuesta por parte de la entidad, radicó nuevamente dos escritos que datan del 12 de septiembre y 10 de octubre, ambos de 1996. De manera posterior, el 5 de abril de 2011 y el 15 de agosto de 2013 reiteró ante la Contraloría General de la República sus solicitudes anteriores en las cuales instaba el reconocimiento del derecho de la prima técnica, las cuales fueron desatadas por la entidad de manera negativa con la expedición de los Oficios 2011EE27609 del 25 de abril de 2011 y 2011IE127693 del 30 de octubre de 2013.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por los extremos procesales se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 23 de junio de 2016 y continuación de la misma el 20 de septiembre de 2018.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «Revisado el expediente se observa que la entidad demandada propuso con la contestación de la demanda las siguientes excepciones: Inexistencia de obligación y cobro de lo no debido Caducidad Inexistencia del acto administrativo Prescripción trienal Innominada […] Respecto a la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 de la ley 1437 de 2011, en su literal d), establece […] Con relación a los actos demandados, se tienen que: OFICIO 2011EE2760 DE 15 DE ABRIL DE 2011: recibido el día 28 de abril de 2011, se encuentra caduco, toda vez la demanda se presentó el día 3 de junio de 2014.
OFICIO 2013IEE0127693 DE 30 DE OCTUBRE DE 2013: recibido por la actora el día 08 de noviembre de 2013, el término de caducidad comenzó a correr a partir del 09 de noviembre de 2013, feneciendo 09 de marzo de 2014, para lo cual la actora agotó el requisito de procedibilidad el día 12 de diciembre de 2013, esto es, interrumpiendo el termino (sic) de caducidad, pues faltaban 86 días para que este feneciera, sin embargo, se observa que la audiencia de conciliación fue celebrada el día 27 de febrero de 2013 y declarada fallida, luego entonces a partir del día siguiente se reanudaba el término faltándole a la parte actora el término de 86 días para presentar la demanda, los que transcurrieron hasta el día 26 de mayo de 2014, es decir que el medio de control acto se encuentra caduco, toda vez que la demanda se presentó el día 3 de junio de 2014, es decir 8 días después de la oportunidad para ello. […] De conformidad con lo expuesto, se declara probada la excepción de caducidad del medio de control.».
(Folios 456 a 458 y en cd que reposa a folio 454 del expediente). Se notificó la decisión en estrados y la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la misma, el cual fue desatado por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado, específicamente por el despacho del presente magistrado ponente, a través de auto interlocutorio O-0092-2018 del 10 de mayo de 2018 que resolvió revocar el auto que declaró probada la excepción de caducidad, y en su lugar, ordenó continuar con las demás etapas de la audiencia inicial.
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] ¿Tiene derecho la actora al reconocimiento y pago de la Prima Técnica por formación avanzada y experiencia, en el equivalente al 50% del salario básico mensual devengado? En consecuencia… ¿Tiene derecho la actora al reconocimiento y pago de las sumas correspondientes a la prima técnica por las diferencias de sueldo, primas, bonificaciones, vacaciones, quinquenios y demás emolumentos dejados de recibir desde 1996 hasta la fecha en que sean reconocidos?».
(Cursiva del texto. Folios 498 a 499 y en cd obrante a folio 494 del plenario). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. SENTENCIA APELADA El a quo profirió sentencia escrita el 9 de noviembre de 2018, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demandante, con fundamento en las siguientes consideraciones: Precisó que para el 11 de julio de 1997 cuando entró a regir el Decreto 1724 de 1997 (por medio del cual se fijaron reglas sobre el reconocimiento de la prima técnica), la demandante ya desempeñaba en propiedad un cargo de la planta de personal de la Contraloría General de la República, de tal suerte que el requisito para acceder a dicha prestación relativo al tipo de vinculación lo satisfizo de conformidad con la norma, así como la formación académica básica al corroborarse que tenía un título como abogada de la Corporación Universitaria de la Costa, desde el 5 de agosto de 1992.
En ese sentido, recordó que para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, resultaba imperioso que el funcionario contara con las exigencias en mención que denominan la naturaleza de dicho emolumento, durante un término no menor de 3 años, o en todo caso, la terminación de estudios de formación avanzada y 6 años de experiencia en el ejercicio profesional relacionado con las funciones propias del empleo.
Lo anterior tal como lo señala el artículo 3 del Decreto 2164 de 1991, el cual reglamentó parcialmente el Decreto 1661 del mismo año. Al respecto, manifestó que la demandante acreditó la realización de una especialización en derecho administrativo, cuyo título fue obtenido el 14 de noviembre de 1997 por parte de la Corporación Educativa Mayor del Desarrollo Simón Bolívar.
No obstante, al margen de que el canon 4 del Decreto 1724 de 1997 hubiere previsto una transición para el otorgamiento de la prima técnica a los empleados que desempeñaran cargos distintos al de los niveles de directivo, asesor o ejecutivo, en los casos que esta les haya sido reconocida previamente y la gozaran hasta el momento previo del retiro, lo cierto es que dicha situación no encuadra en el caso de la señora Suárez Romero, habida cuenta que a ella nunca le fue reconocido tal derecho por la entidad demandada.
Agregó que no puede perderse de vista que la libelista adquirió el título de especialista en el mes de noviembre de 1997 y la nueva normativa que reguló el reconocimiento de la prima técnica (Decreto 1724 de 1997), empezó a regir del 4 de julio de 1997, donde se excluyó el goce del referido concepto al nivel profesional. En ese orden, puntualizó que al no haber consolidado la titulación de formación avanzada en el tiempo que cobijaba al nivel en el que se encontraba, no tendría derecho al disfrute del derecho instado.
Asimismo, indicó que el requisito de experiencia altamente calificada tampoco fue cumplido por la parte activa, toda vez que hasta el momento en que hizo la solicitud en sede administrativa y mientras se encontraban vigentes los Decretos 1661 y 2165 de 1991, solo contaba con una experiencia de 1 año y 8 meses, lo cual no superó el requisito mínimo de 3 años exigidos por las aludidas disposiciones.
Por lo anterior, concluyó que como la parte demandante no reunió la totalidad de requisitos señalados normativamente para el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, resultaba improcedente concederle dicha prestación, por lo que habría de negarse las pretensiones del libelo. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada, para lo cual precisó que el tribunal de primera instancia incurrió en un desacierto interpretativo al únicamente tener en cuenta como fecha de experiencia de la libelista, a partir del mes de noviembre de 1995.
Al respecto, manifestó que quedó debidamente probado que la interesada obtuvo su título profesional en el mes de agosto de 1992 y que, de acuerdo a la jurisprudencia del Consejo de Estado, «la experiencia profesional se adquiere a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que hacen parte del programa de formación respectivo, y no desde la fecha de grado u obtención del título».
Bajo dicha intelección, estimó que el derecho al reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada fue adquirido por la señora Luz Marlene Suárez Romero desde el año 1996, el cual a su vez fue reclamado de manera oportuna ante la autoridad demandada, esto es, antes de la reforma normativa que excluyó al nivel profesional de recibir dicho beneficio prestacional; solicitudes frente a las cuales no se emitió respuesta alguna.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandada: instó que sea confirmada la providencia impugnada en cuanto denegó las pretensiones de la demandante, al reiterar la mayoría de los argumentos de su contestación de la demanda; sin embargo recalcó que contrario a lo afirmado por la libelista en su alzada, aquella no goza de un derecho adquirido, más aún si no cumplía con los requisitos para que le fuera asignada la prima técnica reclamada, que por régimen especial era la que otorgaba la Contraloría General de la República a los profesionales para la época de los hechos.
La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal según constancia visible a folio 595 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. En el presente caso lo presentó únicamente la parte demandante. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se circunscribe a los aspectos planteados en el recurso de apelación, los cuales se resumen en la siguiente pregunta: ¿La señora Luz Marlene Suárez Romero acreditó los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: no es procedente el reconocimiento de la prima técnica a favor de la demandante, toda vez que no cumple con los requisitos previstos por la ley para ser beneficiaria de la prestación deprecada, tal y como pasa a explicarse.
La prima técnica y su marco normativo general La prima técnica fue creada como un reconocimiento económico para atraer o mantener al servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados, requeridos para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o para la realización de labores de dirección y de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo.
En efecto, por medio del Decreto 2285 del 2 de septiembre de 1968, el ejecutivo creó la prima técnica como un incentivo económico especial destinado al fin en comento. La prestación así creada se mantuvo hasta que a través de la Ley 60 del 28 de diciembre de 1990, el Congreso le confirió facultades al presidente de la República para modificar el régimen de la prima técnica, con la finalidad de que su pago también estuviera ligado a la evaluación del desempeño, así como para que determinara el campo y la temporalidad de su aplicación, el procedimiento, los requisitos y los criterios para su asignación. En ejercicio de las facultades conferidas, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 1624 del 26 de junio de 1991 «por el cual se adiciona el Decreto 1016 de 1991 y se dictan otras disposiciones» y 1661 del 27 de junio de 1991 «por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones».
Este último Decreto, en el artículo 1.º, definió la prima técnica como «[…] un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. […]».
De igual forma, previó que existirían dos criterios o requisitos alternativos para otorgar la prestación: 1.) Por título de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo durante un término no menor de tres años, para los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo y; 2.) Por evaluación de desempeño, que podría ser asignada en todos los niveles.
La prima técnica en la Contraloría General de la República En lo relativo a la prima técnica creada específicamente para los empleados de la Contraloría General de la República, el Decreto 720 del 20 de abril de 1978, reguló dicha prestación en los siguientes términos: «[…] Artículo 46. De la prima técnica. Como reconocimiento del nivel de formación técnico-científica de sus titulares, podrá fijarse prima técnica para los empleos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos altamente especializados.
Esta prima sólo podrá ser asignada a aquellos funcionarios con especial preparación o experiencia que desempeñen los cargos de Contralor Auxiliar, Asistente del Contralor General, Secretario General, Director General, Director de Escuela de Capacitación, Jefe de Oficina, Delegado Territorial, jefe de División y el Secretario Privado del Contralor. […]» Y respecto de los requisitos, el artículo 48 de la citada normativa señaló: «[…] Artículo 47.- De los requisitos para recibir prima técnica.
Para tener derecho a prima técnica se requiere poseer grado en una carrera profesional, título universitario de especialización y experiencia en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo de quien va a percibirla. (Negrita fuera de texto). Conforme a la norma transcrita, se instituyeron como requisitos para percibir la prima técnica en la Contraloría General de la República los siguientes: (i) poseer grado en una carrera profesional;
(ii) tener título universitario de especialización y; (iii) experiencia en las áreas relacionadas con las funciones del cargo que desempeña el que pretende percibirla. En cuanto al funcionario competente para asignar la prima técnica, el artículo 48 del mismo decreto señala que corresponde al contralor General de la República, a través de resolución y de acuerdo con los criterios consagrados reconocerla.
Dice la norma: «[…] Artículo 48 de la asignación de prima técnica. La prima técnica se asignará por resolución del Contralor General de la República y de acuerdo con los siguientes criterios: a). Sólo podrá asignarse prima técnica a quienes reúnan los requisitos mínimos fijados para el ejercicio del respectivo cargo. b). Para determinar el valor de la prima se evaluarán las calidades especiales de estudio y experiencia que acredite el candidato y que excedan los requisitos mínimos de que trata el ordinal anterior. c).
Las calidades especiales objeto de evaluación deberán estar relacionadas con las funciones del cargo o proporcionar al candidato una aptitud especial para su desempeño. d). La prima técnica no podrá exceder el cincuenta por ciento de la asignación básica mensual fijada por la ley para el empleo de quien vaya a disfrutarla. e). Las calidades especiales de los candidatos a prima técnica se valorarán de acuerdo con la siguiente ponderación. Experiencia hasta el veinticinco por ciento del sueldo básico.
Estudios hasta el veinticinco por siendo del sueldo básico. f). En ningún caso podrán percibirse simultáneamente gastos de representación y prima técnica. g). No podrá asignarse prima técnica con efectos fiscales retroactivos. h). Las resoluciones sobre asignación de prima técnica deberán contar con el certificado de disponibilidad presupuestaria correspondiente. i).
Asignada una prima técnica cesará su disfrute cuando el funcionario que la recibe cambie de empleo. […]». Por su parte, el Decreto 149 del 14 de enero de 1991 «por el cual se dictan normas en materia salarial para los empleados de la Contraloría General de la República», en su artículo 2º otorgó al contralor general de la República la función de asignar la prima técnica, así: «[…] Artículo 2o.
El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles Directivo, Asesor, en los grados 4 a 9 del nivel ejecutivo y los comprendidos entre los grados 3 a 5 del nivel profesional. (Se resalta).
Parágrafo 1. El Contralor General podrá reconocer el derecho a devengar la prima técnica, sin sujeción a los requisitos establecidos, a los funcionarios que a la fecha de expedición del Decreto 119 de 1988 se encontraban desempeñando alguno de los cargos a que se refiere el presente artículo, siempre y cuando en tal fecha tuvieren una antigüedad mínima de quince (15) años al servicio de la entidad.
Parágrafo 2. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso, el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por la ley para el respectivo cargo. […]». Posteriormente, se expidió la Ley 106 del 30 de diciembre de 1993, y en lo ateniente al reconocimiento de la prima técnica, el artículo 113 al referirse a las prestaciones sociales de los empleados de la aludida entidad, indicó: «[…] Artículo 113º.- De las Prestaciones Sociales de los Empleados de la Contraloría General de la República.
Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: (…) 5. Prima Técnica Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-100 de 1996.
El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, nivel ejecutivo y el nivel profesional. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso el cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada por ley para el respectivo cargo.
Para su asignación se deberán contar con certificado de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del respectivo año. Artículo 46 y ss. Decreto-Ley 720 de 1978. La prima técnica será asignada por Resolución del Contralor General de la República. Criterios, Requisitos, Formalidades. […]». Luego, mediante sentencia C-100 del 7 de marzo de 1996, la Corte Constitucional estudió la legalidad de la norma transcrita respecto de los apartes que le otorgan al contralor general de la República facultades discrecionales para reconocer la prima técnica.
Sobre el particular dicho juez colegiado expuso lo siguiente: «[…] Las primas técnicas, en la medida en que son un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio estatal a personas de altas calidades profesionales, hace parte del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. […] Las atribuciones y funciones legales de los órganos estatales no pueden modificar la estructura del Estado prevista por la Constitución. Por consiguiente, cuando la Carta asigna a la ley la posibilidad de conferir nuevas funciones o atribuciones a determinados órganos del Estado -como por ejemplo en el caso de la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General o la Contraloría - ello no significa que el Legislador pueda modificar la estructura de competencias prevista por la propia Constitución. La ley no puede atribuir funciones a un órgano del Estado que la Constitución ha reservado a otros órganos, por cuanto ello implica que un poder constituido -el Legislador- puede modificar la propia Constitución. Por consiguiente, debe entenderse que el Legislador tiene, en determinados casos, la posibilidad de conferir nuevas funciones y atribuciones a ciertos órganos estatales, pero siempre respetando la estructura del Estado prevista por el Constituyente.
Y es claro, en este caso, que la Carta confirió el poder reglamentario de las leyes marco al Gobierno, y no a otros órganos estatales como la Contraloría. […] Uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático.
Por ello esta Corte declarará exequible el inciso estudiado, en el entendido de que el establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al Gobierno. La Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución. En este caso, esta Corporación considera que, en virtud de los principios de buena fe y protección de los derechos adquiridos, esta declaración de constitucionalidad condicionada sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo.
Esto significa que el Contralor no podrá, a partir de la presente sentencia, proceder a reglamentar los requisitos para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde, por mandato de la Constitución, al Gobierno. Tampoco podrá entonces el Contralor conceder nuevas primas técnicas con base en su propia reglamentación, sino que deberá basarse en las reglamentaciones expedidas en esta materia por el Ejecutivo.
Sin embargo, la presente decisión no afectará la continuidad del pago de las primas técnicas ya asignadas, puesto que se trata de una situación jurídica consolidada, que goza entonces de protección constitucional y que fue asignada y recibida de buena fe. […] 10- La Corte ha concluido que es legítima la facultad del Contralor de otorgar las primas técnicas a funcionarios de ciertos niveles pero que, por el contrario, corresponde al Gobierno -y no al Contralor- señalar los requisitos mínimos que deberán cumplirse para acceder a la prima técnica.
Ahora bien ¿significa lo anterior que esta Corporación debe declarar la inexequibilidad parcial del inciso estudiado? La Corte considera que no, por cuanto la norma señala que el Contralor "podrá asignar previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse prima técnica" a ciertos funcionarios. El inciso no establece entonces, de manera expresa, que corresponda al Contralor reglamentar tales requisitos sino que ésta es una de las interpretaciones razonables que admite la disposición. Pero sucede que esa hermenéutica no se ajusta a la Constitución, conforme a los argumentos expuestos en los fundamentos jurídicos 5 a 7 de esta sentencia, por lo cual ella será expulsada del ordenamiento jurídico.
La disposición admite, empero, otro entendimiento, según el cual, el señalamiento de los requisitos corresponde al Gobierno, y es con base en tal reglamentación que el Contralor puede proceder a asignar, en concreto, las primas técnicas. Ahora bien, esa segunda interpretación se ajusta a la Carta, y esta Corporación considera que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático.
Por ello esta Corte declarará exequible el inciso estudiado, en el entendido de que el establecimiento de esos requisitos mínimos corresponde al Gobierno […]». (Negrilla fuera de texto). En este sentido, se observa que la Corte Constitucional declaró exequible el inciso 1.º del numeral 5 del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, de manera condicionada, en el entendido que conforme al artículo 150 ordinal 19 de la Constitución Política de 1991 corresponde al Gobierno Nacional la reglamentación de los requisitos mínimos que deben cumplirse para acceder a la prima técnica.
De conformidad con lo expuesto, el régimen de prima técnica contemplado por el Decreto 1661 de 1991, si bien fue previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva de Poder Público, resulta ser el marco normativo aplicable al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la Contraloría General de República por disposición expresa del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, por lo que para el reconocimiento del incentivo objeto de estudio en esta providencia deberán tenerse en cuenta los criterios y requisitos previstos en el régimen general desarrollado por el decreto en cita, lo cual ha sido reiterado en diferentes pronunciamientos de esta Corporación. Ahora, en atención a la providencia de control de constitucionalidad en comento, se observa que mediante el Decreto 1384 del 5 de agosto de 1996 se definió la prima técnica, el campo de aplicación y el monto al interior de la Contraloría General de la República, cuyos artículos 1.° al 4 señalaron en su tenor literal lo siguiente: «[…] Artículo 1º.
Definición. La prima técnica es un reconocimiento económico de carácter temporal y provisional, vinculado directamente al cargo desempeñado que busca mantener o atraer al servicio de la Contraloría General de la República, a funcionarios altamente calificados para el desempeño de cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados, o para la realización de labores de dirección, o de especial responsabilidad.
La prima técnica se otorga de acuerdo con las necesidades específicas de la entidad y con estricta sujeción a lo previsto en el presente Decreto. Artículo 2º. Campo de aplicación. El Contralor General de la República podrá asignar prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional.
Artículo 3º. Requisitos. El Contralor General de la República podrá asignar prima técnica a los funcionarios que ocupen cargos en los niveles técnico asesor, ejecutivo y profesional, que acrediten los requisitos que excedan los mínimos exigidos para el respectivo cargo. Parágrafo 1º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 113, numeral 5º de la Ley 106 de 1993, el simple cumplimiento de los requisitos señalados en el inciso del presente artículo no otorga derecho a la asignación de prima técnica.
Artículo 4º. Cuantía. La prima técnica no podrá exceder en ningún caso, del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada para el respectivo cargo, constituyendo para todos los efectos legales factor salarial, y para su otorgamiento deberá contar previamente con los certificados de disponibilidad presupuestal hasta el 31 de diciembre del correspondiente año, expedido por la Contraloría General de la República y el de viabilidad presupuestal expedido por la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
No podrá asignarse prima técnica con efectos fiscales retroactivos. […]». Se resalta que la normativa transcrita fijó algunos aspectos para la asignación de la prima técnica a los empleados de la Contraloría General de la República, tales como, los cargos susceptibles de su reconocimiento, su cuantía máxima, los factores para determinarla, y el funcionario competente para otorgarla, de manera que la expedición del Decreto 1384 de 1996, no implicó la derogatoria del Decreto 1661 de 1991 (reglamentado parcialmente por el Decreto Ley 2164 de la misma anualidad), sino que complementó postulados no previstos en este último para ajustarlos a la sentencia C-100 del 7 de marzo de 1996, y por tal motivo dicha reglamentación debe ser interpretada de forma conjunta o armónica, puntualmente en lo que respecta a las exigencias indispensables para conceder el aludido beneficio económico.
Lo anterior halla sustento además en la medida en que el artículo 3.° del Decreto 1384 del 5 de agosto de 1996, al tratar de regular lo pertinente sobre los requisitos, no los enlistó ni definió de manera específica, sino que enunció de manera general, que estos corresponderían a los que excedieran los mínimos previstos para el ejercicio del cargo; planteamiento que necesariamente implica la remisión a las exigencias que sí contempla de manera explícita el Decreto 1661 de 1991 expedido por el Gobierno Nacional, tal como correspondía según lo estimado por la Corte Constitucional al momento de declarar la exequibilidad condicionada del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, cuando precisó que «el Contralor no podrá, a partir de la presente sentencia, proceder a reglamentar los requisitos para estas primas técnicas, ya que tal potestad corresponde, por mandato de la Constitución, al Gobierno.» Por otra parte, en cuanto a los factores que se deben valorar para los efectos pertinentes de la asignación del porcentaje de la prima técnica en la Contraloría General de la República, el artículo 5.º del Decreto 1384 de 1996, señaló lo siguiente: «[…] Artículo 5º.
Factores de valoración. Para recomendar el porcentaje de asignación de prima técnica a los funcionarios que desempeñen cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, ejecutivo y profesional, se tendrán en cuenta, conjunta o separadamente, además de los principios establecidos en este Decreto, los siguientes factores: a. Tener título profesional de formación avanzada, esto es, especialización, maestría, doctorado, en áreas que se relacionan de manera directa o tengan afinidad con las funciones propias del cargo.
El monto previsto para premiar este factor será el 20% del sueldo básico mensual. b. Tener experiencia, responsabilidad, conocimientos, habilidades y destrezas adquiridos en la práctica de una profesión u oficio, y especial preparación o responsabilidad en áreas directamente relacionadas o afines con las funciones propias del cargo. Este factor, igualmente, se premia con el 20% del sueldo básico mensual. c. La participación en eventos académicos o científicos de reconocida importancia, la publicación de libros de carácter académico o científico, en áreas directamente relacionadas o que se relacionen con las funciones propias del cargo, se reconocerá el 5% del sueldo básico mensual. d. Asimismo el ejercicio de la docencia en instituciones de educación superior reconocidas oficialmente tendrá un valor hasta del 5% del salario básico mensual.
Esta disposición también señala que previo el cumplimiento de los requisitos, se recomendará el porcentaje de la asignación, sin que sobrepase los límites previstos en el artículo 4º ibídem, es decir, que no sea superior al 50%. […]». En este punto se aclara que los criterios trasuntados ut supra, deben ser tenidos en cuenta como factores o supuestos de hecho para la asignación del monto de la prima técnica de conformidad con lo acreditado por el solicitante, y no puntualmente como requisitos para el reconocimiento de la prestación en el caso concreto según lo aducido por la demandante en su recurso.
Lo anterior, precisamente porque, como quedó expuesto en líneas atrás, las exigencias que deben cumplirse de cara a hacerse titular legítimo del derecho a la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada se encuentran taxativamente consagradas en el Decreto 1661 de 1991, siendo entonces los lineamientos del precitado artículo (5.º del Decreto 1384 de 1996) aquellos que delimitaran la tasa porcentual de dicha asignación a los servidores que ocupen los cargos de directivo-asesor, ejecutivo y profesional, siempre y cuando hubieren acreditado el lleno de los requisitos para ello.
Sobre la normativa posterior y el régimen de transición en cuanto a la asignación de la prima técnica Más adelante, en desarrollo de las facultades generales conferidas por la Ley 4.ª del 18 de mayo de 1992, el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997 modificó nuevamente el régimen en esta materia, para señalar que la prima técnica solo podría asignarse, por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del Poder Público, lo que implicó la eliminación de los niveles profesional, administrativo, técnico y operativo, como susceptibles de asignación de prima técnica por evaluación de desempeño. Sin embargo, el mencionado decreto preservó el derecho a la prima técnica por evaluación de desempeño de quienes a la fecha de su entrada en vigencia lo habían consolidado de conformidad con la normativa anterior.
Sobre este punto, esta Corporación precisó que es viable conceder la prima técnica a empleados que hubieran cumplido los requisitos para ser beneficiarios de ella antes de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, esto es, el 11 de julio de 1997, aunque no se hubiere efectuado el reconocimiento expreso, al respecto sostuvo: «[…] De acuerdo con la segunda tesis, que prevaleció en la Subsección, y que hoy constituye el parámetro para el reconocimiento de la misma, sí es posible aplicar el régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 a quienes, sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplieran con los siguientes requisitos: que tuvieran derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño bajo el régimen del Decreto 1661 de 1991, esto es, que hubieren laborado para la respectiva entidad en la vigencia de la normativa mencionada y que, desde luego, cumplieran los requisitos legales exigidos por la misma; que hubieran reclamado la prima técnica antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que tuvieren derecho a la prima mencionada en vigencia del Decreto 1661 de 1991; que la entidad demandada injustificadamente hubiera guardado silencio frente a la petición o, se entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa. […]».
De esta forma, se tiene que el régimen de transición previsto en la normativa en cita se aplica a quienes no ocupan cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, pero en todo caso siempre y cuando estos tuvieran derecho al reconocimiento de aquella prestación y cumplieran los requisitos con fundamento en la regulación previa antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, toda vez que el vigor de esta última norma no tuvo la virtualidad de afectar las situaciones jurídicas consolidadas al margen de que hubiesen o no sido reconocidas formalmente por la entidad encargada.
Finalmente, el reconocimiento de la prima técnica sufrió otra modificación al expedirse el Decreto 1336 de 27 de mayo de 2003, restringiéndose su percepción a quienes estuvieran nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora y a los asesores cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos del ministro, viceministro, director de departamento administrativo, superintendente y director de unidad administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y Ramas del Poder Público.
Asimismo, mediante el artículo 4.º del citado decreto, se continuó con el régimen de transición, tal como fue esbozado previamente. Pues bien, en virtud de la citada normativa reguladora de la prima técnica, tanto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público como para los funcionarios de las entidades que no hacen parte de él, como lo es, entre otras la Contraloría General de la República que de acuerdo con el artículo 267 de la Constitución Política es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal; se analizará si la demandante es beneficiaria de la prima técnica deprecada.
En efecto, bajo el anterior marco normativo y jurisprudencial, la Subsección procederá a verificar y valorar la prueba allegada al proceso así: Resolución 08564 del 12 de octubre de 1995, por medio de la cual la Contraloría General de la República nombró en período de prueba por el término de 4 meses a la señora Luz Marlene Suárez Romero, en el cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 09, en la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas, Dirección Seccional Atlántico (folios 248 a 249); y acta de posesión del empleo en mención, suscrita por la demandante el 1.° de noviembre de 1995 (folio 247).
Resolución 0349 del 22 de julio de 1996, dictada por el jefe de la oficina de administración de carrera administrativa y la jefe de división de evaluación y escalafón de la Contraloría General de la República, con la que se ordenó la inscripción de la libelista en el escalafón de carrera administrativa especial, como funcionaria en propiedad del cargo denominado profesional universitario, nivel profesional, grado 09, en la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas, Dirección Seccional Atlántico (folios 35 a 36).
Acta de posesión del 6 de marzo de 2000, mediante la cual la autoridad demandada incorporó a la libelista a la planta global de personal de la entidad en el cargo de profesional universitario, nivel profesional, cuyo grado no se especifica, del régimen especial de carrera administrativa (folio 39), ello según la Resolución 757 del 9 de marzo de la misma anualidad.
Peticiones del 12 de septiembre y 13 de marzo, ambos de 1996, presentados ante la entidad demandada por la libelista, en el sentido de solicitar el reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, al considerar que había acreditado los requisitos previstos para lo propio (folios 25 y 27). Solicitud signada por la demandante y radicada el 30 de marzo de 2011 ante la Contraloría General de la República, con el cual deprecó el reconocimiento de la prima técnica de conformidad con la Ley 106 de 1993, fundamentada en que: «[…] Me posesioné el 01 de Noviembre de 1995, como Profesional Universitario Grado 09, en el año 2000 en el mes de Marzo en consecuencia a la restauración de la época me posesione (sic) como Profesional Universitario Grado 01 en la Gerencia Atlántico.
Teniendo en cuenta lo anterior, considero que tengo configurado derecho a que se me considere el reconocimiento de asignación de prima técnica, por cuanto solo hasta el 4 de julio de 1997 se expidió el Decreto N°1724, mediante el cual se suprimió el reconocimiento de la prima técnica para el nivel profesional […]». (Folios 20 a 21). Oficio 2011EE27609 del 15 de abril de 2011, por medio del cual la gerente de talento humano de la entidad demandada dio respuesta negativa a la petición referida anteriormente, al indicar lo siguiente: «[…] Nótese que usted se posesionó en el cargo de Profesional universitario Grado 09, el 01 de noviembre de 1995 y antes de la expedición de los Decretos 1724 de 1997 y 1336 de 2003, no fue emitido acto administrativo alguno que le conceda prima técnica. […]».
(Folios 22 a 24). Derecho de petición que data del 13 de agosto de 2013, presentado por la señora Suárez Romero ante Contraloría General de la República, a través del cual requirió le fuera asignada la prima técnica en el porcentaje correspondiente conforme a los documentos que reposan en su hoja de vida. Para fundamentar su postura, citó la sentencia C-100 de 1996 mediante la cual la Corte Constitucional declaró exequible el numeral 5 del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, en el sentido de que dicho emolumento podía ser concedido a los cargos, entre otros, del nivel profesional (folio 33).
Oficio 2013IE0127693 del 30 de octubre de 2013 signado por la contralora general de la República, que desató desfavorablemente la anterior solicitud, en los siguientes términos: «[…] Nótese que a pesar de haber ingresado al servicio de la entidad a partir del 1 de noviembre de 1995, nombrada en período de prueba en el cargo de Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado 09 en la Gerencia Departamental del Atlántico, mediante Resolución 8564 del 12 de octubre de 1995, incorporado en el cargo de Profesional Universitario, Nivel Profesional, Grado 01 mediante Resolución 757 del 9 de marzo de 2000, registra el título de formación avanzada con posterioridad al Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, es decir, que no reunía los requisitos para el otorgamiento de ésta prestación y en este momento no es viable acceder a dicho reconocimiento […] De lo anterior se colige con entera claridad, que no puede hablarse de un derecho adquirido respecto de la prestación solicitada, por el simple hecho que las normas que disponían la posibilidad del otorgamiento de la prima técnica, estuvieran vigentes al momento de la posesión del cargo del cual se reclama el pago de la aludida prima. […]».
(Folios 29 a 32). Pues bien, las pruebas relacionadas en precedencia dan cuenta del ingreso de la demandante a la contraloría desde el 13 de marzo de 1992, sin embargo, su inscripción en la carrera administrativa e incorporación en la planta de personal en propiedad (lo cual es uno de los requisitos que el Consejo de Estado ha señalado para que el funcionario o empleado sea beneficiario de la prima técnica), tuvo lugar a partir del 22 de julio de 1996 con fundamento en la Resolución 0349 de esa fecha, de tal suerte que se entiende satisfecho este primer presupuesto de consolidación del derecho prestacional en comento, habida cuenta que la libelista en efecto se desempeñaba en un cargo de nivel profesional en propiedad, susceptible de ser titular del beneficio económico, por lo menos antes de la vigencia del Decreto 1724 de 1997.
Ahora, en lo relacionado con los estudios y experiencia de la demandante, la documental allegada al proceso informa lo siguiente: Obtuvo el título de abogada de la Corporación Universitaria de la Costa, CUC, el 5 de agosto de 1992, según diploma y acta de grado (folios 320 y 321). Lo cual a su vez se verifica con la certificación emitida por el aludido ente educativo, el 27 de mayo de 1999 (folio 305).
Es especialista en derecho administrativo de la Corporación Educativa Mayor del Desarrollo Simón Bolívar, conforme el diploma que da cuenta de la fecha de otorgamiento del título, el 14 de noviembre de 1997 (folio 40). Participó y aprobó el diplomado en derecho procesal administrativo dictado por la Corporación Educativa Mayor del Desarrollo Simón Bolívar, realizado entre el 23 de agosto de 1997 al 11 de octubre del mismo año (folio 41).
Asistió a diversos cursos que tuvieron lugar en la ciudad de Barranquilla con el Servicio Nacional de Aprendizaje, entre los cuales se encuentran los de: desarrollo empresarial participativo (folio 42), informática básica (folio 43) y auditoría interna de calidad (folio 48). Estuvo en el encuentro nacional de ordenamiento territorial organizado por la Escuela Superior de Administración Pública Territorial ESAP Atlántico, en febrero de 1997 (folio 44).
Realizó y aprobó sendos cursos y seminarios dictados por la Contraloría General de la República, tales como: policía judicial para el control fiscal (folios 45 y 46), contratación estatal (folio 47), habilidades gerenciales (folio 56), contratación administrativa (folio 57) y presupuesto público (folio 58). Le fueron otorgados los siguientes reconocimientos y menciones de honor por parte de la Contraloría General de la República: por sus valiosos aportes y esfuerzos en el mejoramiento de la gestión de la gerencia (folio 49) y por antigüedad laboral (folios 50 y 62).
Participó en el curso de contratación administrativa realizado por la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, entre el 6 de noviembre de 2007 y el 26 de noviembre del mismo año, con un total de 40 horas (folio 53). Cursó el seminario de gestión pública y responsabilidad de los funcionarios departamentales y municipales, llevado a cabo en la ciudad de Barranquilla los días 21, 22 y 23 de mayo de 2008, por parte de la Procuraduría General de la Nación (folio 54).
Asistió al foro de perspectivas institucionales de Cormagdalena desarrollado por la Contraloría General de la República con el apoyo de la mentada entidad territorial, en el mes de julio de 2009 (folio 55). Con base en la evidencia documental enlistada, es procedente verificar las circunstancias fácticas en las que se encontraba la demandante antes del 11 de julio de 1997, que corresponde a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, con la finalidad de determinar si le asiste el derecho al reconocimiento de la prima técnica en razón del régimen de transición de la aludida norma, y por consiguiente con fundamento en la regulación anterior comprendida por los Decretos 1661 de 1991 y 1384 de 5 de agosto de 1996 como se indicó con antelación. Pues bien, como se determinó previamente, la libelista solicitó ante la Contraloría General de la República que le fuera concedida la prima técnica prevista en la Ley 106 de 1993, ello bajo el criterio de la acreditación de formación avanzada y experiencia altamente calificada, por lo que necesariamente y en virtud de la finalidad de la sentencia C-100 del 7 de marzo de 1996, relativa a la cohesión normativa entre la reglamentación especial de los funcionarios de la mentada entidad de control fiscal y la del régimen general de los funcionarios públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, deberá validarse el cumplimiento de los requisitos que para asignar aquella prestación, definió el Decreto 1661 de 1991, reglamentado por el Decreto 2164 de la misma anualidad, el cual previó en su artículo 4.° lo siguiente: «ARTICULO 4º De la prima técnica por formación avanzada y experiencia. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del presente Decreto y que acrediten título de estudios de formación avanzada y experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años.
El título de estudios de formación avanzada podrá compensarse por tres (3) años de experiencia en los términos señalados en el inciso anterior, siempre y cuando se acredite la terminación de estudios en la respectiva formación.
PARAGRAFO. La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.» (Negrita intencional). A partir del extracto transcrito, se infiere que «los requisitos que excedan los mínimos exigidos para el respectivo cargo», a voces del artículo 3.° del Decreto 1384 de 1996, en orden de asignar la prima técnica deprecada por la demandante como funcionaria de la Contraloría General de la República, son, a saber y manera conjunta: Ser empleado nombrado en propiedad.
Desempeñar un cargo de los niveles profesional, ejecutivo, asesor o directivo, que sean susceptibles de asignación de prima técnica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 2164 de 1991. Acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más 3 años de experiencia altamente calificada.
Experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años. Verificación de requisitos En lo atinente a los puntos i) y ii), es pertinente señalar que estas exigencias se encuentran satisfechas en el caso sub examine, tal como se precisó en apartes anteriores donde se demostró que la demandante fue nombrada en propiedad y en un cargo del nivel profesional, por lo que se estudiarán los enunciados iii) y iv) respectivamente.
Acreditar título de formación avanzada o terminación de los estudios en dicha modalidad, más tres años de experiencia altamente calificada. A partir de las pruebas documentales referidas con antelación sobre la educación y experiencia de la señora Suárez Romero, se evidencia con claridad que esta solo obtuvo su primer título como especialista en derecho administrativo por parte de la Corporación Educativa Mayor del Desarrollo Simón Bolívar el 14 de noviembre de 1997 (folio 40), es decir con posterioridad al 11 de julio de la misma anualidad (fecha de entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997).
De tal forma que no acreditó la exigencia de detentar un título de formación avanzada (esto es, especialización, maestría o doctorado), antes de que el nivel profesional fuera exceptuado de los eventos en los cuales se reconocería la prima técnica. Ahora bien, como se infiere del artículo 4.°, inciso 2.° del Decreto 2164 de 1991, es posible afirmar que ante la ausencia del título de posgrado como tal, la solicitante podía suplir este requisito con la demostración de la terminación de materias de la respectiva especialización, y 3 años de experiencia altamente calificada; concepto último que debe entenderse como una suma de conocimientos, acontecimientos y resultados de excelencia, precisión y distinción en el desarrollo de las actividades de un empleado, fundados en estudios adicionales, talentos o habilidades adquiridas por funciones o logros adicionales, relevantes o demasiado técnicos.
Que se diferencian totalmente del solo ejercicio de un empleo y del cumplimiento de sus obligaciones específicas, pues estos últimos supuestos corresponden a la denominada experiencia profesional que no habilita la configuración de este presupuesto, de conformidad con lo expuesto por el Consejo de Estado bajo esta misma línea argumentativa en sentencia del 29 de enero de 2015.
Conforme a este contexto, en el caso puntual de la demandante, la Subsección estima que la experiencia que ésta pretende acreditar y que alega en su recurso de apelación como calificativa para adquirir el derecho a la prima técnica, solo es profesional y no altamente calificada, puesto que no se demostró que desde el 1.° de noviembre de 1995 (cuando fue vinculada por primera vez a la Contraloría) hasta el 14 de noviembre de 1997, aquella hubiera adquirido destrezas o conocimientos técnicos y especializados destacables por la realización de funciones diferentes a las propias del cargo, o por actividades y cursos que hubiesen consolidado su perfil en uno más calificado respecto del que ostentaba al momento de su vinculación. Adicionalmente tampoco se probó la existencia de un documento por medio del cual el contralor General de la República hubiera determinado o considerado la experiencia descrita por la libelista como altamente calificada, tal como lo ordena el parágrafo del artículo 4.° del Decreto 2164 de 1991 que prevé: «[…] La experiencia a que se refiere este artículo será calificada por el jefe del organismo, con base en la documentación que el empleado acredite.».
Experiencia altamente calificada en el ejercicio profesional o en la investigación técnica o científica, en áreas relacionadas con las funciones propias del cargo, durante un término no menor de tres (3) años. Por lo explicado en el punto anterior sobre la esencia o lo que se entiende por experiencia altamente calificada, resulta necesario asegurar lo propio en cuanto a este otro requisito, es decir, que también se incumple en el sub iudice, toda vez que este presupuesto se refiere a la demostración de 3 años bajo aquella precisa consideración, la cual se reitera que no logró comprobar la demandante con su acervo probatorio.
Esta formulación halla sustento además en la medida en que los 3 años de experiencia aludidos, también debieron acreditarse antes de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, ello con el fin de tener por cumplida esta exigencia previamente a que el nivel profesional fuera suprimido del listado de cargos susceptibles de acceder al derecho a la prima técnica.
Sin embargo, no solo materialmente era imposible debido a que la vinculación de la libelista como profesional universitaria en propiedad en la DIAN ocurrió desde el 1.° de noviembre de 1995 y solo restaban menos de 2 años para que cobrara vigor la norma en comento, sino porque ese lapso previo a la referida fecha no constituyó un acrecimiento del perfil básico a uno experto, que es el que se predica del empleado que insta por la prestación estudiada.
Con base en estas consideraciones, se hace entonces innecesario verificar el cumplimiento de los factores de valoración consagrados en el artículo 5.º del Decreto 1384 de 1996, previstos para fijar el porcentaje de asignación de la prima técnica, pues se ha determinado que la demandante no cumplió los requisitos normativos para ser acreedora de ese derecho prestacional.
En conclusión: la señora Luz Marlene Suárez Romero no acreditó los presupuestos para acceder al reconocimiento y pago de la prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada en el régimen especial de la Contraloría General de la República previsto en el Decreto 1384 de 1996 en concordancia con los Decretos 1661 y 2164 de 1991, puesto que no demostró título de formación avanzada y experiencia altamente calificada antes del 11 de julio de 1997, y por lo tanto no era beneficiaria del régimen de transición del Decreto 1724 de 1997 que permitía a los empleados del nivel profesional, ser titulares de ese derecho prestacional ante su actual supresión de la lista de cargos susceptibles de obtenerlo.
Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia impugnada en cuanto denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas en segunda instancia Esta Subsección sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-.
Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.
Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas a la parte demandante, en la medida que conforme el ordinal 3.º del artículo 365 del CPACA, ésta resultó vencida en segunda instancia y se pudo verificar que la autoridad demandada intervino en sede de apelación con sus alegatos de conclusión conforme la constancia secretarial visible a folio 595 del expediente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 9 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección A, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Luz Marlene Suárez Romero contra la Contraloría General de la República.
Segundo: Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante a favor de la entidad demandada, las cuales serán liquidadas por el a quo. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente