15001233100020010130901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: INVERSIONES AGROPECUARIAS SANTILLANA S EN C Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUDINAMARCA Tema: Desbordamiento de quebrada.

Inundación de predio destinado a actividad ganadera. Ola invernal del año 1999. Fenómeno de “La Niña”. “Omisión administrativa en el mantenimiento de los cauces de la quebrada ‘El Mordisco’”. No se probó la falla del servicio. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO En fecha indeterminada, la quebrada “El Mordisco” se desbordó, provocando la inundación del predio “La Germania – Hacienda Santillana”, ubicado en el municipio de Saboyá (Boyacá). La sociedad Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C., propietaria del inmueble referido, considera que la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca debe repararle los daños ocasionados por la inundación del bien, pues aduce que ésta se ocasionó por “una omisión administrativa al deber de administrar, drenar y limpiar las quebradas y canales, cuyo manejo y responsabilidad le ha sido conferida por la ley”. 2 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 9 de noviembre de 20001, la sociedad Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. (en adelante “Inversiones Santillana”)2, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante la “CAR”), para que fuera declarada patrimonialmente responsable por la inundación del predio “La Germania – Hacienda Santillana”, ubicado en el municipio de Saboyá (Boyacá).

Como pretensiones de su demanda, la sociedad accionante solicita condenar a la entidad demandada a pagarle, por daño emergente, la suma de $321.111.500; y por lucro cesante, la suma de $96.162.000. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 7 de junio de 1982 Inversiones Santillana adquirió, mediante compraventa, el predio rural “La Germania – Hacienda Santillana”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 072-16356, que se encuentra ubicado en el municipio de Saboyá (Boyacá).

Aduce que los días 25 de febrero y 5 de mayo de 1999, la quebrada “El Mordisco” se desbordó, provocando la inundación del predio referido. Además, que, para esas fechas, la mencionada fuente hídrica estaba “completamente obstruida de tierra, piedras, troncos y malezas”. La sociedad accionante, propietaria del inmueble referido, considera que la CAR debe repararle los daños ocasionados por la inundación del bien, pues aduce que ésta se debió a “una omisión administrativa al deber de administrar, drenar y limpiar las quebradas y canales, cuyo manejo y responsabilidad le ha sido conferida por la ley”. 1 Fl. 1 a 28, C.1. 2 La sociedad Inversiones Agropecuarias Santillana S en C. se constituyó mediante documento privado del 25 de mayo de 2982, inscrito en la misma fecha ante la Cámara de Comercio de Bogotá (Fl. 63 a 68, C.1.). 3 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. 2.

Contestación El 10 de octubre de 20013 el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda y ordenó su notificación a la autoridad accionada y al Ministerio Público. 2.1. La CAR4 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el extremo activo no probó la falla del servicio alegada, ni en vínculo causal entre ésta y el daño por el que reclamó indemnización de perjuicios.

Además, manifestó que de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 8º del Acuerdo 031 de 19915, expedido por esa autoridad ambiental, corresponde a los usuarios del sistema de riego y drenaje “mantener limpios de maleza, en buen estado de funcionamiento y libres de obstrucción los canales de los cuales se sirve su predio en el trayecto que lo crucen o coliden con él”.

Finalmente, manifestó que el hecho lesivo era atribuible a un hecho de la naturaleza, toda vez que durante el año 1999 los niveles de precipitación en el municipio de Saboyá superaron los promedios de media histórica registrados en la zona. Formuló como excepciones las que denominó “ausencia de omisión de la entidad estatal” y “falta de nexo de causalidad material e imputación”. 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 10 de abril de 20136 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La accionante7 y la CAR8 reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en la contestación de éste, respectivamente. 3 Fl. 49, C.1. 4 Fl. 104 a 118, C.1. 5 Por el cual se adopta el Reglamento General para el funcionamiento del Distrito de Riego y Drenaje de Fúquene – Cucunubá. 6 Fl. 664, C.1. 7 Fl. 673 a 683, C.1. 8 Fl. 665 a 672, C.1. 4 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. 3.2.

El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 27 de marzo de 20159 el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, al constatar que no se probó la falla del servicio atribuida a la entidad accionada por la inundación que produjo los daños en el predio de la demandante.

Igualmente, estimó que el desbordamiento de la quebrada “El Mordisco”, que provocó la inundación del inmueble, se ocasionó por fuerza mayor, debido a la ola invernal que se presentó en el país durante el año 1999. 5. Recurso de apelación El 28 de mayo de 201510 el extremo activo interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 19 de agosto de 201511 y admitido el 13 de octubre siguiente12. 5.1.

La recurrente13 reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda. Además, argumentó que las pruebas obrantes en el expediente permitían acreditar la falla del servicio en que habría incurrido la entidad accionada, toda vez que ésta “no concurrió a efectuar los correctivos en el mantenimiento de canales y desaguas, ni realizó esfuerzo alguno en procura de evitar que los cauces y quebradas se desbordaran, ni menos limpiar su recurrido, incurriendo en responsabilidad jurídica atribuible y derivada a su falta de previsión”. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 24 de noviembre de 201514 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 9 Fl. 696 a 720, C.3. 10 Fl. 724 a 730, C.3. 11 Fl. 738 a 740, C.3. 12 Fl. 744, C.3. 13 Fl. 393 a 406, C.4. 14 Fl. 746, C.3. 5 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. 6.1.

La sociedad accionante15 reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 6.2. La CAR y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 27 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación16, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 numeral 6 del C.C.A. 2.

Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 8617 del Código Contencioso Administrativo.

En este caso la acción procedente es la de reparación directa, porque se reclama la reparación de un daño por una omisión de la CAR. 15 Fl. 747 a 754, C.3. 16 La pretensión mayor de la demanda se estima en la suma de $321.111.500. 17 Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o exservidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.” 6 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. 3.

Vigencia de la acción Si bien en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo, resulta necesario verificar si la demanda se presentó en el tiempo oportuno por cuanto se trata de un presupuesto procesal18. Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general19, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho a accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción20, ofrecer estabilidad del 18 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.

Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 20 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la 7 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure21 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia22, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…).

El término de caducidad tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.”. 21 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 22 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 8 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el caso sub examine se advierte que no obra prueba que dé cuenta de la fecha cierta en que la sociedad demandante tuvo conocimiento de la ocurrencia del daño. Sin embargo, como lo ha reconocido esta Sala23 en anteriores oportunidades, en aplicación de los principios pro actione, pro damnato y pro homine, y para garantizar el acceso a la administración de justicia, se examinará el fondo del asunto, teniendo en cuenta que, según lo narrado en el escrito de la demanda, las inundaciones que afectaron el predio “La Germania – Hacienda Santillana” ocurrieron los días 25 de febrero y 5 de mayo de 1999, y la demanda se presentó el 9 de noviembre de 200024. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis25. 4.1. La sociedad Inversiones Santillana está legitimada en la causa por activa, pues acreditó ser la propietaria del predio rural “La Germania – Hacienda Santillana” (hecho probado 7.1.2.), el cual resultó afectado por la inundación ocurrida en el municipio de Saboyá (Boyacá) durante la ola invernal del año 1999. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 10 de julio de 2020. Rad.: 49046. 24 Fl. 1 a 28, C.1. 25 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis. En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo del caso”.

Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18. 9 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. 4.2.

La CAR está legitimada en la causa por pasiva, pues de conformidad con lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 31 de la Ley 99 de 199326, es la entidad encargada de “ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a la disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes”.

Asimismo, por ser la autoridad administrativa a quien se le imputa el hecho dañoso padecido por la demandante. 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar: i) si la autoridad demandada incurrió en una omisión “al deber de administrar, drenar y limpiar las quebradas y canales, cuyo manejo y responsabilidad le ha sido conferida por la ley”; y ii) si en el evento de haberse acreditado alguna falla de la Administración, ésta fue la causa eficiente de la afectación alegada por la sociedad demandante. 6.

Solución de los problemas jurídicos Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199127 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. 26 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA, y se dictan otras disposiciones. 27 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser 10 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.

En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho28, que contraría el orden legal29 o que está desprovista de una causa que la justifique30, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida31, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros32.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 29 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 31 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. 11 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. 7.

El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 27 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, el extremo activo reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda. Además, argumentó que las pruebas obrantes en el expediente permitían acreditar la falla del servicio en que habría incurrido la entidad accionada, toda vez que ésta “no concurrió a efectuar los correctivos en el mantenimiento de canales y desaguas, ni realizó esfuerzo alguno en procura de evitar que los cauces y quebradas se desbordaran, ni menos limpiar su recurrido, incurriendo en responsabilidad jurídica atribuible y derivada a su falta de previsión”.

En este sentido, y comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra el fallo proferido el 27 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, se resolverá el asunto sub-lite en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso33.

Por ello, a continuación, se analizará si la CAR es patrimonialmente responsable por la inundación del predio “La Germania – Hacienda Santillana”, ubicado en el municipio de Saboyá (Boyacá). Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.

Hechos probados Antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es menester poner de presente que a las fotografías aportadas por la 33 “Artículo 357. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” 12 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. parte demandante34 se les dará el valor correspondiente, según criterio uniforme de esta Sala35, conforme al artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, esto es, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas, de manera que permitan dar certeza de los hechos que pretenden acreditar.

Sin embargo, dadas las condiciones en que el material fotográfico fue arrimado al plenario, no ofrece certeza de la persona que los realizó ni tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se obtuvieron, pues carecen de georreferenciación y de otros datos que indiquen el momento, lugar y tiempo en que se realizaron y si corresponden al día y lugar que se expone en la demanda.

Así las cosas, debe precisarse que las fotografías que fueron allegadas al proceso por la parte demandante sólo dan cuenta del registro de varias imágenes, sobre las cuales no es posible determinar su origen, ni el lugar, ni la época en fueron tomadas, y al carecer de reconocimiento o ratificación36, no pueden ser cotejadas con otros medios probatorios allegados y valorados en el presente proceso37, por lo que no podrán ser valoradas para resolver el presente asunto litigioso.

Ahora bien, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios allegados oportuna y válidamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1. Se acreditó que, mediante oficio del 16 de diciembre de 1974, habitantes del municipio de Saboyá (Boyacá) solicitaron a la CAR realizar un estudio sobre el dragado de la quebrada “El Mordisco” y la regulación de sus aguas mediante la construcción de compuertas en su desembocadura.

De esta información da cuenta copia auténtica de dicho documento38. 34 Fl. 178 y 200, C. 1. 35 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832 36 Al respecto, la sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de junio de 2013, Exp. 27353”, señala que la fotografía puede ser reconocida por el testigo y su autenticidad se puede lograr a través de la confesión de la parte contraria o de testigos presenciales al instante en que ocurrieron los hechos que se pretenden acreditar. 37Ibídem. 38 Fl. 31, C.1. 13 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. 7.1.2.

Se probó que, el 7 de junio de 1982, la sociedad Inversiones Santillana adquirió mediante compraventa el predio rural “La Germania – Hacienda Santillana” identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 072-16356 y ubicado en el municipio de Saboyá (Boyacá). De esta información da cuenta el correspondiente certificado de tradición y libertad expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Chiquinquirá (Boyacá)39. 7.1.3.

Se demostró que, mediante oficio del 12 de abril de 1999, habitantes del municipio de Saboyá (Boyacá) solicitaron a la CAR realizar una canalización de la quebrada “El Mordisco”, “cuyas características permitieran la instalación de exclusas o el mecanismo técnico aconsejable que permita en los veranos las reservas suficientes para una región cuyo desarrollo en la producción de leche es ciertamente progresivo”.

De esta información da cuenta copia auténtica del referido documento40. 7.1.4. Consta que mediante oficio No. 02202-1 de 30 de abril de 1999, la CAR informó a los habitantes del municipio de Saboyá (Boyacá) que “programaría la máquina para realizar el dragado de las quebradas ‘Salitre’ y ‘El Mordisco’”. De esta información da cuenta copia auténtica del citado documento41. 7.1.5.

Se acreditó que mediante orden de limpieza No. 037 del 5 de abril de 1999, contratistas de la CAR llevaron a cabo una “limpieza con retroexcavadora en el canal de desagüe entre la quebrada ‘El Mordisco’ y el río ‘Madron’”. De esta información de cuenta el informe de limpieza de canales principales para el año 1999, suscrito por la CAR42. 7.1.5.

Finalmente, consta que, mediante oficio del 10 de octubre de 2005, la CAR certificó que “durante el año 1999, se presentó un considerable exceso de lluvias y los registros de estas superaron los valores históricos”. Además, advirtió que “en el 39 Fl 27 y 28, C.1. 40 Fl. 61, C.1. 41 Fl. 32, C.1. 42 Fl. 35, C.2. 14 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. año 1999, tuvo pleno desarrollo el evento de ‘La Niña’, que históricamente generó excesos de lluvia en la mayor parte del país, por lo cual la continuidad y grandes cantidades de agua recibida en forma de precipitación, activó la infiltración y recarga de acuíferos, generando el incremento del nivel freático”.

De esta información da cuenta copia auténtica del referido documento43. 7.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver los cargos invocados en el recurso de apelación, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y ii) su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración44-45. 43 Fl. 167, C.2. 44 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 45 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que, dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. 15 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. 7.2.1. El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento; es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Pues bien, además de los medios de convicción decretados y practicados en el proceso, de los cuales ya se hizo un recuento en el correspondiente capítulo de hechos probados, obra en el expediente el testimonio rendido por María Cristina Uribe Chávez, quien adujo ser “Gerente General de la Asociación Nacional de Productores de Leche ‘ANALAC’” e indicó que por su calidad de representante legal del referido gremio, fue informada que el predio de Inversiones Santillana, que era uno de sus afiliados, resultó inundado debido a que una inmensa ola que provino de una de las quebradas que fluía por éste lo cubrió en un ochenta por ciento de su extensión. Además, resaltó que debido a la inundación algunos de los animales que pastaban en el referido predio fueron trasladados a fincas vecinas, donde afiliados de ANALAC pudieron “auxiliarlos”.

Precisamente, en la declaración rendida el 5 de abril de 2006 ante el Tribunal advirtió lo siguiente46: “[…] soy afiliada a la Asociación Nacional de Productores de Leche ‘ANALAC’, entidad de la cual soy gerente general y por tal, fui informada que el predio del doctor Hernando Garzón [socio comanditario de Inversiones Agropecuarias La Santillana] 46 Fl. 37 a 38, C.3. 16 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. se inundó debido a que una inmensa ola que provenía de una de las quebradas que pasan por esta finca cubrió casi el ochenta por ciento del predio y de ahí en adelante todo fue un desastre, tuvieron que trabajar toda la noche tratando de evacuar los animales a fincas vecinas en partes no afectadas y donde los afiliados de ANALAC pudieron auxiliarlos” Bajo el anterior contexto, se advierte que la declaración rendida por la señora Uribe Chávez tiene eficacia probatoria, pues proviene de una persona ajena a la litis que, además, por su condición de gerente general de la Asociación Nacional de Productores de Leche, gremio al cual se encontraba afiliada la sociedad demandante, conoció de los hechos que aquí se debaten.

Asimismo, está dotado de seriedad y precisión al señalar que el predio de la demandante resultó afectado por el desbordamiento de una quebrada que fluía por éste y que, por ello, los semovientes que allí pastaban debieron trasladarse a fincas vecinas en las que afiliados de la ANALAC les prestaron auxilio. Según lo expuesto, se evidencia que el daño consistente en la inundación del predio “La Germania – Hacienda Santillana” se encuentra acreditado y el mismo reviste el carácter de antijurídico, pues se trata de la afectación de un derecho protegido por el ordenamiento jurídico, cuya lesión no encuentra justificación legal.

En efecto, el artículo 2º de la Constitución Política establece que las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; de donde la vulneración de tales postulados y los daños que sobre ellos se generen resultan antijurídicos.

Además, el artículo 58 de la Carta Política dispone que “[…] se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. 7.2.2. La imputación Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico a la CAR, es menester establecer si éste le es atribuible fáctica y jurídicamente. 17 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. Así pues, conforme se señaló anteriormente, además de los medios probatorios arrimados al proceso, obra en el plenario el testimonio de María Cristina Uribe Chávez, Gerente General de la Asociación Nacional de Productores de Leche, quien afirmó que, como gremio y con antelación a los hechos que aquí se debaten, solicitaron a la CAR limpiar los caneles y cuencas que se encontraban en mal estado, pues éstas se encontraban “taponadas” con palos, hoja y residuos agrícolas.

Además, indicó que la inundación ocurrida en el predio de la sociedad accionante no se debió a un “caso fortuito”, por cuanto era previsible el incremento de las lluvias que se presentaron en la zona para esa época del año. De hecho, en la declaración que rindió ante el Tribunal señaló lo siguiente47: “[…] veníamos como gremio informando a la CAR sobre la necesidad de limpiar los canales y cuencas que se encontraban en mal estado, las cuales se encontraban taponadas por palos, hojas y residuos agrícolas formando tambres en puntos del distrito de riego.

No hubo caso fortuito, pues todas las circunstancias eran previsibles, dado que el incremento de lluvias que es propio de la época en que ocurrieron los hechos llamó la atención de todos los usuarios del distrito de riego” En ese sentido, se advierte que la declaración vertida por la señora Uribe Chávez tiene mérito probatorio, porque se rindió de conformidad con las exigencias previstas en la normatividad procesal, en tanto se realizó bajo la gravedad de juramento y no fue desvirtuada por ninguno de los extremos que integran la litis.

No obstante, aunque como se señaló anteriormente, el testimonio mencionado tiene valor probatorio, lo cierto es que el mismo no permite acreditar la falla del servicio endilgada a la entidad accionada, pues la declarante se limitó a narrar y dar su opinión frente a los motivos que ocasionaron la inundación en el predio de la sociedad accionante, sin que pudiera evidenciarse y constatarse, con grado de certeza, el incumplimiento de alguna obligación por parte de la autoridad administrativa accionada.

A su turno, en el expediente obra el dictamen pericial rendido por Jairo Enrique Monroy Sánchez, ingeniero agrónomo, el cual tuvo por objeto “[…] dictaminar la 47 Fl. 37 a 38, C.3. 18 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. relación de afectaciones, deterioros y pérdidas ocasionadas por las inundaciones, y sobre la valoración de la pérdida patrimonial en el terreno”.

El tenor literal del dictamen fue el siguiente48: “[…] De acuerdo a los pruebas obrantes en el expediente se puede concluir que para la fecha de los acontecimientos, al parecer hubo una falla en el mantenimiento y limpieza de los canales de drenaje que ayudan a mitigar el impacto pluviométrico presentado, pues si dicha institución hubiera cumplido con lo respectivo frente al mantenimiento, seguramente los resultados hubieran sido menores pues, al fin y al cabo, la carga recibida era mayor a la esperada y naturalmente al estar los canales llenos de maleza, no podría ser otro el final salvo el desbordamiento a los predios circunvecinos de las quebradas” A estos efectos, se tiene que el artículo 241 del Código de Procedimiento Civil establece que el juez deberá analizar la prueba en relación con el hecho que se pretende probar; la competencia del perito, esto es, que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que esté fundamentando con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y, que otras pruebas no lo desvirtúen.

Según lo expuesto y bajo los parámetros referidos anteriormente, se advierte que el dictamen pericial rendido por el perito Monroy Sánchez carece de eficacia probatoria, toda vez que arribó a unas conclusiones sin precisar cuál fue la metodología para determinar que, en efecto, existió una falla en el mantenimiento y limpieza de los canales de drenaje de las quebradas, así como tampoco estableció fundamento y/o soporte técnico alguno para llegar a esas conclusiones, lo cual impone que las mismas carezcan de objetividad, suficiencia y certeza, de modo que impiden acreditar la atribución del daño alegado en la demanda.

Es más, si bien en el dictamen se advirtió que “al parecer hubo una falla en el mantenimiento de los canales de drenaje” y que “si la institución hubiera cumplido con el mantenimiento, seguramente los resultados hubieran sido menores”, lo cierto es que ello se no es más que una mera posibilidad que esgrime, y es perfectamente posible que otros factores también hubiesen podido confluir en este insuceso, como podrían haber sido aquellas variaciones que por su uso presentaron los canales de drenaje y/o el 48 Fl. 471 a 472, C.2. 19 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. aumento excesivo e imprevisible de aguas que fluían por las quebradas, máxime teniendo en cuenta la fuerte ola invernal que se presentó en la zona en el año 1999.

Así pues, pese a que lo probado en el proceso permitió determinar que el predio de la sociedad accionante sufrió afectaciones debido a una inundación, así como que para la fecha en que acaecieron los hechos que aquí se debaten el municipio de Saboyá (Boyacá) se vio perjudicado por la ola invernal en tanto se superaron los promedios históricos de lluvia registrados en esa zona del país, lo cierto es que no hay medios suasorios que permitan acreditar la falla del servicio endilgada a la entidad demandada, pues ninguna prueba da cuenta que aquella hubiese omitido “el deber de administrar, drenar y limpiar las quebradas y canales, cuyo manejo y responsabilidad le ha sido conferida por la ley”; ni tampoco permiten establecer, con certeza, que las supuestas falencias en el manejo de la referida fuente hídrica fueron las que ocasionaron el evento dañoso.

Sobre este aspecto, resulta pertinente advertir que, distinto a lo considerado por la sociedad accionante, lo probado en el proceso permitió establecer que previo a la ocurrencia del siniestro ambiental, la CAR sí acudió a limpiar la quebrada “El Mordisco”, pues, precisamente, con la orden de limpieza No. 037 del 5 de abril de 1999, expedida por la referida autoridad ambiental, pudo constatarse que, en esa fecha, funcionarios de la entidad llevaron a cabo una “limpieza con retroexcavadora en el canal de desagüe entre la quebrada ‘El Mordisco’ y el río ‘Madron’” (hecho probado 7.1.5.).

Por demás, resulta determinante destacar que, mediante oficio del 10 de octubre de 2005, el cual no fue desvirtuado por la parte demandante, la precitada corporación autónoma regional certificó que “durante el año 1999, se presentó un considerable exceso de lluvias y los registros de estas superaron los valores históricos”. Asimismo, advirtió que “en el año 1999, tuvo pleno desarrollo el evento de ‘La Niña’, que históricamente generó excesos de lluvia en la mayor parte del país, por lo cual la continuidad y grandes cantidades de agua recibida en forma de precipitación, activó la infiltración y recarga de acuíferos, generando el incremento del nivel freático”. 20 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. Finalmente, pese a que en el recurso de apelación el extremo activo refirió que lo probado en el proceso permitía acreditar la falla del servicio en que habría incurrido la entidad accionada, en tanto “no concurrió a efectuar los correctivos en el mantenimiento de canales y desaguas, ni realizó esfuerzo alguno en procura de evitar que los cauces y quebradas se desbordaran, ni menos limpiar su recurrido, incurriendo en responsabilidad jurídica atribuible y derivada a su falta de previsión”, lo cierto que las pruebas del plenario no permiten acreditar que ello fue así, pues ninguna da cuenta de un conocimiento previo y determinado de la CAR frente a un riesgo previsible que existía para esa fecha y en el lugar donde ocurrió el siniestro ambiental.

Así, del escaso recaudo probatorio no puede dilucidarse en esta instancia si la inundación que afectó el predio de la sociedad accionante se produjo por una omisión al “deber de administrar, drenar y limpiar las quebradas y canales, cuyo manejo y responsabilidad le ha sido conferida por la ley”, por lo cual, ante la falta de acreditación de una falla del servicio, se colige que el daño no resulta imputable a la Administración. De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde la falla del servicio y el nexo causal que se alega requiere de prueba, cuya omisión por la demandante, a quien corresponde tal onus, impide establecer la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin el cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, no es posible su declaración. Así pues, de conformidad con lo expuesto, en la parte resolutiva de esta providencia se confirmará la sentencia del 27 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, al constatar que la sociedad accionante no acreditó que el daño por ella padecido fuera atribuible 21 Radicado: 15001233100020010130901 (55392) Demandante: Inversiones Agropecuarias Santillana S. en C. a la CAR. 7.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: SIN COSTAS.

TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRIGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado VF