CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01022-001 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandados Vinculados:: Consejo de Estado, Sección Primera Contraloría General de la República y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Acción: Tutela Derechos: Debido proceso Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Sentencia de primera instancia- niega Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por la señora María Carolina Lamus Becerra, contra el Consejo de Estado – Sección Primera, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la tutelante frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. - La demanda de tutela.

La señora María Carolina Lamus Becerra, quien actúa a través de apoderada, demanda el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Consejo de Estado – Sección Primera. 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 2 Por consiguiente, solicitó: «[…] AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de MARIA CAROLINA LAMUS BECERRA y, en consecuencia, dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del proceso de la referencia, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, número único de radicación: 25000234100020140142201, demandante: María Carolina Lamus, demandada: Contraloría General de la República, mediante la cual se confirmó la sentencia proferida el 30 de mayo de 2024 por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ORDENAR al Consejo de Estado Sección Primera que, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la ejecutoria de la providencia – o en el plazo que la Sala de Tutela determine-, profiera una nueva sentencia conforme a las directrices señaladas por la Sala de Tutela en su sentencia, de acuerdo con las causales y razones invocadas por la demandante y acogidas en la parte motiva de la respectiva providencia […]».

Hechos2. La señora María Carolina Lamus fue vicepresidenta administrativa de SaludCoop EPS y miembro del Consejo de Administración. Indica que, la Contraloría General de la República (CGR) inició indagación preliminar por presunta indebida utilización de recursos de SaludCoop EPS. La CGR imputó responsabilidad fiscal a María Carolina Lamus Becerra por la lesión al patrimonio público.

Que debido a lo anterior, instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Contraloría General de la República [expediente: 25000234100020140142200] buscando obtener la declaratoria de nulidad del fallo de primera instancia No. 001890 de 13 de noviembre de 2013 proferido por la Contralora Delegada Intersectorial No.10 de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la corrupción de la Contraloría General de la República; del auto No 002066 del 11 de diciembre de 2013, del auto No. 000405 del 3 de febrero de 2014; del fallo de apelación y consulta No. 0011 del 11 de febrero de 2014 y del auto No 0021 del 12 de febrero de 2014.

Como restablecimiento del derecho solicitó condenar a la Contraloría General de la República «a indemnizar a MARIA CAROLINA LAMUS BECERRA, o a quien o quienes representen 2 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 3 sus derechos, los daños ocasionados por la expedición de los Actos administrativos anulados, todo ello con la pertinente indexación e intereses de conformidad a los artículos 187 y ss del CPACA desde el momento de la materialización de la ejecución» El proceso fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que, mediante sentencia del 30 de mayo de 2024 declaró la nulidad parcial de los numerales primero del fallo de responsabilidad fiscal No. 01890 del 13 de noviembre de 2013, del Auto No. 00405 del 3 de febrero de 2014 y del fallo de apelación y consulta No. 011 del 11 de febrero de 2014, proferidos dentro del proceso de responsabilidad Fiscal IP 010 de 2011, ordenando a la Contraloría General de la República «abstenerse de exigir y cobrar a la señora María Carolina Lamus el valor total del daño fiscal por $1.421.178.399.072.78, sino que, solo le exija y cobre, de manera solidaria, únicamente los valores liquidados como daño patrimonial correspondientes a los años 2005 a 2010, cuyos montos, de manera individual, se constatan en los folios 101 a 105 y 143 del Fallo de responsabilidad fiscal No. 01890 del 13 de noviembre de 2013, esto es, la suma de $850.080.504.465,39».

(negrilla propia del texto) Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, el cual, fue resuelto el 12 de diciembre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, confirmando la sentencia de primera instancia. La parte actora argumenta que, el fallo de segunda instancia fue proferido con los siguientes defectos: Defecto fáctico, comoquiera que, al expediente no se allegó prueba que pueda identificar los elementos esenciales para dar lugar a la responsabilidad fiscal de la demandante debido a la: «i) ausencia de prueba que soporte el razonamiento sobre la condición de gestor fiscal ii) ausencia de prueba que soporte la incidencia de la conducta de la demandada en la supuesta desviación de recursos iii) ausencia de prueba que soporte la modalidad de imputación de culpa grave por omisión y iv) omisión del análisis sobre la prueba de la conducta diligente de la demandada que obraba en el expediente».

Defecto sustantivo porque: «se mencionó la culpa grave sin reparar en el concepto de la gravedad de la conducta bajo los parámetros definidos en el artículo 63 del Código Civil, como si fuera posible fundar el fallo fiscal en cualquier conducta que pudiera haber colaborado al desvío a favor de SaludCoop, pasando Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 4 por alto que mediante sentencia C- 619 de 2002 la Corte Constitucional MP Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, declaró «INEXEQUIBLES, el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 610 de 2000 y la expresión «leve» contenida en el artículo 53 de la Ley 610 de 2000».

También considera que se desconoció la sentencia C-438 del 30 de noviembre de 2022, en razón a que la decisión estuvo desprovista de rigor al no observar que el precedente indica «que el particular solo puede ser llamado a investigación y responsable de la gestión fiscal con la verificación de las tres condiciones necesarias y no alternativas: i) tener la calidad de gestor fiscal (por la naturaleza pública del recurso que administró); ii) haber incurrido en una conducta dolosa o culposa en forma grave, determinante del daño (conexidad). iii) Claro está que el tercer elemento que debe acreditarse es la existencia del daño fiscal».

II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto 26 de febrero de 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se ordenó (i) notificar a la Sección Primera del Consejo de Estado y (ii) vincular a la Contraloría General de la República y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B3 solicitó que se deniegue el amparo solicitado, teniendo en cuenta que, la providencia proferida el 30 de mayo de 2024 en primera instancia se ajusta a derecho y fue motivada desde lo fáctico, jurídico, probatorio y jurisprudencial de la debida manera. 2.1.2 La Contraloría General de la República4. solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que, lo que busca la accionante es que el «Consejo de Estado - Sección Segunda haga de tercera instancia en el debate que resolviera acertadamente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en segunda instancia el Consejo de Estado - Sección Primera».

Que además «la parte accionante no acredita una configuración de los defectos sustantivos y fácticos, ya que, más que alegar una indebida interpretación de las normas aplicables y una omisión probatoria, 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 00012. Contestación del Magistrado César Giovanni Chaparro Rincón. 4 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 00014.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 5 intentó fue mostrar la discrepancia que surge frente a los argumentos que fueron presentados por el Despacho en la sentencia de segunda instancia» 2.1.3 El Consejo de Estado – Sección Primera5 solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir los requisitos generales de procedencia o en su defecto, negar sus pretensiones.

Indica que, los argumentos de la acción de tutela fueron resueltos en las oportunidades procesales correspondientes, por tanto, considera que el presente mecanismo se está utilizando como una tercera instancia, lo cual torna improcedente la acción de amparo. En caso de encontrar procedente la acción de tutela, solicitó negar las pretensiones teniendo en cuenta lo siguiente: Sobre el defecto fáctico, indicó que «al proferir la sentencia de 12 de diciembre de 2024, apreció y valoró en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las reglas de la lógica y la certeza para resolver el caso concreto; argumentos que son suficientes para concluir que la sentencia no incurrió en defecto fáctico porque, según quedó demostrado, se valoraron en forma razonable las pruebas debidamente allegadas al proceso, y a partir de ellas se concluyó que se materializaban los elementos de la responsabilidad fiscal, en específico, la capacidad de disposición, conciencia y deberes funcionales de la demandante que le daban las condiciones para conocer el ciclo que seguían los recursos públicos asignados».

Respecto al defecto sustantivo, manifestó que la sentencia del 12 de diciembre de 2024 «estuvo sustentada en el marco normativo que regula, por un lado, el proceso de responsabilidad fiscal y, por el otro, los recursos parafiscales en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, y, por ello, se considera que hubo una debida aplicación de las normas jurídicas y, contrario a lo expuesto por la actora, se aplicaron las normas a que habían lugar en atención a los supuestos fácticos del caso objeto de análisis».

Sobre el desconocimiento del precedente jurisprudencial alegado por la accionante sobre las sentencias C-438 del 30 de noviembre de 2022, C-840/01, C-824 de 2004 y del 20 de octubre de 2011 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado6 afirma que, no 5 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 00015.

Contestación de la Magistrada María Adriana Marín. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente: Maria Claudia Rojas Lasso, sentencia de 20 de octubre de 2011. radicación número: 50001-23-31 000-2003-00227-01 Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 6 se desconoció lo resuelto en ellas por cuanto «cada caso tiene sus particularidades propias que nacen de los supuestos fácticos y jurídicos en los que cada uno se desarrolla, sin que en el caso objeto de estudio, la Sección Primera haya desconoció la ratio decidendi establecida en alguna sentencia» III.

CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la sentencia del 12 de diciembre de 2024, por medio del cual, el Consejo de Estado- Sección Primera, confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B del 30 de mayo de 2024, en el sentido de declarar la nulidad parcial de los numerales primero del fallo de responsabilidad fiscal No. 01890 del 13 de noviembre de 2013, del Auto No. 00405 del 3 de febrero de 2014 y del fallo de apelación y consulta No. 011 del 11 de febrero de 2014, proferidos dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 7 IP 010 de 2011, ordenando a la Contraloría General de la República «abstenerse de exigir y cobrar a la señora María Carolina Lamus el valor total del daño fiscal por $1.421.178.399.072.78, sino que, solo le exija y cobre, de manera solidaria, únicamente los valores liquidados como daño patrimonial correspondientes a los años 2005 a 2010, cuyos montos, de manera individual, se constatan en los folios 101 a 105 y 143 del Fallo de responsabilidad fiscal No. 01890 del 13 de noviembre de 2013, esto es, la suma de $850.080.504.465,39». 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 8 completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad contra decisiones Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 9 judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales7, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20128, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y 7 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 8 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 10 la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos9. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la tutelante;

(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que, es una sentencia de segunda instancia que se encuentra en firme; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada en enero de 2025 y la solicitud de amparo se presentó el 24 de febrero 2025, es decir, dentro del término de los seis meses;

(v) finalmente no nos encontramos frente a tutela contra sentencia de tutela. En razón a que, se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto fáctico y defecto sustantivo. 3.5 Solución al caso concreto. En el sub lite, la parte actora alega que, la providencia de la sección primera del Consejo de Estado incurre en defecto fáctico comoquiera que se profirió con «i) ausencia de prueba que soporte el razonamiento sobre la condición de gestor fiscal; ii) ausencia de prueba que soporte la incidencia de la conducta de la demandada en la supuesta desviación de recursos; iii) ausencia de prueba que soporte la modalidad de imputación de culpa grave por omisión y iv) omisión del análisis sobre la prueba de la conducta diligente de la demandada que obraba en el expediente».

Adicional a lo anterior, argumenta que la providencia incurrió en un defecto sustantivo porque se estableció la culpa grave sin reparar en el concepto de la gravedad o levedad de la conducta bajo los parámetros definidos en el artículo 63 del Código Civil y pasando 9 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 11 por alto las sentencia C- 619 de 2002 y C-438 de 2022 de la Corte Constitucional. Adicional a lo anterior, cuestiona que, se desconocieron los precedentes fijados por la Corte Constitucional en las sentencias, C-572 de 2003, C-1040 de 2003, C-824 de 2004, 979 de 2010 sobre la calidad de los recursos de la UPC, y la imposibilidad de distinguir o separar los recursos en la operación corriente de pago a las IPS y otros pagos propios de la operación comercial de la empresa.

Una vez aclarados los reparos efectuados contra la sentencia, se procederá a estudiar si en el presente asunto se acreditaron los defectos fácticos y sustantivos alegados en la demanda. 3.6 Defecto fáctico. Sea lo primero anotar que, una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»10.

La Corte Constitucional ha sostenido que, el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra11.

En el presente caso, la demandante sostiene que, la decisión reprochada incurre en defecto fáctico, comoquiera que se presentó inconsistencia entre la condición que se le imputó a la actora y las funciones sobre las que fundó la asignación de responsabilidad debido a la «i) ausencia de prueba que soporte el razonamiento sobre la condición de gestor fiscal ii) ausencia de prueba que soporte la incidencia de la conducta de la demandada en la supuesta desviación de recursos iii) ausencia de prueba que soporte la modalidad de imputación de culpa grave por omisión y 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 12 iv) omisión del análisis sobre la prueba de la conducta diligente de la demandada que obraba en el expediente». Sobre la ausencia de pruebas señaladas por la parte accionante, referente a los dos primeros puntos alegados como defecto fáctico, se tiene que la autoridad accionada, en el fallo objeto de censura, concluyó: «72.

De la lectura de los actos acusados se tiene que la parte demandante, junto con los demás miembros del Consejo de Administración y otros Directivos de SALUDCOOP EPS OC., participó en las diferentes sesiones en la que se adoptaron los estados financieros que reflejan que se hicieron operaciones por parte de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud, y por el contrario, “[…] dichas transacciones sobre actividades operación, financiación e inversión, se ejecutaron, apalancaron y consolidaron con los recursos parafiscales del SGSSS que percibió la EPS para su administración, durante esa vigencia. […] 73.

Las funciones desarrolladas por la parte demandante, y conforme al material probatorio valorado por la parte demandada y el tribunal de instancia, consistieron en: i) apoyo a la ejecución de las decisiones por parte del Presidente Ejecutivo; ii) la intervención en la aplicación del gasto administrativo; iii) la disposición sobre la infraestructura y la gestión administrativa de adquisiciones. 74.

El acto acusado, fundado en el material probatorio, manifestó que en su calidad de Vicepresidente de la organización, garantizaba el cumplimiento de las decisiones tomadas por el Presidente Ejecutivo, además de “[…] proponer estrategias para el adecuado control del gasto administrativo y asistir el eficiente desempeño del grupo en materia administrativa, puede deducirse que en el marco de sus funciones la imputada era consciente de que las partidas que se aprobaban en los estados financieros y en los presupuestos de la entidad se encontraban aquellas que como quedó plenamente establecido en el acápite del daño de esta Providencia, configuraron operaciones de desvío de los recursos parafiscales del SGSSS para aprovechamiento de la organización cooperativa y con menoscabo del patrimonio público. […]” 75.

De manera que su tarea, conforme a las funciones del cargo, le exigía intervenir en la ejecución de los gastos ordinarios y extraordinarios de SaludCoop EPS OS., y, por consiguiente, era la persona que tenía a su cargo la función de verificar el destino que tenía cada operación y por ende, la capacidad de conocer cómo operaba el desvío de recursos a través de los gastos administrativos. 76.

Respecto de lo que la recurrente afirma sobre la aprobación de los Estados Financieros y que dicha actividad no comporta acto de gestión fiscal, se reprocha de la sentencia apelada que omite pronunciarse sobre lo expuesto en la demanda sobre la asistencia de la demandante a las Asambleas donde se aprobaron los Estados Financieros, como invitado y sin representar a ningún asociado, hecho que no la convierte “[…] en manejador o administrador de recursos públicos. […]” 77.

El acto acusado hace especial énfasis no solo en las conductas de la parte demandante en su función como integrante del Consejo de Administración sino como Vicepresidente Administrativa, cuando afirmó que con su intervención en las aprobaciones presupuestales y de los estados financieros, en calidad de miembro de Consejo de Administración; y como ejecutora del gasto administrativo de los recursos parafiscales, en su calidad de Vicepresidente administrativa, contribuyó a la generación del daño, debido a su participación directa y su capacidad de conocer la concepción e Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 13 implementación de operaciones, cuya ejecución debía hacer cumplir de acuerdo a las funciones a ella conferidas y que le permitían discernir que actuaría como herramienta para la destinación de recursos públicos a otros menesteres distintos de los previstos para los parafiscales del SGSSS. 78.

Contrario a lo afirmado por la parte demandante en su recurso, el Tribunal si se pronunció respecto de la gestión fiscal que desempeñó, aspecto sobre el cual concluyó: “[…] Ahora bien, respecto de la gestión fiscal desarrollada por la parte actora, es claro que su participación en los hechos que son objeto del proceso y la conducta atribuida a quien fungiera primero como miembro del Consejo de Administración y luego como Vicepresidente administrativa de SaludCoop EPS OC., se desarrolló en el contexto de la gestión fiscal atribuida a dicha EPS, por virtud de la habilitación jurídica que la misma obtuvo, en el marco de la Ley 100 de 1993, en cuanto que la demandante no solo participó en la aprobación de estados financieros y presupuestos de la entidad, sino que tuvo a su cargo en el período 2005 a 2010 funciones de ejecutar el gasto administrativo con cargo a los recursos parafiscales del SGSSS. 79.

La Sala no encuentra desvirtuadas las afirmaciones contenidas en los actos acusados por cuenta de la recurrente, y por el contrario adquiere validez sus conclusiones derivadas de las actas de los diferentes consejos de administración en las que se aprobaron los presupuestos anuales en los que se habilitada a los órganos de administración para ejecutar durante el ejercicio operaciones que no forman parte de aquellos que tienen nexo de causalidad con la prestación del servicio y por lo tanto no podían financiarse con los recursos del SGSSS, lo que, dicho en otras palabras, significa que dichas partidas aprobadas solo podían atenderse con recursos propios” 80.

Los argumentos expuestos en el recurso de apelación frente a este cargo se limitan a negar la gestión fiscal afirmando que no estaba dentro de sus funciones la ejecución de los gastos, ni el manejo o administración de los bienes o rentas de la EPS, cuando lo cierto, y así lo encontró probado el a quo, su actividad la desarrolló según las atribuciones legales y estatutarias con respecto a su cargo y en las conductas concretas como la intervención en la adopción de estados financieros, aprobación del presupuesto al punto que “[…] no haber mediado las actuaciones y omisiones de la demandante en calidad de miembro del consejo de administración y vicepresidente administrativo de Saludcoop, no se habría generado el detrimento de los recursos parafiscales de la salud, por tanto, sí existió el nexo de causalidad para declarar responsable fiscalmente a la demandante. […]” 107.

Se advierte que en el Fallo con responsabilidad fiscal 01890 de 2013 se mencionaron cada uno de los medios de prueba en los cuales se basaría la decisión, precisando que los estados financieros y los libros de contabilidad certificados de la EPS constituían un medio probatorio suficiente y eficaz sobre los hechos económicos investigados y de las conductas imputadas, así como los análisis de dichos hechos económicos presentados especialmente en el estado de flujos de efectivo y consignados en el Informe Técnico preparado por los funcionarios de la Contraloría General de la República designados para tal efecto; así, concretó que el acervo probatorio está conformado por los libros de contabilidad y otros papeles de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC tales como actas de los órganos de dirección y administración, contratos, facturas, comprobantes de egreso y otros soportes contables, así como los estados financieros del ente económico debidamente certificados y dictaminados, y el Informe Técnico que sirvió de soporte para la imputación, en el cual se analizan los hechos económicos evidenciados en los registros contables atendiendo a los criterios y métodos aceptados por las normas y la doctrina contable utilizando el análisis del estado de flujos de efectivo para determinar las fuentes de financiación del ente económico, entre otros métodos, además de las otras pruebas regularmente decretadas y practicadas en el proceso. 108.

En lo que se refiere a la demostración del daño, refiere la Contraloría, en el acto demandado, que tomó la información directamente de los libros de contabilidad, los Estados Financieros certificados y dictaminados, las actas de los órganos cooperativos Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 14 y demás papeles de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC, que fueron recaudados dentro del material probatorio allegado al proceso.

Además, indica que para el período 1995-2001 analizó los Estados de Flujos de Efectivo presentados por el método indirecto y los comprendidos entre los años 2002 a 2010 por el método directo. Así, precisa que el daño fiscal en este caso está determinado por los valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que le fueron entregados en efectivo a la empresa cooperativa SaludCoop y desviados de su destinación específica consistente en el aseguramiento del riesgo en salud de los afiliados mediante la garantía de los servicios incluidos en el POS, por lo tanto, desviados del ciclo indisoluble que se agota con el pago oportuno de los proveedores de servicios de salud, con el propósito de usarlos y destinarlos de manera indebida a la financiación de gastos administrativos sin relación de causalidad con el gasto médico, a los costos de créditos e inversiones no autorizadas en activos, cuando los recursos propios resultaban insuficientes, de manera que sólo reportan beneficios o aprovechamiento económico en favor de la EPS y sus subordinadas, sus directivos y administradores o de terceros, acrecentando sus rentas y patrimonios privados según cada caso, como lo evidencian los estados financieros certificados, los libros de contabilidad y las actas de los órganos de dirección y administración del ente económico a lo largo del período comprendido entre 1998 al cierre del año 2010».

(Subrayado y negrilla fuera del original) Y en lo referente a la iii) ausencia de prueba que soporte la modalidad de imputación de culpa grave por omisión y a la iv) omisión del análisis sobre la prueba de la conducta diligente de la demandada que obraba en el expediente, el fallo consideró: «123. Como se observa, la parte demandante cuestiona la variación que tuvo el cargo entre el auto de imputación y el fallo con responsabilidad fiscal, con respecto a la calificación de la conducta.

Al respecto debe decirse que existe prueba en el expediente administrativo sobre la conducta de la demandante en el ejercicio de sus funciones que contribuyeron a la destinación y apropiación indebida con pérdida y menoscabo del patrimonio público. Sin dicha participación primero como miembro del Consejo de Administración y posteriormente como Vicepresidente administrativa no hubiera estado en condiciones de generar el daño fiscal que se le atribuye, toda vez que somo se vio en el acápite anterior, las operaciones de aprobación de presupuesto y adopción de estados financieros y luego, las de gastos administrativos, incluidas las que han sido objeto de imputación y estaban a cargo de la parte demandante […] 134.La Sala no acogerá los argumentos expuestos en el recurso, toda vez que, de la revisión del material probatorio, para la época de los hechos, la parte demandante tenía conocimiento de las Circulares Externas 26 de 2006 y 49 de 2008, que preveían que la inversión de recursos provenientes de las UPC en infraestructura se cataloga como una práctica insegura e ilegal la cual no puede llevarse a cabo.

En este sentido, era deber de las Entidades Promotoras de Salud asumir una administración absolutamente cuidadosa y prudente de los recursos recibidos por concepto de Unidad de Pago por Capitación - UPC, debiendo hacer uso de ellos para actividades dirigidas esencialmente a la prestación del Plan Obligatorio de Salud a sus afiliados y su administración, constituyéndose en irregular el uso de los recursos de la UPC, para otros fines […] 140.

Del análisis del acto acusado se tiene que la parte demandada hizo estudio de las diferentes conductas que la parte demandante ejerció, en un primero momento como integrante del Consejo de Administración, y en un segundo momento como Vicepresidente Administrativa. Respecto de su primera condición adujo que: “[…] En su condición de miembro el Consejo de Administración Dado que, como Directivo, la Señora María Carolina Lamus Becerra, ocupó inicialmente el cargo de integrante del Consejo de Administración, durante 2005 y 2006, se procede a estudiar su actuación e intervención en los hechos que se debaten.

Al analizar las funciones a cargo de dicho Consejo de Administración, conforme obra a folios 22733 […]” Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 15 144. No obstante, el material probatorio da cuenta que conforme los estatutos de la EPS, y las propias actas de los consejos de administración, se aprobaban los presupuestos anuales que se sometían a consideración de este órgano por la Presidencia Ejecutiva y Administración de la EPS, y por otra, la administración de la EPS quedó habilitada para ejecutar durante el ejercicio, entre otras, las siguientes operaciones: honorarios asesoría jurídica, asesoría financiera, asesoría técnica por, arrendamientos (construcciones y edificios), gastos de viaje e inversión en infraestructura, partidas hacen referencia a gastos que no forman parte de aquellos que tienen nexo de causalidad con la prestación del servicio y por lo tanto no pueden financiarse con los recursos del SGSSS, lo que, dicho en otras palabras, significa que dichas partidas aprobadas, solo podían atenderse con recursos propios. 145.

Respecto de la adopción de Estados Financieros, la parte demandada hace valoración probatoria de los resultados años tras año y que reflejan que se hicieron operaciones por parte de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud. 146.

En su condición de Vicepresidente administrativa, las pruebas recaudadas por la parte demandada dan cuenta de su participación en la Asamblea General de Asociados, “[…] lo que permite vislumbrar que la imputada tenía acceso a todos los pormenores relacionados con la disposición de los gastos atribuibles a la organización. 146. En su condición de Vicepresidente administrativa, las pruebas recaudadas por la parte demandada dan cuenta de su participación en la Asamblea General de Asociados, “[…] lo que permite vislumbrar que la imputada tenía acceso a todos los pormenores relacionados con la disposición de los gastos atribuibles a la organización. […]” 147.

Los informes presentados en la Asamblea permiten conocer la gestión administrativa tales como la coordinación nacional de nómina que amplió operaciones con la administración de nómina para empresas externas del Grupo SaludCoop, administrando 61 empresas del Grupo SaludCoop y 13 empresas externas con 496 funcionarios según se detalla. 148.

El acto acusado logró precisar además que se aplicó un instructivo avalado por la Vicepresidencia Administrativa para el proceso de predios en arrendamiento, se establecieron las minutas únicas para el contrato de arrendamiento, cesiones, otro si, transacciones y entregas. Igualmente se llevó a cabo el manejo de los arrendamientos en la dirección administrativa nacional con el fin de determinar el inventario de sedes en arrendamiento, conciliar ajustes y aplicar los incrementos en los meses y valores acordados, evitando sanciones y multas que se estaban generando por estos conceptos. 149.

Así las cosas, la Sala advierte que la parte demandada no solo llevó a cabo un estudio pormenorizado del material probatorio, sino que llegó a conclusiones razonables en función de la conducta desplegada por la parte demandante, el daño al patrimonio, y la relación de causalidad existente entre una y otra al punto que con la experticia que su cargo le impone, tenía pleno conocimiento de sus decisiones, lo que permite endilgarle responsabilidad, sin que sea necesario ser ordenador del gasto, sino que intervenga o incida en la gestión fiscal como gestor fiscal o en el desarrollo de una relación próxima, necesaria y determinante de la misma en la que se contribuya a la generación del daño fiscal. 150.

No se desvirtuó que la parte demandante haya sido ajena a la producción del daño por cuanto tenía a su cargo el apoyo a la ejecución de las decisiones por parte del Presidente Ejecutivo; intervenía en la aplicación del gasto administrativo; y entre otras, tenía a su cargo de manera directa todo lo concerniente a la infraestructura y a la gestión administrativa de adquisiciones.

Es decir, que no sólo tenía que ver con los gastos ocasionados con las relaciones laborales sino con todo lo que implicara la gestión administrativa de la organización […] 154. La Sala, atendiendo la línea jurisprudencia que sobre la materia que ahora ocupa su atención fijó, considera que en el presente asunto la parte demandada, en los actos acusados, en especial del fallo con responsabilidad fiscal núm. 001890 de 2013, sí explicó con suficiencia las razones por las cuales se materializaban los elementos de la responsabilidad fiscal, en específico, después de relacionar cada una de las pruebas en que sustentaba la decisión en relación con la parte demandante y su capacidad de disposición, conciencia y Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 16 deberes funcionales le daban las condiciones para conocer el ciclo que seguían los recursos públicos asignados […] 161.

En esas calidades participó en diferentes momentos tanto en la aprobación de presupuestos, como en la adopción de Estados Financieros. En efecto, en la aprobación o improbación de los Estados Financieros de cada ejercicio, los miembros del Consejo de Administración fueron conscientes de todas las transacciones, movimientos y cambios en los activos y pasivos de la empresa; y, por tanto, estuvieron en toda la capacidad y posibilidad de acceder y conocer los pormenores de los actos de comercio y otro tipo de transacciones que sirvieron para el desvío de los recursos parafiscales en beneficio privado de la empresa y de sus vinculadas. 162.

Está demostrado que la parte demandante como parte del Consejo de Administración de SALUDCOOP EPS OC., estuvo presente en la sesión del día 31 de enero de 2006, según Acta 136 en la que se adoptaron de los estados financieros del año 2005. El acto acusado indica que “[…] Los resultados de ese año reflejan que se hicieron operaciones por parte de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud, según el análisis que se realiza en el acápite de descripción del daño y a las referencias que esta Providencia ha realizado sobre el tipo de gastos con cargo a dichos recursos por parte de la EPS.

En efecto, las situaciones que se reflejan los Estados Financieros correspondientes al año 2005, hacen referencia a gastos que no forman parte de aquellos que tienen nexo de causalidad con la prestación del servicio y por lo tanto no podían financiarse con los recursos del SGSSS, lo que, dicho en otras palabras, significa que las operaciones mencionadas y reflejadas en los estados financieros del 2005, solo podían atenderse con recursos propios.

Sin embargo, si se tiene en cuenta el análisis contenido en el acápite del daño de esta Providencia, sobre los resultados del ejercicio del año 2005, se infiere con total claridad que dichas transacciones sobre actividades operación, financiación e inversión, se ejecutaron, apalancaron y consolidaron con los recursos parafiscales del SGSSS que percibió la EPS para su administración, durante esa vigencia. […]” (Subrayado y negrilla agregado por la Sala) De lo transcrito, no es viable concluir que, el fallo cuestionado se hubiera proferido con ausencia de prueba sobre los siguientes aspectos: i) el razonamiento sobre la condición de gestor fiscal de la señora María Carolina Lamus Becerra, ii) la incidencia de la conducta de la demandada en la desviación de recursos, y iii) sobre la no configuración de la culpa grave, teniendo en cuenta que, el Consejo de Estado corroboró que la demandante, junto con otros miembros del Consejo de Administración y Directivos de SALUDCOOP EPS OC, participó en la adopción de estados financieros que reflejaban operaciones de la EPS para ejecutar inversiones o destinar recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud sin que se relacionaran con la prestación de servicios de salud.

Para definir su condición de gestora fiscal, el fallo encontró que sus funciones incluían el apoyo a la ejecución de decisiones del presidente ejecutivo, la intervención en la aplicación del gasto administrativo y la disposición sobre la infraestructura y la gestión administrativa de adquisiciones. La imputación de culpa grave se basó en la conducta de la demandante en el ejercicio de sus funciones, que contribuyeron a la destinación Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 17 indebida de recursos, causando una pérdida y menoscabo del patrimonio público; pues, sin su participación como miembro del Consejo de Administración y luego como Vicepresidente administrativa, no se hubiera generado el daño fiscal atribuido (Debido a su intervención en la aprobación de presupuestos y estados financieros, así como en la gestión de gastos administrativos).

Igualmente concluyó que, en el expediente se demostró que la Contraloría evidenció que la demandante tenía un conocimiento claro de cómo se manejaban los recursos públicos y su destino, debido a su rol y experiencia, lo que la hacía responsable del desvío de fondos, ya que sus acciones u omisiones contribuyeron a la pérdida de los recursos, todo esto fundado en los estados financieros, los libros de contabilidad certificados por la EPS, el informe técnico preparado por los funcionarios de la Contraloría General de la República, documentos de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC (actas de los órganos de dirección y administración, contratos, facturas, comprobantes de egreso y otros soportes contables).

Cabe advertir que, el hecho que el demandado no haya valorado las pruebas en el sentido que pretendía el accionante, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias jurisdiccionales tiene la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de esos medios de convicción, así como, la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo haga de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia.

De lo expuesto se observa que, las conclusiones del funcionario judicial (natural), acerca de la responsabilidad de la demandante en el detrimento patrimonial imputado, están precedidas de una valoración objetiva, integral y razonable de las pruebas recaudadas, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que, sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite.

Al respecto, la Corte Constitucional12 sostuvo: “Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. 12 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 18 Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto.

El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.

Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].” De acuerdo con lo anterior, se observa que la Sección Primera del Consejo de Estado soportó su decisión en las pruebas aportadas al proceso con radicado 25000234100020140142201, tales como, los estados financieros, libros de contabilidad certificados por la EPS, informe técnico preparado por los funcionarios de la Contraloría General de la República, actas de los órganos de dirección y administración, contratos, facturas, comprobantes de egreso y otros soportes contables de la Empresa; lo cual, deja claro que, la valoración dada por el juzgador de segunda instancia respecto de la participación y contribución en la generación del daño de la demandante no fue caprichosa o abiertamente irrazonable, lo que lleva a la Sala a concluir que, no se configuró el defecto fáctico alegado por la parte actora. 3.7 Defecto sustantivo.

Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política dispone que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional13 ha estimado que, la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa 13 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 19 sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla. La Corte Constitucional ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez.

Para que, el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales14. En el asunto sub examine la demandante aduce que, la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, porque se estableció la culpa grave sin reparar en el concepto de la gravedad o levedad de la conducta bajo los parámetros definidos en el artículo 63 del Código Civil y pasando por alto las sentencia C- 619 de 2002 y C-438 de 2022 de la Corte Constitucional.

Adicional a lo anterior, cuestiona que, se desconocieron los precedentes fijados por la Corte Constitucional en las sentencias, C-572 de 2003, C-1040 de 2003, C- 824 de 2004, 979 de 2010 sobre la calidad de los recursos de la UPC, y la imposibilidad de distinguir o separar los recursos en la operación corriente de pago a las IPS y otros pagos propios de la operación comercial de la empresa.

Aclarando que, el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial, la Sala procederá a estudiar el reparo conforme un defecto sustantivo, teniendo en cuenta que, deben verificarse las normas que tuvo en cuenta la Sección Primera del Consejo de Estado para definir la culpa grave de la demandante, y la calidad de los recursos objeto del proceso de responsabilidad fiscal.

Sobre los recursos que fueron objeto de detrimento patrimonial, en la sentencia acá cuestionada se argumentó lo siguiente: 14 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 20 «Visto el artículo 9 de la Ley 100, sobre destinación de los recursos, no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. 37.

La Corte Constitucional mediante sentencia SU-480 de 1997, el Sistema de Seguridad Social en Colombia es mixto, en tanto que, el régimen contributivo, se nutre de las cotizaciones provenientes del patrono y el empleado, así como también de las cuotas moderadoras, pagos compartidos, tarifas y bonificaciones de los usuarios y, además, del presupuesto nacional, para lo cual consideró que estos recursos deben ser destinados a la función propia de la seguridad social y que, por demás, tienen el carácter de parafiscal, siendo definido en los siguientes términos: “[…] Como es sabido, los recursos parafiscales “son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa”15, por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos.

Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado.

Por eso, en la sentencia C 179/97, Magistrado Ponente Fabio Morón, se dijo: “Tenía soporte, entonces, en el régimen anterior este tipo de contribuciones y bajo el imperio de la Carta de 1991, no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales.

Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función.” Si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurídico específicamente lo ordene.

(Como es el caso del estatuto general de contratación, art. 218 de la ley 100 de 1993). Por lo tanto no le son aplicables las normas orgánicas del presupuesto ya que el Estado es un mero recaudador de esos recursos que tienen una finalidad específica: atender las necesidades de salud. En consecuencia las Entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios.

Ni mucho menos las EPS pueden considerar esos recursos parafiscales como parte de su patrimonio; el artículo 182 de la ley 100 de 1993 ordena: “ART. 182.- De los ingresos de las entidades promotoras de salud. Las cotizaciones que recauden las entidades promotoras de salud pertenecen al sistema general de seguridad social en salud. Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el plan de salud obligatorio para cada afiliado, el sistema general de seguridad social en salud reconocerá a cada entidad promotora de salud un valor percápita, que se denominará unidad de pago por capitación -UPC-.

Esta unidad se establecerá en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería, y será definida por el consejo nacional de seguridad social en salud, de acuerdo con los estudios técnicos del Ministerio de salud.

PAR. 1º.- Las entidades promotoras de salud manejarán los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema de cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.”[…]” 38. Respecto de las características esenciales de las contribuciones parafiscales, la Corte Constitucional16 ha sostenido que: i) son obligatorias, porque se exigen en ejercicio del poder 15 Sentencia C-152/97, Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía 16 Corte Constitucional.

Sentencia C – 152 de 1997. MP: Jorge Arango Mejía. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 21 coercitivo del Estado, ii) gravan únicamente un grupo, gremio o sector económico, iii) se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, gremio o sector económico que las tributa, iv) son recursos públicos que pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector, v) el manejo, la administración y la ejecución de los recursos parafiscales se hace por personas jurídicas de derecho privado o por los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación, vi) el control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, corresponde a la Contraloría General de la República, y vii) son excepcionales. 39.

De esta manera, las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, así como todas las tarifas, copagos, bonificaciones y similares, son dineros públicos considerados parafiscales, recaudados por las EPS, las cuales tienen como función básica organizar y garantizar, directa o indirectamente la prestación del plan obligatorio de salud a los afiliados y girar, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes UPC al FOSYGA13. 40.

Por su parte, la UPC es la cuota de valor anual que reciben las EPS por cada una de las personas afiliadas, cotizantes o beneficiarias, para garantizar la adecuada prestación de los servicios que ofrece el POS durante ese período de tiempo, igualmente, son los ingresos de las EPS14 y el centro de equilibrio financiero del sistema obligatorio de salud15.

La Corte Constitucional sobre el particular consideró: “[…] 7.3. Respecto a las UPC, es decir, respecto de los recursos que manejan y administran las EPS, hay que decir que éstos conservan la naturaleza de parafiscales, y en ningún caso pasan a ser privados, por cuanto se encuentran en el ciclo del uso de los recursos dispuestos para garantizar el servicio de la Seguridad social en Salud.

En reciente pronunciamiento, la Corte, interpretando el contenido de las disposiciones que regulan el sistema de seguridad social en salud, y siguiendo el precedente fijado en las Sentencias SU-480 de 1997, C-139 de 1999 y C-363 de 2001, aclaró que los recursos destinados al plan obligatorio de salud pertenecen al sistema, y que no pueden calificarse como rentas propias de las EPS por cuanto no configuran el simple el pago por los servicios administrativos que ellas prestan, sino que fundamentalmente representan el cálculo de los costos para la adecuada prestación del servicio.

A juicio de la Corte, entre las EPS y los recursos del sistema de seguridad social en salud surge una relación indisoluble e inescindible que impide considerar dichos recursos, en algún momento del ciclo en que intervienen, como propios de aquellas. La posibilidad de que las EPS obtengan una legítima ganancia, rendimientos o excedentes, no desvirtúa en modo alguno el carácter parafiscal de los recursos, pues ello es atribuible a la forma como ha sido diseñado el sistema, en el que se admite la participación de entidades privadas, públicas o mixtas.

Además, como ya se anotó, los recursos que recaudan y manejan las EPS a través de la UPC, se calculan es sobre la base del estimativo del costo de los servicios, sin mayores consideraciones a la posibilidad de que las EPS obtengan una ganancia. […] 7.4. De acuerdo con las consideraciones precedentes, en la misma Sentencia se sostiene que considerar la UPC como recursos privados o propios de las EPS “es un error que se deriva de equiparar el Plan obligatorio de Salud POS con un contrato tradicional de seguro”.

En cuanto el objetivo del sistema de seguridad social en salud es privilegiar el subsidio de la demanda, las entidades administradoras actúan como simples intermediarias entre los recursos que manejan y los usuarios del servicio, asimilándose su función a un contrato de aseguramiento especial en el que las EPS asumen el riesgo de la actividad y la administración de los recursos.[…]”. 41.

Esta Sección mediante sentencia de 11 de octubre de 200717, consideró que las disposiciones que fueron dictadas para proteger los recursos de la salud “son claras en señalar que los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud pertenecen al sistema y no a los entes que por disposición legal los administran […]”. 42. En este sentido, las EPS podían invertir los recursos provenientes de recursos parafiscales en la prestación del servicio de salud y en los gastos administrativos que se requieran para su prestación, de manera que, todas aquellas inversiones destinadas a fines diferentes a los antes enunciados no son permitidas. 1717 Consejo de Estado.

Sección Primera. Rad: 2003-00435-01, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 22 43. La Superintendencia Nacional de Salud, con base en las posturas indicadas supra, expidió las circulares externas núms. 26 de 2006 y la Núm.049 de 2008 en la que precisó que la inversión de recursos provenientes de la UPC en infraestructura es una práctica insegura e ilegal, debido precisamente, a la naturaleza parafiscal de esos recursos percibidos por las EPS, motivo por el que únicamente podían invertirse en los servicios del POS y su propia administración. […] 96.

La Corte Constitucional en la sentencia C-1040 de 2 de noviembre de 200327, sobre la destinación específica de los recursos parafiscales citados supra, recordó que “[…] Uno de los principios fundamentales del servicio público de la seguridad social, que consagra la norma superior y que desarrolla la Ley 100 de 1993, es el de eficiencia, entendido como la mejor utilización de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sea prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente […]” (Destacado fuera de texto). 97.

En la providencia indicada supra, la Corte precisó que, “[…] Dado su carácter parafiscal, los recursos de la seguridad social en salud tienen destinación específica, esto es, no pueden ser empleados para fines diferentes a la seguridad social. Así lo establece expresamente el artículo 48 de la Carta Política al disponer que “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella” […]”, de manera que, “[…] Como la norma superior que se comenta no establece excepciones, la prohibición de destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella comprende tanto los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del servicio, lo cual es razonable pues unos y otros integran un todo indivisible, tal como se despende del principio superior de eficiencia ya comentado […]” (Destacado fuera de texto). 98.

A su vez, recuerda que: “[…] El hecho de que los recursos de la seguridad social en salud tengan carácter parafiscal no significa otra cosa que los mismos deban destinarse a la función propia de la seguridad social: la salud de los afectados. Con tal fin, la Ley 100 de 1993 diseñó un sistema de seguridad social en salud (SGSSS), cuyo objetivo fundamental es crear las condiciones de acceso a un Plan Obligatorio de Salud (POS) para todos los habitantes del territorio nacional, y el cual permitirá la protección integral de las familias a la maternidad y enfermedad general, en las fases de promoción y fomento de la salud y la prevención y diagnóstico, tratamiento y rehabilitación para todas las patologías, según la intensidad de uso y los niveles de atención y complejidad que se definan […]” (Destacado fuera de texto). […] 100.

De lo anterior se tiene que, en relación con la destinación específica de los recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud: i) atendiendo su carácter parafiscal, los citados recursos no se pueden emplear para fines diferentes a la seguridad social por así establecerlo expresamente el artículo 48 de la Constitución; ii) como la norma constitucional no establece excepciones, la prohibición de destinar y utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella, comprende tanto los recursos destinados a la organización y administración del sistema de seguridad social como los orientados a la prestación del servicio por integrar un todo indivisible; iii) el hecho de que los recursos parafiscales de la salud sean parafiscales, significa que se deben destinar a la salud de los afectados; y iv) fue el constituyente quien determinó que los recursos de la seguridad social llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones no pueden ser utilizados con fines diferentes a los que están destinados por lo que tampoco pueden ser objeto del giro ordinario de los negocios de las EPS, ni formar parte de sus bienes. […] Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 23 104.

Para esta Sala, la conclusión a la que llegó la parte demandada, en los actos acusados, no es contraria a la realidad y, por el contrario, por cuanto el Acta núm. 11 de la Asamblea General Ordinaria de Saludcoop, celebrada el 29 de marzo de 2011 con la participación de la parte demandante. 105. La Asamblea General Ordinaria de Saludcoop, en el acta citada supra, aprobó los estados financieros a 31 de diciembre de 2010 y, en ella, hizo constar que los: i) ingresos operacionales “[…] representan el 99.68% del total de los ingresos […]”, mientras que el “[…] 0.32%, son ingresos No Operacionales […]”; y ii) costos por prestación de servicios representan “[…] el 91.78% de los Ingresos Totales […]”28; es decir, la gran mayoría de recursos percibidos por Saludcoop E.P.S. estaban constituidos por los recursos parafiscales del Sistema General de Seguridad Social en Salud. […] 108.

En lo que se refiere a la demostración del daño, refiere la Contraloría, en el acto demandado, que tomó la información directamente de los libros de contabilidad, los Estados Financieros certificados y dictaminados, las actas de los órganos cooperativos y demás papeles de la empresa cooperativa SaludCoop EPS OC, que fueron recaudados dentro del material probatorio allegado al proceso.

Además, indica que para el período 1995-2001 analizó los Estados de Flujos de Efectivo presentados por el método indirecto y los comprendidos entre los años 2002 a 2010 por el método directo. Así, precisa que el daño fiscal en este caso está determinado por los valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que le fueron entregados en efectivo a la empresa cooperativa SaludCoop y desviados de su destinación específica consistente en el aseguramiento del riesgo en salud de los afiliados mediante la garantía de los servicios incluidos en el POS, por lo tanto, desviados del ciclo indisoluble que se agota con el pago oportuno de los proveedores de servicios de salud, con el propósito de usarlos y destinarlos de manera indebida a la financiación de gastos administrativos sin relación de causalidad con el gasto médico, a los costos de créditos e inversiones no autorizadas en activos, cuando los recursos propios resultaban insuficientes, de manera que sólo reportan beneficios o aprovechamiento económico en favor de la EPS y sus subordinadas, sus directivos y administradores o de terceros, acrecentando sus rentas y patrimonios privados según cada caso, como lo evidencian los estados financieros certificados, los libros de contabilidad y las actas de los órganos de dirección y administración del ente económico a lo largo del período comprendido entre 1998 al cierre del año 2010. 109.

De lo anterior se tiene que, en el caso sub examine, el daño fiscal se encontró determinado por los valores de los recursos del SGSSS de naturaleza parafiscal que le fueron entregados a la empresa cooperativa SaludCoop desviados de su destinación específica consistente en el aseguramiento del riesgo en salud de los afiliados mediante la garantía de los servicios incluidos en el POS, con el propósito de usarlos y destinarlos de manera indebida a la financiación de gastos administrativos sin relación de causalidad con el gasto médico, a los costos de créditos e inversiones no autorizadas en activos, cuando los recursos propios resultaban insuficientes.

De esta manera, sólo reportaron beneficios o aprovechamiento económico en favor de la EPS y sus subordinadas, sus directivos y administradores o de terceros, acrecentando sus rentas y patrimonios privados según cada caso, a lo largo del período comprendido entre 1998 al cierre del año 2010». Analizado lo considerado por el Juzgador de segunda instancia, la Sala no encuentra que, la decisión de la Sección Primera se hubiere proferido desconociendo el ordenamiento jurídico o las sentencias citadas en el escrito de tutela, por cuanto el fallo se fundamentó en el artículo 9º de la Ley 100 de 1993, que establece que, los recursos de las instituciones de seguridad social no se pueden destinar ni utilizar para fines Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 24 distintos a los dispuestos en la norma; y en la sentencia SU-480 de 1997 de la Corte Constitucional que definió al Sistema de Seguridad Social en Colombia como mixto y estableció que los recursos que lo nutren, incluyendo las cotizaciones de empleadores y empleados, cuotas moderadoras, pagos compartidos, tarifas, bonificaciones de los usuarios y aportes del presupuesto nacional, deben destinarse a la función propia de la seguridad social y tienen carácter parafiscal.

Adicional a lo anterior, se basó en lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-179/97 que reafirmó que, los fondos de pensiones, los organismos oficiales encargados del pago de pensiones y las EPS, tanto públicas como privadas, administran recursos parafiscales. Por lo tanto, estos recursos no pueden utilizarse para fines distintos a los previstos en la ley y su gestión debe considerar la especificidad de su función; igualmente, adoptó su decisión con base en lo establecido en el artículo 182 de la Ley 100 de 1993 que dispone que, las cotizaciones recaudadas por las EPS pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud y deben manejarse en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.

La providencia también explicó que la sentencia C-1040 de 2003 estableció que, uno de los principios fundamentales del servicio público de la seguridad social es la eficiencia, entendida como la mejor utilización de los recursos disponibles, y que, los recursos de la seguridad social en salud tienen destinación específica y no pueden emplearse para fines diferentes a la seguridad social, tal como lo establece el artículo 48 de la Constitución Política.

De lo expuesto se tiene, contrario a lo argumentado por la parte actora, que, el fundamento de los fallos acá cuestionados no se limitó a lo establecido en las Circulares Externas 26 de 2006 y 049 de 2008 de la Superintendencia Nacional de Salud, toda vez que, el argumento normativo desatendido por la señora María Carolina Lamus Becerra lo fundaron en las disposiciones y sentencias arriba señaladas, con lo que, se desvirtúa el alegato de la aplicación retroactiva de las circulares en mención. No se puede pasar por alto que, la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado declaró el detrimento patrimonial al encontrar que, los recursos parafiscales del Sistema Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 25 General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) fueron utilizados para fines distintos a la prestación de los servicios de salud y los gastos administrativos directamente relacionados ésta.

En dicho fallo se concluyó que, estos recursos, son de naturaleza pública y están destinados exclusivamente a garantizar el derecho a la salud; más aún, cuando la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que las EPS actúan como intermediarias en su administración y que, no pueden considerarlos como parte de su patrimonio, ya que, la destinación específica de los recursos parafiscales implica que no deben ser utilizados para financiar gastos administrativos sin relación causal con el gasto médico, ni para inversiones no autorizadas que solo beneficien a la EPS, sus directivos o terceros.

Ahora bien, sobre el reproche efectuado respecto a la culpa grave, se observa que, la Corporación consideró lo siguiente: «[…] debe decirse que existe prueba en el expediente administrativo sobre la conducta de la demandante en el ejercicio de sus funciones que contribuyeron a la destinación y apropiación indebida con pérdida y menoscabo del patrimonio público.

Sin dicha participación primero como miembro del Consejo de Administración y posteriormente como Vicepresidente administrativa no hubiera estado en condiciones de generar el daño fiscal que se le atribuye, toda vez que somo se vio en el acápite anterior, las operaciones de aprobación de presupuesto y adopción de estados financieros y luego, las de gastos administrativos, incluidas las que han sido objeto de imputación y estaban a cargo de la parte demandante. […] 139.

La sala reitera que, en el caso sub examine, la responsabilidad fiscal declarada versó sobre el desvío de recursos públicos del SGSSS en beneficio particular, para lo cual se identificó a los sujetos que en el ámbito de la gestión fiscal concurrieron a la generación del dicho daño, así como respectivo nexo causal y los criterios para determinar su culpabilidad. 140.

Del análisis del acto acusado se tiene que la parte demandada hizo estudio de las diferentes conductas que la parte demandante ejerció, en un primero momento como integrante del Consejo de Administración, y en un segundo momento como Vicepresidente Administrativa. Respecto de su primera condición adujo que: “[…] En su condición de miembro el Consejo de Administración Dado que, como Directivo, la Señora María Carolina Lamus Becerra, ocupó inicialmente el cargo de integrante del Consejo de Administración, durante 2005 y 2006, se procede a estudiar su actuación e intervención en los hechos que se debaten.

Al analizar las funciones a cargo de dicho Consejo de Administración, conforme obra a folios 22733 […]” 142. La parte demandante al referirse a su condición de integrante del Consejo de Administración, hace saber que en el período de tiempo comprendido entre el 26 de Abril del 2005 al 30 de Enero del 2007, el aprobar un Estado Financiero no es factor determinante y eficiente para que produzca el daño fiscal, toda vez que este tiene lugar cuando se materializa el pago o salida de dinero por la adquisición de los activos hospitalarios, cuando se suscriben los contratos respectivos de las erogaciones cuestionados o se materializa su pago.

“[…] Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 26 Cuando se aprueba el Estado Financiero tales hechos causales ya han tenido lugar mucho tiempo atrás. En el caso de la aprobación de los Presupuestos Anuales, las mismas Actas son expresas en indicar que las inversiones se autorizan realizar con el flujo de caja libre que arroje la operación o con el excedente de liquidez que arrojare la operación de la EPS y con los endeudamientos que resulten necesarios para el desarrollo de infraestructura hospitalaria y asistencial.

La autorización presupuestal no es factor causal toda vez que no indican que se autorice tomar recursos de la UPC sino los excedentes, el flujo de caja libre o los endeudamientos. El factor causal no está en la decisión presupuestal, toda vez que la misma es legítima y ajustada a derecho. […]” 144. No obstante, el material probatorio da cuenta que conforme los estatutos de la EPS, y las propias actas de los consejos de administración, se aprobaban los presupuestos anuales que se sometían a consideración de este órgano por la Presidencia Ejecutiva y Administración de la EPS, y por otra, la administración de la EPS quedó habilitada para ejecutar durante el ejercicio, entre otras, las siguientes operaciones: honorarios asesoría jurídica, asesoría financiera, asesoría técnica por, arrendamientos (construcciones y edificios), gastos de viaje e inversión en infraestructura, partidas hacen referencia a gastos que no forman parte de aquellos que tienen nexo de causalidad con la prestación del servicio y por lo tanto no pueden financiarse con los recursos del SGSSS, lo que, dicho en otras palabras, significa que dichas partidas aprobadas, solo podían atenderse con recursos propios. 145.

Respecto de la adopción de Estados Financieros, la parte demandada hace valoración probatoria de los resultados años tras año y que reflejan que se hicieron operaciones por parte de la EPS, para ejecutar inversiones o destinaciones de recursos parafiscales de SGSSS, que no tienen causalidad alguna con la prestación de servicios de salud. 146.

En su condición de Vicepresidente administrativa, las pruebas recaudadas por la parte demandada dan cuenta de su participación en la Asamblea General de Asociados, “[…] lo que permite vislumbrar que la imputada tenía acceso a todos los pormenores relacionados con la disposición de los gastos atribuibles a la organización. […]” 147. Los informes presentados en la Asamblea permiten conocer la gestión administrativa tales como la coordinación nacional de nómina que amplió operaciones con la administración de nómina para empresas externas del Grupo SaludCoop, administrando 61 empresas del Grupo SaludCoop y 13 empresas externas con 496 funcionarios según se detalla. 148.

El acto acusado logró precisar además que se aplicó un instructivo avalado por la Vicepresidencia Administrativa para el proceso de predios en arrendamiento, se establecieron las minutas únicas para el contrato de arrendamiento, cesiones, otro si, transacciones y entregas. Igualmente se llevó a cabo el manejo de los arrendamientos en la dirección administrativa nacional con el fin de determinar el inventario de sedes en arrendamiento, conciliar ajustes y aplicar los incrementos en los meses y valores acordados, evitando sanciones y multas que se estaban generando por estos conceptos. 149.

Así las cosas, la Sala advierte que la parte demandada no solo llevó a cabo un estudio pormenorizado del material probatorio, sino que llegó a conclusiones razonables en función de la conducta desplegada por la parte demandante, el daño al patrimonio, y la relación de causalidad existente entre una y otra al punto que con la experticia que su cargo le impone, tenía pleno conocimiento de sus decisiones, lo que permite endilgarle responsabilidad, sin que sea necesario ser ordenador del gasto, sino que intervenga o incida en la gestión fiscal como gestor fiscal o en el desarrollo de una relación próxima, necesaria y determinante de la misma en la que se contribuya a la generación del daño fiscal. 150.

No se desvirtuó que la parte demandante haya sido ajena a la producción del daño por cuanto tenía a su cargo el apoyo a la ejecución de las decisiones por parte del Presidente Ejecutivo; intervenía en la aplicación del gasto administrativo; y entre otras, tenía a su cargo de manera directa todo lo concerniente a la infraestructura y a la gestión administrativa de adquisiciones.

Es decir, que no sólo tenía que ver con los gastos ocasionados con las Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 27 relaciones laborales sino con todo lo que implicara la gestión administrativa de la organización» Para la Sala, es claro que, la Sección Primera del Consejo de Estado encontró probado que la señora María Carolina Lamus Becerra participó en la destinación indebida de patrimonio público contribuyendo a su pérdida, debido a su intervención, primero como miembro del Consejo de Administración y luego como Vicepresidente Administrativa.

La probada aprobación de presupuestos anuales y estados financieros permitieron la ejecución de inversiones y destinaciones de recursos que no estaban relacionados con la prestación de servicios de salud, es decir, gastos que debían cubrirse con recursos propios, y no del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), lo cual, constituye un incumplimiento grave de sus deberes, y evidencia una falta de diligencia que va más allá de la simple negligencia. No se puede dejar pasar por alto que se encontró acreditado su apoyo en la ejecución de decisiones de la Presidencia Ejecutiva, su intervención en la aplicación del gasto administrativo y su responsabilidad directa en infraestructura y gestión administrativa de adquisiciones.

En conclusión, el fallo que acá se reprocha encontró acreditada una negligencia grave en el manejo de los recursos públicos, evidenciada en la participación de la actora en el desvío de fondos, la aprobación de operaciones irregulares y el incumplimiento de sus deberes y esta conducta se aparta del mínimo de cuidado que se esperaría incluso de una persona negligente en sus propios asuntos, motivo por el cual, no es plausible calificarla como culpa leve en la forma pretendida por la parte demandante.

Siendo así, no quedan dudas que, el fallo proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado respetó el ordenamiento jurídico, lo que nos lleva a concluir que no se encuentra probado el defecto sustantivo alegado en la demanda; y por dicho motivo se negarán las pretensiones de la acción de tutela. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 28 IV.

DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto la accionante no acreditó que la sentencia del 12 de diciembre 2024, proferida por el Consejo de Estado Sección Primera, en el proceso con radicado 25000234100020140142201 hubiera incurrido en defecto fáctico y defecto sustantivo, razón por la cual, se negaran las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:

PRIMERO. NEGAR el amparo del derecho fundamental al debido proceso invocado por la señora María Carolina Lamus Becerra, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-01022-00 Demandantes: María Carolina Lamus Becerra Demandado: Consejo de Estado - Sección Primera 29 (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO