Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01822-00 Demandante: Luis Felipe Barrios Barrios Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Auto libró mandamiento de pago / Defecto sustantivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Luis Felipe Barrios Barrios, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud Luis Felipe Barrios Barrios promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 8 de febrero de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 25000234200020210082200.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente1: i) Presentó demanda ejecutiva contra la Administradora Colombiana de Pensiones2, con el fin de que se librara mandamiento de pago en su favor por la suma del retroactivo pensional causado por el periodo comprendido del 3 de noviembre de 2010 al 28 de febrero de 2021, además de la respectiva indexación y los intereses moratorios. ii) Los anteriores valores se derivan de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 24 de enero de 2019, ejecutoriada el 22 de febrero siguiente, la cual ordenó a Colpensiones reajustar su pensión con fundamento en el artículo 4 de la Ley 171 de 1961 y el Decreto 583 de 1985. 1 Archivo obrante en el índice 2 del SAMAI. 2 En adelante Colpensiones 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01822-00 Demandante: Luis Felipe Barrios Barrios iii) El 27 de agosto de 2020, con radicado 2020_8398975, peticionó ante Colpensiones «[…] que se reliquide […] nuevamente la PENSIÓN DE JUBILACIÓN reliquidada mediante Resolución No. SUB 134508 del 24 de junio de 2020 al doctor LUIS FELIPE BARRIOS BARRIOS. 2.

En cumplimiento de la sentencia del Consejo de Estado, la normatividad vigente y las decisiones constitucionales, se incluya en dicha reliquidación los factores sobre los cuales se cotizó; son estos: Gastos de Representación, Prima de Salud, Gastos de Localización y Vivienda. […]», lo cual le fue negado. iv) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C profirió el auto del 15 de septiembre de 2023, con el que libró parcialmente el mandamiento de pago, solo por los intereses moratorios y negó lo relacionado con el retroactivo pensional y la indexación, por cuanto no fue ordenado en la sentencia objeto de ejecución, toda vez que pretende que se reajuste su pensión con la inclusión de los factores denominados gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud hoy prima especial de servicios, los cuales no fueron objeto de pronunciamiento en el fallo, por lo que la obligación que se reclama no se encuentra contenida de manera expresa en el documento aportado como título ejecutivo base del recaudo. v) La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el anterior pronunciamiento con el argumento de que se debe liquidar la mesada pensional con la inclusión de aquellos factores salariales que hacen parte del sueldo recibido durante los últimos 3 años de servicio y sobre los cuales se realizaron descuentos para pensión. vi) El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A con auto del 8 de febrero de 2024, confirmó el pronunciamiento del a quo, para lo cual señaló que en el título ejecutivo no se consagró de manera expresa lo que solicita la parte ejecutante. vii) La corporación judicial demandada vulneró su derecho fundamental al incurrir en defecto sustantivo, en tanto se debieron incluir todos los factores salariales devengados durante los últimos 3 años y sobre los cuales efectuó aportes para pensión. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] Primera. Que se tutele el derecho al debido proceso del señor Luis Felipe Barrios Barrios. Segunda. Que se ordene a los Despachos Judiciales Accionados la protección de los derechos fundamentales del señor Luis Felipe Barrios Barrios. Tercera.

Que se ordene a las accionadas emitir una decisión acorde con el debido proceso judicial. […]». (sic). 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01822-00 Demandante: Luis Felipe Barrios Barrios 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Administradora Colombiana de Pensiones3 solicitó negar la tutela, en atención a que los fundamentos de hecho y de derecho sobre los cuales versa ya fueron objeto de estudio judicial. 1.2.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C4 solicitó declarar la improcedencia del recurso de amparo, pues el trámite y las providencias fueron proferidas dentro del debido proceso y conforme a la Constitución Política y la ley, razón por la cual no se configuran las causales a que se refiere la jurisprudencia. Además, la obligación que se reclama no se encuentra contenida de manera expresa en el documento aportado como título ejecutivo base del recaudo. 1.2.3.

Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio5. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.2.

Cuestión previa. Se advierte que, pese a que en el escrito inicial se cuestiona la legalidad de las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son similares respecto a una y otra.

Por lo anterior y en atención a que la providencia del 15 de septiembre de 2023, proferida en primera instancia fue apelada y el Consejo de Estado desató el recurso 3 Archivo obrante en el índice 11 del SAMAI. 4 Archivo obrante en el índice 10 del SAMAI. 5 Mediante auto del 17 de abril de 2024, se admitió la tutela de la referencia y se ordenó vincular al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01822-00 Demandante: Luis Felipe Barrios Barrios a través de providencia del 8 de febrero de 2024, al confirmar lo resuelto por el a quo, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto, de emitirse una decisión de amparo en lo que a esta se refiere se garantizarían los ius fundamentales invocados. 2.3.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado6 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.7 Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]» [Resalta la Sala].

Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado8 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional9 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante de manera constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 8 CONSEJO DE ESTADO.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01822-00 Demandante: Luis Felipe Barrios Barrios se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos,10 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.11 Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales de Luis Felipe Barrios Barrios con ocasión de la providencia proferida del 8 de febrero de 2024, a través de la cual confirmó la decisión denegar parcialmente el mandamiento de pago, en tanto incurrió, presuntamente, en defecto sustantivo? 2.5.

Análisis de la Sala 2.5.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.5.2. Defecto sustantivo o material En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto12.

En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de 10 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 12 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01822-00 Demandante: Luis Felipe Barrios Barrios autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta13, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.

El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;

(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.

Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales14. 2.5.3. Sobre el caso concreto Luis Felipe Barrios Barrios acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la providencia proferida el 8 de febrero de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en cuanto concluyó que la sentencia base de recaudo no permite concluir que el reajuste ordenado debe realizarse en los términos pedidos por la parte recurrente.

Lo anterior, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto sustantivo, ya que se debieron incluir todos los factores salariales devengados durante los últimos 3 años y sobre los cuales efectuó aportes para pensión. Al descender a la situación particular planteada por la parte demandante, sea lo primero advertir que, de la lectura del expediente contentivo del radicado 25000234200020210082200 y el pronunciamiento cuestionado, se evidencia una motivación suficiente y coherente que justifica el sentido de este.

De tal manera, sea lo primero recordar el contenido de la sentencia proferida el 24 de enero de 2019 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, constitutiva del título a ejecutar: 13 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018 14 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01822-00 Demandante: Luis Felipe Barrios Barrios «[…] A título de restablecimiento del derecho se condena a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES -, REAJUSTAR a partir del 3 de noviembre de 2010 y con fundamento en el artículo 4 de la Ley 171 de 1961 y el Decreto 583 de 1985 (sic), la pensión reconocida mediante resolución resolución (sic) 015342 de 2003, en favor del señor Luis Felipe Barrios Barrios con C.C. 17.077.866.

Los valores resultantes serán indexados siguiendo el procedimiento indicado en la parte motiva de esta providencia. […]» Así pues, en la providencia del 8 de febrero de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A expuso las razones por las cuales no es posible emitir un pronunciamiento favorable a las súplicas del demandante, así: «[…] Conforme con lo anterior, debemos entonces señalar que en el título ejecutivo no se consagró de manera expresa lo que solicita la parte ejecutante, es decir, para efectos del reajuste ordenado en sede judicial no se indicó que la mesada pensional debía incluir todos los factores salariales devengados por el señor Luis Felipe durante los últimos tres años y sobre los cuales efectuó aportes para pensión, tal como se pretende en este asunto judicial.

Bajo este escenario resulta importante recordar que el proceso ejecutivo es el medio judicial para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor. Es decir, es el mecanismo para que el acreedor haga valer el derecho (que consta en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada, por lo que las circunstancias que rodean la obligación incumplida deberán ser alegadas por el deudor y resueltas por el despacho sustanciador cuando así se presente.

En efecto, de la revisión de la sentencia base de recaudo no se logra concluir que el reajuste ordenado deba realizarse en los términos pedidos por el recurrente, en otras palabas, la interpretación que ofrece la parte ejecutante en cuanto deben incluirse los factores de gastos de representación, prima de localización y vivienda y prima de salud hoy prima especial de servicios sobre los cuales presuntamente cotizó en el periodo de liquidación, no es una obligación que se derive claramente de la sentencia proferida el 24 de enero de 2019, circunstancia que habilita al juez del ejecutivo para negar el mandamiento, conforme lo prescribe el artículo 430 del CGP.

Adicionalmente, en este caso, esa negativa fue parcial, pues el trámite continuó respecto de los intereses, de acuerdo con lo decidido por el tribunal, lo que no es objeto de pronunciamiento en este auto pues no fue materia del recurso. En este contexto, la Subsección no advierte elementos en el recurso de apelación que permitan desconocer la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, máxime cuando de la revisión del título ejecutivo no se evidencia la obligación ahora reclamada y que se deriva de una interpretación de la parte recurrente. […]» A juicio de esta Sala, la corporación judicial demandada realizó un estudio del asunto con fundamento en las pruebas aportadas y la jurisprudencia aplicables.

De tal manera, en cuanto al defecto alegado, se observa que en la providencia cuestionada se hizo una valoración integral del material probatorio allegado, para concluir que lo pretendido por el ejecutante por diferencias de la mesada pensional e indexación no hicieron parte de las obligaciones contenidas en el título ejecutivo a ejecutar.

Al respecto, es pertinente precisar que en la sentencia objeto de ejecución se ordenó el reajuste de la pensión del demandante conforme al artículo 4 de Ley 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01822-00 Demandante: Luis Felipe Barrios Barrios 171 de 1961, esto es, con base en el sueldo promedio de los tres últimos años de servicios, a partir del 3 de noviembre de 2010, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 583 de 1995, razón por la cual, contrario a lo señalado por él, no resultaría procedente la inclusión de los factores reclamados, en la medida en que no fueron objeto de estudio ni pronunciamiento en la sentencia objeto de ejecución, por lo que la obligación que se reclama no se encuentra contenida de manera expresa en el documento aportado como título ejecutivo base del proceso ejecutivo.

Así las cosas, esta Sala de decisión debe resaltar que el proceso ejecutivo no es la oportunidad para presentar argumentos que no hicieron parte del debate inicial en el que se profirió la sentencia base que conforma el título de ejecución. Ahora, si el demandante consideraba que en aquella oportunidad debieron incluirse y el juez debió pronunciarse al respecto, tenía que solicitar la aclaración o adición de la decisión judicial de manera oportuna.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales invocados por Luis Felipe Barrios Barrios en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Luis Felipe Barrios Barrios, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01822-00 Demandante: Luis Felipe Barrios Barrios Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador