1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2021-00476-00 (2306-2021) Demandante: Anderson Farid Jaramillo Calvo Demandado: Municipio de Montenegro, Quindío Temas: Causal 5.ª del artículo 250 del CPACA.
DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Anderson Farid Jaramillo Calvo contra la sentencia de segunda instancia proferida el 16 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 63001-33-33-002-2017- 00237-01.
PRETENSIONES Que se invalide parcialmente la aludida sentencia en cuanto denegó la pretensión de indemnización de perjuicios inmateriales y que sea devuelto el proceso ante el tribunal para que proceda según lo ordene el Consejo de Estado.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que fue elegido personero del municipio de Montenegro en el Quindío para el periodo 2016 a 2020 y su nombramiento y posesión en el cargo fue el 29 de febrero de 2016. Que en esa misma fecha y en horas posteriores a su posesión, sufrió un accidente de tránsito que le generó una luxo fractura a nivel C6 y C7 de la columna vertebral, con afectación grave de su médula espinal, que lo mantuvo internado en el Hospital Universitario del Quindío hasta junio de 2016, e incapacitado hasta febrero de 2017, cuando empezó a ejercer sus funciones como personero municipal. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00476-00 (2306-2021) 2 Que el municipio de Montenegro recibió oportunamente todos los documentos relativos a su situación de salud y a partir de ello nombró personeros encargados, informó la novedad al sistema de seguridad social y realizó aportes por este concepto entre marzo y mayo de 2016, pero desde ese mes suspendió las cotizaciones, mientras se encontraba hospitalizado y a la espera de un procedimiento quirúrgico llamado «stent traqueal» que era vital para él, y solo se enteró de ese hecho porque la EPS Sura se negó a realizar la aludida operación, sin que mediara comunicación del ente territorial en ese sentido.
Que no percibió el pago de los subsidios por incapacidad médica de forma regular y todos los trámites administrativos ante la EPS para obtenerlos los tuvo que adelantar a través de su señora madre, acudiendo incluso a acciones de tutela, porque permaneció cerca de seis meses sin ningún ingreso. Que es cabeza de familia y por esta circunstancia se vio obligado a pedir dinero prestado con familiares y amigos para poder continuar cotizando a la seguridad social como trabajador independiente.
Que presentó una petición escrita al municipio para que reactivara los aportes y pagara las incapacidades, lo cual fue respondido negativamente por el ente territorial mediante acto administrativo del 17 de junio de 2016, apoyándose en un concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) en el que se indicó que, por no haber alcanzado a ejercer sus funciones como personero, no existía ningún vínculo laboral con la entidad.
Que por lo anterior interpuso una acción de tutela contra el municipio, la EPS Sura y la AFP Porvenir, buscando el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social, entre otros, y esta fue decidida en segunda instancia el 23 de septiembre de 2016 por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Armenia, que accedió a sus pretensiones y le ordenó al alcalde de Montenegro que en su calidad de empleador pagara los dos primeros días de incapacidad, mientras que los subsiguientes le correspondieron a la EPS y la AFP en el marco de sus obligaciones legales.
Que no obstante que el alcalde cumplió el fallo de tutela, no revocó el acto administrativo del 17 de junio de 2016, por lo que acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que este fuera anulado y se le pagaran las acreencias laborales, el daño material emergente y el inmaterial, este último en cuantía de cien salarios mínimos legales mensuales vigentes, derivado del dolor, la aflicción y la congoja sufrida por la falta de apoyo y omisiones del ente territorial en toda esta situación. Que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Armenia emitió sentencia de primera instancia el 30 de agosto de 2019 en la que declaró la nulidad parcial del acto acusado y la existencia de una relación legal y reglamentaria entre él y el municipio en su calidad 3 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00476-00 (2306-2021) 3 de personero, condenó al pago de acreencias laborales, del daño emergente y las costas del proceso, ordenó la indexación de las sumas reconocidas y negó las demás pretensiones de la demanda.
Que apeló este fallo en cuanto negó la condena por el daño inmaterial, alegando que el juzgado incurrió en una contradicción al afirmar, por un lado, que era clara su calidad de servidor público y, por ende, que el ente territorial debió cumplir con sus obligaciones laborales con él, y por el otro, que la alcaldía actuó con buena fe exenta de culpa por su acuciosidad y diligencia al haber solicitado un concepto al DAFP, no obstante que estos no tienen carácter vinculante.
Que en sentencia de segunda instancia del 16 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó el fallo apelado aunque revocó la condena en costas, frente a lo cual presentó acción de tutela y esta fue declarada improcedente por el Consejo de Estado mediante providencia del 18 de febrero de 2021, considerando que el mecanismo judicial idóneo para discutir la incongruencia alegada es el recurso extraordinario de revisión bajo la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN1 El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 16 de julio de 2020, confirmó el fallo emitido el 30 de agosto de 2019 por el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia que había accedido parcialmente a las pretensiones del señor Anderson Farid Jaramillo Calvo, en cuanto declaró la nulidad parcial del acto acusado, reconoció la existencia de la relación legal y reglamentaria del accionante con el municipio de Montenegro en su calidad de personero, y condenó al ente territorial a pagar todos los emolumentos que dejó de percibir desde el 1 de marzo de 2016 hasta su reincorporación a las funciones del cargo, además del daño material emergente por los aportes a seguridad social que se vio obligado a hacer como independiente entre julio y septiembre del último año mencionado.
Asimismo, ratificó la negación de la indemnización por los perjuicios inmateriales, frente a lo cual expuso lo siguiente: Que si bien el acto de nombramiento y la posesión del señor Jaramillo Calvo en el cargo se hicieron conforme a las normas superiores y, por lo tanto, las obligaciones laborales del ente territorial respecto de él eran claras, no se evidencia mala fe del empleador pues, al requerir la designación de un nuevo personero ante la incapacidad médica del demandante, se generaron dudas sobre el pago de salarios y aportes a la seguridad social de ambos, que llevaron al municipio a pedir un concepto del DAFP e incluso a interponer una acción de tutela para que esa entidad lo emitiera, procurando no vulnerar los derechos del actor, no obstante que la opinión del aludido departamento 1 Índice 2 del expediente digital, ítem 6. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00476-00 (2306-2021) 4 administrativo fue errada.
Que de ese modo, a pesar de que con los testimonios practicados en el proceso se demostró que el demandante padeció sufrimiento y congoja por estos hechos, no se acreditó que ello hubiera tenido como causa directa el proceder del ente territorial sino en el hecho mismo del accidente de tránsito. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN2 La parte demandante pide la revisión de la sentencia con fundamento en la causal señalada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por existir nulidad originada en ella debido a su falta de congruencia interna entre lo motivado y lo decidido respecto de la pretensión de reparación del daño inmaterial, toda vez que el tribunal se contradijo al afirmar que eran claras las obligaciones laborales a cargo del municipio de Montenegro, y al mismo tiempo que el ente territorial actuó con buena fe exenta de culpa.
Que en esa dirección, en los fallos de primera y segunda instancia se resaltó que la administración municipal no tenía el deber de obedecer ciegamente el concepto del DAFP, siendo este incorrecto a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, y que esta pudo haber sido consultada por el ente territorial para no desconocer los derechos del accionante, y sin embargo, en esas providencias también se llegó a la conclusión de que no había condena contra el municipio por los perjuicios morales sufridos porque existían una serie de inquietudes válidas frente a las cuales actuó de buena fe.
Que en todo caso, esas inquietudes, derivadas de la ignorancia supina de los servidores de la administración municipal encargados de decidir sobre su situación laboral, que por lo demás no estaban obligados a acudir al DAFP para tales efectos, no es una causal de exclusión de la responsabilidad de la entidad que él debía soportar en detrimento de sus derechos.
Que tampoco hubo una adecuada valoración probatoria en el asunto, dado que se desconoció lo manifestado por los testigos en relación con la difícil situación por la que pasó ante la desprotección del municipio al desconocer su calidad de personero, desvinculándolo del sistema de seguridad social. Contestación al recurso extraordinario El municipio de Montenegro guardó silencio. 2 Índice 2, ítem 12. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00476-00 (2306-2021) 5 CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá resolver si se configura la causal de revisión alegada, esto es, si existe nulidad en la sentencia de segunda instancia emitida el 16 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Decisión Cuarta, por violar el principio de congruencia al haber incurrido en contradicción interna entre lo argumentado y lo decidido al sostener, por un lado, que eran claras las obligaciones laborales que tenía el municipio de Montenegro con el demandante en su calidad de personero frente a la atención del accidente que lo dejó incapacitado temporalmente para trabajar, y por el otro, que el ente territorial no debe responder por los perjuicios morales sufridos por el actor porque actuó con buena fe exenta de culpa.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada. En términos del artículo 248 del CPACA este procede «contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos».
De conformidad con las causales que establece el artículo 250 de esa misma norma, el recurso busca el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, respecto de: i) decisiones judiciales que fueron permeadas por circunstancias no conocidas al momento de proferir el fallo y ii) por la ocurrencia de hechos delictivos o fraudulentos o por nulidades originadas al tiempo de proferir la sentencia. Si bien el recurso extraordinario constituye un medio impugnativo que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilita una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. Causal de revisión invocada El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
De acuerdo con ello, sobre los presupuestos para que resulte procedente la causal en mención, debe existir una sentencia que ponga fin al proceso, entendiendo por estas las ejecutoriadas, bien sea que resuelvan o no el litigio 6 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00476-00 (2306-2021) 6 de fondo. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en el que hubiera incurrido la providencia. Es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad, que no fue oportunamente alegada, la regla general sería su saneamiento.
No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien en todo caso tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia3. El requisito que constituye la esencia del numeral 5 del artículo 250 del CPACA es que se configure una causal de nulidad.
Sobre el alcance que debe otorgársele a esta exigencia, la posición actual del Consejo de Estado señala que la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por (i) el acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula taxativamente el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) o bien por (ii) la existencia de irregularidades insaneables que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso de manera tal que, de no haber incurrido en ellas, la decisión hubiese sido distinta4.
De acuerdo con ello, por fuera de los supuestos que consagra el artículo 133 del CGP, no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, esta Corporación ha precisado que ello ocurre en los casos en los que el fallo objeto de revisión (i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna;
(iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(vii) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (viii) desconoce el principio de congruencia5. Finalmente, se resalta que según el cuarto inciso del artículo 255 del CPACA, si se halla fundada esta causal de revisión, el juzgador deberá declarar la nulidad de la sentencia o de la actuación viciada y «devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda». 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia del 3 de diciembre de 2019, rad. 11001-03-15-000- 2018-01235-00. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, rad. 11001- 03-15-000-1998-00153-01, entre otras. 5 Cfr. Ibidem y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-25-000-2014-00440-00(1452-14). 7 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00476-00 (2306-2021) 7 Principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: «ARTÍCULO 281.
CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio […]».
El principio de congruencia es entendido como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, teniendo este dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y razonado por las partes, e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argumentado en la parte motiva de la providencia6.
Es importante destacar que, en caso de existir incongruencia, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que el juez de la revisión no debe confundir el desacuerdo con lo razonado y decidido en el fallo recurrido, con la falta de consonancia externa e interna de este, pues ello desnaturalizaría el recurso extraordinario, que no es una tercera instancia del proceso ordinario7.
Resolución del caso concreto A partir de lo señalado, la Sala estima que la incongruencia interna alegada por el recurrente no se presentó, toda vez que en la sentencia impugnada se observa coherencia entre las razones expuestas en la parte motiva y lo decidido en la resolutiva. En efecto, se recuerda que el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó el fallo de primera instancia respecto de la negación de la pretensión de reparación del daño moral, y para ello argumentó en las consideraciones de la providencia que esa solicitud no debía 6 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, rad. 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV), entre otras. 7 Ibidem. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00476-00 (2306-2021) 8 prosperar porque el sufrimiento psíquico o la congoja padecida por el demandante se debió a las consecuencias del accidente de tránsito y no al actuar del municipio que estuvo revestido de buena fe.
En ese sentido, hay que tener en cuenta que con el principio de congruencia interna lo que se busca es evitar una decisión judicial «manifiestamente contradictoria e ininteligible»8, la cual se podría presentar, por ejemplo, en una hipótesis en la que en la parte motiva de la sentencia se afirme que la entidad demandada sí debía responder por el daño moral que causó, pero en la resolutiva se niegue la pretensión relativa a esta reparación a pesar de que fue pedida en la demanda.
Así, en este caso, lo resuelto por el tribunal no es contradictorio con los motivos que expuso para ello, pues en las consideraciones del fallo expresó las razones que lo llevaron a tomar la decisión que finalmente adoptó. De ese modo, para la Subsección, los argumentos expuestos por el señor Anderson Farid Jaramillo Calvo acarrean el cuestionamiento del fondo de las premisas de la sentencia relacionadas con la exclusión de responsabilidad por los perjuicios inmateriales cuya causa atribuye al actuar negligente del municipio frente a las circunstancias de su accidente, lo cual no es procedente en este recurso de naturaleza extraordinaria, que no debe ser entendido como una instancia adicional del proceso ordinario.
Por lo dicho, cabe concluir que no existe la nulidad originada en la sentencia aducida por el recurrente, ya que el fallo impugnado observó el principio de congruencia interna respecto de las razones contenidas en la parte motiva para negar la pretensión de reparación del daño moral, y la decisión que efectivamente se tomó en la parte resolutiva, en la que se confirmó la negación de la solicitud de indemnización de perjuicios en esta materia.
Por esto, el recurso será declarado infundado. De la condena en costas del recurso Con la expedición de la Ley 2080 de 2021, se modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la condena en costas en el marco del recurso extraordinario de revisión9[1], en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255. Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». 8 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 10 de mayo de 2023, rad. 11001-03-15-000-2022-04718-00. 9 Regulación que se hace extensible a la acción especial de revisión según lo dispuesto el inciso tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2021-00476-00 (2306-2021) 9 En ese sentido, como las reformas procesales allí establecidas prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento y el recurso extraordinario se presentó el 10 de agosto de 2021, esto es, cuando ya estaba rigiendo la nueva ley, la Sala considera que es procedente la condena en costas en el caso sub examine toda vez que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión, que en virtud de la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA, presentó el señor Anderson Farid Jaramillo Calvo contra la sentencia proferida el 16 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala de Decisión Cuarta, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Condenar en costas al recurrente.
Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI, y archívese el expediente del recurso extraordinario de revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los consejeros, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS