w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Conversión plazas Programa Soluciones Educativas.
Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 9 de noviembre de 2017, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1.
Pretensiones El señor Nelson Camilo Jaimes Parra por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 20112, peticionó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 026970 del 13 de junio de 2013 y RDP 037617 del 15 de agosto de 2013, por medio de las cuales, la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, y confirmó la decisión al resolver el recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia liquidada con el 75% del promedio mensual de los salarios devengados el año anterior al 17 de enero de 2013, fecha de constitución del estatus pensional;
(ii) reconocer y pagar las mesadas pensionales y las adicionales debidamente reajustadas; (iii) cumplir la sentencia, y en caso de que ello no ocurra, pagar intereses moratorios de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011; (iv) realizar 1 Folios 23 al 38 del expediente físico 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En adelante CPACA Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 los ajustes conforme al índice de precios al consumidor, según el artículo 187 Idem, y (v) pagar las costas del proceso. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda El señor Nelson Camilo Jaimes Parra indicó que nació el 19 de julio de 1960 y estuvo vinculado como docente en el departamento de Norte de Santander desde el 23 de mayo al 30 de noviembre de 1980 en la Escuela Urbana Integrada San Pedro, del municipio de Villa del Rosario; luego desde el 17 de marzo de 1995 hasta el 25 de febrero de 2013 en la Normal Superior María Auxiliadora del municipio de Cúcuta.
El 10 de abril de 2013, el demandante solicitó ante la UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sin embargo, le fue negado el derecho a través de los actos administrativos demandados por considerar que, de acuerdo con las certificaciones allegadas se trataba de un docente de carácter nacional. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación El actor como concepto de violación argumentó que la entidad demandada inaplicó las siguientes disposiciones normativas: Ley 114 de 1913;
Ley 116 de 1928, Ley 37 de 1933; Ley 91 de 1989; Ley 43 de 1975, Ley 115 de 1994, Decreto 081 de 1976. Precisó que se cumplieron con todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional del docente, en clara omisión de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el asunto.
De otro lado, indicó que la UGPP no valoró de manera adecuada los documentos aportados que dan cuenta que la vinculación desde 1995 en adelante fue nacionalizada, y no nacional. Al respecto, indicó que el certificado que fue allegado y tenido en cuenta para negar el derecho hace relación al régimen pensional y no al tipo de vinculación, por lo que debe darle prelación al estudio de los actos de nombramiento y posesión. Refirió que la UGPP desconoció que el actor se encuentra inmerso en el proceso de nacionalización que comenzó con la Ley 43 de 1975 (1.º de enero de 1976) y que éste prestó servicios en establecimientos oficiales del orden territorial. 1.4 Contestación de la demanda3 Luego de presentada la demanda el 12 de agosto de 2014, y admitida el 27 de octubre de 20144 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 3 Folios 69 a 71 4 Folios 50 y 51 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Aclaró que, de acuerdo con la certificación laboral allegada, el periodo comprendido entre el 17 de marzo de 1995 y el 25 de febrero de 2013 corresponde a una vinculación nacional, razón por la cual, no puede ser tenido en cuenta para la pensión gracia. Por lo anterior, considera que los actos administrativos fueron debidamente sustentados en el sentido de negar la prestación. Propuso las siguientes excepciones, (i) inexistencia de obligación y (ii) prescripción. 1.5 Sentencia de primera instancia5 El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 9 de noviembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, la autoridad judicial advirtió que, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, el demandante acreditó el cumplimiento del requisito de edad al haber nacido el 19 de julio de 1960, así como el de buena conducta según certificado emanado de la Procuraduría General de la Nación y la declaración juramentada suscrita por el demandante para el efecto.
En lo que atañe al tiempo de servicios, el a quo señaló que el periodo comprendido entre el 23 de mayo de 1980 hasta el 27 de mayo de 1982 no fue objeto de discusión por parte de la entidad demandada toda vez que en sede administrativa y al contestar la demanda, esta indicó que corresponden a una vinculación de carácter nacionalizado, de modo que se logró probar que el accionante se vinculó por primera vez como docente antes del 31 de diciembre de 1980.
Aclaró que la jurisprudencia emitida por el órgano de cierre no establece que al 31 de diciembre de 1980 el docente deba tener un vínculo laboral, sino que con anterioridad haya estado vinculado. En relación con el segundo periodo, comprendido entre el 17 de marzo de 1995 y el 25 de febrero de 2013, indicó que con base en el acto de nombramiento contenido en el Decreto 00199 del 7 de marzo de 1995, el acta de posesión y las certificaciones allegadas, el tipo de vinculación fue territorial.
Consideró que la información emitida por la Subsección del Área de Talento Humano del municipio de Cúcuta contiene un error al señalar que este periodo es de carácter nacional, por lo que no fue tenida en cuenta. 5 Folios 200 a 211. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En ese orden, encontró acreditados todos los requisitos establecidos por la ley para ser acreedor a la prestación solicitada, por lo que alcanzó el estatus pensional el 17 de enero de 2013.
Teniendo en cuenta que la solicitud de reconocimiento pensional se presentó el 10 de abril de 2013, y la demanda fue radicada el 12 de agosto de 2014, concluyó que no se configura la prescripción de las mesadas reclamadas. Para terminar, no condenó en costas atendiendo lo establecido en el numeral 5.º del artículo 365 del Código General del Proceso –CGP–. 1.6 Recurso de apelación6 La UGPP solicitó revocar la decisión y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, reiteró que el periodo comprendido entre el 7 de marzo de 1995 y el 25 de febrero de 2013, no pueden ser tenidos en cuenta, dado que laboró como docente nacional en la Escuela Normal Superior María Auxiliadora y en la Institución Educativa Santo Ángel, como así se desprende del acto de nombramiento 000199 de 1995 que reposa a folio 167 a 169 del plenario; por lo que no acredita el requisito de los 20 años de servicios. 1.7 Trámite correspondiente a segunda instancia Con proveído de 21 de mayo de 2018, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada, y luego con auto de 10 de septiembre de 2018, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP7 reiteró su petición de revocar la sentencia de primera instancia, en tanto aduce que el sustento de lo pedido carece de fundamentos fácticos y jurídicos al no cumplir con los requisitos legales para acceder a tal pensión. A su turno, la parte demandante y el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación, guardaron silencio.
De otro lado, en fecha del 10 de agosto de 20235, se dictó auto para mejor proveer requiriendo al departamento del Norte de Santander, para que allegara copia legible del Decreto 000198 del 7 de marzo de 1995; así como certificación en la que se indique si la naturaleza jurídica del vínculo de las mencionadas soluciones educativas era nacional o territorial, para lo cual debía adjuntarse los 6 Folios 213 y 214.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 documentos que sirvan de soporte; así como se certificara de donde provenían los dineros con que se efectuó el pago de salarios y prestaciones.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, solo una de las partes presentó recurso de alzada –entidad demandada-, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Nelson Camilo Jaimes Parra, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19977 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 20229 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa El demandante, actuando por intermedio de apoderado, el 10 de abril de 2013 solicito ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 026970 del 13 de junio de 201310 por considerar que con las certificaciones allegadas se constata que se trata de un docente de carácter nacional.
Inconforme con la respuesta, la docente interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 037617 del 15 de agosto de 201311 que confirmó la decisión con los mismos argumentos expuestos en el acto recurrido. 2.5 Caso concreto 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Folios 3 a 5. 11 Folios 7 a 9.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Teniendo en cuenta los antecedentes, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a verificar si el actor cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad Revisado el expediente, la Sala encuentra demostrado que el señor Nelson Camilo Jaimes Parra nació el 19 de julio de 1960, cumpliendo los 50 años de edad el 19 de julio de 2010, aspecto que no se cuestionó con el recurso. • Buena conducta No se observan reproches sobre la buena conducta en el desempeño docente, por lo que se entiende probado dicho requisito. • Vinculación del demandante y tiempo de servicios - Con antelación al 31 de diciembre de 1980.
Desde el 23 de mayo de 1980 hasta el 27 de mayo de 1982 (2 años y 4 días) En torno a este periodo, se tiene que no se aportó acto de designación, sin embargo, reposa en el plenario acta de posesión del actor en el cargo de seccional de 2ª categoría de la Escuela Urbana San Pedro, del cual se advierte que fue nombrado mediante el Decreto 418 de fecha 12 de mayo de 1980, tomando posesión del cargo el 23 de mayo de 1980.
Dicha Acta del 23 de mayo de 198012 da cuenta que el actor tomó posesión ante el secretario de la Alcaldía de Villa del Rosario del cargo de «seccional de 2ª categoría de la Escuela Urbana “SAN PEDRO” de este Municipio (sic) para el cual fue nombrado por Decreto 418 de fecha 12 de mayo del corriente año, emanado de la Secretaría de Educación del Departamento» (sic).
A su vez, milita en el plenario certificación expedida por el FOMAG - Secretaría de Educación Departamental de Norte Santander del 08 de julio de 201513, en la cual se indica que el régimen de pensiones es nacionalizado, sin embargo, nada 12 Folio 170. 13 Folio 13 y 14. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 se especifica frente a la naturaleza de la vinculación del docente.
En todo caso, se reafirma el tiempo de servicio desde el 23 de mayo de 1980 hasta 27 de mayo de 1982. Por otro lado, a solicitud del tribunal14, fue allegado por parte del rector de la Institución Educativa Colegio Luis Gabriel Castro la siguiente constancia emitida el 7 de julio de 2015, en la que se precisa que nombramiento fue de carácter «departamental»: 14 En audiencia inicial del 23 de junio de 2015.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Pues bien, aun cuando el tribunal decretó prueba a fin de obtener el Decreto 418 de 12 de mayo de 1980, mediante el cual se nombró al actor, no fue posible obtener el mismo; no obstante, analizado en conjunto el material probatorio recaudado, al cual se ha hecho referencia anteriormente, es posible para la Sala determinar que la vinculación fue de carácter territorial, conforme se pasa a explicar.
En ese orden, se tiene que a partir del acta de posesión, se evidencia que aquél fue nombrado en una escuela urbana del ente local, mediante acto que fue expedido por la Secretaría de Educación departamental, y aun cuando no se aportó el acto de designación, lo cierto es que, del material probatorio recaudado -acta de posesión y certificaciones laborales-, no se advierte mención alguna a la intervención del Ministerio de Educación o su delegado, y por ejemplo, el acta de posesión no fue suscrita por algún representante de dicha cartera.
Cabe destacar que, no se trata tampoco de una designación como docente nacionalizado, pues, no se observa mención alguna de que la plaza ocupada por el actor hubiese sido objeto del proceso de nacionalización adelantado por la Ley 43 de 1975, y en gracia de discusión ello no enerva el derecho. A lo anterior se suma que, en cumplimiento del decreto de pruebas efectuado por el tribunal en primera instancia, se allegó certificación emitida por el rector de la institución educativa, indicando que el nombramiento era “departamental”15, prueba que no fue cuestionada por la parte demandada, y por el contrario dicho tiempo de servicio fue valorado en sede administrativa, teniendo como válido tal periodo al considerar que se trató de una vinculación de tipo nacionalizado, lo cual en todo caso no comparte la Sala conforme el estudio ya realizado; pero que, sea como docente territorial -según aquí se concluye-, o como docente 15 Folio 157 del expediente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 nacionalizado –como lo tuvo en cuenta la entidad-, resulta procedente contabilizar dicho lapso temporal para efectos de la pensión gracia solicitada.
Con fundamento en lo hasta aquí explicado, la Sala estima que la designación realizada al actor a partir del 23 de mayo de 1980 y que se mantuvo hasta el 27 de mayo de 1982 (2 años y 4 días), resulta computable para obtener la prestación reclamada, dado que se origina en un vínculo territorial; acreditándose de esta forma también la prestación del servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980. • Desde el 17 de marzo de 1995 hasta el 25 de febrero de 2013 (17 años, 11 meses y 8 días) Conforme al Decreto 000199 de 07 de marzo de 199516, el señor Nelson Camilo Jaimes Parra, fue nombrado para desempeñar el cargo de Seccional en Anexa Normal Cúcuta en el municipio de San José de Cúcuta, acto suscrito por el gobernador del Departamento de Norte de Santander y el presidente de la Junta Administrativa del FER, como se ve: 16 Folio 135-137 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Por medio del acta del 17 de marzo de 199517, el accionante tomó posesión ante el alcalde y el secretario de la Alcaldía de San José de Cúcuta: A solicitud del tribunal18, fue allegado por parte de la rectora de la Escuela Normal Superior María Auxiliadora de San José de Cúcuta, Oficio M-05934 del 10 de julio de 201519, en el cual se informa respecto del accionante, que se desempeñó como docente de tiempo completo de primaria y secundaria, desde el 7 de marzo de 1995 hasta el 11 de febrero de 2002, y que el nivel de vinculación al centro educativo era municipal. 17 Folio 165. 18 En audiencia inicial del 23 de junio de 2015 (folios 111-116 del expediente) 19 Folio 159.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Ahora, obra Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 6 de julio de 201520, que señala que el «REGIMEN DE PENSIONES» es nacional, y además se relacionan tiempos de servicio desde el 17 de marzo de 1995 hasta 5 de mayo de 2004, e incluso hasta la fecha de expedición de la certificación, pues se deja constancia que se encontraba activo para ese momento.
Ahora bien, de la lectura del acto de nombramiento contenido en el Decreto 000199 del 7 de marzo de 1995, se evidencia que el nominador fue el representante de la entidad territorial, es decir, el gobernador del departamento de Norte de Santander actuando además como presidente de la Junta Administradora FER; e invocando para el efecto las atribuciones conferidas por el artículo 305 de la Constitución Política, el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, 10 de la Ley 29 de 1989, el parágrafo 1° del artículo 105 de la ley 115 de 1994 y los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989.
En torno a dichas disposiciones, se tiene por un lado que el artículo 305 de la Constitución establece las atribuciones de los gobernadores, entre las que se encuentran para el efecto, las consagradas en los numerales 2.º y 7.º, relacionadas con dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y en desarrollo de ello, crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas.
Por su parte, el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 refiere a la administración de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. Mientras que el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, otorga también unas facultades a los alcaldes municipales para nombrar, trasladar, remover y en general administrar al personal docente y administrativo, entre otros, de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados; la disposición en comento es del siguiente tenor: 20 Folio 149 y 150 Tipo Acto Administrativo Decreto Fecha Posesión 17/03/1995 INGRESO Fecha Acto Administrativo 7/03/1995 Numero Acto Administrativo 199 IV.
HISTORIA LABORAL d m y d m y Tipo de Novedad Ing. Y Reing. Plantel Educativo NORMAL SUPERIOR MARIA AUXILIADORA Municipio Cucuta (Nsan) Tipo de Novedad Incorporación Plantel Educativo NORMAL SUPERIOR MARIA AUXILIADORA Municipio Cucuta (Nsan) Tipo de Novedad Traslado Plantel Educativo INSTITUCIÓN EDUCATIVA SANTO ANGEL Municipio Cucuta (Nsan) Tipo de Novedad Cambio de Dependencia Plantel Educativo INSTITUCIÓN EDUCATIVA SANTO ANGEL Municipio Cucuta (Nsan) Tipo de Novedad Incorporación Plantel Educativo INSTITUCIÓN EDUCATIVA SANTO ANGEL Municipio Cucuta (Nsan) TIEMPO TOTAL 20-3-20 5 Decreto 159 5/05/2004 5/05/2004 4 Decreto 816 30/09/2002 30/09/2002 3 Resolución 171 11/02/2002 11/02/2002 DESDE 1 Decreto 199 7/03/1995 20/03/1992 2 Resolución 1222 28/07/1997 28/07/1997 NOVEDADES TIPO DE A.A. Nro.
De A.A. FECHA A.A. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 «Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […] Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon.
Parágrafo 2º.- La Nación no asume responsabilidad alguna por los nombramientos que excedan las plantas de personal aprobadas por el Gobierno Nacional para la respectiva jurisdicción municipal y para la jurisdicción de la Isla de San Andrés, ni nacionalizará el personal así designado. Los nombramientos y demás novedades de personal que se llegasen a producir por fuera de las respectivas plantas de personal o contraviniendo las normas del Estatuto Docente y de la Carrera Administrativa y las disponibilidades presupuestales correspondientes, serán de exclusiva responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere, y suyas las cargas civiles, administrativas y laborales que de tales actuaciones se desprendan.
El funcionario que produjere el nombramiento o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta, y responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente. […]» Y el artículo 10.º por su parte dispuso: Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. Parágrafo. El Gobierno establecerá las formas y procedimientos para la entrega de las atribuciones conferidas por los artículos 9 y 10 de la presente Ley, y reglamentará lo pertinente en un plazo de un (1) año, contado a partir de la vigencia de esta Ley.» Al respecto, se precisa que en los nombramientos adelantados en uso de las facultades otorgadas en el artículo 10.º, que refiere a su vez las contenidas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, debe entrarse a determinar la naturaleza de la Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 misma, pues, bien puede tratarse de un docente nacional o de uno nacionalizado.
De otro lado, se tiene que el parágrafo 1.º del artículo 105 de la Ley 115 de 1994 dispuso: «ARTICULO 105. Vinculación al servicio educativo estatal. […]
PARAGRAFO PRIMERO. Al personal actualmente vinculado se le respetará la estabilidad laboral y en el caso de bachilleres no escalafonados, tendrán derechos a incorporarse al Escalafón Nacional Docente siempre y cuando llenen los requisitos respectivos, en un plazo no mayor de dos (2) años. Si transcurrido este plazo no se han escalafonado, serán desvinculados del servicio educativo, salvo los bachilleres que se encuentren prestando sus servicios docentes en zonas de difícil acceso y en proceso de profesionalización comprobado, en cuyo caso contarán con dos años adicionales para tal efecto. […]» El Decreto 1706 de 1989, reglamentó los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, con la intención de desarrollar un régimen que se adecuara a la administración de la prestación del servicio educativo, y, de acuerdo con la potestad otorgada mediante el Decreto 180 de 1987 «Por el cual se reglamentan los traslados de personal docente contemplados en el artículo 61 del Decreto extraordinario número 2277 de 1979 y se dictan otras medidas complementarias».
Mientras que el Decreto 2277 de 1979, Estatuto Docente, por el cual se adoptaron normas sobre el ejercicio de la profesión docente, dispuso que se entiende por profesión docente, así: «Artículo 2. PROFESIÓN DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.» Analizado el acto administrativo de designación – Decreto 000199 de 7 de marzo de 1995-, si bien resulta cierto que fue suscrito por el gobernador del departamento de Norte de Santander, como presidente del FER, e invocando atribuciones legales conferidas a los mandatarios locales, ello no resulta Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 suficiente en este caso, para considerar que se trata de una designación territorial.
Ello, por cuanto en las consideraciones del citado actor, se indica que “mediante Decreto Número 000198 de marzo 7 de 1995, se convirtieron 486 Soluciones Educativas en Plazas Docentes y se hace necesario el nombramiento de los docentes.” Sobre el particular, se advierte que el programa de «soluciones educativas» se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios21 que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal, y la reconvención a plazas docentes ocurridas por aquella época tenía por objeto mejorar la calidad de la educación primaria.
Cabe indicar que, el acto de nombramiento no realiza ninguna precisión frente al programa de solución educativa que ejecuta, y que conlleva al nombramiento de los docentes, entre ellos, el señor Nelson Camilo Jaimes Parra, para que este último realice labores docentes -seccional- en propiedad por necesidad del servicio, en la institución Anexa Normal Cúcuta.
Por lo que se desconoce si se trató de una conversión de solución educativa nacional, territorial o nacionalizada, y tampoco se tiene información sobre la procedencia de los recursos con los que se le pagaron al actor las acreencias laborales. Da cuenta el expediente además que, en esta instancia la Sala con auto de 10 de agosto de 2023, decretó prueba en orden a obtener copia del mentado Decreto 000198 de 7 de marzo de 1995, que dispuso la conversión de 486 soluciones educativas, pero la entidad informó que dicho documento no reposaba en sus archivos.
Así mismo se solicitó informar sobre la naturaleza del vínculo de las mencionadas soluciones educativas, y que se certificara de donde provenía los recursos con los que se efectuaron los pagos al actor en virtud del nombramiento realizado a partir de 1995, pero tampoco se obtuvo respuesta al respecto, pues la Secretaría de Educación de Norte de Santander sostuvo que a partir del año 1995 el actor no presentaba una relación laboral con dicha secretaría. En razón de lo expuesto, insiste la Sala en que no existe certeza respecto a la naturaleza la solución educativa con ocasión a la cual fue nombrado el señor Jaimes Parra; sin que sea suficiente que la rectora de la Escuela Normal Superior María Auxiliadora de San José de Cúcuta en Oficio M-05934 del 10 de julio de 2015, haya indicado que el vínculo del actor desde el 7 de marzo de 1995 hasta el 11 de febrero de 200222, originado en la designación realizada mediante Decreto 000199 de 1995, fuera del orden municipal, pues se insiste no fue posible obtener el acto administrativo que dispuso la conversión de soluciones educativas. 21 Según se desprende de las sentencias del 3 de marzo de 2022 (radicación 81001-23-33-000-2013- 00108- 01 (4784-2014)); 24 de febrero de 2022 (81001-23-33-000-2014-00050-01 (2631-2015)); y 17 de febrero de 2022 (radicación 68001-23-33-000-2013-00333-01 (1098-2014)). 22 El actor fue trasladado a otras instituciones con posterioridad Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Ahora, el Formato Único de Certificado de Historia Laboral indica que el régimen de pensiones es nacional, más no que la naturaleza jurídica de la vinculación lo sea, lo cual no puede equipararse.
Así entonces, al no encontrarse acreditada la naturaleza del vínculo docente a partir del año 1995, lo cual era carga de la parte actora al tenor de lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, se concluye que no se acredita el requisito de 20 años de servicio docente nacionalizado o territorial, lo que conlleva a revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.6 Conclusión Conforme a lo expuesto, al señor Nelson Camilo Jaimes Parra no le asiste el derecho a la pensión gracia, dado que, contrario a lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en sentencia de 9 de noviembre de 2017, no cumple con el requisito de 20 años de servicio docente nacionalizado o territorial; por lo que se revocará la sentencia de primera instancia. 2.7 Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 9 de noviembre de 2017, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda presentada por Nelson Camilo Jaimes Parra, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 54001233300020140034101 (1148-2018) Demandante: Nelson Camilo Jaimes Parra www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 SEGUNDO. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas.
TERCERO. No condenar en costas en esta instancia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA