CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del Treinta (30) de junio de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Demanda1. 1.1. Pretensiones. Rosa Inés Marengo Parodi, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 895 del 23 de julio de 2015 y el acto ficto negativo configurado con el recurso de apelación presentado el día 6 de Agosto del 2.015; por medio de los cuales, le fue negada a la actora la reclamación de la bonificación por compensación. 1 Índice 00005 expediente Samai, archivo zip, cuaderno principal.
Radicado: 13001-23-33-000-2016-00410-02 (3762-2024) Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Bonificación por compensación (Decreto 610 de 1998) Decisión: Sentencia de segunda instancia 2 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicito: (i) “(…) reconocer, liquidar y cancelar al demandante, las diferencias existentes entre las sumas devengadas anualmente por los señores CONGRESISTAS y la devengada anualmente por los MAGISTRADOS DE ALTAS CORTES, en el equivalente al 80% de esas diferencias, e imputarlas al ítem salarial: denominado "BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (…)”;
(ii) la indexación de la condena, (iii) el pago de intereses y (iv) condenar en costas. Hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda. La demandante desempeñó el cargo de Magistrada del Tribunal Superior de Cartagena desde el Dos (2) de mayo de Dos Mil Uno (2001) hasta el Treinta y Uno (31) de octubre de Dos Mil Dieciséis (2016).
Por tal motivo, el día Quince (15) de octubre de Dos Mil Catorce (2014), solicitó a la dirección de administración judicial el reconocimiento y pago equivalente al 80% de lo devengado por los Magistrados de Altas Cortes, conforme a lo previsto en los Decretos 610 y 1239 de 1998. El director ejecutivo seccional de administración judicial, mediante la Resolución 895 del Veintitrés (23) de julio de Dos Mil Quince (2015), negó la reclamación presentada por la actora.
Posteriormente, la demandante agotó el recurso de apelación correspondiente; sin embargo, la entidad no emitió respuesta alguna, guardando silencio frente al recurso interpuesto. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. La actora señala que, los actos demandados vulneran la Constitución Política en los artículos: 13, 29 y 53; Ley 4ª de 1992;
Ley 270 de 1996; Decreto 10 de 1993; los Decretos 610 y 1239 ambos de 1998 y la Ley 1716 de 2009. Expone que, el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución establece que, todas las personas tienen los mismos derechos y obligaciones ante la Ley y deben recibir igual protección y trato por parte de las autoridades, por lo tanto, tiene derecho a percibir el 80% del salario de los Magistrados de Altas Cortes, conforme disponen los Decretos 610 y 1239 de 1998.
Esto debido a que, el decreto 4040 de 2004 fue declarado nulo por el Consejo de Estado en diciembre de 2011, dejando vigentes los anteriores decretos que regulan esta remuneración y 3 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial establecen los porcentajes de los salarios de los Magistrados de Altas Cortes para los años 1999, 2000 y 2001 en adelante (60%, 70% y 80%, respectivamente).
Asegura que, el salario de los Magistrados de Altas Cortes debe ser igual al que perciben los congresistas, según el artículo 15 de la ley 4 de 1992, la cual, creó una prima especial de servicios para igualar los ingresos totales, sin superarlos. Explica que, los convenios internacionales 95 y 100 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) establecen definiciones claras sobre el salario y la remuneración, incluye todo tipo de ganancias o emolumentos que el empleador paga al trabajador por el trabajo realizado. 2.
Contestación de la demanda- Nación - Rama Judicial2. Se opuso a las pretensiones de la demanda, toda vez que, el artículo 150, numeral 19 e) y f) de la Constitución, dispone que, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo miembros del Congreso y la fuerza pública.
En ejercicio de esta facultad, expidió la Ley 4ª de 1992, la cual, faculta al Gobierno Nacional para fijar dicho régimen salarial y prestacional. Por tanto, la fijación de los salarios para servidores públicos se realiza exclusivamente por el Gobierno Nacional a través de Decretos anuales para la Rama Judicial, en materia salarial, sólo puede pagar salarios y prestaciones conforme a esos montos establecidos, sin lugar a discrecionalidad, por cuanto, debe actuar conforme al principio de legalidad y sólo puede ordenar pagos dentro del marco presupuestal autorizado.
Propuso excepción de falta de causa para demandar. 3. Sentencia de primera instancia3. 2 Índice 00005 expediente Samai, archivo zip, cuaderno principal, folios 130 a 138. 3 Índice 00002 expediente Samai, archivo zip. 4 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023), accedió parcialmente a las pretensiones y condenó en costas, por lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR NO FUNDADA la excepción formulada por la demandada, denominada Falta de Causa para demandar, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR PARCIALMENTE FUNDADA la excepción formulada por la demandada, denominada PRESCRIPCION TRIENAL DE LOS DERECHOS RECLAMADOS, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. 895 del 23 de Julio de 2015, y del acto negativo presunto derivado de la ausencia de respuesta al recurso de apelación interpuesto contra aquélla.
CUARTO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho a la NACION-FISCALIA GENERAL DE LA NACION, a reconocer y pagar a la demandante, Dra. ROSA INES MARENGO PARODI, el derecho a recibir el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devengaba un Magistrado de Alta Corte, en el periodo comprendido entre el 04 de Diciembre de 2004, y hasta cuando fungió como Magistrada del Tribunal Superior, esto es, hasta el 31 de Octubre de 2016, con los correspondientes reajustes de conformidad con las pautas trazadas en la parte motiva de esta providencia, previa deducción de los valores recibidos por la accionante por concepto de Bonificación por Gestión Judicial o Bonificación por Compensación.
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACION-DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL-RAMA JUDICIAL, a reconocer y pagar a la demandante, Dra. ROSA INES MARENGO PARODI, la diferencia salarial y prestacional existente entre lo realmente pagado por el actor mes a mes y el 80% de lo que por todo concepto devengó un Magistrado de Alta Corte entre el Cuatro (04) de diciembre de dos mil cuatro (2004) al treinta y uno (31) de Octubre de dos mil dieciséis (2016), incluyendo en el cálculo de la prima especial de servicios devengada por los Magistrados de la Altas Cortes, el auxilio de cesantías pagados a los Congresistas, sin superar el tope máximo establecido en el decreto 1251 de 2009 y demás que lo adicionen o modifiquen.
SEXTO: Los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el Código Administrativo y de Procedimiento Administrativo. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos, para lo cual se aplicará la siguiente formula: R= Rh X Índice final Índice inicial SÉPTIMO: CONDENAR EN COSTAS a la parte vencida, conforme lo establecido en los artículos 188 del CPACA y del 365 y 366 del CGP., los cuales incluirán el valor de las agencias en derecho fijadas en la parte motiva de la presente providencia judicial.
Para llegar a la anterior conclusión, el Tribunal determinó: 5 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Que, la demandante se vinculó a la Rama Judicial desde el 9 de octubre de 1979 y desde el 2 de mayo de 2001 se desempeñó como Magistrada del Tribunal Superior de Cartagena, Sala Laboral, según certificación expedida por el coordinador de asuntos laborales del área de talento humano de la Rama Judicial.
Asimismo, el certificado de salarios y conceptos laborales indica los emolumentos percibidos por la demandante: Según la constancia DEAJRHO23-1123, expedida por la directora administrativa de la división de asuntos laborales (encargada) el 15 de mayo de 2023, identificó las diferencias anuales en el pago a los Magistrados de Tribunal, específicamente relacionadas con la inclusión del auxilio de cesantías de los congresistas en la prima de servicios devengada por los Magistrados de Altas Cortes.
La liquidación de la bonificación por compensación para Magistrados de Tribunal debe corresponder al 80% de lo que percibe un Magistrado de Alta Corte por todos los conceptos. Este porcentaje fue señalado por el Consejo de Estado como un “piso y un techo”, es decir, un límite mínimo y máximo. Por tanto, la bonificación debe liquidarse incluyendo el auxilio de cesantías de los congresistas en la prima especial de servicios pagada a los Magistrados de Alta Corte.
Si esta inclusión no se ha realizado, se considera procedente la reliquidación de la bonificación por compensación hasta alcanzar el tope establecido por el Gobierno Nacional. Determinó que, la reclamación administrativa fue presentada por la demandante el 15 de octubre de 2014, dentro del plazo de tres años contados desde la ejecutoria 6 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la sentencia que anuló el Decreto 4040 de 2004, la cual quedó ejecutoriada el 28 de enero de 2012.
Por esta razón, se reconocieron las diferencias en las sumas por concepto de bonificación por compensación que la accionante dejó de percibir a partir del 4 de diciembre de 2004, fecha de expedición del Decreto 4040 de ese año. Tuvo en cuenta que, el Decreto 4040 de 2004, al ser anulado, impidió el uso oportuno de los medios procesales para exigir el derecho, y que solo desde el 14 de diciembre de 2011, cuando se declaró la nulidad del precitado Decreto, la demandante pudo acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa para reclamar sus derechos vulnerados.
Además, consideró que, en ningún momento transcurrió más de tres (3) años desde la ejecutoria de la sentencia (28 de enero de 2012) con la presentación de la reclamación administrativa el día 15 de octubre de 2014 interrumpió el término prescriptivo. Por lo tanto, la demandante disponía hasta el 15 de octubre de 2017 para presentar la demanda, la cual, efectivamente interpuso según consta en el acta de reparto del 3 de marzo de 2016.
En relación con las diferencias en el pago de la bonificación por compensación anteriores al 4 de diciembre de 2004, específicamente en el periodo comprendido entre el Dos (2) de mayo de Dos Mil Uno (2001) y el Cuatro (4) de diciembre de Dos Mil Cuatro (2004), declaró la prescripción. Esto lo fundamentó en que la demandante debió reclamar esas diferencias a partir de la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998.
Como consecuencia, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 895 del 23 de julio de 2015 y del acto ficto negativo por falta de respuesta al recurso de apelación. En consecuencia, dispuso la cancelación de las diferencias de la bonificación por compensación comprendidas entre el Cuatro (4) de diciembre de Dos Mil Cuatro (2004) y el Treinta y Uno (31) de diciembre de Dos Mil Dieciséis (2016), fecha de desvinculación de la demandante.
Para tal efecto, se estableció como base el cálculo de la bonificación por compensación a partir del salario adicionado con la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes, incluyendo las cesantías recibidas anualmente por los Congresistas. 7 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 4.
Recurso de apelación4. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia argumentando que, la prescripción debe analizarse por separado, pues opera de manera distinta para la bonificación por compensación y para la incidencia en la prima especial. Fundamenta su argumento en las sentencias de unificación del Consejo de Estado de 18 de mayo de 2016 y 2 de septiembre de 2019, que establecen reglas específicas sobre la prescripción de la bonificación por compensación: Entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004 (antes del Decreto 4040 de 2004), para que la prescripción no opera, la reclamación debía haberse presentado en ese periodo.
Entre el 3 de diciembre de 2004 y el 26 de enero de 2012, coexistieron los Decretos 4040 y 610 de 1998; a partir del 27 de enero de 2012, según el Decreto 1102 de 2012, se inició el pago del 80% por nómina. La petición para interrumpir la prescripción debía hacerse antes del 28 de enero de 2015. Respecto a la incidencia de la bonificación por compensación en la reliquidación de la prima especial (art. 15 Ley 4ª de 1992), el derecho es exigible desde enero de 2001 o desde la vinculación del servidor judicial, y para esta reclamación aplica la prescripción trienal general, que se interrumpe con la radicación de la petición. Finalmente, la prescripción para la bonificación por compensación según la sentencia del 18 de mayo de 2016 se cuenta desde la ejecutoria de la nulidad del Decreto 4040 de 2004, a partir del 28 de enero de 2012, dado que, la citada sentencia se relaciona exclusivamente con la bonificación por compensación, y no con la reliquidación de la prima especial que tiene un sustento normativo diferente. 4 Índice 00002 expediente Samai, archivo zip. 8 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Por lo anterior, solicitó declarar la prescripción de los derechos reclamados y revocar la condena en costas. 5.
Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021. Mediante auto del Treinta (30) de julio de Dos Mil Veinticinco (2025)5, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. 2.2. Problema jurídico ¿Determinar cuándo opera el término de prescripción del derecho que reclama la actora de la reliquidación de la bonificación por compensación, considerando el auxilio de las cesantías devengadas por los Congresistas, en el calculó de la remuneración de los ingresos totales de un Magistrado de Alta Corte? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1.
Marco normativo y jurisprudencial- Bonificación por compensación, 2.3. Hechos probados; 2.4. Caso concreto y condena en costas. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial – Bonificación por compensación. El 26 de marzo de 1998, en uso de la facultad otorgada por la Ley 4 de 1992, el 5 Índice 00005 expediente Samai 9 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Gobierno nacional expidió el Decreto 610 de 19986, a través del cual se creó la bonificación por compensación a favor de los magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los abogados auxiliares del Consejo de Estado; a los fiscales y jefes de unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito7.
La norma estableció que la citada bonificación se debía pagar de forma permanente y mensualmente a partir del 1 de enero de 1999, la cual, tendría carácter salarial solo para efectos pensionales, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los magistrados de las Altas Cortes. Adicionalmente, se estableció que aquella, sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales, debía corresponder, para el año 1999, al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura; sin embargo, se precisó que el citado porcentaje tendría un incremento gradual, así para el año 2000 correspondería al setenta por ciento (70%), y para el año 2001 y sucesivos sería del ochenta por ciento (80%).
El citado Decreto 610 de 1998 fue derogado por medio del Decreto 2668 de 1998, generando ello que anualmente se dictaran una serie de decretos que regularon la bonificación por compensación de los magistrados de tribunales y otros funcionarios, entre ellos, los decretos 664 del 13 de abril de 1999, derogado por el Decreto 2738 del 27 de diciembre de 2000, derogado por el Decreto 1476 del 19 de julio de 2001, este a su vez derogado por el Decreto 2726 del 17 de diciembre de 2001, este derogado por el Decreto 663 del 10 de abril de 2002, este derogado por el Decreto 3570 del 11 de diciembre de 2003, este a su vez derogado por el Decreto 4040 de 2004. 6 Publicado en el Diario Oficial No 43.268, de marzo 30 de 1998, momento a partir del cual empezó a regir. 7 Posteriormente, mediante el Decreto 1239 de 1998 fueron también beneficiarios de la citada bonificación los secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura 10 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial El Decreto 2668 de 1998 fue demandado en acción de nulidad ante el Consejo de Estado, y declarado nulo mediante sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, expediente Nº 395-99, con efectos “ex tunc”.
Ante ello, el Decreto 610 de 1998 recobró su vigencia y debe entenderse que las normas posteriores al acto anulado perdieron su fuerza ejecutoria y son inaplicables, entre ellas el Decreto 664 de 1999 y los que se expidieron con posterioridad y que regularon la bonificación por compensación de los magistrados de tribunales, partiendo de la base que el Decreto 610 de 1998 había desaparecido del orden jurídico.
Luego, el Gobierno nacional expidió el Decreto 4040 de 2004, que creó la bonificación de gestión judicial, a favor de los mismos funcionarios que eran beneficiarios de la bonificación por compensación; indicando que la bonificación creada, sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales no podía superar el setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los magistrados de las Altas Cortes; precisando que, aquella sería incompatible con la bonificación por compensación; además, se adujo que los citados funcionarios podían cobijarse por la bonificación de gestión judicial siempre y cuando cumplieran con alguna de las siguientes situaciones: a).
Quienes han iniciado acciones judiciales relacionadas con la Bonificación por Compensación y desistan de sus pretensiones, renunciando expresamente a la posibilidad de iniciar nuevamente acciones, en los términos del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil; b). Los que no han efectuado tales reclamaciones y suscriban contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la Bonificación por Compensación. Quienes deberían antes del 31 de diciembre de 2004, por escrito manifestar dicha intención ante la entidad empleadora.
El Decreto 4040 de 2004 fue declarado nulo por el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante sentencia expedida por la Sala de Conjueces el 14 de diciembre de 2011, expediente No. 11001-03-25-000-2005-00244-01, ejecutoriada el 27 de enero de 2012. En esa providencia la Sala de conjueces precisó que, para una misma categoría de servidores judiciales, con idénticas funciones, horarios, responsabilidades y requisitos, coexistían dos regímenes vigentes, el Decreto 610 11 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de 1998 que fijaba la asignación mensual en el 80% de lo devengado por los magistrados de altas cortes, mientras que el Decreto 4040 de 2004 la establecía en el 70%, con lo cual se materializó un trato diferenciado injustificado entre sujetos en igualdad de condiciones.
En este orden de ideas, se estableció que el Decreto 4040 de 2004 violó los derechos al trabajo, a la igualdad, y a la prohibición de transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles. Entonces, en virtud del Decreto 4040 de 2004, y durante el tiempo en que estuvo aquel vigente, para esos funcionarios hubo una duplicidad de normas, las cuales otorgaban el derecho al pago de una bonificación; ello generó diversas acciones judiciales por parte de los beneficiarios de la citada prestación; así como, dificultades a la hora de determinar la prescripción de los derechos laborales que en virtud del Decreto 610 de 1998 surgían para sus beneficiarios.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 18 de mayo de 20168 concluyó que, ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes no era posible dar plena aplicación a las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 en materia de prescripción; precisando que la exigibilidad del derecho otorgado por el Decreto 610 de 1998 surgió a partir de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012 -día siguiente a la ejecutoria del referido fallo-.
Luego, la misma corporación, también a través de decisión proferida por la Sala de Conjueces, esta vez de fecha 2 de septiembre de 20199, estableció sobre el fenómeno jurídico de la prescripción, para los casos de las reclamaciones de la bonificación por compensación causadas entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, indicando que, durante este tiempo no hubo dualidad de normas; por tanto, aquí sí operó el fenómeno de la prescripción conforme las disposiciones de los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969; salvo que se demuestre en el 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 18 de mayo de 2016, expediente 250002325000201000246-02, C.P. JORGE IVAN ACUÑA ARRIETA 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicado 41001-23-33- 000-2016-00041-02 (2204-2018), C.P. CARMEN ANAVA DE CASTELLANOS 12 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial expediente que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
Finalmente, tras la declaratoria de nulidad del Decreto Decreto 4040 de 2004, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1102 de 2012 “Por la cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”, el cual en su artículo 1 dispuso: ARTÍCULO 1°. A partir del 27 de enero de 2012, la Bonificación por Compensación que vienen percibiendo con carácter permanente los Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal, antes señalados, equivaldrá a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación, pagadera mensualmente, sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.3.
Hechos probados. A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia. En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: 2.3.1. Certificación del coordinador de asuntos laborales del área de talento humano de la Rama Judicial, mediante el cual, informó que, la demandante laboró para la Rama Judicial desde el 09 de octubre de 1979 y desde el 2 de mayo de 2001 fungió en el cargo de Magistrada de Tribunal Superior sala 5 laboral de Cartagena hasta el 13 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 31 de octubre de 2016, régimen acogido y lo devengado entre el periodo de 2001 al 201610. 2.3.2.
Certificación de la directora de administración de la división de asuntos laborales de la dirección ejecutiva de administración judicial, con la específica los ingresos mensuales y anuales de los Congresistas, Magistrados de Altas Cortes de Tribunales desde el año 2001 al 201611. 2.3.3. Con escrito radicado el 15 de octubre de 2014, la demandante presentó reclamación administrativa, por medio de la cual, solicitó el reconocimiento equivalente del 80% de lo que por todo concepto le fue reconocido a los Magistrados de las Altas Cortes respecto a lo que devengan los Congresistas12. 2.3.4.
Resolución 895 de 23 de julio de 2015, de la dirección seccional de administración judicial de Cartagena, que niega la solicitud presentada por la actora13, contra esta decisión la parte actora presentó recurso de apelación14, sin embargo, la entidad guardó silencio. 2.4. Caso concreto La Sala procederá a resolver la inconformidad presentada por la entidad apelante, contra la sentencia del treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar, la cual, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La entidad demandada no está de acuerdo con el fallo de primera instancia, porque considera que, la prescripción debe aplicarse por separado a la Bonificación por compensación y a la incidencia de la reliquidación de la prima Especial, ya que, cada derecho tiene fechas distintas de exigibilidad. Por ello, solicita que, se declare la prescripción. Se encuentra acreditado en el expediente que la señora Rosa Inés Marengo Parodi, fue Magistrada del Tribunal Superior Sala Laboral de Cartagena, desde el 2 de mayo 10 Expediente digital archivo pdf 43. 11 Expediente digital archivo pdf 46. 12 Expediente digital 01 cuaderno principal folios 44 a 47. 13 Expediente digital 01 cuaderno principal folios 38 a 43. 14 Expediente digital 01 cuaderno principal folios 30 a 36 14 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de 2001 hasta el 31 de octubre de 2016, por lo tanto, solicitó el reconocimiento de la bonificación por compensación, la cual, le fue negada mediante la Resolución 895 de 23 de julio de 2015.
Además, está acreditado lo devengado por la actora durante ese período15, así como, sus ingresos mensuales y anuales en comparación con otros cargos de Magistrados de Altas cortes y los Congresistas16. Por lo que, se reconoce que la demandante sí tiene derecho a la bonificación por compensación y que no es objeto de disputa por la entidad demandada.
Por ende, la controversia central del recurso de apelación se enfoca en la prescripción del derecho de la bonificación por compensación, cuestión que será el punto principal de la decisión. Según el Decreto 3135 de 1968, artículo 41, para calcular la prescripción de los derechos laborales en el sector público, el plazo es de tres (3) años contados desde que el derecho se hizo exigible.
Este plazo puede interrumpirse cuando el servidor presenta una reclamación por escrito, y a partir de esta interrupción, el término de prescripción se prórroga por un nuevo período igual de tres años. Ahora bien, cuando se trata de la prescripción de la bonificación por compensación, la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, en el fallo del 15 de mayo de 2016, determinó la coexistencia de dos regímenes: los Decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004, los cuales causaban confusión entre los beneficiarios y obstaculizaba la exigibilidad clara del derecho.
Por ello, la citada providencia estableció que, el derecho a este emolumento laboral solo podía computarse a partir de la ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. En concreto, se consideró como fecha inicial el 28 de enero de 2012, cuando quedó firme la sentencia del 14 de diciembre de 2011, que anuló dicho decreto, a partir de la cual se pudo exigir formalmente el derecho al pago de la bonificación por compensación. 15 Expediente digital archivo 43. 16 Expediente digital archivo 46. 15 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Por su parte, el fallo de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019, aclaró que, la sentencia de 18 de mayo 2016 no había establecido una regla precisa sobre la prescripción del derecho para reclamar la bonificación por compensación en relación con el Decreto 610 de 1998, cuando este estuvo vigente antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004.
En consecuencia, determinó que, el único régimen aplicable a la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004, y bajo este criterio, el derecho a reclamar dicha bonificación era plenamente exigible. Esto implicaba que quienes consideraran tener derecho a la bonificación debían solicitarla antes que operara la prescripción trienal prevista en los Decretos 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, lo que significa que la carga de la demanda recaía sobre el reclamante para ejercer el derecho dentro de esos tres años para evitar la prescripción. Finalmente, con auto del 7 de octubre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, aclaró la sentencia del 2 de septiembre de 2019 sobre la figura extintiva, lo siguiente: «En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004.
Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en qué si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.
Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.» De acuerdo a lo anterior, se puede concluir de las providencias anteriormente citadas, lo siguiente: (i) Entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, se aplica la prescripción de la bonificación por compensación de forma general, siempre y cuando el interesado no haya presentado reclamación administrativa en ese periodo. 16 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (ii) Desde la entrada en vigencia del Decreto 4040 del 3 de julio de 2004 hasta la ejecutoria de la sentencia el 3 de diciembre de 2011 (a partir del 28 de enero de 2012), no opera la prescripción debido a que el derecho no era exigible por la coexistencia de los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004.
A partir de la firmeza de la decisión, empieza a correr el término de prescripción trienal, que finalizó el 28 de enero de 2015. Vistas así las cosas, la Sala concluye que la demandante, mientras fungía como Magistrada de Tribunal, presentó reclamación administrativa el 15 de octubre de 2014, solicitando la reliquidación de la bonificación por compensación incluyendo las cesantías devengadas por un Congresista.
Esta acción interrumpió la prescripción de ese emolumento laboral desde el 3 de diciembre de 2004 hasta la fecha de retiro del cargo, esto es, el 31 de octubre de 2016. Por consiguiente, durante ese lapso no se aplica la prescripción extintiva sobre dicho derecho. Sin embargo, durante el periodo comprendido entre el 2 de mayo de 2001 y el 3 de diciembre de 2004, no ocurrió lo mismo, ya que, la demandante no acreditó haber presentado reclamación administrativa en ese tiempo.
Aunque la primera instancia mencionó esta situación en la parte motiva de la sentencia, omitió incluirla en la parte resolutiva y no delimitó ese periodo específico. Por este motivo, se procederá a modificar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, para contemplar esta circunstancia. Acorde con lo anterior, no se configura ninguna irregularidad en la manera en que la primera instancia trató el fenómeno extintivo en cuestión. Por lo tanto, respecto al argumento de prescripción planteado por la demandada, no tiene vocación de prosperidad.
Seguidamente, la Sala advierte una imprecisión en el ordinal cuarto de la sentencia de primera instancia, por cuanto, ordenó la condena a la Nación, Fiscalía General, por lo tanto, se modificará este ordinal para todos los efectos legales, el restablecimiento del derecho de lo aquí ordenado corresponde a la Nación, Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 17 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Por otra parte, debe precisarse que, la bonificación por compensación es base para la liquidación de aportes pensionales, a pesar que este aspecto no fue parte de los reproches al fallo, debe esta instancia pronunciarse dada la característica de irrenunciables e imprescriptibles de aquellos.
Así las cosas, se precisa que, sobre el reajuste salarial ordenado debe la entidad realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión. Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, con anterioridad al 2 de diciembre de 2004; no es menos cierto que, sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales sobre ese incremento en el evento de no haberse efectuado, durante los periodos comprendidos entre el 2 de mayo de 2001 al 31 de octubre de 2016, tiempo que, la demandante ejerció el cargo de Magistrada, esto, sin aplicar el fenómeno de la prescripción y sin que, supere los topes establecidos por el Gobierno Nacional.
Conforme lo anterior, se modificará el ordinal quinto de la sentencia del tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales conforme a lo anteriormente expuesto. El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso. 18 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso y la primera instancia condenó en costas a la demanda, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que, se revocará el ordinal séptimo (7°) de la sentencia, además, en esta instancia no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del Treinta (30) de junio de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Bolívar.
SEGUNDO: MODIFICAR los ordinales segundo, cuarto y quinto de la sentencia del Treinta (30) de junio de Dos Mil Veintitrés (2023), los cuales quedarán, así:
SEGUNDO: DECLARAR PARCIALMENTE FUNDADA la excepción formulada por la demandada, denominada PRESCRIPCION TRIENAL DE LOS DERECHOS RECLAMADOS, en el periodo comprendido entre el Dos (2) de mayo de Dos Mil Uno (2001) al Tres (3) de diciembre de Dos Mil Cuatro (2004).
CUARTO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho a la NACION- RAMA JUDICIAL -DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL. a reconocer y pagar a la demandante, Dra. ROSA INES MARENGO PARODI, el derecho a recibir el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devengaba un Magistrado de Alta Corte, en el periodo comprendido entre el 04 de Diciembre de 2004, y hasta cuando fungió como Magistrada del Tribunal Superior, esto es, hasta el 31 de Octubre de 2016, con los correspondientes reajustes de conformidad con las pautas trazadas en la parte motiva de esta providencia, previa deducción de los valores recibidos por la accionante por concepto de Bonificación por Gestión Judicial o Bonificación por Compensación QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACION- RAMA JUDICIAL -DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, a reconocer y pagar a la demandante, Dra. ROSA INES MARENGO PARODI, la diferencia salarial y prestacional existente entre lo realmente pagado por el actor mes a mes y el 80% de lo que por todo concepto devengó un Magistrado de Alta Corte entre el Cuatro (04) de diciembre de dos mil cuatro (2004) al treinta y uno (31) de Octubre de dos mil dieciséis (2016), incluyendo en el cálculo de la prima especial de servicios 19 Interno: 3762-2024 Demandante: Rosa Inés Marengo Parodi Demandada: Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial devengada por los Magistrados de la Altas Cortes, sin superar el tope máximo establecido en el decreto 1251 de 2009 y demás que lo adicionen o modifiquen.
CONDENAR a la demandada a reliquidar y pagar a favor de la señora Rosa Inés Marengo Parodi, las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones, teniendo en cuenta el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado, durante los periodos comprendidos entre el 2 de mayo de 2001 al 31 de octubre de 2016, tiempo que, la demandante ejerció el cargo de Magistrada, sin aplicar el fenómeno de la prescripción. Se precisa que, el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demanda no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos.
TERCERO: REVOCAR el ordinal séptimo (7°) de la sentencia del Treinta (30) de junio de Dos Mil Veintitrés (2023), que condenó en costas a la demandada.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.