81001233900020150003601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: LUZ DARY SUÁREZ VANEGAS Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de octubre de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de Arauca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora LUZ DARY SUÁREZ VANEGAS, obrando por medio de apoderado debidamente constituido, instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 029678 del 29 de septiembre de 2014, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante.

Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la pensión gracia conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, así como el retroactivo de las mesadas adeudadas por tal concepto. Solicitó igualmente, que se indemnice a la actora y a su núcleo familiar conformado por su hija Daniela del Pilar Infante Suárez, por los daños derivados del no reconocimiento de dicha prestación. Que se actualice el valor de las condenas y se reconozcan intereses legales desde la fecha de causación de la prestación y hasta que se haga efectivo el pago de lo reclamado.

Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones del artículo 192 del CPACA y se condene en costas por agencias en derecho a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la demandante nació el 20 de mayo de 1956 y fue nombrada como docente de la Escuela Rural La Pastora del municipio de Arauquita en virtud del Decreto 215 del 20 de febrero de 1978 expedido por el intendente nacional de Arauca, el secretario de educación y un delegado del Ministerio de Educación. Que mediante Resolución 019 del 28 de enero de 1993, fue trasladada a la Institución Educativa Simón Bolívar del municipio de Arauca. 1 Folios 2 a 4. 2 Folios 1 a 2. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas Que el 6 de marzo de 2009, la señora radicó ante la extinta Cajanal una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.

Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución PAP 019150 del 13 de octubre de 2010. Que el 20 de mayo de 2014, la demandante solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, entidad que a través de la Resolución RDP 029678 del 29 de septiembre de 2014 denegó lo pretendido. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 9 de julio de 2015 y notificada a la UGPP3, quien presentó memorial de contestación4, en el cual manifestó que de conformidad con el cuaderno administrativo, la reclamante acreditó a partir del día 23 de febrero de 1978 la prestación de servicios como docente de la Escuela Rural “La Pastora" del municipio de Arauquita en una plaza nacionalizada, hasta el 6 de mayo de 1982 cuando le fue aceptada la renuncia. Que luego, se observa que volvió a prestar sus servicios a la docencia, pero esta vez en una plaza nacional, razón por la cual no tiene derecho a la prestación. Propuso las excepciones que denominó: cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación de reconocer la pensión, y prescripción. En la audiencia inicial5 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

En audiencia de pruebas6 se recaudaron los medios de convicción decretados y se 3 Folios 36 a 39. 4 Folios 52 a 58. 5 Folios 117 a 119. 6 Folios 136 a 138. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Arauca dictó sentencia escrita el 31 de octubre de 2016, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. Para ello se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para posteriormente analizar la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico de la accionante.

Concluyó que la actora no acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos previstos en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, pues si bien ha laborado como docente por más de 20 años, tal como se prueba en la constancia expedida el 23 de febrero de 2009 por la coordinadora de talento humano de la Gobernación de Arauca, también es cierto que la mayor parte del tiempo de la vinculación de aquella es de carácter nacional.

Que está probado que fue nombrada mediante Decreto 215 de 20 de febrero de 1978 proferido por el intendente de Arauca como profesora de la Escuela Rural "La Pastora en la Jurisdicción de Arauquita”. Que también está demostrado que según la referida constancia (la cual no fue refutada ni en vía administrativa ni judicial), la vinculación solo se dio hasta el 6 de mayo de 1982 cuando se le aceptó la renuncia. Que, su posterior nombramiento a partir del 24 de agosto de 1984, fue nacional, tal como se indicó en el mismo: "Se deja constancia que la vinculación de la Docente en mención es de carácter Nacionalizada y Nacional", esto es, nacionalizada en cuanto al servicio que prestó en virtud del nombramiento que se le hizo mediante Decreto 215 del 20 de febrero de 1978 hasta el 6 de mayo de 1982, de donde se colige computó un término de cuatro (4) años y dos (2) meses de servicio docente 7 Folios 155 a 168. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas nacionalizado, pues con posterioridad su vinculación fue de carácter nacional como "Profesora de secundaria en el Colegio Nacional Simón Bolívar de Arauca".

Que siendo el punto central de la controversia el determinar si la vinculación de la demandante fue de tipo nacional, nacionalizado o territorial, y si el tiempo laborado en razón de tales formas de vinculación fueron suficientes para cumplir con la exigencia correspondiente al tiempo mínimo de servicio para aspirar a la pensión gracia, de acuerdo con lo establecido sobre el particular en los preceptos legales citados, debe decirse, conforme a las normas procesales, que correspondía a la parte actora la carga probatoria respecto a su vinculación de tipo nacionalizado, y que al no haberse acreditado tal afirmación, no tienen vocación de prosperidad las pretensiones de la reclamante, dado que según lo probado en el expediente, aquella estuvo vinculada en calidad de docente del orden nacional.

EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que en el proceso se demostró que la accionante laboró por más de 27 años al servicio del Estado bajo el cargo de docente oficial, cuenta con más de 50 años de edad y a la fecha no se conoce cuestionamiento alguno en su conducta como servidora pública.

Que el Tribunal Administrativo de Arauca tomó como referente en este caso la renuncia de la educadora en el año 1982 y su posterior vinculación nuevamente en el año 1984, situación que en nada afecta su derecho, pues aquella cumplió con uno de los requisitos fundamentales como es su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual ha sido respaldado por el Consejo de Estado en sentencia del 22 de enero de 2015 (0775-2014).

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 8 Folios 173 a 175. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas Ambas partes presentaron alegatos de conclusión en los cuales ratificaron los argumentos de la demanda y la contestación.9 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.10 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado de la siguiente forma, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Asimismo, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados, «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 9 Folios 305 a 309. 10 Ver constancia secretarial obrante a folio 311. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Asimismo, con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.

Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos, «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones, «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos, i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a verificar si para acreditar en el caso de la demandante la satisfacción del requisito de 20 años de servicio como docente, a fin de acceder a la prestación debatida, pueden ser tenidos en cuenta los tiempos laborados por aquella en una plaza del orden nacional.

Pues bien, frente al primer requisito enunciado, relacionado con la edad, se observa que la señora Luz Dary Suárez Vanegas nació el 20 de mayo de 195615, de modo que cumplió los 50 años el 20 de mayo de 2006. Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte que de acuerdo con la constancia del 23 de febrero de 2009 suscrita por la coordinadora de talento humano de la Gobernación de Arauca16, la recurrente, «[…] prestó sus servicios al Magisterio plaza Nacionalizada del Departamento de Arauca, nombrada mediante Decreto Intendencial No. 215 del 20 de febrero de 1978, tomando posesión del cargo el 23 de febrero de 1978, como docento (sic) en la escuela rural La Pastora del municipio de Arauquita hasta 06 de mayo de 1982, fecha en la cual le fue aceptada su renuncia. 15 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 22 del expediente. 16 Folios 65 a 66. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas Que el (sic) Docente objeto de la Constancia desde momento de la posesión hasta el 06 de mayo de 1982 cotizó para pensión a la Caja de Previsión Social CAPREDA de Arauca.

Presta sus servicios al Magisterio Plaza Nacional (antigua educación contratada) del Departamento de Arauca, nombrada (o) mediante Resolución No. 12182 del 24 de agosto de 1984, con retroactividad al 23 de abril del mismo año, como docente en la escuela Mate Candela del municipio de Arauca, según Resolución No.019 del 28 de enero de 1993 se efectúa un traslado a la institución educativa Simón Bolívar del mismo municipio, grado 13 en el Escalafón Nacional, a la fecha inclusive.

Durante el tiempo comprendido del 23 de febrero de 1984, hasta el 31 de diciembre de 1989 cotizó para pensión en la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL Nit. 800179661-1 a partir del 01 de enero de 1990, conforme a la Ley 91 del 29 de diciembre de 1989, automáticamente es afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A NIT 860525148-5, a la fecha inclusive.

Se deja constancia que la vinculación de la Docente en mención es de carácter Nacionalizada y Nacional. […]». (Subrayado y negrilla intencional). Puntualmente, a partir del Decreto 215 del 20 de febrero de 197817 se observa con claridad que el intendente nacional de Arauca nombró a partir de esa fecha a la actora en el cargo de profesora de la Escuela Rural La Pastora de Arauquita, ello bajo las siguientes consideraciones que se extraen de la siguiente imagen, 17 Folio 139. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas Ahora, si bien del acto traído a colación no se verifica cuál es el sustento normativo de competencia del intendente nacional para efectuar el nombramiento de la accionante, sí es posible inferir que, i) la posición a ocupar está prevista para desarrollarse en una escuela rural del municipio de Arauquita, es decir, por fuera de la zona urbana municipal, lo cual es indicativo de que el servicio educativo estaría a cargo de la entidad territorial; y además, ii) en dicha decisión intervino el delegado del Ministerio de Educación en representación del Fondo Educativo Regional, lo cual no significa necesariamente que la plaza ocupada por la docente sea del orden nacional, tal como se precisó como regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente, «[…] v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».

Por consiguiente, bajo dicho contexto, resulta necesario acudir a otros medios de convicción para determinar en conjunto con la prueba precitada, cuál es la naturaleza del empleo desempeñado por la actora, situación que permite acudir, por ejemplo, a certificaciones emitidas por las propias autoridades empleadoras como se puntualizó en la mencionada providencia unificadora bajo el siguiente entendido, vi) Prueba de calidad de docente territorial.

En tal sentido, con base en las precisiones en comento y conforme a la constancia del 23 de febrero de 2009 suscrita por la coordinadora de talento humano de la Gobernación de Arauca referida con anterioridad, es dable estimar que la plaza docente bajo estudio se entiende nacionalizada, pues así se manifestó expresa e inequívocamente en dicho documento cuando se señaló, «[…] prestó sus servicios al 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas Magisterio plaza Nacionalizada del Departamento de Arauca, nombrada mediante Decreto Intendencial No. 215 del 20 de febrero de 1978, tomando posesión del cargo el 23 de febrero de 1978, como docento (sic) en la escuela rural La Pastora del municipio de Arauquita hasta 06 de mayo de 1982, fecha en la cual le fue aceptada su renuncia. […]».

De hecho, lo anterior se extrae con claridad en la medida en que lo propio se deriva del referido análisis probatorio, respecto del cual es necesario destacar que no existió discusión o controversia por ninguna de las partes en ambas instancias, y mucho menos por la recurrente en esta oportunidad, quien circunscribió el análisis de esta impugnación a la determinación de procedencia de computar los tiempos como educadora nacional desde 1984, por asegurar que lo relevante para acceder a la prestación era la vinculación anterior al año 1980 y la acreditación de 20 años de servicio indistintamente del tipo de nombramiento.

Posteriormente y sin que exista duda u oposición al respecto, se advierte con claridad que el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución 12182 del 24 de agosto de 1984,18 a través de la cual vinculó a la señora Suárez Vanegas a partir del 23 de abril del mismo año en una plaza de educadora del orden nacional de la Escuela Mate Candela de Arauca, tanto así que según el acta respectiva,19 esta tomó posesión del cargo ante el jefe de personal y el secretario general de la referida cartera ministerial.

De hecho, en virtud de la Resolución Provisional 019 del 28 de enero de 1993,20 se verifica con claridad que el ordinario competente de la Diócesis de Arauca (Educación Nacional Contratada), trasladó a la apelante en su calidad de profesora de secundaria al «COLEGIO NACIONAL SIMÓN BOLÍVAR DE ARAUCA», para lo cual nuevamente aquella tomó posesión del cargo ante el Ministerio de Educación Nacional.21 Seguidamente, se observa Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de 18 Folio 73. 19 Folio 72. 20 Folio 71. 21 Folio 70. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas fecha 16 de febrero de 201622, en el que se indicó que la actora tiene régimen de pensiones nacional y que su ingreso al servicio docente se llevó a cabo mediante la Resolución 12182 del 24 de agosto de 1984.

En todo caso, lo cierto es que sobre el orden nacional de la plaza ocupada por la reclamante desde el 23 de abril de 1984, no existe discusión ni duda, pues no solo esta misma lo confirma en su recurso de apelación al asegurar que a pesar de ser docente de la Nación, podía acceder al reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado un tiempo antes del 31 de diciembre de 198023, sino que además dicha calidad se convalida a partir de los actos administrativos de nombramiento, las actas de posesión y las certificaciones laborales obrantes en el expediente.

Se concluye, que la demandante se desempeñó, en un primer momento, como docente nacionalizada desde el 23 de febrero de 1978 hasta el 6 de mayo de 1982, y luego, debido a la terminación de dicha relación legal y reglamentaria, se encuentra que volvió a ingresar al servicio del magisterio, pero esta vez como educadora claramente del orden nacional a partir del 23 de abril de 1984, y al menos, conforme al certificado de información laboral visible a folio 134 del expediente, hasta el 4 de marzo de 2016 aún continuaba vinculada como tal.

Con base en el referido recuento probatorio, especialmente de los actos administrativos de nombramiento y posesión de la demandante en los referidos cargos de docente a lo largo de los lapsos señalados en tal documentación, se concluye que los tiempos de labor oficial docente nacionalizada y nacional se acreditaron de la siguiente forma, DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA TIPO DE PLAZA 23/02/1978 6/05/1982 4 2 13 Decreto 215 del 20 de febrero de 1978 Intendente Nacional de Arauca Nacionalizada 23/04/1984 4/03/2016 31 10 10 Resolución 12182 del 24 de agosto de 1984 Ministerio de Educación Nacional Nacional TOTAL 35 12 23 TIEMPO TOTAL ACUMULADO: 36 AÑOS Y 23 DÍAS 22 Folios 126 a 127. 23 Ver folios 173 a 175. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas En ese sentido, lo considerado por el tribunal de primera instancia, relacionado con el hecho de que la demandante solo acreditó un total de 4 años, 2 meses y 13 días de labor oficial como docente nacionalizada que le permitía acceder al derecho a la pensión gracia, resulta acertado pues definitivamente, por la naturaleza de su vinculación posterior en una plaza del orden nacional durante 31 años, 10 meses y 10 días, no resulta legalmente viable computar tales tiempos para efectos de colmar el requisito de los 20 años de servicio como educadora territorial o nacionalizada que configurara a su favor el derecho pretendido.

No es de recibo la tesis de la parte activa sobre la posibilidad de tener en cuenta períodos de labor como docente nacional, pues conforme a los lineamientos de las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022 proferidas por el Consejo de Estado, las cuales son de aplicación retrospectiva a casos como el presente pendientes de definición judicial, no es posible reconocer una pensión gracia a favor de un educador que pretenda acumular lapsos de servicio en plazas nacionales, pues lo propio fue contemplado desde la misma concepción normativa de la Ley 114 de 1913 a favor de los educadores territoriales y posteriormente nacionalizados.

Por lo tanto, al no satisfacerse la exigencia en cuestión, resulta inane verificar los siguientes requisitos, y en consecuencia, habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. Condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, es de destacar que el Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201624 determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de dicha carga.

Bajo tal contexto, la determinación sobre este punto implica una valoración que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con 24 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público25.

Sin perjuicio de las anteriores reglas y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante, pues si bien esta resultó vencida en el curso de este proceso en la medida en que se confirmará la sentencia que negó sus pretensiones, debe tenerse en cuenta que en desarrollo de la presente actuación fueron expedidas las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022, las cuales variaron ciertos puntos de la interpretación jurídica aplicable a este tipo de litigios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca que denegó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Luz Dary Suárez Vanegas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ACEPTAR la renuncia al poder otorgado por la parte demandada, al abogado Óscar Eduardo Moreno Enriquez, identificado con cédula de ciudadanía n.° 12.748.173 y tarjeta profesional 136.855 del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto acreditó haber informado a la entidad su renuncia a la representación encomendada26. 25 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 26 Folios 338 a 339. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 81001-23-39-000-2015-00036-01 (0376-2017) Demandante: Luz Dary Suárez Vanegas TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ