Radicación: 54001-23-33-000-2018-00136-02 (2348-2020) Demandante: José Tarcisio Celis Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001-23-33-000-2018-00136-02 (2348-2020) Demandante: José Tarcisio Celis Rincón Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Rechaza demanda por falta de conciliación Decisión: Revoca auto AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la decisión del 17 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que rechazó la demanda por no haber sido subsanada en tiempo, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. El señor José Tarcisio Celis Rincón presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual solicitó la nulidad de las Resoluciones 2184 del 7 de noviembre de 2014, 1509 del 27 de marzo de 2015 y 0078 del 15 de enero de 2018. 3. A título de restablecimiento del derecho, peticionó que se tuviera como factor salarial y/o salario la prima especial de servicios y que se efectuara la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales desde la fecha de su vinculación, el pago de la diferencia entre lo recibido y lo que debió recibir con base en el 100% del salario.
Entre otras pretensiones. Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 4. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 15 de febrero de 2019, inadmitió la demanda y concedió al demandante el término de 10 días para subsanar la misma y presentar la conciliación prejudicial o el intento de esta bajo las normas que la rigen. 1 Folios 104 del expediente físico.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00136-02 (2348-2020) Demandante: José Tarcisio Celis Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Frente a la anterior decisión el apoderado de la parte demandante presentó recurso de reposición2. Adujo que el despacho se equivocó al inadmitir la demanda por no haberse sometido a conciliación la nulidad de los actos administrativos demandados, pues únicamente puede someterse a conciliación el contenido de estos.
Las partes de mutuo acuerdo no pueden decidir conciliar su nulidad, la cual solo puede ser declarada por un juez. En consecuencia, la conciliación se presentó en debida forma. 6. El Tribunal mediante auto del 12 de septiembre de 2019 decidió no reponer el auto de inadmisión3. 7. El 26 de septiembre de 2019 el apoderado de la parte demandante aporta constancia de nueva solicitud de conciliación radicada ante la Procuraduría el 26 de septiembre de 20194. 8.
El a quo, mediante providencia del 17 de enero de 2020, rechazó la demanda al considerar que, si bien la parte demandante aportó una nueva constancia de conciliación fechada el 26 de septiembre de 2019, esta no cumplía con el requisito de haberse expedido con anterioridad a la presentación de la demanda, condición indispensable para su admisión. Además, señaló que la conciliación debe comprender todos los puntos objeto de litigio.
Recurso de apelación5 9. El recurrente reiteró los argumentos del recurso de reposición y aclaró que el demandante cumplió con lo ordenado por el Tribunal, al presentar oportunamente una nueva solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, cuya constancia fue radicada y recibida el 27 de noviembre de 2019.
La Procuraduría 205 Judicial I para Asuntos Administrativos de Cúcuta tramitó la solicitud bajo el radicado No. 037 de 2016, programó la audiencia para el 27 de noviembre del mismo año y la declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio, hecho informado al Tribunal con los documentos respectivos. 10. Indicó que, el error del Tribunal consistió en haber exigido que la pretensión de nulidad de los actos administrativos fuera objeto de conciliación extrajudicial, requisito sin sustento legal, pues la declaración de nulidad es una potestad exclusiva del juez de la República y no puede ser materia de transacción. La conciliación solo procede respecto de las decisiones o efectos de los actos administrativos, mas no sobre su validez. 11.
Refirió que, las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001 no contemplan la nulidad de 2 Folios 106-108 del expediente. 3 Folios 111-112 del expediente. 4 Folios 115-119 y 124-130 del expediente. 5 Folios 134-139 del expediente. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00136-02 (2348-2020) Demandante: José Tarcisio Celis Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un acto administrativo como asunto conciliable, ya que la legalidad de estos es de orden público y no puede ser objeto de acuerdo entre las partes.
Por tanto, la exigencia del Tribunal desconoce el principio de legalidad procesal y vulnera el derecho de acceso a la justicia. 12. En consecuencia, solicitó la revocatoria del auto que rechazó la demanda, al acreditarse el cumplimiento de la orden impartida y carecer de fundamento jurídico la exigencia impuesta, debiendo disponerse la admisión de la demanda.
II. CONSIDERACIONES Procedencia y competencia 13. El auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación, conforme a lo establecido en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en su texto original. 14. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que, el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 15.
Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el artículo 125 de la mencionada codificación. Problema jurídico 16. Le corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que rechazó la demanda y dio por terminado el proceso. Para resolver el problema jurídico, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) agotamiento de conciliación prejudicial, y ii) caso concreto.
La conciliación como requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 17. De acuerdo con el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 y el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad en los casos en que se acuda a la jurisdicción contencioso- administrativa mediante los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, siempre que el asunto sea conciliable. 18.
En cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-713 de 2008, declaró ajustada a la Constitución la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de Radicación: 54001-23-33-000-2018-00136-02 (2348-2020) Demandante: José Tarcisio Celis Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad.
Señaló que esta es válida no solo para las previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, sino también para la nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85. 19. Justificó dicha exigencia en que, a diferencia de la acción de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad, la cual versa sobre la legalidad de los actos administrativos en abstracto, la de nulidad y restablecimiento suele involucrar intereses particulares, usualmente de contenido patrimonial, los cuales son susceptibles de conciliación. 20.
Esta postura se enmarca en el propósito del legislador de fortalecer los mecanismos alternativos de solución de conflictos, promoviendo la autocomposición con la intervención de un tercero imparcial que facilite un acuerdo ágil entre las partes, lo cual contribuye a reducir la congestión judicial. 21. Para identificar los asuntos que deben someterse a conciliación prejudicial, es necesario remitirse al artículo 2 del Decreto 1716 de 2009.
Esta norma dispone que pueden conciliarse, total o parcialmente, los conflictos de carácter particular y contenido económico que sean de competencia de la jurisdicción contencioso- administrativa, mediante las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los reemplacen. 22.
Dicha norma también establece limitaciones: no son conciliables los asuntos tributarios, aquellos que deban tramitarse por proceso ejecutivo conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993, ni los casos en que la acción correspondiente haya caducado. Además, el conciliador deberá garantizar que no se afecten derechos ciertos, indiscutibles o mínimos e irrenunciables. 23.
A partir de estas disposiciones, esta corporación ha señalado que, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la conciliación extrajudicial es exigible cuando el asunto sea conciliable, transigible o susceptible de desistimiento. Por regla general, este requisito no aplica cuando la pretensión se dirige exclusivamente a cuestionar la legalidad de un acto administrativo.
En contraste, sí es exigible cuando se pretende el restablecimiento de un derecho con contenido económico, dado que estas pretensiones pueden ser objeto de disposición por parte del demandante. 24. En materia laboral, aunque las pretensiones puedan tener naturaleza patrimonial, se presentan consideraciones especiales. El ordenamiento busca proteger al trabajador, garantizar el acceso a la seguridad social y preservar estándares mínimos laborales.
Por ello, cuando se trate de derechos ciertos e indiscutibles, como salarios y garantías mínimas reconocidas por la ley, los cuales son irrenunciables conforme al artículo 53 de la Constitución, no es obligatorio agotar la conciliación, aunque sí puede intentarse sin que se renuncie a dichos derechos. En cambio, cuando se discuten derechos inciertos o controvertidos, la Radicación: 54001-23-33-000-2018-00136-02 (2348-2020) Demandante: José Tarcisio Celis Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conciliación sí resulta exigible, situación que debe analizarse caso por caso. 25.
Por último, es pertinente mencionar que la Ley 2220 de 2022 derogó la Ley 640 de 2001, que regulaba la conciliación. Así mismo, el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 161 del CPACA, precisando que la conciliación extrajudicial en derecho es facultativa en asuntos laborales y pensionales. No obstante, esta disposición no afecta los actos procesales iniciados con anterioridad, los cuales se rigen por la normatividad vigente al momento de su realización. 26.
En complemento, los artículos 6 y 7 del Decreto 1716 de 2009 regulan el trámite de la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo. El artículo 6° indica que la solicitud puede ser presentada individual o conjuntamente ante el agente del Ministerio Público competente según el reparto, e incluye requisitos como la identificación de las partes, los hechos y pretensiones, la indicación del medio de control a ejercer, las pruebas, la estimación de la cuantía, la constancia de agotamiento de recursos en sede administrativa si aplica, y la manifestación bajo juramento de que no se han presentado otros trámites con los mismos hechos.
También se deben incluir los datos de notificación, copia de la solicitud enviada al convocado y la firma del apoderado. 27. Si la solicitud no reúne alguno de estos requisitos, no puede ser rechazada de plano. El agente del Ministerio Público debe requerir al solicitante para subsanar la omisión. Si no lo hace dentro del término concedido, se entiende que no existe ánimo conciliatorio, se declara fallida la conciliación y se expide la constancia correspondiente. 28.
Por su parte, el artículo 7° establece que, verificada la procedencia de la solicitud, el agente del Ministerio Público tiene diez días para fijar fecha y hora para la audiencia, la cual deberá realizarse dentro de los treinta días siguientes. Las citaciones se harán por el medio más expedito y eficaz, con al menos quince días de antelación, e incluirán el objeto de la conciliación y las consecuencias jurídicas de la inasistencia. Caso concreto 29.
En el presente asunto obra dentro del expediente acta de conciliación extrajudicial6, con fecha de radicación del 21 de marzo de 2018, en la cual se indicaron como pretensiones: «2. Las pretensiones de la solicitud fueron las siguientes: Solicito a la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, representada legalmente por la Directora Ejecutiva, para que con base en las pruebas que aporto y las que allegaren las partes en la diligencia, se exploren las posibles alternativas de arreglo, tendientes a concretar una conciliación extrajudicial entre ellas, con fundamento en los aspectos tácticos y jurídicos que implica la presente controversia de naturaleza laboral, tendiente 6 Folio 47 del expediente.
Radicación: 54001-23-33-000-2018-00136-02 (2348-2020) Demandante: José Tarcisio Celis Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la reliquidación y pago todas las prestaciones sociales - primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, y las demás a las que haya lugar y en derecho le corresponda teniendo en cuenta el 100% del salario mensual de la convocante, reconociendo el carácter de salario y/o factor salarial de la Prima Especial Mensual, es decir el pago retroactivo de las sumas dejadas de pagar, indexadas y con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de las mismas, todo lo anterior al doctor JOSE TARCISIO CELIS RINCÓN como JUEZ PROMISCUO MUNICIPAL DE ARBOLEDAS (Norte de Santander), desde el 1 de septiembre de 1990 hasta el 16 de septiembre de 2007, como JUEZ QUINTO PENAL MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CÚCUTA, desde el 17 de septiembre de 2007 hasta el 19 de diciembre de 2007, como JUEZ PROMISCUO MUNICIPAL DE ARBOLEDAS (Norte de Santander), desde el 20 de diciembre de 2007 hasta el 30 de junio de 2008 y como JUEZ PRIMERO PENAL MUNICIPAL CON FUNCIÓN DE CONTROL DE GARANTÍAS DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA, desde el 1 de julio de 2008 hasta el 3 de noviembre de 2009 y hasta que se haga efectivo el pago de lo solicitado, evitar de esta forma las acciones pertinentes que señala, para el efecto, nuestro ordenamiento jurídico.
Lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009. En caso de no lograrse una conciliación se ejercerá el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (Art. 138 C.P.A.C.A.) contra los actos proferidos por la DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL referidos en este trámite (Resolución No. 2184 de 7 de noviembre de 2014 y Resolución No. 1509 de 27 de marzo de 2015 de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Cúcuta y la Resolución 0078 de 15 de enero de 2018, de la Dirección Ejecutiva Nacional de Administración Judicial).» 30.
Por otro lado, como se puede leer a folio 19 del expediente, la demanda fue presentada el 8 de mayo de 2018. 31. En consecuencia, la parte demandante presentó en debida forma la solicitud de conciliación como requisito de procedibilidad, tal como se encuentra acreditado en el expediente. Si bien el a quo consideró que en dicha solicitud debía incluirse como objeto de conciliación la nulidad de los actos administrativos demandados, lo cierto es que la conciliación extrajudicial no constituye el mecanismo idóneo para debatir la validez de dichos actos.
No obstante, en el acta previamente citada se dejó constancia de que, en caso de no lograrse un acuerdo, se ejercería el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos demandados, razón por la cual la demanda debió ser admitida desde un principio. 32. En ese sentido, para la Sala debe prevalecer una interpretación sustancial sobre una meramente formal, máxime cuando no se evidencia ánimo de eludir el cumplimiento del requisito ni se acredita perjuicio alguno para la entidad demandada.
En consecuencia, se tiene por satisfecho el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 161 del CPACA, al haberse intentado una conciliación extrajudicial en la que se debatieron los mismos aspectos sustanciales objeto de este proceso, lo que resulta suficiente para tener por agotada la etapa previa exigida por la norma. 33.
Por lo expuesto, se revocará el auto apelado que rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y se dispone la remisión del proceso al despacho de origen para que continúe con su trámite. Radicación: 54001-23-33-000-2018-00136-02 (2348-2020) Demandante: José Tarcisio Celis Rincón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
Primero: Revocar el auto del 17 de enero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda; en su lugar, disponer la remisión del proceso al despacho de origen para que continúe con el trámite correspondiente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala mediante la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.