Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-08124-00 Demandante: Martha Yolanda Gómez Moreno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Régimen de transición de los servidores del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC. Decisión: Niega el amparo solicitado. La Sala decide la acción de tutela formulada por Martha Yolanda Gómez Moreno contra el Tribunal Administrativo de Santander. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 18 de diciembre de 2025, Martha Yolanda Gómez Moreno presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad social; así como los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y supremacía de la norma superior. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó dejar sin efectos la sentencia proferida el 14 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 68001-33-33- 013-2020-00099-01; para que, en su lugar, se ordenara a esa autoridad judicial dictar una nueva providencia, en la que confirme la decisión del Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga. 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, del escrito de tutela y anexos, se observa que el accionante instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución No. SUB-36780 del 8 de febrero de 20181 y total de las Resoluciones No. SUB- 98710 del 13 de abril de 2018, SUB-228627 del 29 de agosto de 2018, SUB-202457 del 30 de julio de 2019, SUB-246771 del 9 de septiembre de 2019 y SUB-318047 del 21 de noviembre de 2019. 4.
Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reliquidar su pensión de vejez con la inclusión de todos 1 Por medio de la cual le fue reconocida una pensión de vejez especial a la demandante por actividad de alto riesgo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08124-00 Demandante: Martha Yolanda Gómez Moreno 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los factores devengados en el último año de servicios; así como el pago de las diferencias pensionales atrasadas, debidamente indexadas. 5.
El 16 de diciembre de 2021, el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la Resolución SUB- 202457 del 30 de julio del 2019, que negó la reliquidación pensional de la demandante, se encontraba viciada debido a que desconoció el régimen pensional especial aplicable a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC, previsto en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994.
Adicionalmente, precisó que para establecer el IBL de su pensión, no le es aplicable ni la Ley 33 de 1985 ni la Ley 100 de 1993, sino el Decreto 1045 de 1978, en concordancia con la Ley 4 de 1966, esto es, teniendo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, aplicando para ello los factores salariales contemplados en el artículo 45 del mencionado Decreto 1045. 6.
Colpensiones interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, puesto que el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1158 de 1994 establecen que el ingreso base de liquidación (IBL) debe calcularse con base en los salarios cotizados durante los últimos 10 años y únicamente respecto de los factores que hayan sido objeto de aportes al Sistema General de Pensiones, por lo que resulta inviable aplicar el promedio de lo percibido en el último año de servicios e incluir factores excluidos legalmente. 7.
El 14 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda. Para sustentar su decisión, explicó que si bien la demandante se vinculó al INPEC el 28 de febrero de 1997, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto Ley 2090 de 2003, para el 28 de julio de ese mismo año no cumplía con el número de semanas cotizadas exigidas para acceder al régimen pensional especial consagrado en la Ley 32 de 1986, esto es, 500 semanas. 8.
En ese sentido, estimó que tampoco era procedente la reliquidación de su mesada pensional con inclusión de los factores devengados el último año de servicios, con fundamento en el Decreto Ley 1045 de 1978, pues la actora no era beneficiaria del régimen de transición, puesto que para el 28 de julio de 2003 no contaba con las semanas de cotización requeridas. 9.
Como fundamentos de derecho, la parte accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Santander, al expedir la Sentencia del 14 de agosto de 2025, incurrió en desconocimiento del precedente judicial, ya que no tuvo en cuenta la tesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según la cual solo es necesario acreditar que la vinculación del servidor del INPEC se produjo con anterioridad al 28 de julio de 2003, por ser la fecha de entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003 y que haya cumplido 20 años de servicio para que tenga derecho a las prerrogativas señaladas en la Ley 32 de 1986 sin que se exija para este personal las 500 semanas del artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 ni lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 porque dichas exigencias desparecieron con la expedición del Acto legislativo 01 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08124-00 Demandante: Martha Yolanda Gómez Moreno 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. Concretamente, citó las sentencias emitidas por la (i) Subsección A el 22 de octubre de 2020, rad. 88001-23-33-000- 2014-00006-01 (4678-14); el 2 de febrero de 2023, rad. 23001 23 33 000 2016 00445 01 (3423-2018); el 16 de febrero de 2023, rad. 68001 23 33 000 2018 00726 01 (6382-2019), 18 de mayo de 2023, rad. 63001-23-33-000-2019-00128-01 (1958-2021); el 22 de junio de 2023, rad. 52001- 23-33-000-2015-00732-01 (3466-2021); el 30 de octubre de 2024, rad. 08001-23- 33-000-2021-00064-01 (7181-2023) y el 16 de octubre de 2025, rad. 11001-03-25- 000-2022-00297-00 (2290-2022); y (ii) Subsección B el 10 de julio de 2025, rad. 68001-23-33-000-2019-00905-01 (5318- 2022) y 26 de junio de 2025, rad. 68001- 23-33-000-2020-00717-01. 11.
Además, alegó que la providencia cuestionada adolece de defecto sustantivo, dado que el Tribunal accionado desatendió las normas en que debía fundar su decisión y aplicó erróneamente el régimen general de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, pues, en su criterio, su derecho pensional se rige por la Ley 32 de 1986, la Ley 4 de 1966, el Decreto 446 de 1994, el Decreto 1950 de 2005 y el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005 dado que ingresó a laborar al INPEC antes del 28 de julio de 2003. 12.
Finalmente, adujo que el proveído acusado también incurrió en defecto fáctico, comoquiera que aportó las pruebas que demostraban su ingreso a la entidad mencionada, como miembro de custodia y vigilancia, desde el 28 de febrero de 1997, es decir, antes del 28 de julio de 2003; sin embargo, el Tribunal las valoró de manera indebida e irrazonable al aplicarle un régimen ajeno a su actividad de alto riesgo, esto es, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994 y, además, exigirle «de manera arbitraria» 500 semanas del artículo 6 del Decreto Ley 2090 de 2003.
Intervenciones2 13. El Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga, luego de hacer un breve recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, afirmó que la accionante no planteó contra esa autoridad ninguna vulneración de derechos fundamentales, ya que lo que pretende es que se deje sin efectos la sentencia proferida, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander.
Por tanto, solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva. 14. Colpensiones indicó que la acción de tutela no resulta procedente, por cuanto no se materializó ningún vicio o defecto en la sentencia cuestionada. Además, resaltó que la parte actora tuvo a su alcance instrumentos de defensa judicial idóneos para debatir lo resuelto en el proceso ordinario, de ahí que el mecanismo de amparo no pueda constituirse como una tercera instancia. 2 El 13 de enero de 2026, se admitió la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander y se vinculó al Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga y a la Administradora Colombia de Pensiones (Colpensiones).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08124-00 Demandante: Martha Yolanda Gómez Moreno 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. El Tribunal Administrativo de Santander no rindió el informe solicitado, a pesar de que fue debidamente notificado del auto admisorio de la acción de la referencia. II.
CONSIDERACIONES Competencia 16. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión previa 17.
La Sala aclara que no desvinculará al Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga, tras argumentar una supuesta falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que si bien es cierto que las pretensiones están dirigidas a dejar sin efectos la Sentencia del 14 de agosto de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, también lo es que aquella autoridad fue vinculada al presente trámite por ser el despacho que conoció en primera instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Problema jurídico 18. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Santander, al expedir la Sentencia del 14 de agosto de 2025, (i) interpretó y aplicó de manera errada la Ley 32 de 1986, la Ley 4 de 1966, el Decreto 446 de 1994, el Decreto 1950 de 2005 y el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, (ii) se apartó de la postura fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según la cual en virtud de lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005 el único requisito para que a los funcionarios del INPEC se les aplique el régimen pensional establecido en la Ley 32 de 1986 es que se hubiesen vinculado a la entidad antes del 28 de julio de 2003; y/o (iii) valoró las pruebas obrantes en el expediente de conformidad con las reglas de la sana crítica.
Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 19. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, comoquiera que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad social; así como los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y supremacía de la norma superior, se argumentaron con suficiencia los reparos alegados y no se trata de un asunto de mera legalidad o carácter eminentemente económico;
(2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, puesto que Martha Yolanda Gómez Moreno es la titular de las garantías constitucionales que se invocan como Radicado: 11001-03-15-000-2025-08124-00 Demandante: Martha Yolanda Gómez Moreno 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneradas, y el Tribunal Administrativo de Santander fue la autoridad que profirió la decisión que se cuestiona en el escrito de amparo;
(3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales; (4) la acción de tutela se presentó el 18 de diciembre de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia del 14 de agosto de 20253; (5) no se cuestionó una irregularidad procesal, sino que se discute el desconocimiento de la tesis adoptada por esta Sección y una indebida aplicación normativa y valoración probatoria;
(6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (7) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. Análisis de la vulneración alegada: estudio de los defectos 20. La Sala negará el amparo solicitado por la parte accionante, al no haberse estructurado ninguno de los defectos invocados, con fundamento en las razones que a continuación se expone: 21.
La accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad social; así como los principios de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y supremacía de la norma superior, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander, al expedir la Sentencia del 14 de agosto de 2025, comoquiera que incurrió en defecto sustantivo, al interpretar y aplicar de manera errónea las Leyes 32 de 1986 y 4 de 1966, los Decretos 446 de 1994 y 1950 de 2005 y el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, comoquiera que su vinculación al INPEC se produjo antes del 28 de julio de 2003, fecha en la que entró en vigor el Decreto Ley 2090 de 2003. 22.
Pues bien, para resolver el anterior desacuerdo y los relativos al desconocimiento del precedente judicial y defecto fáctico, la Sala considera necesario analizar los argumentos en que se apoyó el Tribunal Administrativo de Santander para revocar la decisión adoptada por el Juzgado 13 Administrativo de Bucaramanga y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Así, se observa que la autoridad judicial accionada consideró que a la demandante no le asistía el derecho a obtener el reajuste de su pensión con la totalidad de los factores salariales percibidos en su último año de servicios, dado que si bien se vinculó al INPEC el 28 de febrero de 1997, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, para el 28 de julio de ese mismo año no cumplía con el número de semanas cotizadas exigidas para acceder al régimen pensional especial consagrado en la Ley 32 de 1986, esto es, 500 semanas, ya que para reunir dicho requisito al 28 de julio de 2003 «conforme lo exige el régimen especial aplicable a actividades de alto riesgo, conservado por el Acto Legislativo 01 de 2005», la persona debió haberse vinculado laboralmente y cotizado de manera efectiva desde, por lo menos, finales de diciembre de 1993. 3 La sentencia fue notificada por mensaje de datos el 25 de agosto de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08124-00 Demandante: Martha Yolanda Gómez Moreno 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. En ese sentido, determinó que tampoco podía conceder la reliquidación de su mesada pensional con inclusión de los factores devengados el último año de servicios, con fundamento en el Decreto Ley 1045 de 1978, pues, como se indicó previamente, no era beneficiaria del régimen de transición, puesto que, si bien se vinculó al INPEC antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 (en el año 1997) también lo es, que para el 28 de julio de 2003 no contaba con las 500 semanas de cotización en actividades de alto riesgo. 24.
Tras examinar las consideraciones expuestas por la autoridad accionada, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Santander realizó una interpretación razonable del régimen aplicable a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC, puesto que partió de reconocer que la accionante se vinculó a esa entidad con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 2090 de 2003, circunstancia que, en principio, la ubicaría dentro del ámbito del régimen especial previsto en la Ley 32 de 1986.
Sin embargo, precisó que, con fundamento en el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 20054, la conservación de dicho régimen no opera de manera automática por el solo hecho de la vinculación previa, sino que está condicionada al cumplimiento efectivo de las cotizaciones correspondientes, esto es, a la acreditación de 500 semanas cotizadas en actividades calificadas como de alto riesgo. 25.
Bajo esta premisa, la corporación accionada concluyó que si bien la demandante ingresó al INPEC en 1997, para el 28 de julio de 2003, fecha de entrada en vigor del Decreto 2090 de 2003 no reunía el número mínimo de semanas exigidas para acceder al régimen de transición allí previsto y, en esa medida, ser beneficiario de la Ley 32 de 1986, pues dicha exigencia encuentra su respaldo en el texto constitucional que exigía para la aplicación del régimen anterior que se hubiesen cubierto las cotizaciones correspondientes, exigencia que fue desarrollada normativamente por el Decreto 2090 de 2003 y su régimen de transición. 26.
Por tanto, apegándose al marco normativo aplicable, el Tribunal realizó una aplicación coherente del régimen constitucional y legal vigente, descartando la procedencia del régimen de transición por la ausencia de uno de sus presupuestos esenciales. En consecuencia, la decisión censurada no realizó una interpretación caprichosa o arbitraria que diera lugar a la configuración de un defecto sustantivo, sino que efectuó una lectura armónica y razonable del régimen pensional aplicable a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC. 27.
Ahora, en relación con las providencias invocadas como desconocidas por la parte accionante, la Sala aclara que estas no constituyen precedente judicial en los términos de la Ley 1437 de 2011. Aunado a ello, se repara en que los supuestos fácticos contenidas en ellas no guardan similitud fáctica con el caso aquí analizado, pues en las Sentencias del 22 de octubre de 2020.
Rad. 88001-23-33-000-2014- 4 Parágrafo transitorio 5. «De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.
A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes». Radicado: 11001-03-15-000-2025-08124-00 Demandante: Martha Yolanda Gómez Moreno 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00006-01(4678-2014); del 2 de febrero de 2023.
Rad. 23001-23-33-000-2016- 00445-01 (3423-2018); del 16 de febrero de 2023. Rad. 68001-23-33-000-2018- 00726-01; del 22 de junio de 2023, Rad. 52001-23-33-000-2015-00732-01; del 16 de octubre de 2025. Rad. 11001-03-25-000-2022-00297-00; del 26 de junio de 2025, Rad. 68001-23-33-000-2020-00717-01 y del 10 de julio de 2025, Rad. 68001-23-33- 000-2019-00905-01 se estudió si a los allí demandantes debía exigirles el cumplimiento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2090 de 2003 para ser beneficiarios de la Ley 32 de 1986. 28.
En esa medida, tampoco podría exigírsele a la autoridad judicial que acoja los lineamientos trazados en los pronunciamientos antes mencionados, dado que la discusión que se presentó en el caso objeto de análisis versa es sobre la exigencia de las 500 semanas que señala el Decreto 2090 de 2003 como requisito adicional a la condición de haberse vinculado al INPEC antes de la entrada en vigencia de la referida norma, con el fin de ser beneficiario de las prerrogativas previstas en la Ley 32 de 1986 para la pensión de vejez.
Por tanto, se concluye que tampoco se estructuró la causal de desconocimiento del precedente judicial. 29. Finalmente, se observa que la parte actora alegó la configuración de un defecto fáctico porque no se apreciaron adecuadamente las pruebas que demostraban su ingreso al INPEC, como miembro de custodia y vigilancia, desde el 28 de febrero de 1997, es decir, antes del 28 de julio de 2003.
Sin embargo, se advierte que aquella no identificó las pruebas concretas que, en su criterio, se apreciaron indebidamente o dejaron de valorarse, por lo que debe recordarse que cuando se alega este defecto resulta ineludible que se cumpla con una carga mínima consistente en individualizar el medio probatorio que, en criterio de los accionantes, no se apreció adecuadamente, pues admitir lo contrario, esto es, que puede simplemente alegarse un defecto fáctico de forma general y correlativamente examinarse todo el acervo, conllevaría a que el juez de tutela tenga que adelantar un estudio detallado de la totalidad del material probatorio y que, por ende, haga las veces de juez natural, lo cual no es viable efectuar a través de la acción de tutela. 30.
En todo caso, a juicio de esta Sala no se encuentra configurado este defecto, dado que la autoridad judicial en ningún momento desconoce que la accionante hubiese ingresado a la entidad mencionada con anterioridad al momento en que empezó a regir el Decreto mencionado, sino que la decisión de no reconocer el reajuste de la pensión, se debió a que aquella no era beneficiaria del régimen de transición porque para el 28 de julio de 2003 no contaba con las 500 semanas de cotización en actividades de alto riesgo. 31.
Por tanto, se tiene que las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo de Santander no comportan para esta Sala de decisión una actuación incursa en alguna de las causales específicas de procedibilidad que vulnere los derechos fundamentales de la parte actora. En consecuencia, se negará el amparo solicitado por Martha Yolanda Gómez Moreno. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08124-00 Demandante: Martha Yolanda Gómez Moreno 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. NEGAR el amparo solicitado por Martha Yolanda Gómez Moreno, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.