1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Temas: Acción de tutela en contra de providencia judicial, emitida en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, en la que se revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaron las pretensiones formuladas por el aquí accionante.
Ausencia de defecto sustantivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Javier Elías Arias Idárraga en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Javier Elías Arias Idárraga promovió demanda en orden a que se tutele su derecho fundamental al debido proceso.
En consecuencia, solicitó lo siguiente: «[…] SE ordene nulidad del fallo de acción popular se ORDENE AL MAGISTRADO TUTELADO FALLAR MI ACCIÓN POPULAR TAL COMO SE LO ORDENA ART 37 LEY 472 DE 1998 Y PROFERIR SENTENCIA DE MÉRITO AMPARANDO LO PEDIDO EN LA RENUENTE ACCIÓN POPULAR 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SE LE ACLARE Y RECUERDE AL MAGISTRADO TUTELADO QUE YA HAN PROSPERADO ACCIONES POPULARES POR IGUALES PRETENSIONES CUYOS FALLOS PIDO SEAN APORTADOS COMO PRUEBAS TRASLADAS (sic) PARA ILUSTRAR AL TUTELADO y cuyos radicados son 50001 2331 000 2003 10432 01, EN DONDE NO SOLO SE AMPARO (sic) LA ACCIÓN, SINO QUE SE SANCIONÓ POR 50 SMMLV POR INCIDENTE DE DESACATO ACCIÓN POPULAR 66001 23 31 000 2010 00343 01 MP STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO, ACCIONANTE MARIA XIMENA PEREIRA ACOSTA Y COADYUVANTE YO, JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA, DONDE SE AMPARO (sic) LA ACCIÓN Y SE CONCEDIERON A MI FAVOR $ 2.757.816 como agencias enderecho a mi favor. se ordene investigar disciplinariamente al magistrado tutelado por [afirmar] que NO PROCEDE MI ACCION (sic) POPULAR CONTRARIANDO LA LEY 472 DE 1998 SE ORDENE INVESTIGAR DE OFICIO AL MAGISTRADO TUTELADO POR VIOLAR ART 37 LEY 472 DE1998 Y NO TERMINAR MI ACCION (sic) EN 20 DIAS (sic), CONTADOS DESDE LLEGAR MI ACCION (sic) A AL (sic) SECRETARIA (sic) DEL CONSEJO DE ESTADO, TAL COMO LA LEY 472 DE 1998 SE LO ORDENA E IMPONE.
SE ordene al procurador general de la nación, delegado ante el consejo de estado, se pronuncie en derecho de lo actuado en la acción popular, motivo de esta tutela y se garantice art 29 con una sola ocasión a fin [de] que cumpla ley 734 de 2002, código único disciplinario […]». 1.1.2. Los hechos De las pruebas obrantes en el expediente de la referencia se extraen los siguientes hechos: i) El señor Javier Elías Arias Idárraga instauró acción popular en contra del municipio de Aranzazu (Caldas) y la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas), con el fin de (i) obtener la protección de su derecho colectivo a la moralidad administrativa consagrado en el literal (b) del artículo 4.° de la Ley 472 de 1998;
(ii) que se ordene a los accionados realizar la inversión del 1 % de las rentas corrientes de cada período fiscal desde el año 1993 hasta la fecha en que se profiera la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993; y (iii) que se ordene pagar a su favor el 15 % del valor que se recupere para la adquisición de los predios aledaños al recurso hídrico, artículo 40 de la Ley 472 de 1998, y adicionalmente, se condene en costas y agencias en derecho. ii) El 21 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda y el 20 de febrero de 2019 accedió a la solicitud formulada por Corpocaldas de vincular al departamento de Caldas. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) El 20 de mayo de 2022, la autoridad judicial precitada declaró responsables al departamento de Caldas y al municipio de Aranzazu de la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, previsto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.
Por lo anterior, los entes territoriales mencionados interpusieron recurso de apelación. iv) El 25 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, como lo pretendido por la parte accionante era únicamente el cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, sin exponer las razones por las cuales estima que el desobedecimiento de la disposición mencionada conlleva a una amenaza o vulneración de un derecho colectivo, la acción preferente era la de cumplimiento y no la popular. 1.1.3.
Fundamentos de derecho La parte accionante consideró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, comoquiera que desconoció lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, al concluir que la acción procedente no era la popular, sino la de cumplimiento, puesto que no tuvo en cuenta que la acción popular es autónoma e independiente de cualquier otro mecanismo constitucional. 1.2.
Actuación procesal 1.2.1. El 24 de noviembre y el 18 de diciembre de 2023, el despacho del magistrado sustanciador requirió al señor Javier Elías Arias Idárraga para que (i) indicara la fecha de emisión de la sentencia cuestionada en esta sede; (ii) identificara las causales específicas de procedibilidad en que considera incurrió la providencia precitada y (iii) enviara copia digital del proveído mencionado.
Sin embargo, el accionante guardó silencio. 1.2.2. El 30 de enero de 2024, el despacho del magistrado ponente, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, a) admitió la acción de la referencia en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B; b) vinculó al municipio de Aranzazu y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas; y c) requirió 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al Tribunal Administrativo de Caldas para que remitiera copia digital del expediente de la acción popular con radicado 17001-23-33-000-2017-00876-00/01. 1.2.3.
Posteriormente, el 12 de febrero de 2024, se vinculó al departamento de Caldas, como tercero con interés en los resultados del proceso. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. El magistrado Martín Bermúdez Muñoz afirmó que no participará en la acción de tutela como parte ni como tercero interesado y que acatará estrictamente las disposiciones que se adopten en la presente decisión. Además, señaló que el expediente de la acción popular fue remitido al Tribunal de origen el 12 de julio de 2023, según la información que reposa en el aplicativo web SAMAI. 1.3.2.
Departamento de Caldas La profesional del derecho Lina María Cardona Gutiérrez adujo que la inconformidad del accionante recae sobre la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas, por lo que le corresponde al juez constitucional verificar si se cumplen las condiciones generales y específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Así, frente al caso bajo estudio, indicó que no le asiste mérito al actor, comoquiera que la sentencia atacada no adolece de vicios, puesto que el Tribunal precitado resolvió en derecho el asunto, previa valoración del material probatorio, la normatividad y el precedente aplicable, en ejercicio de su autonomía judicial, y con cuestionamientos razonablemente fundados frente a la decisión de primera instancia luego revocada.
En esos términos, solicitó la desvinculación del ente territorial en el presente trámite constitucional. 1.3.3. El 1.° de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas remitió el expediente de la acción popular con radicado 17001-23-33-000-2017-00876-00/01. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Consideraciones 2.1. Competencia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer la presente acción de tutela, de acuerdo con lo dispuesto en el ordinal 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la sentencia del 25 de mayo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dentro de la acción popular con radicado 17001-23-33-000-2017-00876-00/01.
En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante y se incurrió en defecto sustantivo. 2.3. Marco normativo 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,2 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen 1 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente de la acción popular con radicado 17001-23-33-000-2017-00876-00/01, la Sala de decisión establece lo siguiente: 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.1.
El señor Javier Elías Arias Idárraga instauró acción popular en contra del municipio de Aranzazu (Caldas) y la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas), con el fin de (i) obtener la protección de su derecho colectivo a la moralidad administrativa consagrado en el literal (b) del artículo 4.° de la Ley 472 de 1998; (ii) que se ordene a los accionados realizar la inversión del 1 % de las rentas corrientes de cada período fiscal desde el año 1993 hasta la fecha en que se profiera la sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993; y (iii) que se ordene pagar a su favor el 15 % del valor que se recupere para la adquisición de los predios aledaños al recurso hídrico, artículo 40 de la Ley 472 de 1998, y adicionalmente, se condene en costas y agencias en derecho. 2.4.2.
El 21 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda y el 20 de febrero de 2019 accedió a la solicitud de vinculación formulada por Corpocaldas, al considerar que debía integrarse al contradictorio al departamento de Caldas, en atención a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 111 de la Ley 99 de 1993. 2.4.3.
El 20 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró que el municipio de Aranzazu y el departamento de Caldas vulneraron el derecho colectivo previsto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano, y, en consecuencia, ordenó a las entidades territoriales precitadas lo siguiente: «[…] 4.1.- Abstenerse de continuar incurriendo o de reincidir en las actuaciones contrarias al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, establecidas en este proceso o en otras que tengan los mismos propósitos o efectos contrarios a los fines del Estado, en el ámbito de la destinación de los recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos y la adquisición de predios, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.2.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Aranzazu, Caldas, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, elaborarán y divulgarán ampliamente un informe analítico y detallado sobre i) los recursos apropiados en cada una de las vigencias fiscales del periodo comprendido entre 1994 y 2022, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993; ii) los valores apropiados que fueron ejecutados y la utilización que se dio a los mismos; iii) los predios adquiridos y la vinculación con las cuencas hidrográficas objeto de conservación; iv) las labores de mantenimiento y recursos ejecutados en esa actividad; v) los saldos de los valores apropiados que no fueron ejecutados y vi) la disponibilidad de esos recursos no ejecutados. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.- En aplicación de los principios de precaución y prevención que rigen en materia ambiental, el Departamento de Caldas y el Municipio de Aranzazu, Caldas, procederán a la adquisición e inicio de los trabajos de conservación y recuperación de las áreas definidas como prioritarias por Corpocaldas para ser adquiridas con los recursos referidos por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.
El Departamento de Caldas apoyará al Municipio de Aranzazu, Caldas, con la cofinanciación de la adquisición de los predios y la Corporación Autónoma Regional de Caldas colaborará en la coordinación y ejecución que sea requerida para la adquisición, recuperación y mantenimiento. 4.4.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Aranzazu, Caldas, apropiarán en sus presupuestos, en el plazo máximo correspondiente a las vigencias fiscales 2023 y 2024, los recursos en cantidad igual a la diferencia entre lo apropiado en los presupuestos, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y el 1% de los ingresos en cada una de las vigencias fiscales comprendidas entre 1994 y 2022, actualizados con el IPC desde el 1º de enero de cada vigencia en que debieron ser apropiados, hasta el 31 de diciembre de 2022.
Tales recursos los dedicarán prioritariamente a los fines definidos en esas disposiciones. En caso de recibir el apoyo financiero de que trata el ordinal quinto de esta decisión, las mencionadas entidades territoriales apropiarán inmediatamente en sus presupuestos los recursos recibidos con la destinación señalada. Todo ello con sujeción a las disposiciones que rigen la apropiación y ejecución presupuestal. 4.5.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Aranzazu, Caldas, en coordinación y con la ayuda de Copocaldas, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, llevarán a cabo los procesos de planeación y de programación que permitan definir los planes, programas, proyectos y recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos, la identificación de los predios, la priorización y cofinanciación de la adquisición, así como la administración de las zonas, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.6.- Finalizado el plazo de seis meses establecido en el numeral anterior, el Departamento de Caldas y el Municipio de Aranzazu, Caldas, procederán, en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Caldas, y de acuerdo con sus competencias, a la adquisición, conservación, recuperación, mantenimiento y administración de los predios, con sujeción a los plazos, planes, programas, proyectos y recursos definidos […]». 2.4.4.
Inconforme con la anterior decisión, el departamento de Caldas y el municipio de Aranzazu interpusieron recurso de apelación. 2.4.5. El 25 de mayo de 2023, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la acción popular, con fundamento en los argumentos que se expondrán más adelante. 2.5.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.1. El caso bajo estudio reviste una marcada importancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, toda vez que, en criterio del accionante, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en la providencia del 25 de mayo de 2023, no realizó un adecuado análisis normativo, evento que de encontrarse acreditado conduciría a considerar lesivos los intereses de la parte actora. 2.5.2.
Se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, dado que la decisión cuestionada es una sentencia que puso fin a la discusión planteada dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 2.5.3. Se cumple la exigencia de inmediatez, puesto que la providencia objeto de censura fue notificada el 22 de junio de 2023 y la acción de tutela fue instaurada el 9 de noviembre de igual anualidad, esto es, en el término de los seis meses previstos jurisprudencialmente como plazo prudencial para el ejercicio de la tutela en contra de providencias judiciales. 2.5.4.
En el presente asunto no se cuestiona una irregularidad procesal, sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis normativo. 2.5.5. En el escrito de tutela se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales. 2.5.6. La acción de tutela no discute una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia que pretende controvertirse fue proferida dentro de una acción popular.
Así, al encontrarse cumplidos en el caso los requisitos de procedibilidad de la acción, se impone abordar el estudio de fondo de la presente acción, para lo cual se aclara que, si bien es cierto que el accionante, en el escrito de tutela, no identificó el defecto en que incurrió la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia del 25 de mayo de 2023, también lo es que la inconformidad expuesta encuadra en la causal específica de defecto sustantivo. 2.6.
Análisis de la Sala. Caso en concreto. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional, en sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.11 2.6.2.
Análisis de la decisión adoptada por la Subsección accionada El señor Javier Elías Arias Idárraga solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con ocasión de la expedición de la sentencia del 25 de mayo de 2023, comoquiera que desconoció lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, al concluir que la acción procedente no era la popular, sino la de cumplimiento, puesto que no tuvo en cuenta que la acción popular es autónoma e independiente de cualquier otro mecanismo constitucional.
Pues bien, para tener mayor claridad y poder resolver las anteriores inconformidades, la Sala estima necesario traer a colación los argumentos en que se apoyó el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en la sentencia del 25 de mayo de 2023, para revocar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co negar las pretensiones de la demanda.
Así, se observa que aquella autoridad, en el proveído censurado, sostuvo lo siguiente: «[…] El artículo 9 de la Ley 472 de 1998 dispone lo siguiente sobre la procedencia de la acción popular: «Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos».
Así, es claro que cuando la acción popular persiga una finalidad distinta a la establecida constitucional y legalmente, debe declararse su improcedencia […] 12.- Ahora bien, sobre la relación entre las acciones populares y las acciones de cumplimiento, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que, por el carácter subsidiario de la acción de cumplimiento, cuando el incumplimiento de una norma derive en la vulneración o amenaza a un derecho colectivo, la acción popular desplazará a la acción de cumplimiento3.
Lo que no significa que, en todos los casos en los que se persiga el cumplimiento de una norma, la acción popular sea la procedente. Así, la jurisprudencia ha indicado que: «Si la protección de un derecho o interés colectivo se logra por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo, cuya falta de acatamiento ha dado lugar a la vulneración del mismo, procede la acción popular, pues la protección de ese derecho o interés se materializa a través de la orden de cumplimiento; eso sí, siempre y cuando el actor popular demuestre que la vulneración o la amenaza de ese derecho es real, concreta y actual, o por lo menos inminente, pues de no ser así, la acción procedente es la acción de cumplimiento, en la que sólo se pretenderá el acatamiento de una ley o acto administrativo.
En otras palabras, no procede la acción popular con la sola manifestación de que la vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo fue o ha sido ocasionada por la omisión a un deber legal o administrativo y que la orden de su cumplimiento daría lugar a su resarcimiento o reparación, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza de ese derecho o interés». 13.- Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente caso el accionante pretende que se declare que las entidades accionadas incumplieron la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 que dispone: «Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales».
Sin embargo, no afirmó en su petición las razones por las cuales considera que el incumplimiento de esta norma conlleva una amenaza o vulneración a un derecho colectivo. No puede afirmarse, como hace el tribunal, que el solo incumplimiento o la falta de prueba del cumplimiento de esta obligación legal por parte de las entidades accionadas, automáticamente implica una vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. 14.- Como ha indicado la jurisprudencia, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza a un derecho colectivo, la acción popular en la que se pretenda el cumplimiento de una norma se torna improcedente.
El solo incumplimiento de una norma legal, así esta tenga como objetivo desarrollar actividades que protegen el medio 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 1° de diciembre de 2015. No. de radicado: 11001-33-31-035-2007-00033-01(AP). Magistrado ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiente, no genera su amenaza ni vulneración, y por ende no legitima a cualquier persona para adelantar una acción popular. 15.- El actor popular afirmó que el incumplimiento de esta norma vulnera el derecho colectivo a la moralidad administrativa; sin embargo, afirmar que el incumplimiento de una norma implica una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, sería equiparar el alcance de este derecho colectivo a un simple juicio de legalidad, lo que desnaturaliza su contenido.
Además, tampoco existe prueba en el expediente que dé cuenta de la existencia de una amenaza o vulneración real al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, pues no hay evidencia de que exista, por ejemplo, un desabastecimiento o riesgo de contaminación de las aguas que surten el acueducto Municipio como consecuencia del incumplimiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. 16.- Ahora bien, el tribunal de primera instancia afirmó que el hecho de que la norma cuyo cumplimiento se persigue establece gastos, hace procedente la acción popular en este caso concreto.
La improcedencia de la acción de cumplimiento en el caso específico, que es el argumento expuesto por el tribunal, no hace automáticamente procedente la acción popular; la acción popular no tiene el propósito de permitir que se ordene a la entidad demandada cumplir normas que implican erogaciones presupuestales cuando ello es improcedente en la acción de cumplimiento […]».
De la anterior transcripción, se advierte que la Subsección accionada concluyó que la acción procedente no era la popular sino la de cumplimiento, al evidenciar que lo pretendido por el accionante era el acatamiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y que aquel no expuso las razones por las cuales estimó que el desobedecimiento de la referida disposición conlleva a una amenaza o vulneración de un derecho colectivo, ni se demostró un desabastecimiento o riesgo de contaminación de las aguas que surten el acueducto de ese municipio a raíz de ese incumplimiento normativo.
Así las cosas, se observa que la sentencia objeto de reparo contiene una carga argumentativa suficiente, pues la autoridad judicial accionada, con base en la normatividad y jurisprudencia, de manera razonada explicó que cuando se discute la omisión de un deber legal a través de la acción popular es necesario que se demuestre la amenaza o vulneración real del derecho colectivo, por lo que determinó que en el caso sub examine no era procedente ese mecanismo, en la medida en que no se probó la amenaza o vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano como consecuencia de la desatención del artículo precitado.
Por tanto, se tiene que en el asunto bajo estudio no se estructuró la causal específica de defecto sustantivo, que conlleve a la vulneración del derecho fundamental invocado por el accionante, sino que, por el contrario, la Subsección encuentra que la decisión 13 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionada se adoptó en atención a la norma y jurisprudencia aplicable a la materia.
En consecuencia, se negará el amparo solicitado por el señor Javier Elías Arias Idárraga. De otra parte, se advierte que el peticionario requirió investigar disciplinariamente al magistrado ponente de la decisión censurada por desconocer el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 y no dictar la sentencia de segunda instancia dentro de los 20 días siguientes contados a partir de la radicación del expediente de la acción popular en la Secretaría de esta corporación. Sin embargo, se repara en que la finalidad de la acción de tutela es la protección de los derechos fundamentales que una persona estime vulnerados o amenazados por parte de las autoridades, mas no tiene fines sancionatorios, por lo que no es el mecanismo adecuado para ordenar el inicio de investigaciones disciplinarias, como lo pretende el aquí peticionario. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que no se estructuró la causal específica de procedibilidad aquí estudiada y, en ese sentido, negará el amparo solicitado por el señor Javier Elías Arias Idárraga.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Negar el amparo solicitado por el señor Javier Elías Arias Idárraga, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, conforme a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2023-06878-00 Accionante: Javier Elías Arias Idárraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. A. R. F.