Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo dos mil veintidós (2022) Referencia: SIMPLE NULIDAD Radicación No. 11001-03-28-000-2022-00011-00 Demandante: EDISON BIOSCAR RUÍZ VALENCIA Objeto de control: Numeral 3 del artículo 2.5.1.6.2 del Decreto 1640 de 14 de diciembre de 2020 Tema: MEDIDA CAUTELAR AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde a la Sala resolver lo que en derecho corresponda sobre la medida cautelar solicitada en el trámite de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad por inconstitucionalidad 1. El señor Edison Bioscar Ruíz Valencia presentó demanda de nulidad por inconstitucionalidad el 21 de enero de 20221, contra el numeral 3 del artículo 2.5.1.6.2 del Decreto 1640 del 14 de diciembre de 2020 2, expedido por el presidente de la República y el Ministerio del Interior, mediante el cual se sustituye el Capítulo 1 y se adicionan los Capítulos 5 y 6 al Título 1 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior No. 1066 de 2015. 2.
En escrito separado, solicitó la suspensión provisional de urgencia del decreto demandado. 1 Conforme obra en los documentos del proceso en el sistema SAMAI del Consejo de Estado, la demanda se presentó electrónicamente. 2 “Por el cual se sustituye el Capítulo 1, relacionado con la conformación y reglamentación de la Comisión Consultiva de Alto Nivel de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, prevista en el artículo 45 de la Ley 70 de 1993, se adiciona el Capítulo 5, relacionado con el Registro de instituciones de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y se adiciona el Capítulo 6, relacionado con la Participación de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, al Título 1, de la Parte 5, del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior.” Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Como normas vulneradas señaló los artículos 3, 4, 13, 40, 107 y 177 de la Constitución Política. 1.2. Trámite procesal relevante 4. En auto del 2 de febrero de 2022, el despacho inadmitió la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por el señor Edison Bioscar Ruíz Valencia y se abstuvo de pronunciarse sobre la medida cautelar, pues el medio de control idóneo es el de nulidad, en razón a que el Decreto 1640 de 2020 no es un reglamento constitucional autónomo. 5.
Por lo anterior, se le concedió al demandante el término de 10 días para que corrigiera la demanda, adecuara el medio de control, y, en esa medida, reestructurara los vicios que a su juicio pesan contra el acto, especificando el concepto de la violación, en los términos de los artículos 137, 162 y 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6.
El auto mencionado se notificó al actor por correo electrónico enviado el 3 de febrero de 2022. 1.3. Subsanación de la demanda de simple nulidad 7. Mediante correo electrónico enviado el 14 de febrero de 2022, el señor Edison Bioscar Ruiz Valencia subsanó la demanda en los siguientes términos: 8. Manifestó que ejerce el medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, conservando su pretensión de nulidad inicialmente alegada contra el numeral 3 del artículo 2.5.1.6.2 del Decreto 1640 de 14 de diciembre de 2020. 9.
La norma demandada es del siguiente tenor: “Decreto 1640 de 2020. Capítulo 6. Participación.
ARTÍCULO 2. 5.1.6.2. Avales. Quienes aspiren a ejercer derechos étnicos de participación y representación de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto, serán avalados por un Consejo Comunitario o forma o expresión organizativa de comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, debidamente inscrita y actualizada en el Registro Público de instituciones representativas, y deberá cumplir con los siguientes requisitos: 1.
Pertenecer al censo del respectivo Consejo Comunitario o ser integrante de la expresión o forma organizativa de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. 2. Contar con la certificación de pertenencia étnica. Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Ser o haber integrado alguna de las instituciones de participación de las comunidades negras, afrocolombianas raizales y palenqueras.
PARÁGRAFO. Los anteriores requisitos se aplicarán sin detrimento de la autonomía de los Consejos Comunitarios, expresiones y formas organizativas de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.”. 10. Como normas vulneradas señaló el artículo 33 de la Ley 649 de 20014 y los artículos 3, 4, 13, 40, 107 y 177 de la Constitución Política. 1.4.
Medida cautelar solicitada 11. El actor solicitó que se decrete con urgencia la suspensión provisional del Decreto 1640 de 2020, estimando que hay una flagrante contradicción entre dicho acto y la Constitución Política, porque el presidente de la República actuó sin tener en cuenta el artículo 3 de la Ley 649 de 2001 y los artículos 3, 4, 13, 40, 107 y 177 Superiores y desconoció la jurisprudencia que sobre la materia han proferido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 12.
En punto de lo anterior, señaló que el Decreto 1640 de 2020 contradice la Ley y la Constitución Política, porque estableció un nuevo requisito no previsto por ellas, para quienes pretenden ser candidatos a la Cámara de Representantes por las circunscripciones especiales que corresponden a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. 13.
En concreto, concluyó lo siguiente: El presidente de la República se abrogó una facultad que es del pueblo en contravía del artículo 3 superior. La norma deja en ventaja a los consultivos de las negritudes sobre los otros miembros de la etnia, lo que contraría la igualdad prevista en el artículo 13 ejusdem. El acto limita los derechos políticos consagrados en el artículo 40 superior, porque sólo permite su ejercicio a quienes han desempeñado cargos en las organizaciones de las comunidades negras. 3 ARTÍCULO 3º.
Candidatos de las comunidades negras. Quienes aspiren a ser candidatos de las comunidades negras para ser elegidos a la Cámara de Representantes por esta circunscripción especial, deberán ser miembros de la respectiva comunidad y avalados previamente por una organización inscrita ante la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del Interior. 4 Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia.
Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Restringe el derecho a la participación contenido en el artículo 177 ibidem, pues exige requisitos adicionales a quienes no han tenido cargos de dirección en la etnia. El acto transgrede el artículo 4, porque desconoce el contenido de la totalidad de los artículos constitucionales antes mencionados. 14.
Como fundamento de la urgencia de la medida, puso de presente, en primer lugar, que la expedición del Decreto 1640 del 14 de diciembre de 2020 no superó el filtro de la consulta previa, no fue discutido ni consultado en los territorios y no fue protocolizado en los espacios correspondientes, lo cual, a su juicio, es un requisito necesario para la adopción de decisiones legislativas y administrativas que afecten directamente a las comunidades tribales como lo establece el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT. 15.
En segundo lugar, expuso que el numeral 3 del artículo 2.5.1.6.2 del Decreto 1640 de 2020 tiene el mismo objeto del inciso 3 del artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, en tanto que, como en este caso, no fue consultado previamente a los interesados y buscaba favorecer a una cohorte poblacional determinada. 16.
Finalmente, manifestó que, para aspirar a las curules de Representante a la Cámara por la circunscripción especial de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, en las elecciones a celebrarse el 13 de marzo de 2022, se inscribieron 48 listas de candidatos de diferentes organizaciones, de las cuales el 90% no cumple con el requisito establecido en la disposición demandada. 17.
Razón por la cual, a juicio del actor, se presentará una “lluvia de solicitudes de revocatoria de inscripción de candidaturas a la Cámara por la mencionada circunscripción ante el Consejo Nacional Electoral y en su defecto una tormenta de demandas de nulidad electoral ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, es decir, se va a repetir la historia del año 2015 cuando se declaró la nulidad de la elección a la Cámara de Representantes por esta circunscripción, de María del Socorro Bustamante y Moisés Orozco Vicuña.” 1.5.
Trámite de la medida cautelar 18. En auto del 23 de febrero de 2022, el despacho sustanciador admitió la demanda y corrió traslado de la medida cautelar a la parte demandada, por el término de 5 días, esto último, al considerar que no se reunían los requisitos establecidos en el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011 para decretarla de Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co urgencia, pues no se advirtieron suficientes elementos fácticos y probatorios que justificaran el no permitir el derecho de contradicción. 19.
El traslado de la medida cautelar corrió desde el 3 de marzo de 2022 al 9 del mismo mes y año, según la constancia secretarial que obra en el expediente digital. 1.6. Intervenciones sobre la solicitud de suspensión provisional del Decreto 1640 de 2020 1.5.1. Presidente de la República y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 20.
Con escrito enviado por correo electrónico el 3 de marzo de 2022, la apoderada del presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en esa doble condición solicitó negar la suspensión provisional del acto demandado. 21. En primer lugar, argumentó que el Decreto 1640 de 14 de diciembre de 2020 goza de presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por la autoridad judicial en atención a la estricta carga argumentativa que le corresponde al demandante. 22.
Teniendo en cuenta lo anterior, puso de presente que en el caso concreto el señor Edison Bioscar Ruíz Valencia al sustentar la medida cautelar, no cumplió con la carga argumentativa requerida, ya que se limitó a afirmar que el presidente de la República carecía de competencia para expedir el Decreto 1640 de 2020. 23. En segundo lugar, afirmó que el presidente de la República tiene competencia para expedir el acto objeto de control, pues el artículo 55 transitorio de la Constitución Política ordenó al Congreso de la República expedir una ley que reconociera a las comunidades negras de mecanismos para la protección de su identidad cultural, los derechos de las comunidades y el fomento de su desarrollo económico y social, razón por la cual se profirió la Ley 70 de 1993. 24.
El artículo 45 de la Ley 70 de 1993, estableció que el Gobierno Nacional conformará una Comisión Consultiva de alto nivel para el seguimiento de lo dispuesto en dicha ley, así como el derecho a participar en las decisiones que les afecten a través de la organización que consideren representativa de sus intereses, sea un Consejo Comunitario o cualquiera de sus estructuras de Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representación, conforme con lo reconocido en ese sentido por la Corte Constitucional5. 25.
Así las cosas, manifestó que el Decreto 1640 de 2020 se expidió en ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida y conferida por el Constituyente al ejecutivo en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, así como en ejercicio de las facultades atribuidas en el referido artículo 45 de la Ley 70 de 1993 y el artículo 66 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, aprobado mediante Ley 21 de 1991. 26.
Indicó que el mencionado decreto se expidió para la efectiva participación de las comunidades negras en la política, según lo dispuesto para estas organizaciones en la Ley 70 de 1993, pues su reglamentación se hace teniendo en cuenta las recomendaciones de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras beneficiarias, a través de la Comisión Consultiva de Alto Nivel. 27.
En tercer lugar, expuso que aun cuando lo solicitado es la suspensión del Decreto 1640 de 2020, lo cierto es que el demandante no indicó las razones o normas que presuntamente están siendo violadas por este, pues tan solo refirió al numeral 3 del artículo 2.5.1.6.2 ejusdem, lo que, a su juicio, evidencia la improcedencia de la medida cautelar solicitada respecto de la totalidad del decreto. 1.5.2.
Ministerio del Interior 28. Con escrito del 8 de marzo de 2022, el apoderado de la referida cartera ministerial solicitó que se negara la medida de suspensión provisional contra el Decreto 1640 del 14 de diciembre de 2020, expedido por el Gobierno Nacional. 29. Consideró que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa requerida para que se decrete la medida cautelar solicitada, motivo por el cual, según su criterio, se requiere del debate probatorio y del análisis de los argumentos que se presenten al interior del proceso, para que se decida en la sentencia que ponga fin al proceso sobre la legalidad de la norma demandada. 5 Sentencia T-576 del 4.08.2014.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 6 “Artículo 6 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan.” Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.
Afirmó que, la norma acusada fue proferida con competencia por el presidente de la República conforme a lo dispuesto en los artículos 189 numeral 11 de la Constitución Política, 45 de la Ley 70 de 1993 y 6 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, aprobado mediante Ley 21 de 1991. 31. Por otro lado, manifestó que no se acreditó la ocurrencia de una falsa motivación, esto es, que la Administración tuvo en cuenta hechos que no estuvieron probados dentro de la actuación administrativa y/u omitió otros que estaban demostrados y que de ser considerados hubieran llevado a una decisión distinta; cuestión que se evidencia de la imprecisión y falta de técnica del demandante al atacar el Decreto 1640 de 2020 por una presunta contradicción de cara a las normas que aduce como desconocidas, alegando en el mismo cargo una falta de competencia. 32.
Puso de presente que, dada la competencia otorgada por las normas antes mencionadas, el Gobierno debe establecer los medios a través de los cuales los pueblos puedan participar, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, en la adopción de decisiones en instituciones electivas, lo que ocurrió con el aval reglamentado. 33.
Indicó que el artículo 176 de la Constitución fue reglamentado por la Ley 649 de 2001, en cuyo artículo tercero dispuso lo correspondiente a los candidatos de las comunidades negras a las circunscripciones especiales para la Cámara de Representantes, y que el artículo 55 transitorio constitucional fue reglamentado por la Ley 70 de 1993, la cual contiene disposiciones para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva, uso de la tierra y protección de los recursos naturales y del ambiente, mineros, mecanismos para la protección y desarrollo de los derechos y de la identidad cultural, planeación y fomento del desarrollo económico y social, entre otros. 34.
Expuso que, en el artículo 45 de la Ley 70 de 1993, se previó que “El Gobierno Nacional conformará una Comisión Consultiva de alto nivel, con la participación de representantes de las comunidades negras de Antioquia, Valle, Cauca, Chocó, Nariño, Costa Atlántica y demás regiones del país a que se refiere esta ley y de raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para el seguimiento de lo dispuesto en la presente ley”. 35.
Explicó que en el marco de reglamentación del artículo 45 de la Ley 70 de 1993 se expidió el Decreto 1640 del 14 de diciembre de 2020, resultado de un proceso de consulta previa que se desarrolló a través del Espacio Nacional de Consulta Previa de Medidas Legislativas y Administrativas de Carácter General Susceptibles de Afectar Directamente a las Comunidades Negras, Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras regulado mediante el Decreto 1372 de 2018. 36.
Dijo que, por lo anterior es claro que “el numeral 3 del artículo del Artículo 2.5.1.6.2 del Decreto 1640 de 2020, es reflejo de la voluntad de estas comunidades de cualificar los requisitos de quienes aspiren a ejercer derechos étnicos de participación y representación de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y no corresponde a una decisión unilateral del Gobierno Nacional.” 37.
Finalmente, afirmó que las reglas de representación política general no son aplicables en temas especiales que por Constitución Política y en desarrollo de la Ley 70 de 1993, se han reconocido a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras como grupo étnico, ya que a aquellos se les debe aplicar la normatividad especial que rija para cada caso, como es la Ley 649 de 2001 en cuyos artículos segundo y tercero se regula lo correspondientes a los candidatos de las comunidades indígenas y negras, respectivamente, para las circunscripciones especiales a la Cámara de Representantes. 1.5.3.
Ronald José Valdés Padilla 38. Con escrito enviado por correo electrónico el 9 de marzo de 2022, el señor Ronald José Valdés Padilla, quien aduce actuar en su condición de Delegado ante el Espacio Nacional de Consulta Previa7, solicitó se negara la medida de suspensión provisional del Decreto 1640 de 2020. 39. Lo anterior, al considerar que el actor no cumplió con la carga argumentativa requerida para demostrar la violación de las normas en que se funda, así como tampoco, los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, para que sea decretada. 1.5.4.
Coadyuvantes 40. Los señores María Amalfi Ramos Narváez, Wilson Rentería Riascos, Jairo Andrés Rodríguez Palacios, Gonzalo Vallecilla Caicedo, quienes adujeron actuar en calidad de delegados nacionales de la consulta previa 8, manifestaron coadyuvar la solicitud de nulidad del Decreto 1640 de 2020, al considerar que fue expedido sin consultar a las comunidades afectadas. 7 Al efecto adjunto el Acta de la Sesión Novena del Espacio Nacional de Consulta Previa de Medidas Legislativas y de Amplio Alcance Susceptibles de Afectar la (s) Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras en el marco del proceso de consulta previa del 26 de junio de 2018 al 29 de junio de 2018 y del 30 de junio de 2018 a 1 de julio de 2018.
Código: AN-CP-P02-F01. Del 2 de julio de 2018. Su firma aparece al número 20 de la planilla adjunta. 8 No adjuntaron ningún documento que acreditara la calidad que alegan tener. Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 40. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para tramitar el presente proceso, en virtud de lo establecido en el artículo 149-19 de la Ley 1437 del 2011, así como lo normado en el artículo 1310 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 del Consejo de Estado. 41. De igual manera, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver sobre la medida cautelar, de conformidad con lo dispuesto en el literal f11 del artículo 125 y el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Marco normativo de la medida cautelar 42. Como un aspecto novedoso, el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 consagró la facultad, en cabeza del juez de lo contencioso administrativo, de decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 43.
A diferencia del Decreto-Ley 01 de 1984 derogado, la nueva normatividad establece expresamente la finalidad de tales medidas cautelares, cuales son, la necesidad de garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, superando de esta forma la concepción tradicional de mera garantía de control de la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se circunscribió en su momento la única de aquéllas: la suspensión provisional.
Ello, sin duda alguna, repercute favorablemente en la búsqueda de la materialización del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. 44. Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado que: “Era apenas natural que el ordenamiento de las medidas cautelares evolucionara con el tiempo en esa dirección, pues como ha dicho la jurisprudencia constitucional 9 Artículo 149.
Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.
(…) 10 Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta. 1. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral. 11 ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala.
Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la inevitable duración de los procesos judiciales en ocasiones puede implicar la afectación del derecho a una administración de justicia pronta y eficaz, ya que si bien la justicia llega, lo hace en esos casos demasiado tarde, cuando han tenido lugar “daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante”. 12 Resultaba entonces necesario ampliar el catálogo de medidas cautelares, con el fin de asegurar instrumentos efectivos de protección provisional que pudieran usarse en las controversias contenciosas no originadas en un acto administrativo, sino por ejemplo en una omisión o un hecho de la administración. También era imperativo morigerar la radical limitación de la suspensión provisional, con el fin de asegurar una protección previa a la sentencia frente a actos administrativos, que garantizara el derecho a una justicia pronta y efectiva (…).”13 45.
Dentro de tales medidas, se encuentra la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3º del artículo 23014 de la Ley 1437 de 2011. 46. De otra parte, cuando se pretende el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandando, la parte solicitante debe cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 229 y 231 idem.
Esta institución se configura además como una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, teniendo incidencia particularmente respecto de su carácter ejecutorio. 12 Sentencia C-490 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime). En ese caso, al estudiar algunas normas relativas a medidas cautelares en el proceso civil, la Corte dijo: “La Constitución pretende asegurar una administración de justicia diligente y eficaz (CP art. 228). […] Esto significa no sólo que los jueces deben adoptar sus decisiones en los términos establecidos por la ley, sino que, además, sus decisiones deben ser ejecutadas y cumplidas, ya que poco sentido tendría que los jueces resolvieran las controversias, pero sus decisiones resultaran inocuas en la práctica, al no poder ser materialmente ejecutadas.
Ahora bien, el inevitable tiempo que dura un proceso puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho pretendido por un demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana.
Y tales son precisamente las medidas cautelares, que son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso”. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-284 del 15.05.2014. M.P. María Victoria Calle Correa 14 ARTÍCULO 230.
CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.
Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente.
Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. Los requisitos para decretar esta medida cautelar, fueron consagrados expresamente por el legislador en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 231.
REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…)” 48. A partir de la norma citada, se colige que los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional del acto enjuiciado son: (i) la solicitud del accionante ya sea en el escrito de demanda o en documento anexo; (ii) que la violación surja del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas y/o (iii) del estudio de las pruebas allegadas con la petición. 49.
En lo atinente a los requisitos consistentes en que la violación surja del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas invocadas y/o el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud del estudio, vale la pena precisar que implican la posibilidad de pretender la suspensión provisional por la configuración de las causales de nulidad de los actos administrativos, en la medida en que las mismas consagran distintos tipos de situaciones que dan cuenta del desconocimiento del ordenamiento jurídico que se pretende proteger. 50.
En tal sentido, puede apreciarse que esta Corporación ha conocido de fondo peticiones de suspensión provisional en las que se invoca como fundamento que el acto acusado incurrió en expedición irregular, falta de competencia, violación al debido proceso o falsa motivación, por ejemplo15. 51. Así mismo, esta Corporación ha precisado que la regulación de la suspensión provisional establecida en la Ley 1437 de 2011 prescinde de la “manifiesta infracción” exigida en la antigua legislación, y “presenta variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo a realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y a estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.”16 Esta es una reforma 15 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 28.02.2020.
M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 11001-03-24- 000-2018-00470-00. (ii) Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 23.08.2019. M.P. Nubia Margoth Peña Garzón (E) Rad. 11001-03-24-000-2019-00212-00. (iii) Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 28.06.2019. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 11001-03-24-000-2016-00133-00- (iv) Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 19.2.2018.
M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 11001-03-24-000-2013-00316-00- (v) Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 09.03.2017. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00. 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29.01.2014. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-27- 000-2013-00014-00.
Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sustancial, si se tiene en cuenta que ello habilita al juez para realizar un estudio de una manera más amplia que la prevista en la legislación anterior. 2.3.
Caso concreto 52. Comprendido en detalle las razones que sustentan la petición de suspensión provisional del Decreto 1640 de 2020, de conformidad con lo expuesto en los antecedentes de esta providencia, se establecerá su vocación de prosperidad en esta etapa del proceso, sin perjuicio del análisis correspondiente que se efectúe en la sentencia. 2.3.1.
Falta de competencia por violación del artículo 3 de la Ley 649 de 2001 “Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia.” 53. El inciso cuarto del artículo 176 de la Constitución Política, modificado por el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015, estableció que las circunscripciones especiales deben asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos residentes en el exterior. 54.
En desarrollo de dicha norma constitucional, el legislador expidió la Ley 649 de 2001, en cuyo artículo 3º se establecieron los requisitos para ocupar la circunscripción especial allí regulada, es decir, los candidatos de las comunidades negras. 55. A juicio del actor, la disposición demandada va en contravía del artículo 3º de la Ley 649 de 2001, pues introduce un requisito adicional para los candidatos de las comunidades negras que quieran ser elegidos a la Cámara de Representantes por esta circunscripción especial. 56.
El mencionado artículo 3º establece que quienes aspiren a ser candidatos de las comunidades negras para ser elegidos a la Cámara de Representantes por esta circunscripción especial, deberán (i) ser miembros de la respectiva comunidad y (ii) estar avalados previamente por una organización inscrita ante la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio del Interior. 57.
Por su parte, el inciso 3º del artículo 2.5.1.6.2. del Decreto 1640 de 2020 demandado, es una disposición expedida en desarrollo de lo previsto en el artículo 45 de la Ley 70 de 1993, para hacer posible la realización de la Comisión Consultiva de Alto Nivel allí creada y reglamentar lo correspondiente al componente de participación de esas comunidades en el ámbito de aplicación de dicha ley.
Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. La Ley 70 de 1993 desarrolló el artículo 55 transitorio de la Constitución Política que establecía: “Artículo transitorio 55.
Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley.
En la comisión especial de que trata el inciso anterior tendrán participación en cada caso representantes elegidos por las comunidades involucradas. La propiedad así reconocida sólo será enajenable en los términos que señale la ley. La misma ley establecerá mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social.” 59.
Concretamente, el artículo 45 de la Ley 70 de 1993 le ordenó al Gobierno Nacional conformar una Comisión Consultiva de alto nivel, con la participación de representantes de las comunidades negras de Antioquia, Valle, Cauca, Chocó, Nariño, Costa Atlántica, entre otras y de raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para el seguimiento de lo allí dispuesto. 60.
Es decir, la Ley 70 de 1993 se expidió con el fin de (i) reconocerle a las comunidades negras el derecho a la propiedad colectiva sobre una zona específica determinada y (ii) establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo étnico, y el fomento de su desarrollo económico y social, para garantizar que estas comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana. 61.
De la simple lectura de las normas mencionadas, se deduce que, el inciso 3º del artículo 2.5.1.6.2. del Decreto 1640 de 2020, a través del cual, el Gobierno nacional estableció la exigencia del requisito de “ser o haber integrado alguna de las instituciones de participación de las comunidades negras, afrocolombianas raizales y palenqueras”, fue creada para el ejercicio de los derechos étnicos de participación y representación de aquellas comunidades, en punto de lo establecido por el constituyente en el artículo 55 transitorio. 62.
En relación con el primer requisito establecido en el artículo 3º de la Ley 649 de 2001, el artículo 2º de la Ley 70 de 1993 en su numeral 5º define a la comunidad negra como el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos, estas características no son las únicas que los definen. 63.
Al respecto, el Consejo de Estado17, en armonía con lo dispuesto por la Corte Constitucional, ha establecido que si bien el artículo 2 de la Ley 70 de 1993 contiene unos criterios para identificar a una persona como miembro de la comunidad afrodescendientes, es posible que no todas se encuentren presentes o sean determinantes para concluir que una persona o un grupo hacen parte o no de aquella. 64.
Por su parte, de cara al segundo de los requisitos establecidos en el mencionado artículo 3º, esto es, ser avalado previamente por una organización inscrita ante la Dirección de Asuntos de Comunidades Negras del Ministerio de Interior, se advierte que la disposición cuya suspensión se solicita, en nada la contradice o vulnera, pues, por el contrario, indica que el aval debe ser otorgado por el respectivo Consejo Comunitario o forma o expresión organizativa de comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, debidamente inscrita y actualizada en el Registro Público de instituciones representativas18, en cumplimiento de los requisitos mencionados en el artículo 2.5.1.6.2. 65.
En otras palabras, prima facie se advierte que, la Ley 649 de 2011 establece cuales son los dos requisitos para inscribir candidatos, motivo por el cual el Decreto 1640 de 2020 así los consagró en los numerales 1 y 2 del artículo 2.5.1.6.2. Ahora, el tercer requisito, corresponde precisamente al aval que la disposición regula, de cara a la conformación de la Comisión Consultiva de Alto Nivel y no a un requisito adicional o distinto para participar en las circunscripciones afrocolombianas, como lo entiende el demandante, por lo que, en esta etapa del proceso, no se advierte la contradicción alegada por el solicitante de la medida cautelar. 66.
Así las cosas, es claro que en desarrollo del artículo 45 de la Ley 70 de 1993, el Gobierno nacional expidió la disposición demandada, sin que pueda advertirse, prima facie, que aquella se hubiera proferido para introducir un requisito adicional a los indicados en el artículo 3º de la Ley 649 de 2001. 67. Sumado a lo anterior, se tiene que las reglas de participación democrática de las comunidades afrodescendientes, así como de las indígenas, palenqueras y raizales, buscan protegerlas teniendo certeza de que quienes se inscriban para representarlas pertenecen efectivamente a ella. 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 14.07.2016.
M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad. 11001-03-28- 000-2014-00099-00 18 Dejando por fuera a las organizaciones de base. Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68.
En ese sentido, no se advierte, en esta etapa procesal, cómo el numeral demandado pueda restringir los derechos a elegir y ser elegido de quienes cumplen los requisitos establecidos en el artículo 3º de la Ley 649 de 2001, sino que, por el contrario, busca materializar, en la práctica, su efectiva protección. 69. Por otro lado, resulta importante poner de presente que, en virtud de la mencionada Ley 70 de 1993, el Gobierno nacional, mediante el Decreto 1640 del 14 de diciembre de 2020, modificó el Título 1 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, de la siguiente manera: En primer lugar, sustituyó el Capítulo 1, referido a la conformación y reglamentación de la Comisión Consultiva de Alto Nivel de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras prevista en el artículo 45 de la Ley 70 de 1993. En segundo término, adicionó el Capítulo 5, relacionado con el Registro de Instituciones de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y palenqueras. Finalmente, adicionó el Capítulo 6, relativo a la participación de esas comunidades en el ámbito de aplicación de la Ley 70 de 1993. 70.
Lo anterior se advierte claramente del contenido del articulado correspondiente del Decreto 1066 de 2015, sustituido y adicionado con las normas del Decreto 1640 de 2020, pues en lo relativo al Capítulo 1 sustituido, el Título al que corresponden esas normas se denomina “De la reglamentación de la Comisión Consultiva de Alto Nivel y de los requisitos para el registro de Consejos Comunitarios y Organizaciones”, al turno que dicha comisión consultiva fue creada por el artículo 45 de la Ley 70 de 1993. 71.
También se verifica el ejercicio de la potestad reglamentaria respecto de la Ley 70 de 1993, porque el contenido del encabezado y las consideraciones del Decreto 1640 de 2020, señalan que la reglamentación se fundamentó en la potestad del artículo 189-11 de la Constitución Política, en el artículo 45 de la Ley 70 de 1993 y en la Ley 21 de 1991, aprobatoria del Convenio 169 de 198919 de la OIT, sin que se haga referencia a la Ley 649 de 2001 o al artículo 76 de la Constitución Política. 19 Convenio sobre pueblos indígenas y tribales.
Artículo 6: 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: (a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;
(c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72. Entonces, lo normado derivó de la disposición legal 45 de la Ley 70 de 1993, que creó la Comisión Consultiva de Alto Nivel de las Comunidades Negras, Afrodescendientes, Raizales y Palenqueras, como mecanismo para la protección y desarrollo de los derechos y de la identidad de esos grupos y que le ordenó al Gobierno nacional su conformación, por lo que, sin perjuicio de lo que se resuelva en la sentencia, en esta etapa procesal, la Sala encuentra que no le asiste razón al demandante al afirmar que el inciso tercero del artículo 2.5.1.6.2. hubiere sido expedido sin competencia. 2.3.2.
Requisito adicional al aval 73. Del escrito contentivo de la solicitud de la medida cautelar se advierte que el demandante se limitó a afirmar que el numeral tercero del artículo 2.5.1.6.2. corresponde a un requisito adicional al aval regulado en el artículo 3º de la Ley 649 de 2001, sin aportar elementos materiales probatorios que permitan llegar a dicha conclusión, es decir, simplemente da por sentado que se trata de una nueva exigencia para los candidatos a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial. 74.
A su turno, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al descorrer el traslado de la medida de suspensión provisional, manifestó que el decreto demandado, se expidió en ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida y entregada por el Constituyente al Ejecutivo en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, así como en ejercicio de las facultades conferidas por el referido artículo 45 de la Ley 70 de 1993 y el artículo 6 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, aprobado mediante Ley 21 de 1991, por lo que fue expedido con competencia. 75.
Lo mismo fue indicado por el Ministerio del Interior, quien además expuso, que la Ley 70 de 1993 fue expedida en desarrollo del artículo 55 transitorio constitucional, mientras que la Ley 649 de 2001 se profirió en virtud del artículo 176 superior. 76. Conforme con todo lo anterior, sin perjuicio de lo que se resuelva en la sentencia que ponga fin al proceso, la Sala considera que no le asiste razón al demandante al afirmar que la simple confrontación de las normas pone de presente que el inciso 3º del artículo 2.5.1.6.2. del Decreto 1640 de 2020 viola el artículo 3º de la ley 649 de 2001. 77.
Por el contrario, en esta etapa procesal, lo que se observa es que el Gobierno nacional obró en virtud de las competencias reconocidas en las normas invocadas en el decreto demandado, sin que por ello se pueda deducir, prima Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facie, que creó un requisito adicional que deben cumplir los candidatos a la Cámara de Representantes por la circunscripción especial de negritudes. 2.3.3.
Violación de los artículos 3º, 13, 40 y 177 de la Constitución Política 78. La violación de estas normas constitucionales se fundamenta en la afirmación que hace la parte actora, según la cual, el inciso tercero del artículo 2.5.1.6.2. del Decreto 1640 de 2020 impide que las personas que no han participado de ninguna forma en organizaciones de negritudes, afrocolombianas, raizales y palenqueras, puedan ser candidatos a la Cámara de Representantes de esas circunscripciones especiales, pues, a su juicio, se trata de un requisito adicional a los establecidos en el artículo 3º de la Ley 649 de 2001. 79.
Sin embargo, como se expuso en el capítulo anterior, el señor Ruíz Valencia no presentó argumentos con el fin de explicar por qué el Decreto 1640 de 2020 reguló un requisito adicional a los dos establecidos en la Ley 649 de 2001, ya que se limitó a suministrar dicha afirmación como cierta, a pesar de que el artículo 2.5.1.6.2 ejusdem hace referencia, únicamente al aval que requieren quienes aspiren a ejercer derechos étnicos de participación y representación de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. 80.
Dicha falencia en la carga argumentativa que le corresponde superar al demandante al momento de solicitar una medida cautelar de suspensión provisional, no se traduce en que se tome como cierta la premisa expuesta por el accionante, sin que, se reitera, se hayan presentado argumentos que la desarrollen o expliquen, así como material probatorio que la justifiquen. 81.
Ahora, el Presidente de la República expidió la disposición demanda en ejercicio de la competencia reglamentaria establecida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la norma no hace referencia únicamente a “los consultivos” como lo expresa la parte actora, sino que se refiere a los integrantes de las instituciones de participación, tiene como fin garantizar el derecho a elegir y ser elegido de las comunidades afrocolombianas, raizales y palenqueras, ya que pretende que sean representados por quienes verdaderamente hacen parte de la respectiva comunidad, por lo que no se advierte, prima facie, la violación de los artículos 13, 40 y 177 Superiores. 82.
En este aspecto, resulta importante poner de presente que la Corte Constitucional en la sentencia C-169 de 2001, al pronunciarse sobre los requisitos que deben cumplir quienes quieran ser candidatos de las comunidades negras, concluyó que “se trata de una condición razonable, que pretende dotar de un mínimo de seriedad y veracidad a la inscripción de estos Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co candidatos (…)”, por lo que, de la literalidad de la norma, no se observa que se hubiere violado el artículo 40 de la Constitución, según el cual, toda persona tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, sino que por el contrario, se desarrolla dicho derecho, dentro del marco constitucional y en protección de la misma comunidad. 15.
En relación con la presunta vulneración al principio de igualdad, La Corte Constitucional, ha explicado que aquel tiene dos facetas, la primera de ellas, relativa a una igualdad formal, contemplada en el inciso primero del artículo 13 superior y según el cual, los ciudadanos merecen el mismo trato ante la ley. 16. La segunda faceta, “reconoce las condiciones diferenciales de existencia entre distintos grupos sociales, se manifiesta a través de la denominada “igualdad material”.
Como lo prescriben los incisos segundo y tercero del artículo 13 superior, el Estado colombiano debe adoptar medidas promocionales y dar un trato especial –de carácter favorable–, a las personas y grupos vulnerables o a los sujetos en condición de debilidad manifiesta. Esta visión social del Estado, refleja una organización política comprometida con la satisfacción de ciertas condiciones y derechos materiales, que reconoce las desigualdades que se presentan en la realidad, y frente a las cuales es necesario adoptar medidas especiales para su superación con el fin de garantizar un punto de partida equitativo entre los ciudadanos.”20 83.
En desarrollo de la igualdad material, se crearon las circunscripciones especiales de negritudes, frente a las cuales, la Corte Constitucional, al analizar el “PROYECTO DE LEY No. 25-S/99 y 217-C/99, 'Por la cual se reglamenta el artículo 176 de la Constitución Política de Colombia” indicó: “Finalmente, debe resaltarse que el proyecto se encuentra a tono con el principio constitucional de igualdad.
Es un hecho notorio el que, en el contexto social colombiano, las diferencias y desigualdades se intersectan y se superponen unas a otras, convirtiendo a ciertos grupos en sectores particularmente vulnerables. Es así como las diferencias derivadas de la identidad étnica, del origen "racial" o de la afiliación política, coinciden, por factores históricos, con desigualdades en el acceso a los recursos económicos y a la participación en el sector público, generando un círculo vicioso de causalidades recíprocas que actúa siempre en detrimento de la colectividad en cuestión. El caso de las comunidades indígenas y negras es, a este respecto, paradigmático: localizadas, como regla general, en la periferia geográfica y económica del país, sufren de elevados niveles de pobreza y marginación económica.
Por lo mismo, se ubican de inmediato entre los grupos que por sus condiciones de indefensión merecen una protección especial por parte del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 Superior. En ese sentido, el proyecto bajo revisión es una medida válida de discriminación positiva, puesto que asigna a determinadas categorías sociales una situación formalmente más ventajosa que la de la generalidad de los colombianos -quienes no tienen una circunscripción especial a su favor-, como medio para contrarrestar 20 Corte Constitucional, Sentencia C-220 del 19.04.2017.
M.P. José Antonio Cepeda Amarás. Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las desigualdades materiales que les aquejan y lograr, así, una mayor posibilidad de que accedan a los beneficios que justamente les corresponden.”21 84.
Ahora, el numeral tercero del artículo 2.5.1.6.2. no vulnera el principio de igualdad en los términos expuestos por el actor, pues dicha disposición no restringe la participación para los miembros “consultivos”, como lo afirma el accionante, sino que hace referencia a aquellas personas que han integrado alguna institución de participación, con fin de obtener el aval para conformar la Comisión Consultiva de Alto Nivel establecida en el artículo 45 de la Ley 70 de 1993. 85.
En consecuencia, como los cargos no tiene vocación de prosperidad, la Sala negará la suspensión provisional solicitada del inciso 3º del artículo 2.5.1.6.2. del Decreto 1640 de 2020. 2.3.3. Requisito de la consulta previa 86. El señor Ruíz Valencia, con el fin de sustentar la urgencia en la medida cautelar, manifestó que el Decreto 1640 de 2020 no surtió el trámite de la consulta previa. 87.
Al respecto, en el auto del 23 de febrero de 2022, la magistrada sustanciadora le indicó que, de adoptarse la medida cautelar en los términos del artículo 234 de la Ley 1437 de 2011, no tendría efecto alguno frente a la presunta ausencia en la celebración de la referida consulta, pues la suspensión provisional del acto no tiene la virtual de modificar o corregir esa eventual omisión, por lo que resultaba necesario correr el traslado de la misma y permitir que la parte demandada ejerciera el derecho de defensa. 88.
Ahora, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el Ministerio del Interior, indicó que en el marco de reglamentación del artículo 45 de la Ley 70 de 1993 se expidió el Decreto 1640 del 14 de diciembre de 2020, como resultado de un proceso de consulta previa que se desarrolló a través del Espacio Nacional de Consulta Previa de Medidas Legislativas y Administrativas de Carácter General Susceptibles de Afectar Directamente a las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras regulado mediante el Decreto 1372 de 2018. 89.
Así mismo, adjuntó los antecedentes del acto demandado, entre los que se advierte que el trámite que echan de menos el actor y los coadyuvantes, tuvo lugar. 21 Corte Constitucional, Sentencia C-169 del 14.02.2001. M.P. Carlos Gaviria Díaz Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90.
En consecuencia teniendo en cuenta los argumentos expuestos por las partes, así como los antecedentes del acto demandado, se observa que la consulta previa se celebró de cara al Decreto 1640 de 2020, por lo tanto se advierte, en este estado del proceso, que el requisito se cumplió. 91. Sin embargo, es del caso aclarar que, corresponderá a la sentencia determinar si la consulta adelantada para el Decreto 1640 de 2020, tiene que ver o no con los puntos frente a los cuales la parte actora manifiesta que no se llevaron a cabo 2.3.4.
Otras consideraciones 92. En el escrito de solicitud de la medida cautelar la parte actora elevó algunos argumentos tendientes a demostrar la urgencia en su decreto, a fin de que se le diera el trámite previsto en el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011. 93. Es del caso indicar que los argumentos tendientes a justificar la urgencia de la medida fueron resueltos en el auto del 23 de febrero de 2022, mediante el cual se advirtió que no se cumplían los requisitos establecidos por el legislador y la jurisprudencia para darle el trámite de una medida cautelar de urgencia y, en consecuencia, se corrió traslado de la misma. 94.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala se abstendrá de pronunciarse nuevamente sobre aquellos argumentos, pues ya fueron objeto de análisis en el mencionado auto del 23 de febrero de 2022. En mérito de lo expuesto, la Sala en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del inciso 3º del artículo 2.5.1.6.2. del Decreto 1640 de 2020, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: RECONOCER a los señores Ronald José Valdés Padilla, María Amalfi Ramos Narváez, Wilson Rentería Riascos, Jairo Andrés Rodríguez Palacios, Gonzalo Vallecilla Caicedo como terceros con interés en las resultas del proceso. Advertirles que, de actuar en el presente proceso en calidad de representante de alguna comunidad de negritudes, o como delegados nacionales de la consulta previa, alleguen al expediente la correspondiente Demandante: Edison Bioscar Ruíz Valencia Demandado: Presidente de la República Rad: 11001-03-28-000-2022-00011-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co certificación que así lo acredite de manera especial para el radicado de la referencia. Para este efecto, tendrá el término de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta providencia.
TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA JURÍDICA a la abogada María Juliana Obando Asaf como apoderada judicial del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los términos del poder otorgado y que obra en el expediente digital.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA JURÍDICA al abogado Eduar Libardo Vera Gutiérrez como apoderado judicial del Ministerio del Interior, en los términos del poder otorgado y que obra en el expediente digital.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado