CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Édgar González López Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Unidad de Control Interno Disciplinario y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Asunto: Autoridad competente para decidir sobre el inicio de una investigación disciplinaria contra funcionarios por determinar de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2°. y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Mediante memorando DEAJCPM21-1028 del 24 de noviembre de 2021, el señor José Camilo Guzmán Santos, director de la Unidad de Compras Públicas de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), informó a la Dirección de Control Interno Disciplinario de la misma entidad, la ocurrencia de posibles faltas disciplinarias, por parte de funcionarios por determinar, por la pérdida de competencia para la liquidar el contrato 155 de 2018, suscrito con la empresa FML INGENIEROS CONTRATISTAS CONSULTORES S.A.S, debido al vencimiento del término otorgado en la ley para ese efecto.
Lo anterior dio lugar a la apertura del expediente disciplinario con radicado 2021-0116. 2. El 16 de diciembre de 2021, el director de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ remitió por competencia las diligencias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y esta entidad remitió a su vez el expediente disciplinario a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Posteriormente, en aplicación 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 del factor territorial, esa Seccional lo remitió a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. 3.
El 26 de septiembre de 2022, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer de los hechos informados por el director de la Unidad de Compras Públicas de la DEAJ, y ordenó remitir las diligencias a la Dirección de Control Interno Disciplinario de esa entidad, para que continuara con la instrucción del proceso disciplinario con radicado 2021-0116. 4.
Mediante comunicación electrónica del 2 de noviembre de 2022, la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto de competencias suscitado entre esa entidad y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, respecto a cuál autoridad es la competente para adelantar la investigación disciplinaria que pueden derivarse por la pérdida de competencia de la DEAJ para liquidar el contrato 155 de 2018, informada por el director de la Unidad de Compras Públicas, mediante memorando DEAJCPM21-1028 de 24 de noviembre de 2021.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y al señor Juan Carlos Perdomo Albornoz, Profesional Universitario Grado 11 de la DEAJ, mencionado durante el trámite de este proceso como uno de los posibles responsables de liquidar el contrato 155 de 2018.
Asimismo, se fijó un edicto por el término de cinco (5) días, contados desde el 18 hasta el 24 de noviembre 2022. Lo anterior con el objeto de que se presentaran los alegatos o consideraciones pertinentes dentro del conflicto de competencias planteado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil. Al respecto, obra en el expediente el informe de la Secretaría de la Sala del 25 de noviembre de 2022 que da cuenta del acatamiento del referido trámite.
Dentro de este se señala que las comunicaciones se llevaron a cabo a través de correo electrónico, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado2, en el sentido de que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados. 2 A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 Adicionalmente, en el referido informe secretarial se señaló que, dentro del término de fijación del edicto, presentaron consideraciones el director de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ y el apoderado de la Rama Judicial designado por la DEAJ. Designación de conjuez La Sala el 25 de enero de 2023 decidió ordenar el sorteo de un conjuez.
De acuerdo con el Acta del 21 de febrero de 2023, emanada por esa dependencia, le correspondió asumir como conjuez al doctor William Zambrano Cetina. Posteriormente, en Sala del 29 de marzo de 2023, el proyecto de decisión fue aprobado con un salvamento de voto de una de las consejeras de la Sala. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá no presentó alegatos dentro del término de fijación del edicto, pero sus argumentos para rechazar su competencia se encuentran expuestos en el Auto del 26 de septiembre de 2022.
En dicho proveído, la Comisión Seccional hizo referencia al memorando DEAJCPM21- 1028 del 24 de noviembre de 2021, mediante el cual, el director de la Unidad de Compras Públicas de la DEAJ informó la ocurrencia de posibles faltas disciplinarias por la pérdida de competencia de la entidad para liquidar el contrato 155 de 2018. Con base en los hechos narrados en dicho memorando y en las demás pruebas documentales que le remitió la Unidad de Compras Públicas de la DEAJ, la mencionada Comisión Seccional afirmó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4° de la Resolución 7050 del 31 de diciembre de 20193, le correspondía al funcionario supervisor del contrato remitir el proyecto del acta de liquidación junto con los documentos soporte a dicha Unidad de Compras Públicas de la entidad4.
En el mismo sentido expreso que, en atención a lo previsto en la cláusula de liquidación de la carta de aceptación 155 de 2018 y de acuerdo con los estudios previos del proceso de invitación pública 031 de 2018, el contrato «debió ser liquidado de común acuerdo 3 «Por la cual se adoptan los lineamientos en materia de liquidación de los contratos celebrados por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial». 4 En el auto del 26 de septiembre de 2022, la Comisión de Disciplina Judicial de Bogotá indicó que el funcionario encargado de supervisar el contrato 155 de 2018 era el señor Juan Carlos Perdomo Albornoz, Profesional Universitario Grado 11 de la DEAJ.
Sin embargo, a la fecha dicho funcionario no ha sido vinculado a la actuación disciplinaria por ninguna autoridad. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 dentro de los 6 meses siguientes a la terminación del plazo de ejecución, esto es, posterior al 25 de abril de 2019». Que en virtud del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, la DEAJ en todo caso tenía la facultad de liquidar el contrato dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del término anterior, es decir, que la entidad contó con 30 meses contados a partir del 25 de abril de 2019, hasta el 25 de octubre de 2021, para realizar el balance jurídico, financiero, contable y técnico del contrato.
De acuerdo con lo anterior, sostuvo que la presunta falta disciplinaria por omisión del funcionario responsable de liquidar el contrato inició el 25 de abril de 2019, cuando inició el plazo para realizar la referida liquidación, y para esta fecha la Comisión Nacional de Disciplina Judicial de Bogotá no había entrado en funcionamiento, pues esa entidad inició labores el 13 de enero de 2021.
Finalmente, con apoyo en la Sentencia C-373 de 2016 de la Corte Constitucional, argumentó que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad al 13 de enero de 2021, deben ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia eran las competentes, es decir, para el caso concreto, la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ. 2.
De la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ El director de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ, en escrito del 18 de noviembre de 2022, sostuvo que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer de los hechos informados por el director de la Unidad de Compras Públicas de la DEAJ en el memorando DEAJCPM21-1028 del 24 de noviembre de 2021.
Dijo que el artículo 33 de la Ley 1952 de 20195, establece que la prescripción de la acción disciplinaria de las faltas disciplinarias permanentes o continuadas prescriben a los cinco años desde la realización del último hecho o acto, y por tanto, esta última circunstancia debe tenerse en cuenta para determinar la competencia, pues, si bien la conducta omisiva denunciada por el director de la Unidad de Compras Públicas de la DEAJ inició el 25 de abril de 2019, lo cierto es que hasta el 25 de octubre de 2021, se venció el término para liquidar el contrato y, como consecuencia de ello, se presentó la pérdida de competencia de la entidad para realizar esta liquidación Teniendo en cuenta lo anterior, manifestó que debe entenderse que los hechos a investigar son posteriores al 13 de enero de 2021, y en consecuencia, su conocimiento es competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o de sus seccionales, como lo aclaró la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016. 5 «Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario».
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 3. Del apoderado de la Nación-Rama Judicial El apoderado judicial del a DEAJ presentó, en síntesis, los mismos argumentos expuestos por el director de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ. IV. CONSIDERACIONES 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. No obstante, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá y la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ no tienen un superior común. 1.2.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»6 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: 6 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
(Se resalta) En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta). Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación;
La Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá han negado su competencia para conocer y decidir sobre sobre el inicio de las investigaciones disciplinarias que pueden derivarse por la pérdida de competencia de la DEAJ para liquidar el contrato 155 de 2018, informada por el director de la Unidad de Compras Públicas, mediante memorando DEAJCPM21-1028 de 24 de noviembre de 2021. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
De conformidad con el artículo 98 de la Ley 270 de 19967, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial es un «órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la 7 Estatutaria de la Administración de Justicia. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura».
En relación con la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y sus comisiones seccionales, el artículo 257A de la Constitución Política dispone que «[l]a Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial» y que «[p]odrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley».
En consecuencia, la DEAJ y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá hacen parte de la Rama Judicial, como autoridades de orden nacional. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El asunto discutido es particular y concreto, porque se trata de resolver quien tiene la competencia para conocer de una actuación disciplinaria en contra de funcionarios indeterminados de la DEAJ con ocasión de la pérdida de competencia de dicha entidad para liquidar el contrato 155 de 2018, suscrito entre la DEAJ y la empresa FML INGENIEROS CONTRATISTAS CONSULTORES S.A.S. Sobre la naturaleza del asunto, el conflicto negativo de competencias involucra a una autoridad que, de ser declarada competente, ejercería función administrativa y a otra que ejercería función jurisdiccional.
En efecto, la Sala ha dicho que, la función disciplinaria que ejerce la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, por expreso mandato constitucional (Art. 257A C.P.), tiene naturaleza jurisdiccional, por lo que sus actos, que tienen el carácter de sentencias judiciales, no son demandables ni están sujetos a un pronunciamiento posterior de otra jurisdicción8.
En anteriores oportunidades, la Sala se ha pronunciado sobre los casos en que se discute si una decisión debe ser tomada por una autoridad administrativa mediante un acto de la misma naturaleza o por un juez en ejercicio de su función jurisdiccional y ha aclarado que en tales casos a la Sala le corresponde verificar si la función es o no del funcionario administrativo.
Si la respuesta es afirmativa se debe asumir el conocimiento y decidir en sede administrativa; de lo contario, se debe remitir a la autoridad judicial para el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de diciembre de 2022. Exp. 11001- 03-06-000-2022-00233-00(C).
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 De conformidad con lo anterior la Sala estudiará el asunto y verificará la competencia o no de la autoridad administrativa. La consecuencia jurídica de esta definición puede ser en dos vías: i) En caso de verificar la existencia de la competencia administrativa de la DEAJ, se remitirá el expediente a esta entidad para que asuma el conocimiento del expediente disciplinario con radicado 2021-0116.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el Acuerdo PCSJA20-11603 del 27 de julio de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura creó dentro de la estructura organizacional de la DEAJ la Unidad de Control Interno Disciplinario para desarrollar la función disciplinaria de que trata el numeral 33 del artículo 38 de la Ley 1952 de 2019 (Código Disciplinario Único). ii) Si se determina que la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ no tiene competencia para decidir sobre el caso concreto, la Sala deberá declararse inhibida y remitir el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá para que proceda de conformidad con la ley. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»9. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa 9 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico Síntesis del conflicto La Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ tuvo conocimiento de que, el 25 de octubre de 2021, la DEAJ presuntamente perdió la competencia para liquidar el contrato 155 de 2018, por vencimiento de los términos establecidos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 200710.
Como consecuencia de lo anterior, esa dependencia, dentro del ámbito de sus competencias disciplinarias, asumió conocimiento de los hechos mediante radicado 2021-00116. Posteriormente, la Unidad de Control Interno Disciplinario envió, por falta de competencia, las diligencias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y por reparto interno le correspondió conocer a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. 10 ARTÍCULO
11. DEL PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DE LOS CONTRATOS. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A. Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 En relación con los hechos del caso concreto, La Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá están de acuerdo en que la DEAJ tuvo la competencia para liquidar el contrato 155 de 2018, entre el 25 de abril 2019 (fecha en la cual se terminó la ejecución del mismo) y el 25 de octubre de 2021 (cuando finalizó el plazo de los dos años que señala el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007).
Sin embargo, para efectos de aplicar la regla de la sentencia C-373 de 2016, la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ sostiene que debe tenerse en cuenta la fecha en la cual se venció el término para liquidar el contrato y ocurrió la pérdida de competencia de la entidad, es decir, el 25 de octubre de 2021. Bajo esta lógica aduce que la autoridad competente para iniciar la acción disciplinaria pertinente es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, por el contrario, afirma que para efectos de aplicar la regla de la sentencia C-373 de 2016, debe tenerse en cuenta la fecha del 25 de abril de 2019, cuando inició el plazo para liquidar el contrato, porque a partir de este momento los funcionarios responsables de iniciar el correspondiente trámite incurrieron en una omisión continuada, la cual debe ser investigada.
Con este argumento sostiene que la autoridad competente para iniciar la acción disciplinaria a que haya lugar es la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ. Problema jurídico El problema jurídico se resume en el siguiente interrogante: ¿cuál es la autoridad competente para adelantar las actuaciones disciplinarias a que haya lugar por no haberse liquidado el contrato 155 de 2018 dentro del término establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y por la consecuente pérdida de competencia de la DEAJ para realizar esta liquidación? Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria de la Administración. Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021.
Reiteración11. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00080 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00069-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00055-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 ii) Los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración12. iii) Los servidores de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) y el órgano de control interno disciplinario de esa entidad. iv) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
Reiteración13. v) El deber de liquidar los contratos estatales y los plazos para la liquidación bilateral y unilateral del contrato. Reiteración14. vi) Y el caso concreto. 5. Consideraciones de fondo 5.1. La potestad disciplinaria de la administración. Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021. Reiteración15 La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»16.
La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) en su artículo 23, dispuso que con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de prevención de un litigio. Decisión del 16 de diciembre de 2019, rad. 11001-03-06-000-2019-00126-00(00002 PL). 15 Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00080 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00069-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00055-00. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00). Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 En este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de esta17, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados18.
Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige19, el control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles, a saber: (i) El control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) El control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General20.
En lo atinente al control disciplinario interno, el inciso cuarto del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, señala que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias: ARTÍCULO 2o.
TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES JURISDICCIONALES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
En concordancia con lo anterior, el artículo 93 de la referida ley, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno: 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011. 19 Constitución Política.
Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación). 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicado núm. 110010306000201700200 00). Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 ARTÍCULO
93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. [Se resalta] Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece que la competencia para adelantar un proceso disciplinario en contra de un servidor público se encuentra en principio a cargo de las oficinas de control interno disciplinario de las entidades a las que los disciplinables pertenecen o, en su defecto a los nominadores de estos.
Lo anterior, sin perjuicio del poder preferente que ostentan las personerías municipales y la Procuraduría General de la Nación. La norma en mención dispone:
ARTÍCULO
92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el ARTÍCULO 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente de la Procuraduría General de la Nación y se determinara conforme a las reglas de competencia para los primeros. […].
En consecuencia, actualmente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte. Esto sin perjuicio de aquellos casos en los que la Constitución Política o la ley hubieren asignado competencia en materia disciplinaria de manera exclusiva a las personerías, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o a la Procuraduría General de la Nación, o de aquellos eventos en los que esta última hubiere hecho ejercicio de su poder preferente.
Lo anterior, se debe a que la normativa vigente se basa, de manera preponderante, en un criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad. Situación excepcional, por encontrarse regulado de esa Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 manera, es la de los servidores públicos de elección popular y los particulares disciplinables, cuya investigación y juzgamiento son privativas de la Procuraduría General de la Nación. 5.2.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. Reiteración21 En materia disciplinaria, la competencia es entendida como la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto. Esta se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los factores o criterios siguientes: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el sujeto disciplinable, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019, prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente: Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: 21Cfr., entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros. Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios22 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas; y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular. 5.3.
Los servidores de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) y el órgano de control interno disciplinario de esa entidad De conformidad con el artículo 98 de la Ley 270 de 199623, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial es un «órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura».
Por su parte, el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, establece que «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
Con lo expuesto se puede concluir que los servidores públicos de la DEAJ son empleados de la Rama Judicial. Ahora bien, el Consejo Superior del Judicatura determinó24, dentro de la estructura de la DEAJ, una Unidad de Control Interno Disciplinario ubicada en el más alto nivel jerárquico de la entidad, de conformidad con lo establecido en la Ley 734 de 2002.
A esta unidad 22 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. 23 Estatutaria de la Administración de Justicia. 24 Mediante Acuerdo PCSJA20-11603 del 27 de julio de 2020.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 se le asignaron, entre otras funciones, la de «[c]onocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial». 5.4. Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Reiteración25 Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único26, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias» [énfasis propio].
En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto]. De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201527 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente: Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así: Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 7 de diciembre de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00233 00. 26 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto. La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 27 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido].
Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: […] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]. […] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes.
Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en la Sentencia C-120 de 2021, la Corte aclaró lo siguiente: […] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. […] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial. […] Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha.
Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original]. Así las cosas, jurisprudencialmente se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 2021, son conocidas por la autoridad que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico; y, las que tuvieran lugar luego de esa fecha, por la Comisión de Disciplina Judicial.
En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00, sostuvo lo siguiente: Si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial.
Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario- administrativo sino jurisdiccional-disciplinario».
(Subraya fuera del texto) 5.5. El deber de liquidar los contratos estatales y los plazos para la liquidación bilateral y unilateral del contrato. Reiteración28 Sobre la obligatoriedad de liquidar los contratos estatales, la Sala, en Concepto del 16 de diciembre de 2019, rad. 11001-03-06-000-2019-00126-00(00002 PL), que ahora se reitera, sostuvo lo siguiente: […] De conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 199329 «[…] los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación»; sin embargo, «[…] la liquidación […] no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión».
Así las cosas, la liquidación es obligatoria en: i.Los contratos de tracto sucesivo; ii. Aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo (sea por la naturaleza periódica de las prestaciones o por las vicisitudes que se presenten en su ejecución que lo dilaten o prorroguen); iii.Los demás que lo requieran, con fundamento a su naturaleza, objeto y plazo, así como a su importancia o relevancia o por la eventualidad de discrepancias y controversias en torno a su ejecución.30 La Sala estima que las partes, en virtud de la autonomía de la voluntad (arts. 3231 y 40 Ley 80 de 199332, art. 1602 C.C.), pueden libremente pactar la liquidación en aquellos contratos estatales en los que no resulte obligatorio. […] 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto de prevención de un litigio. Decisión del 16 de diciembre de 2019, rad. 11001-03-06-000-2019-00126-00(00002 PL). 29 Modificado por artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 217, Decreto 0019 de 2012. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 6 de agosto de 2003, Radicación 1453. 31 Ley 80 de 1993.
Artículo 32. «Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […]» 32 Ley 80 de 1993.
Artículo 40. «DEL CONTENIDO DEL CONTRATO ESTATAL. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza. Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.
En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 En relación con los plazos para la liquidación bilateral y unilateral del contrato, la Sala, en la misma decisión, precisó: […] En el artículo 11 de la Ley 1150 de 16 de julio 200733, que modificó la Ley 80 de 1993, se dispuso que la liquidación del contrato se podrá realizar hasta antes que caduque el medio de control de controversias contractuales, esto es, en el plazo de dos años (2) contados a partir de que se venzan los términos iniciales para hacerlo en forma bilateral (cuatro meses cuando se guarda silencio)34 y unilateral (dos meses)35.
De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, la liquidación bilateral inicialmente tendrá lugar dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes o, en su defecto, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la culminación del plazo de ejecución del contrato o a su terminación anormal, o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación en ejercicio de las facultades exorbitantes de la Administración, o a la fecha del acuerdo que la disponga.
En el supuesto caso de que no se liquide bilateralmente, procederá la liquidación unilateral, dentro del término inicial de dos (2) meses siguientes a la expiración del plazo para la liquidación bilateral o de común acuerdo. Además, indica la norma que «[s]i vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta ley y a los de la buena administración. En los contratos de empréstito o cualquier otra forma de financiación de organismos multilaterales, podrán incluirse las previsiones y particularidades contempladas en los reglamentos de tales entidades, que no sean contrarias a la Constitución o a la ley». 33 «Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos.”: “Artículo 11.
Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro delos cuatro (4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga. //En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del C. C. A. //Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.//Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo.» 34 El cual opera en forma tácita cuando expresamente no se indicó en el pliego de condiciones o en el contrato otro plazo, es decir, en ausencia de estos, por vía supletiva lo consagra la ley. 35 Si dentro del plazo convencional o el supletivo fijado en la ley no se logra acuerdo entre las partes o el contratista no se presenta.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C.C.A.» Como puede apreciarse, esta norma abre un plazo adicional para la liquidación bilateral o unilateral del contrato, puesto que a partir de la expiración de los dos (2) meses para la liquidación unilateral del contrato en tiempo inicial, las partes o la administración, según el caso, contarán con dos (2) años para hacerlo, que es el término previsto en el artículo 164 en la Ley 1437 de 201136 para que opere la caducidad del medio de control de controversias contractuales.
En ese orden de ideas, el plazo adicional y, por ende, el término máximo para que la entidad estatal, en ejercicio de sus funciones y de la competencia que le ha sido atribuida en forma temporal, liquide de forma bilateral o unilateral el contrato, es de dos (2) años. Este período adicional empieza a correr a partir de la expiración del término de dos (2) meses para la liquidación unilateral inicial, el cual, a su vez, es posterior y supone el vencimiento del plazo inicial para la liquidación bilateral fijado en los pliegos de condiciones o estipulado en el contrato o consagrado en la ley de forma supletoria de cuatro (4) meses.37 Cabe advertir que, en ausencia de alguna de las modalidades de liquidación dentro del término inicial38, o sea, pasados los primeros seis (6) meses que señala la ley, el contratista está en libertad de solicitar su liquidación judicial dentro de los dos (2) años que se establecen para demandar en tiempo en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (art. 141 CPACA).
(Resaltado fuera del texto original). 36 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. […] En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: […] iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga». 37 De acuerdo con la norma actual, por ejemplo, un contrato estatal cuyo plazo de ejecución hubiese terminado el 15 de enero de 2014, tendría como límite temporal inicial para la liquidación bilateral (4 meses) hasta el 16 de mayo de 2014; como límite temporal inicial para la liquidación unilateral (2 meses) hasta el 16 de julio de 2014 (fecha a partir de la cual además podría ya acudirse por las partes a pedir al juez la liquidación judicial mediante demanda); y, con todo, como límite máximo en periodo adicional de liquidación bilateral o unilateral (2 años) hasta el 16 de julio de 2016. 38 Esto es, cuando no se haya logrado de mutuo acuerdo dentro del término expreso establecido en los pliegos de condiciones o convenido en el contrato o dentro del término supletivo fijado por la ley de cuatro (4) meses siguientes a su terminación, ni la entidad estatal lo hubiese liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento de estos plazos.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 En este sentido, y según lo ha sostenido ya por esta Sala en el Concepto No. 1230 de 1999, una interpretación finalista del Estatuto de Contratación de la Administración Pública, y de las normas del derecho común, no permite aceptar a la luz de la lógica jurídica, que un contrato quede sin posibilidad de liquidarse y de conocerse la realidad económica de los extremos contratantes, por lo menos antes del vencimiento del término de caducidad de la acción respectiva.
La Sala en el citado concepto también se refirió a la importancia del cumplimiento del deber legal de liquidar los contratos, así: De modo que, la liquidación hace las veces de certificación o constancia acerca del cumplimiento de las obligaciones, cuando quiera que el cumplimiento haya tenido lugar, pero también refleja el estado en que queda el contrato cuando este no ha sido cumplido o cuando han ocurrido situaciones que llevan a su terminación anticipada.
Así, la liquidación «[…] como lo prescribe la ley y lo ha precisado la jurisprudencia, es un corte de cuentas entre las partes, en el que se deja constancia de las obligaciones cumplidas y no cumplidas en oportunidad […]».39 (Subrayado extra texto). En síntesis, en cuanto atañe a la función declarativa, desde una perspectiva general, la liquidación es el instrumento en el que se declara o se hace constar cuál es el punto final de la relación contractual en torno al cumplimiento de las obligaciones contraídas, relacionadas con el objeto y con la contraprestación. Ahora bien, no realizar la liquidación del contrato estatal configura el incumplimiento de un deber legal que les impone a las partes el ordenamiento jurídico, para dar certeza jurídica del estado en que quedaron las prestaciones que emanaban del mismo luego de su ejecución.40 5.6.
El caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conforme con los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, encuentra que la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ es la autoridad competente para adelantar la 39 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia de agosto 30 de 2001, Exp. n.° 16256. 40 «De los preceptos citados, se infiere que la liquidación de los contratos en los que se requiera esa operación, constituye una obligación impuesta por la ley inicialmente en forma conjunta a las partes para que se haga en forma bilateral y de mutuo acuerdo, y luego de frustrada ésta, se traslada a la Administración, quien adquiere competencia material para hacerlo en forma unilateral.
Por esta razón, para la Sala no es de recibo el cargo de incumplimiento al contrato formulado por este aspecto por la demandante, pues no se observa que ella también hubiera estado presta a cumplir esa obligación conjunta de las partes de liquidar el contrato; en efecto, no existe prueba de que la hubiera solicitado, y más aún tampoco promovió su liquidación judicial, pudiendo haberlo hecho ante la alegada inactividad de la Administración a este respecto.» Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 20 de noviembre de 2008, Exp. n.º 17.031 Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 investigación disciplinaria a que haya lugar contra los funcionarios de la DEAJ responsables de liquidar el contrato 155 de 2018, por las siguientes razones: Observa la Sala que, en virtud de las competencias asignadas, en su momento, por el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único41 y por el Acuerdo PCSJA20-11603 del 27 de julio de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura42, a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ se le remitió la denuncia disciplinaria contenida en el memorando DEAJCPM21-1028 de 24 de noviembre de 2021, suscrita por el director de la Unidad de Compras Públicas de la misma entidad.
En dicho memorando se informó la ocurrencia de posibles faltas disciplinarias en contra de funcionarios por determinar, por la pérdida de competencia para liquidar el contrato 155 de 2018, suscrito con la empresa FML INGENIEROS CONTRATISTAS CONSULTORES S.A.S. En el citado informe obra constancia de lo siguiente: EL DIRECTOR DE LA UNIDAD DE COMPRAS PÚBLICAS HACE CONSTAR QUE: El 18 de noviembre de 2021, mediante memorando DEAJUIFM21-875, la Unidad de Infraestructura Física de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial remitió a la Unidad de Compras Públicas los documentos soporte para dar inicio al trámite de liquidación del Contrato No. 155 de 2018, suscrito con FLM INGENIEROS CONTRATISTAS – CONSULTORES S.A.S y cuyo objeto fue “Ejercer la interventoría técnica, administrativa, jurídica, financiera, contable y ambiental al contrato de diseño que resulte adjudicado del Concurso de Méritos cuyo objeto es Revisión, actualización, complementación y ajustes del diseño estructural del edificio Plaza 85 y generación de la propuesta de solución de la plataforma de acceso al edificio y del parqueadero, incluyendo el trámite de la licencia de construcción y demás permisos requeridos”.
El plazo de ejecución del contrato No. 155 de 2018 venció el 25 de abril de 2019, por lo que la Entidad perdió la competencia para realizar la liquidación del contrato a partir del 25 de octubre de 2021, por lo que el contrato no puede ser objeto de liquidación. Lo anterior atendiendo a que el trámite de liquidación del contrato debió realizarse en un plazo máximo de treinta (30) meses contados a partir de la fecha de terminación del mismo, conforme con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, que a la letra dispone: (…) (Énfasis de la Sala) 41 El cual que establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto.
La ley 734 de 2002 fue derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021. 42 El cual asignó a la Unidad de Control Interno Disciplinario la función de «[c]onocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial» Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 Como se afirmó en precedencia, con fundamento en la Sentencia C-373 de 2016 de la Corte Constitucional y en la decisión de la Sala del 14 de junio de 202243, la competencia para adelantar la investigación disciplinaria la determina la fecha de ocurrencia de los hechos.
Si los hechos generadores de la presunta falta disciplinaria tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, será la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ la competente para adelantar la investigación disciplinaria, en ejercicio de sus funciones administrativas. De lo contrario, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (o la seccional que corresponda), a la que le compete adelantar el proceso disciplinario en ejercicio de su función jurisdiccional disciplinaria.
Ahora bien, en el caso concreto se puede observar que las presuntas faltas disciplinarias se materializaron o configuraron el 25 de octubre de 2021, cuando venció el plazo legal para que la DEAJ liquidara el contrato 155 de 2018, de conformidad con los términos establecidos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Este hecho resultaría ser el más gravoso, en cuanto la entidad habría perdido para esa fecha la competencia para liquidar unilateralmente el contrato.
Sin embargo, el presente asunto no puede ser analizado únicamente a partir del momento en el cual la autoridad administrativa perdió la competencia para liquidar el contrato, sino desde antes, por lo siguiente: Como lo ha expuesto la Corte Constitucional44, las infracciones disciplinarias suponen un incumplimiento de deberes funcionales, y desde este punto de vista, no se puede analizar exclusivamente el hecho de la pérdida de competencia para liquidar el contrato, sino también las conductas de aquellos funcionarios encargados de liquidar el contrato durante el plazo legal dispuesto para este efecto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 200745.
Lo anterior, con el fin de determinar el presunto incumplimiento de sus deberes funcionales y las posibles sanciones disciplinarias. 43 Proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00. 44 La Corte Constitucional en la sentencia C-948 de 2012, al referirse al objeto de derecho disciplinario señaló que, [d]icho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones.
En este sentido y dado que las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.
(Subraya la Sala). 45 Como se expuso en acápite anterior, el procedimiento que dispuso el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, para liquidar los contratos estales, establece unas etapas o momentos en los cuales los funcionarios encargados de la contratación tienen el deber de impulsar las actuaciones pertinentes para conseguir en primera medida la liquidación bilateral o en su defecto la liquidación unilateral, antes de que ocurra el vencimiento del término legal.
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 En otras palabras puede decirse que, el presunto incumplimiento de los deberes funcionales por parte de los servidores públicos responsables de adelantar el trámite liquidatorio no ocurrió instantáneamente cuando venció el plazo para liquidar el contrato, sino prolongadamente a partir de que feneció el plazo de ejecución del contrato (25 de abril de 2019) y hasta que venció el plazo legal para liquidarlo (25 de octubre de 2021), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
En ese sentido, la autoridad competente para adelantar las investigaciones disciplinarias correspondientes debe realizar un examen integral de los hechos, desde el 25 de abril de 2019 hasta el 25 de octubre de 2021, para identificar los posibles servidores públicos responsables, determinar si hubo un incumplimiento de sus deberes funcionales e imponer, si hay lugar a ello, las sanciones disciplinarias.
Por lo antes expuesto, la Sala puede concluir que, los hechos generadores de las presuntas faltas disciplinarias en el caso concreto pudieron ocurrir desde antes que empezara a operar la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es, con anterioridad al 13 de enero de 2021. En consecuencia, de conformidad con la Sentencia C-373 de 2016, el competente para iniciar la investigación disciplinaria y fallar lo que en derecho corresponda es la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ, en ejercicio de funciones administrativas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) para que adelante las actuaciones disciplinarias a que haya lugar por no haberse liquidado el contrato 155 de 218 dentro del término establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y por la consecuente pérdida de competencia de la DEAJ para ese efecto.
SEGUNDO. Enviar el expediente a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ).
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Unidad de Control Interno Disciplinario de la DEAJ, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, al abogado Cesar Augusto Contreras Suarez, apoderado de la Rama Judicial, y al señor Juan Carlos Perdomo Albornoz, Profesional Universitario Grado 11 de la DEAJ.
CUARTO. RECONOCER personería jurídica al abogado Cesar Augusto Contreras Suarez como apoderado de la Rama Judicial. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00271-00 QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado (Salvamento de voto) WILLIAM ZAMBRANO CETINA Conjuez REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.