Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) Temas: Régimen de cesantías con retroactividad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Beatriz Vera Villanueva formuló demanda en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución 4916 del 9 de septiembre 2 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva de 2015, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía definitiva, en cuanto se liquidó con el sistema anual y no con el retroactivo.

Como consecuencia, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de su cesantía definitiva con base en el régimen de retroactividad; ii) ordenar a la entidad demandada que pague las diferencias de su auxilio producto de la liquidación con el aludido régimen; iii) reconocer los ajustes de valor sobre las sumas de dinero adeudadas de acuerdo con lo establecido en los artículos 187 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv) disponer el reconocimiento de intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia, tal como lo establece el artículo 192 ibidem; v) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos de la norma mencionada en el numeral anterior; y vi) condenar en costas a la entidad demandada, incluyendo las agencias en derecho. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: (i) La señora Beatriz vera Villanueva se vinculó como docente en propiedad desde el 5 de febrero de 1993, producto del nombramiento efectuado a través de la Resolución 202 del 1.º de febrero de 1993 y ha laborado en forma continua desde su nombramiento.

(ii) La parte demandada ha liquidado y pagado sus cesantías en forma anual y, a través de la Resolución 4916 del 9 de septiembre de 2015 se le reconoció la prestación parcial, acto administrativo contra el cual no interpuso el recurso de reposición. (iii) Para la liquidación de las cesantías se debieron tener en cuenta todos los factores salariales devengados en el año 2015, pues fue aquel en que hizo la 3 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva reclamación de su prestación y su liquidación debió hacerse en forma retroactiva, en aplicación del artículo 17, literal a) de la Ley 6ª de 1945. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; 1 de la Ley 91 de 1989, 176 de la Ley 115 de 1994; 1 del Decreto 1582 de 1998; la Ley 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: (i) La entidad demandada desconoció los principios mínimos establecidos en normas laborales pues la decisión enjuiciada desmejora sus prestaciones sociales y particularmente las disposiciones que establecen la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en aquellas.

(ii) Con el acto acusado también se violan los principios de celeridad y eficacia de la Administración Pública, la Ley 91 de 1989 y las normas que rigen a los empleados del orden territorial comoquiera que su vinculación laboral ocurrió en el año 1993 y, por ende, en materia de cesantías solo se rigen por el sistema de liquidación anual los empleados de ese nivel de la administración que se hubieren vinculado con posterioridad al 31 de diciembre de 1996, al tenor de lo establecido en el artículo 3 de la Ley 344 de 1996.

(iii) Con el acto acusado se incurrió en falsa motivación, toda vez que se liquidaron sus cesantías con el sistema anual, el cual solo aplica para los docentes nacionales, calidad que no le corresponde, pues fue vinculado a través de un nombramiento efectuado por el alcalde mayor de Bogotá; de modo que, con la decisión censurada se desconoció que los docentes territoriales son empleados de la autoridad que efectúa el nombramiento y que solo aquellos vinculados con posterioridad a la fecha señalada en el numeral anterior son destinatarios de la liquidación anual. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva 1.2.

Contestación de la demanda La Secretaría de Educación de Bogotá contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones.1 Para tal efecto, se sustentó en los siguientes argumentos: (i) Los docentes vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1989 son destinatarios del régimen de liquidación anual de cesantías, por disposición de la Ley 91 de 1989; en consecuencia, como la demandante ingresó al servicio a partir del mes de febrero de 1993 es forzoso concluir que su prestación se debe liquidaren forma anual, como se hizo.

(ii) Por otro lado, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio es una cuenta especial de la Nación y es a este a quien le corresponde pagar las cesantías de los docentes, razón por la cual no es del caso atribuir ninguna responsabilidad, en materia de dicha prestación, a cargo de la Secretaría de Educación. (iii) Deben prosperar las pretensiones de falta de legitimación por pasiva, legalidad de los actos acusados y prescripción. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia proferida el 2 de septiembre de 2019,2 se inhibió de pronunciarse en torno al fondo de las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: (i) Las cesantías parciales a favor de la demandante fueron reconocidas a través de la Resolución 4916 del 9 de septiembre de 2015; contra dicho acto procedía el 1 Folios 51 a 59. 2 Folios 140 a 145. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva recurso de reposición que no es obligatorio; no obstante, en virtud del «privilegio de la decisión previa» es necesario que el administrado obtenga un pronunciamiento acerca de los derechos que pretende reclamar.

(ii) En ese contexto, debe existir congruencia entre la petición formulada ante la administración y las pretensiones de la demanda y, en el caso concreto, no se observa que la demandante hubiera reclamada, en forma precisa, el reconocimiento de sus cesantías con el sistema de retroactividad, lo que impide emitir un pronunciamiento de fondo. 1.4.

El recurso de apelación La señora Beatriz vera Villanueva, actuando por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación,3 que sustentó así: (i) Contrario a lo afirmado en la sentencia objeto del recurso, sí hubo agotamiento de la vía gubernativa, comoquiera que la demandante sí elevó petición ante la administración con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de sus cesantías.

(ii) El único deber que le asiste al interesado consiste en diligenciar el formulario a través del cual reclama su prestación y es la administración quien tiene la potestad de definir si el reconocimiento de esta se hace bajo el sistema de liquidación anual o el de retroactividad; vaga aclarar, además, que el recurso de reposición no es de carácter obligatorio y, en ese orden de ideas, no era indispensable volver a reclamar para solicitar que el pago se hiciera bajo el régimen retroactivo.

(iii) En línea con lo anterior, se debe analizar el fondo de la controversia y decidirla en forma favorable toda vez que a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de sus cesantías con el sistema de retroactividad, comoquiera que a los empleados del orden territorial solamente los rige el régimen de liquidación 3 Folios 154 a 156. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva anual siempre y cuando se hubieren vinculado con posterioridad al 31 de diciembre de 1996. 1.5.

Pronunciamiento de la contraparte en segunda instancia La Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) y la Secretaría de Educación de Bogotá no se pronunciaron en esta etapa procesal. 1.6. El Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de estado rindió concepto4 en el cual solicitó confirmar la decisión de primera instancia. Al respecto, manifestó que la demandante debió formular reclamación para que la entidad se pronunciara en forma concreta sobre el régimen de cesantías que le era aplicable, pero como ello no se dio, la administración no tuvo la posibilidad de enterarse de la argumentación de la peticionaria, lo que limita la competencia del juez.

En todo caso, y aunque no es del caso hacer un pronunciamiento en torno al fondo de las pretensiones de la demanda, estas no deberían prosperar pues la fecha de vinculación laboral de la demanda, la enmarca dentro del régimen de cesantías anuales, el cual fue aplicado en el acto censurado. La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1.

El problema jurídico Se circunscribe a establecer si, en el asunto que se examina, se daban los supuestos fácticos y jurídicos para emitir un pronunciamiento de fondo; en caso 4 Índice 14 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva afirmativo, determinar si la demandante puede ser beneficiaria de la liquidación de cesantías con el sistema de retroactividad, previsto en la Ley 6.ª de 1945. 2.2.

Marco normativo La Ley 6.ª de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.

El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.

Ahora bien, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos que estableció para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»5, y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»6; con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella. 5 Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. 6 Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9%, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.

El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías7, y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo8.

Además, en los artículos 6 y 7 ibidem, fijó un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías. Ahora bien, la Ley 344 de 1996 «por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones», dio un paso adicional encaminado a generalizar el sistema de liquidación anual del auxilio de cesantías para los servidores públicos, al consagrar, en su artículo 13, lo siguiente: Artículo 13.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías: a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; 7 Artículo 2 del Decreto 432 de 1998. 8 Artículo 3, literales a), b) y c) del Decreto 432 de 1998. 9 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;

(negrilla de la Sala). La norma vigente a la fecha de expedición de la ley previamente citada, que estableció el régimen anual de cesantías, era la Ley 50 de 1990, en cuyo artículo 99 consagró: Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2.

El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.

El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. 4. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. (Negrilla de la Sala). El Decreto 1582 de 1998 reglamentó los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, y precisó que la norma a la que se debía remitir a efecto de la liquidación anual del auxilio de cesantías de quienes se afilien a fondos privados es la Ley 50 de 1990, en sus artículos 99, 102 y 104, y para liquidar las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, es la Ley 432 de 1998, artículo 5 y siguientes.

No obstante, para aquellos empleados que venían con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1996, cuando entró a regir la citada Ley 344 de 1996, se les 10 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva continuaría respetando el régimen de liquidación del auxilio de cesantías consagrado en normas anteriores.9 En todo caso, se abrió la posibilidad de que tales servidores públicos10 se acogieran al régimen anualizado de liquidación de cesantías y para este efecto debían proceder en la forma descrita en el artículo 3 del Decreto 1582 de 1998, que es la siguiente: Artículo 3º.- En el caso de servidores públicos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, con régimen de retroactividad, que decidan acogerse al régimen de cesantía de dicha ley, se procederá de la siguiente forma: a) La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado; b) La entidad pública entregará el valor de la liquidación a la administradora seleccionada por el trabajador; c) En lugar de entregar dicha suma de dinero, las entidades territoriales podrán emitir a favor de cada uno de los servidores públicos que se acojan a este régimen, un título de deuda pública por el valor de la liquidación de las cesantías, con las características que se señalan más adelante, previo el cumplimiento de los trámites legales necesarios para su expedición (se resalta).

Además, a aquellos servidores cobijados por el régimen de liquidación retroactiva de cesantías se les continúa respetando este, por virtud de lo dispuesto en los artículos 211 del Decreto 1252 de 2000 y 312 del Decreto 1919 de 2002. Ahora bien, en lo que respecta al personal docente, se debe indicar que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como «una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, 9 Es decir, el sistema de liquidación retroactiva, consagrado en Ley 6 de 1945, el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. 10 Aquellos que tuviera vinculación laboral anterior a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996. 11 «Artículo 2.- Los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000, disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional.» 12 «Artículo 3.- Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000.» 11 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital» que estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales13 que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de esa ley.

La aludida ley, en su artículo 1, numeral 3, precisó que los docentes territoriales son aquellos «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975» y en el artículo 2 ibidem consagró lo relativo al reconocimiento de las prestaciones por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los siguientes términos: Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] 5.- Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.

En lo que tiene que ver con las cesantías, el reconocimiento de esa prestación a favor de todos los docentes, sin discriminar si se trata de territoriales, nacionales o nacionalizados, se estableció en el artículo 15 ibidem, en los siguientes términos: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 3.

Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio 13 De acuerdo con el artículo 5, numeral 1, de la Ley 91 de 1989. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.

Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. (Resalta la Sala). Es importante precisar que cuando la norma en cita se refirió a los docentes vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1990 hizo alusión a todos aquellos cuya relación laboral iniciara en forma posterior a esa fecha, sin importar si se trata de nacionales, nacionalizados o territoriales (municipales o departamentales) pues, precisamente, la expresión está precedida de una «y», que es copulativa, es decir que «se usa para unir palabras»,14 por ello la Sala entiende que además de los nacionales y nacionalizados a que se refiere la primera frase de la norma, adiciona o incluye a aquellos que se vincularan al servicio docente con posterioridad a la fecha límite allí establecida, y en torno a estos no se hizo diferenciación en relación con la autoridad de la que proviniera el nombramiento del docente, por lo que ha de entenderse que se trata de todos, sin discriminación alguna.

La Ley 60 de 1993, en su artículo 6, en torno a los docentes territoriales determinó que «[serían] incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se les [respetaría] el régimen prestacional vigente para la respectiva entidad territorial»; no obstante en el artículo 3, numeral 5, ibídem, en torno a los de la planta de personal de los establecimientos educativos territoriales, que fueran remunerados con recursos del situado fiscal, señaló que tenían el carácter territorial, en los siguientes términos: 14 www.rae.es. 13 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.

Ahora bien, el artículo 175 de la Ley 115 de 1994, estableció la posibilidad de que los docentes que laboran en los establecimientos públicos educativos oficiales en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media, se afiliaran al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; sin embargo, solo hasta el Decreto 196 del 25 de enero de 1995, se reglamentaron los artículos 6 y 176 de las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, y en lo que respecta a la afiliación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, determinó lo siguiente: Artículo 5º.- Docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios.

Los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales que estén vinculados a la fecha de vigencia del presente Decreto, serán incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el procedimiento establecido en el capítulo IV de este Decreto y el cumplimiento de los requisitos formales establecidos para el efecto, quedando eximidos de los requisitos económicos fijados para afiliación, siempre y cuando se encuentren vinculados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces.

A estos docentes se les respetará el régimen prestacional que tengan al momento de la incorporación y no se les podrá imponer renuncias o exclusiones a riesgos asumidos por la ley y las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos a que se refiere el artículo 9º del presente Decreto.

Los docentes que se vinculen al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con posterioridad a la incorporación de que trata el inciso inmediatamente anterior, deberán cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica y se afiliarán con sujeción al régimen establecido en la Ley 91 de 1989, en sus decretos reglamentarios y en las disposiciones que los modifiquen, adicionen o sustituyan.

(Resalta la Sala). Valga aclarar que el aludido decreto, también se refirió a la clasificación de docentes que estaba contenida en la Ley 91 de 1989, pues, en su artículo 3 lo previó así: Artículo 2º.- Definiciones. Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: 14 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva Docentes nacionales y nacionalizados: Son aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.

Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación- Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.

(Se resalta). Ahora bien, la Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, en su artículo 81 estableció que el régimen prestacional de «los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley». 2.3.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: (i) El 1 de marzo de 1993,15 la jefe de División de Personal de la Secretaría de Educación de Bogotá expidió una constancia que da cuenta de que la señora Beatriz Vera Villanueva «tomó posesión del cargo de Docente grado 7.

El día 05-05-93 según Resolución No. 202 del 01-02-9316». (ii) El 9 de septiembre de 2015,17 la Secretaría de Educación de Bogotá expidió la Resolución 4916, por la cual reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial para reparaciones locativas a favor de la señora Beatriz Vera Villanueva: En las consideraciones de dicho acto se expresó: 15 Folio 7. 16 En los folios 8 a 11 obra copia del acto administrativo de nombramiento. 17 Folios 3 a 6. 15 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva […] Que mediante solicitud radicada bajo el No. 2015-CES-022487 de fecha 23/06/2015, la docente BEATRIZ VERA VILLANUEVA […] solicita el reconocimiento y pago de una Cesantía Parcial, con destino a Reparaciones locativas, que le corresponde por los servicios prestados cono docente de vinculación DISTRITAL-RECURSOS PROPIOS, IED INSTITUTO TÉCNICO INDUSTRIAL FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS, aportando para el efecto los siguientes documentos […] En el artículo sexto de la parte resolutiva de dicho acto administrativo se determinó lo siguiente:

ARTÍCULO SEXTO: Contra la presente resolución procede el recurso de reposición el cual podrá interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de notificación ante la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76 el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala El primer problema jurídico que ocupa la atención de la Sala consiste en determinar si, en el proceso bajo examen, se daban los supuestos fácticos y jurídicos para emitir un pronunciamiento de fondo. Al respecto, se debe señalar que el artículo 229 constitucional «garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia»; por su parte, el artículo 180, numeral 5.º, de la Ley 1437 de 2011 impone al juez adoptar todas las medidas necesarias para «evitar sentencias inhibitorias» y, sobre esa materia, la Corte Constitucional ha sostenido que existen dos escenarios en los cuales se puede estructurar una decisión inhibitoria injustificada, así: […] Se está ante dos formas de sentencia inhibitoria injustificada y, por ello, contraria a la Constitución. La primera, el fallo inhibitorio manifiesto, en que el juez expresamente decide no resolver de fondo lo pedido sin haber agotado todas las posibilidades conferidas por el ordenamiento jurídico aplicable, y, la segunda, el fallo inhibitorio implícito, caso en el cual el juez profiere una decisión que en apariencia es de fondo, pero que realmente no soluciona el conflicto jurídico planteado y deja en suspenso la titularidad, el ejercicio o la efectividad de los derechos y prerrogativas que fundaban las pretensiones elevadas ante la jurisdicción […]18». 18 Corte Constitucional, Sentencia T-134 del 18 de febrero de 2004, M.P. Jaime Córdova Triviño. 16 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva En el caso bajo análisis, el tribunal de primera instancia consideró que no era viable emitir un pronunciamiento de fondo comoquiera que la parte demandante no formuló una reclamación concreta, ante la administración, dirigida a lograr el reconocimiento y pago de sus cesantías con el sistema de retroactividad, comoquiera que su petición solo se orientaba a que se concediera dicha prestación parcial y, en ese sentido, no se le permitió a la entidad pronunciarse sobre los argumentos que ahora se invocan en la demanda, en torno al régimen aplicable.

Pues bien, en controversias previas, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre igual situación que la que se expone en este caso y ha concluido lo siguiente: Por lo tanto, la interpretación de las normas procesales que realice el operador judicial debe estar siempre orientada a garantizar el principio de acceso material a la administración de justicia, y en este caso en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no profirió decisión de fondo, anteponiendo argumentos procesales como obstáculo para la eficacia de los derechos sustanciales de la demandante, motivo suficiente, para revocar el fallo apelado, que se inhibió para realizar un estudio de las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se analizará el fondo de la controversia suscitada.

Adicionalmente, se advierte que la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales ante la entidad demandada en virtud de la cual se expidió el acto administrativo demandado, y si bien, en la petición no especificó que las mismas fueran liquidadas teniendo en cuenta el régimen retroactivo, la Sala entiende que agotó el requisito en vía administrativa, aspecto que el a quo no encontró probado, y con fundamento en ello, se declaró inhibido para resolver el fondo de la controversia.19 En efecto, la Sala considera, al igual que se hizo en el precedente citado, que en asuntos como el sub lite en el que se comprueba la existencia de una reclamación de las cesantías por parte de la interesada, es evidente que la entidad empleadora, dentro de las facultades de las que está investida, debió realizar un análisis pormenorizado de la situación particular y concreta, y, en particular, sobre el régimen de esa prestación que amparaba a la solicitante, para, de esa modo, 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de octubre de 2023, radicación 25000 23 42 000 2015 03919 01, número interno: 4030-2021, M.P. César Palomino Cortés. 17 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva establecer los términos en que habría de realizar la liquidación de dicha prestación. En esa medida, no podría concluirse, como lo consideró el a quo, que se le está sorprendiendo con la fundamentación de la demanda, la cual, en últimas, gira en torno a la norma que ha de tenerse en cuenta para conceder las cesantías, pues ella debió ser analizada previamente por la autoridad accionada, para definir la manera en que debía ser liquidada la prestación. En el anterior escenario, la Sala abordará el estudio del segundo problema jurídico, que consiste en establecer si la demandante tiene derecho al reconocimiento de las cesantías con base en el sistema de retroactividad, y, para ello, es necesario analizar si la vinculación laboral de la demandante.

Pues bien, la demandante considera que su prestación se debe calcular con el sistema de retroactividad, en la medida en que su vinculación fue anterior al año 1996, fecha en que entró a regir el régimen anual de cesantías para los empleados del orden territorial, por virtud de lo dispuesto en la Ley 344 de 1996. Al respecto, se debe señalar que tal como se demostró con las pruebas referidas en el acápite que antecede, la vinculación laboral de la accionante inició el 5 de febrero de 1993, como docente del Distrito Capital de Bogotá,20 de manera que esa fecha determina el régimen de liquidación de cesantías que le es propio, que no es otro que el anualizado, que fue el utilizado por la administración, en el acto acusado, para reconocer la prestación. En efecto, el ingreso de la demandante a la docencia oficial se produjo con posterioridad al 31 de diciembre de 1989, es decir, después de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, por lo que su régimen de cesantías es el que cobijaba a los empleados públicos del orden nacional, esto es, anualizado, sin retroactividad y sometido al reconocimiento de intereses.21 20 Folios 7 a 11. 21 A partir de lo previsto en el artículo 27 del Decreto 3118 de 1968, la liquidación de las cesantías de los empleados públicos del orden nacional, es anual y no retroactiva. 18 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva Por ello, aunque la Ley 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995 regularon lo relativo a la afiliación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ello no quiere decir que a partir de ese trámite empezaba a regir el sistema anual, pues, para todos los docentes cuya vinculación laboral iniciaba desde el 1.º de enero de 1990, se previó la liquidación de la prestación bajo ese régimen -anual- sin importar que estos fueran nacionales, nacionalizados o territoriales.22 La Sala no desconoce que tanto la Ley 91 de 1989, como el artículo 3 del Decreto 196 de 1995 contienen la clasificación de docentes, como nacionales, nacionalizados y territoriales; sin embargo, ello no quiere decir que tal enunciación hubiera tenido el propósito de aplicar, a estos últimos, el régimen prestacional de la entidad territorial correspondiente, sino realizar una diferenciación que tendría repercusión, en particular, para aquellos que venían con una vinculación anterior.23 En tales condiciones, esta Subsección debe precisar que si bien es cierto la incorporación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que se produciría a partir de lo dispuesto en el Decreto 196 de 1995, garantizaba el régimen prestacional que tuvieran al momento de su incorporación,24 también lo es que en el caso de la demandante, para efecto de la liquidación de sus cesantías, el régimen que debía aplicarse no era otro que el anualizado contemplado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues su vinculación laboral se produjo con posterioridad a esa disposición. Valga aclarar que la Sala no acoge la consideración realizada por la recurrente, según la cual el régimen anual de liquidación de las cesantías, para los docentes, 22 Tal es la interpretación que le ha dado la Sala a las disposiciones que en materia de cesantías aplican a los docentes, tal como se ha dejado sentado, entre otras, en providencia del 19 de octubre de 2017, radicación: 20001 23 39 000 2014 00289 01, número interno: 5010-15, M.P. William Hernández Gómez. 23 Entendiéndose anterior, aquella producida previamente a la vigencia de la Ley 91 de 1989. 24 Garantía de aplicación del régimen anterior que también está contenida en las demás normas invocadas por el apoderado de la recurrente. 19 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva solo tiene aplicación a partir de la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, pues, según el recuento normativo realizado con antelación, en lo que atañe a los docentes que ingresaran a prestar su servicio con posterioridad al 31 de diciembre de 1990, la aplicación del sistema anual, para la liquidación de cesantías, deviene de lo establecido en la Ley 91 de 1989, en la cual se refiere a todos los docentes, sin importar la naturaleza de la relación laboral.25 En tales condiciones, como las pruebas allegadas al proceso demuestran que el ingreso de la señora Vera Villanueva, como docente al servicio de una institución educativa ubicada en el Distrito Capital de Bogotá, ocurrió el 5 de febrero de 1993, es decir, con posterioridad al 1.º de enero de 1990, fecha establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para que entrara en vigor el sistema de liquidación de cesantías allí contemplado, y que regía en caso de nuevas vinculaciones docentes, es forzoso concluir que se debe someter al régimen anualizado allí establecido, lo que impone revocar la sentencia recurrida que emitió un pronunciamiento inhibitorio y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda. 2.5.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,26 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 25 Es decir, sin consideración a que fuera nacional, nacionalizada o territorial. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 20 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que se debe revocar la sentencia de primera instancia, en cuanto el Tribunal se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, y, en su lugar, serán resueltas en forma desfavorable, comoquiera que la señora Beatriz Vera Villanueva no tiene derecho a que se liquiden sus cesantías con el sistema de retroactividad, y se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 Radicación: 25000 23 42 000 2016 03195 01 (2369-2021) Demandante: Beatriz Vera Villanueva F A L L A Primero. Revocar la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo, en el proceso promovido por Beatriz Vera Villanueva contra la Nación (Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio).

En su lugar, se dispone: Denegar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en las consideraciones que anteceden. Segundo. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DDG