Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C, doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: CLEMENCIA ALARCÓN AYALA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “C” Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento pensional a docente con la Ley 812 de 2003. Interrupción de vinculación. Defecto por desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Clemencia Alarcón Ayala, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 5 de mayo de 2025, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica, favorabilidad y tutela judicial efectiva, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA en la sentencia proferida el día 2 de abril de 2025, en el expediente radicado bajo número 11001-33-42- 050-2024-00026-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, SEGURIDAD JURÍDICA, DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE VERTICAL y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD de la señora CLEMENCIA ALARCÓN AYALA, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por la jurisdicción contenciosa administrativa. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con fundamento en la normatividad aplicable al caso de la parte actora, esto es, Ley 33 de 1985 y, atendiendo al precedente jurisprudencial del Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo”. 2.
Hechos La accionante relató que tiene más 55 años y que laboró como docente oficial entre el 3 de septiembre de 2001 y el 25 de mayo de 2023 y, como consecuencia, el 30 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de agosto de 2023, solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – en adelante Fomag-, por reunir los requisitos previsto en la Ley 33 de 1985 y ser beneficiaria de la transición de la Ley 812 de 2003, petición que no fue contestada por lo que se configuró el acto administración ficto presunto negativo.
Afirmó que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, con el fin de que se anulara el acto administrativo ficto negativo y se le reconociera y pagara la pensión de vejez de conformidad con la Ley 33 de 1985.
Indicó que el Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito de Bogotá en sentencia de 18 de septiembre de 2024, declaró la nulidad del acto administrativo presunto negativo y condenó al Fomag a efectuar el reconocimiento de la pensión de vejez a la señora Clemencia Alarcón Ayala, efectiva a partir del 10 de mayo de 2023. Señaló que la anterior decisión se sustentó en que los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985.
Por consiguiente, como evidenció que la demandante se vinculó como docente oficial desde el 3 de septiembre de 2001 “hasta el 30 de noviembre del 2002. Posteriormente fue nombrada en provisionalidad mediante Resolución 03560 del 9 de febrero de 2004 y finalmente con la expedición de la Resolución No. 0350 del 20 de junio del 2008, con efectos fiscales a partir del 15 de julio de 2005, fue nombrada en propiedad”, es decir, que la vinculación laboral de la demandante se produjo con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), razón por la cual la actora “se encuentra cobijada por el régimen del magisterio y, por lo tanto, le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 91 de 1989”.
Finalmente, manifestó que contra la anterior decisión la parte demanda interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en sentencia de 2 de abril de 2025, la revocó y negó las pretensiones de la demanda, con sustento en que la demandante prestó sus servicios solo antes “de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto, hasta el 30 de noviembre de 2002.
Posterior a dicha fecha, no mantuvo vinculación alguna en calidad de docente hasta el 12 de febrero de 2004, momento para el cual se le vinculó en provisionalidad”. Por consiguiente, resaltó que no se cumplió con el requisito establecido en la Ley 812 de 2003 que era estar vinculada como docente oficial para el 27 de junio de 2003, es decir, cuando inició la vigente de la mencionada ley. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora mencionó que no estaba de acuerdo con la sentencia de 2 de abril de 2025, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, toda vez que negó el reconocimiento de la pensión ordinaria de vejez como docente oficial. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Resaltó que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia, pues el asunto goza de relevancia constitucional, toda vez que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al proferir una decisión con desconocimiento del precedente judicial.
Igualmente, señaló que se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial, que la acción de tutela se presentó en un término razonable y que no se reprocha una decisión proferida en el curso de otra acción de tutela. Afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que en sentencias de 20 de septiembre de 2020 1 y de 8 de noviembre de 2024 2, ambas de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, y de 2 de junio de 2022 3 dictada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, concluyeron que las interrupciones en la vinculación del servicio educativo oficial al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, no impide la determinación del régimen pensional bajo la mencionada normativa.
Agregó que del precedente vertical aplicable resulta posible concluir que el reconocimiento pensional en favor del personal docente no está condicionado a que su vinculación al servicio educativo oficial concurra con la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, pues tal exigencia resulta arbitraria e inmotivada, en tanto la única condición legal para ser beneficiario de la transición prevista en el artículo 81 de dicha ley es acreditar que el docente laboraba en el sector público antes de que comenzara a producir efectos jurídicos dicha disposición. Resaltó que “la interpretación del tribunal dista de la posición mayoritaria del Consejo de Estado que se acompasa con una interpretación armónica del ordenamiento jurídico y la sentencia de unificación SUJ -014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 a la luz de los principios de favorabilidad, pro homine, equidad y justicia social, entendiendo, de esta manera, que la verificación del requisito a la vinculación al servicio público docente oficial puede acaecer primero en el tiempo a la entrada en vigor de la pluricitada norma, no resultando exigible que concurran estos dos sucesos para la definición del régimen pensional aplicable al caso concreto”.
Por último, manifestó que se desempeñó como docente oficial durante más de veinte años, con tiempos de servicio anteriores a la vigencia de la Ley 812 de 2003, y cumplió con la edad pensional al momento de la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera que, reunía los requisitos exigidos para el reconocimiento y pago de la pensión ordinaria de vejez bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985. 1 Radicado No. 66001-23-33-000-2017-00470-01, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. 2 Radicado No. 25000-23-42-000-2019-00655-01, C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo. 3 Radicado No. 25000-23-42-000-2019-00143-01, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4. Trámite procesal Por auto de 14 de mayo de 2025, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar a la accionante y a la autoridad judicial accionada.
Asimismo, al Juzgado Cincuenta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, como terceros interesados en el resultado del proceso. De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 64811 a 64817 de 19 de mayo de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” El magistrado ponente de la sentencia objetada pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, pues no se incurrió en “vía de hecho” ni se vulneraron los derechos fundamentales a la accionante.
Afirmó que la decisión reprochada fue proferida con prevalencia de los principios de la sana crítica y la buena fe, después de haberse surtido el procedimiento con garantía de igualdad e imparcialidad de las partes y, en ella, se encuentran consignados ampliamente los motivos para revocar la sentencia de primera instancia. Resaltó que del material probatorio recaudado se evidencia que la docente no mantuvo vinculación como docente oficial al 27 de junio de 2003, fecha en la que entró en vigencia la Ley 812 de 2003.
Sostuvo que del artículo 81 de la Ley 812 de 2003, se infiere que los docentes mantendrán los derechos pensionales si conservan vinculación vigente a esa fecha y que, en caso de estar cesantes, no continúan con las prerrogativas de la legislación anterior y, en consecuencia, no le asiste el derecho a la demandante del proceso ordinario al reconocimiento de su pensión de jubilación según la Ley 33 de 1985.
Finalmente, mencionó que en el presente caso no se configuran los requisitos dispuestos por la Corte Constitucional para que la acción de tutela proceda contra providencias judiciales, sino que, por el contrario, lo que pretende la accionante es que se surta una tercera instancia. 5.2. Respuesta del Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito de Bogotá La titular del despacho se limitó a relacionar cada una de las actuaciones que se surtieron dentro del proceso ordinario y, adicionalmente, anexó el link de acceso al expediente digital No. 11001-33-42-050-2024-00026-00 (demandante: Clemencia Alarcón Ayala).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 5.3. Respuesta del Ministerio de Educación Nacional El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la cartera ministerial pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela y que se desvinculara a la entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Indicó que no se demuestra que las vulneraciones a las garantías procesales y fundamentales invocadas comprometan gravemente la existencia o supervivencia del accionante, ni el acceso a la administración de justicia. Señaló que se presenta una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional, situación por la cual debería declararse improcedente la presente acción de tutela.
Para terminar, mencionó que no es el Ministerio de Educación Nacional el llamado a responder por las pretensiones de la accionante, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva en la presente acción de tutela. 5.4. Respuesta de Fiduprevisora S.A. La jefe de la Oficina de Gerencia Jurídica de Negocios Especiales pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, porque no se cumplen con los requisitos generales y especiales de procedencia, y que se desvinculara a la entidad por no estar legitimada en la causa por pasiva. 5.5.
La Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, a pesar de que se le notificó en debida forma del auto admisorio, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Cuestión preliminar El Ministerio de Educación Nacional y Fiduprevisora S.A. solicitaron que se desvincularan de la acción de tutela, al considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva. Conforme lo disponen los artículos 86 de la Constitución Política, el 5 del Decreto 2591 de 1991 y en atención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que al estudiar la falta de legitimación en la casa por pasiva ha explicado que este requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 transgresión del derecho alegado resulte demostrada” 4, la Sala negará las solicitudes de desvinculación del Ministerio de Educación Nacional y de Fiduprevisora S.A., en tanto ostentan interés directo en el asunto porque fueron parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la accionante. 3.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica, favorabilidad y tutela judicial efectiva de la demandante. 4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos5 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos6, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20127, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20148, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20059. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado 4 Sentencia T-005 de 2022. 5 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 6 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 7 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 8 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 a partir del hecho que originó la vulneración (…);
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico10; (ii) Defecto procedimental absoluto11; (iii) Defecto fáctico12; (iv) Defecto material o sustantivo13; (v) Error inducido14; (vi) Decisión sin motivación15;
(vii) Desconocimiento del precedente16 y (viii) Violación directa de la Constitución 17. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo18 y de la Corte Constitucional19. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 10 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 11 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 12 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 13 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 14 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 15 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 16 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 17 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 18 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 19 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 5. Estudio y solución del caso concreto 5.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que, en el presente caso, i) la acción de tutela es de evidente relevancia constitucional porque debe definirse si con la sentencia de 2 de abril de 2025 proferida por el Tribunal accionado se limitó el alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica, favorabilidad y tutela judicial efectiva a la accionante.
Adicionalmente, en el caso se observa que con los reparos expuestos no se propone una discusión económica o legal, ni se reabre el debate litigioso, pues los argumentos que sustentan la solicitud se encaminan a demostrar un supuesto desconocimiento del precedente judicial por la autoridad accionada. Aunado a lo anterior, se evidencia que la parte actora no tuvo la oportunidad de exponer dichos reparos al interior del trámite ordinario, más aún cuando la decisión de primera instancia resultó favorable a sus pretensiones.
Por otra parte, ii) en el proceso ordinario se agotó el recurso de apelación, por lo que la demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ni el asunto se encuadra en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA, ni del de unificación de jurisprudencia, descritas en el artículo 257 de la misma disposición, iii) la solicitud de amparo se presentó dentro de los seis (6) meses 20 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional21;
(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 5.2. La autoridad judicial accionada incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente judicial alegado La demandante considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios a la seguridad jurídica, favorabilidad y tutela judicial efectiva, con la sentencia de 2 de abril de 2025, por medio de la cual se revocó la decisión favorable de primera instancia y se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se pretendía el reconocimiento y pago de la pensión de vejez como docente oficial de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985.
La Sala anticipa que accederá las pretensiones de la solicitud de amparo, pues observa que el Tribunal accionado desconoció el precedente judicial desarrollado por el órgano de cierre. Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento de la sentencia dictada en segunda instancia, así: 20 La providencia objetada se notificó el 4 de abril de 2025 y la acción de tutela se instauró el 4 de mayo de 2025, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses. 21 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” en sentencia de 2 de abril de 2025, negó las pretensiones de la accionante tendientes al reconocimiento y pago de una pensión de vejez, al considerar que no le resultaba aplicable la Ley 33 de 1985.
En primer término, al referirse sobre el marco normativo y jurisprudencial de la pensión de los docentes oficiales, aseguró que de conformidad con lo establecido en el artículo 81 22 de la Ley 812 de 2003, “para aquellos educadores que para el 27 de junio de 2003, se encontraban vinculados al servicio público oficial, el régimen pensional aplicable es el previsto en las disposiciones anteriores a dicha Ley, esto es, el régimen prestacional al que hace referencia la Ley 91 de 1989; mientras que quienes ingresen con posterioridad al 27 de junio de junio de 2003, se rigen para efectos pensionales, por el régimen de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos allí consagrados, salvo el de la edad de pensión de vejez, que será de 57 años para hombres y mujeres.
Vale la pena señalar que la anterior disposición, fue reiterada en el parágrafo transitorio 1º del Acto Legislativo 01 de 2005”. Luego, al abordar el caso concreto a partir de las pruebas allegadas en debida forma al proceso, el Tribunal constató que la accionante estuvo vinculada como docente oficial (en interinidad, provisionalidad y propiedad), durante los siguientes periodos: • 3 de septiembre de 2001 hasta el 29 de noviembre de 2001. • 30 de enero de 2002 hasta el 22 de marzo de 2002. • 1° de abril de 2002 hasta el 21 de junio de 2002. • 15 de julio de 2002 hasta el 11 de octubre de 2002. • 15 de octubre de 2002 hasta el 30 de noviembre de 2002. • 12 de febrero de 2004 hasta el 14 de julio de 2005. • 15 de julio de 2005 hasta el 25 de mayo de 2023.
Por lo anterior, la autoridad judicial accionada reconoció que la demandante prestó servicios antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, hasta el 30 de noviembre de 2002 y que no volvió a tener vinculación como docente oficial hasta el 12 de febrero de 2004. Por consiguiente, “la señora Alarcón Ayala al momento de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, no estaba dentro del servicio educativo oficial, debido a que finalizó vinculación el 30 de noviembre de 2002 e ingresó nuevamente a la docencia el día 12 de febrero de 2004, situación que impide mantener las prerrogativas de la Ley y verificar si satisface los requisitos exigidos en la Ley 33 de 1985, para tener derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación”. 22 “ARTÍCULO
81. RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LOS DOCENTES OFICIALES. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente Ley. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres (…)”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Por último, mencionó que “esta Corporación ha analizado integralmente la situación pensional de los docentes que en virtud de la fecha de su vinculación, previo a la entrada de vigencia de la Ley 812 de 2003 —27 de junio de 2003— solicitan el reconocimiento pensional bajo las Leyes que regulan la contingencia, anteriores al Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, lo que ha permitido llegar a la conclusión, que, la regla de transición que reza el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, corresponde a mantener los privilegios del régimen pensional del sector docente, es decir, el de la Ley 33 de 1985 o 3135 de 1968 si fuere el caso, sin embargo, no se puede desconocer las pautas de vinculación que predican la norma para mantener el beneficio”.
Efectuado el relato de los principales argumentos en los que se sustentó la decisión objeto de tutela y que interesan al proceso, la Sala procede a abordar el defecto de acuerdo con lo establecido en el planteamiento del problema jurídico, así: En torno al desconocimiento del precedente judicial, es necesario precisar que la Corte Constitucional ha dicho que su aplicación implica que23 «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el (los) caso (s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas24: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció15. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 23 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 24 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 5. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto25. 6.
Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. Descendiendo al asunto bajo examen, se observa que la parte actora en el escrito de tutela, al sustentar el defecto por desconocimiento del precedente judicial invoca los fallos de 20 de septiembre de 2020 y de 8 de noviembre de 2024, ambos de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado y de 2 de junio de 2022 dictado por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en los que se estableció que las interrupciones en la vinculación del servicio educativo oficial al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, no impide la determinación del régimen pensional bajo la Ley 33 de 1985.
Al respecto, al verificar el precedente que invoca la demandante, la Sala constató que estos guardan similitud respecto al presente asunto, tal como se expone a continuación: • Sentencia de 20 de septiembre de 2020. Caso en el que a un docente oficial se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, pues si bien contaba con tiempo laborados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, lo cierto es que cuando dicha norma inició su vigencia no estaba vinculado como docente oficial, sino que fue con posterioridad.
En la decisión invocada se accedió a las pretensiones con sustento en que “si bien es cierto que el demandante tuvo una vinculación laboral con posterioridad a la Ley 812 de 2003, también lo es que no es dable desconocer los tiempos de servicios prestados, como docente nacionalizado, antes de que empezara a regir tal normativa, máxime cuando para el 27 de junio de 2003 había acumulado 18 años, 5 meses y 16 días de labor (entre el 19 de agosto de 1978 y el 28 de enero de 1997).
Por lo tanto, al vincularse nuevamente al servicio oficial docente el 16 de febrero de 2009, haber acumulado más de 20 años de servicios en condición de maestro estatal y adquirido la edad pensional prevista en la Ley 33 de 1985, resulta contrario a los principios de equidad, justicia social y pro homine, así como a los tratados internacionales atañederos a estos, desconocer que el accionante había laborado como profesor en el sector público antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, máxime cuando de tal norma se infiere que su aplicación es para los nuevos docentes vinculados durante su vigencia, mas no para los que con anterioridad fueron nombrados en dicha condición. Así las cosas, dado 25 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 que el demandante fue nombrado como docente nacionalizado con anterioridad a la Ley 812 de 2003, le resultan aplicables a su situación pensional las Leyes 33 de 1985 y 91 de 1989 y, en tal sentido, al tener más de 55 años de edad (cumplidos el 17 de mayo de 2013, luego de su retiro definitivo del servicio oficial), tiene derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, con inclusión de los factores sobre los cuales efectuó aportes durante el último año de servicios, en aplicación de lo estipulado en el artículo 3º ibidem, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 del mismo año, tal como se precisó en el acápite anterior”. • Sentencia de 2 de junio de 2022 Decisión en la que no se compartió el argumento relacionado con que la parte actora no podía ser beneficiaria de la pensión de vejez establecida en la Ley 71 de 1988, porque al momento de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 la docente no se encontraba vinculada.
Resaltó que “para efectos de comprobar cuál régimen prestacional le es aplicable, no pueden desconocerse las vinculaciones que este hubiere ostentado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, pues ello sería tanto como afirmar que dichos períodos de servicios en el sector oficial y en los cuales estuvo vinculado al magisterio, no producen efectos jurídicos, máxime cuando en el presente caso no se trata de una nueva educadora que ingresó por primera vez al sistema especial de la docencia estatal, sino que su labor se vio interrumpida justamente al momento de la promulgación de la normativa en mención”.
Con respecto a la sentencia de 8 de noviembre de 2024, se advierte que en este caso se negaron las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a una docente oficial. Sin embargo, las razones en las que se apoyó la decisión fue porque la parte interesada no cumplió con el tiempo de servicio requerido para la prestación, pero al referirse a la continuidad del servicio como docente oficial a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se precisó que “la interrupción o suspensión del servicio oficial docente no puede ser óbice para determinar el régimen pensional que cobija la situación jurídica, pues como quedó visto en el marco normativo y jurisprudencial de la presente providencia, esta Corporación en casos con supuestos similares al presente, ha avalado el reconocimiento de la pensión de jubilación del personal docente, considerado la totalidad de los periodos laborados, aun cuando hubiese discontinuidad entre estos.
Así, pese a que el tribunal de primera instancia consideró que la accionante no podía ser beneficiaria del régimen pensional establecido en la Ley 91 de 1989, porque existió una interrupción en la prestación del servicio y al momento de entrar en vigencia la Ley 812 de 2003, esto es, el 27 de junio de 2003, no se encontraba vinculada como docente, lo cierto es que tal argumento no es de recibo, por cuanto para efectos de comprobar cuál es el régimen pensional aplicable, no puede desconocerse la vinculación que ostentó del 21 de febrero de 2003 al 21 de marzo de 2003, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, en tanto ello sería como afirmar que la prestación de servicios al sector oficial no produce efectos jurídicos”.
De lo anterior, se observa que en la Sección Segunda del Consejo de Estado existe Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 un precedente pacífico y uniforme, en el que se establece que la interrupción en la vinculación como docente oficial al momento de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 no es justificación para desconocer los tiempos anteriores a dicha norma, el cual resulta vinculante para la autoridad judicial accionada.
En efecto, en pronunciamiento reciente la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo de 20 de febrero de 2025 26, resaltó que, de manera reiterada 27, ha considerado que la sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019 28 fue enfática en señalar que el factor determinante para la aplicación de uno u otro régimen es la fecha de vinculación inicial al servicio docente, es decir, antes o después del 27 de junio de 2003.
Agregó que “estas reglas tienen importantes implicaciones prácticas, que han sido destacadas en la jurisprudencia de esta Sección, tales como: (i) No se requiere continuidad en el servicio para mantener el régimen anterior a la Ley 812 de 2003, siempre que la vinculación inicial haya sido anterior a su vigencia. (ii) Los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003 mantienen su régimen pensional incluso si tienen interrupciones en el servicio, aspecto que cobra especial relevancia en casos de vinculaciones mediante contratos de prestación de servicios.
(iii) La aplicación del régimen está determinada por la fecha de la primera vinculación, independientemente de la modalidad de vinculación (carrera docente, provisional o por contrato de prestación de servicios)”. Asimismo, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo de tutela de 22 de mayo de 2025 29, amparo el derecho fundamental al debido proceso a una docente a quien se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, pues a pesar de que contaba con tiempos anteriores a la vigencia de la Ley 812 de 2003, para el 27 de junio de 2003 no era docente oficial, por lo que le aplicaba lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, en esa decisión consideró que “la conclusión de la autoridad judicial aquí accionada desconoce que en el parágrafo transitorio 1 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 y en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 no se estableció el requisito por ella exigido, esto es, que la docente estuviera vinculada al servicio educativo oficial para el 26 de junio de 2003, sino únicamente que la primera vinculación como docente estatal fuera anterior a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, sin que fuera relevante si existió solución de continuidad”.
En esos términos, la Sala considera que la regla desarrollada por la Sección Segunda del Consejo de Estado establece que, para el reconocimiento de la pensión ordinaria de vejez a un docente oficial, la vinculación no está supeditada a la continuidad, sino a que esta iniciara con anterioridad a la vigencia de la Ley 812 de 2003. 26 Radicado No. 05001-23-33-000-2019-02250-01, C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 30 de enero de 2025, radicado No. 66001-23-33-000-2020-00492-01, C.P.: Juan Enrique Bedoya Escobar; sentencia de 8 de noviembre de 2024, C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo, radicado No.25000-23-42-000-2019-00655-01, sentencia de 18 de septiembre de 2020, radicado No.: 66001-23-33-000-2017-00470-01, C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 6 de febrero de 2020, radicado No.: 54001-23-33-000-2014- 00363-01 C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 28 Radicado No.: 68001-23-33-000-2015-00569-01. 29 Radicado No. 11001-03-15-000-2025-01156-01, C.P.: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Por consiguiente, se observa que el Tribunal accionado constató que la vinculación de la demandante como docente oficial inició el 3 de septiembre de 2001, pero que a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 -27 de junio de 2003-, no existía el vínculo y que la actora ingresó nuevamente el 12 de febrero de 2004, razón por la cual consideró que se debía aplicar el régimen pensional de prima media regulado en la Ley 100 de 1993, lo que resulta contrario al precedente judicial del órgano de cierre en materia laboral y de seguridad social, pues la señora Alarcón Ayala contaba con tiempos de servicio en la educación oficial desde antes de la Ley 812 de 2003 y, en consecuencia, era beneficiaria del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985.
Adicionalmente, esta Sala considera necesario resaltar que en la sentencia objetada no se observa que, por parte de la autoridad judicial accionada, se cumpliera con la carga argumentativa de transparencia y suficiencia 30, en dado caso que lo pretendido fuese apartarse del precedente judicial del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa.
Así las cosas, se evidencia que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente judicial, al no tener en cuenta la postura pacífica desarrollada por la Sección Segunda del Consejo de Estado y que resultaba aplicable y vinculante al presente asunto. En conclusión, esta Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
En consecuencia, dejará sin efectos la sentencia de 2 de abril de 2025, emanada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, a quien se le ordenará que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Negar las solicitudes de desvinculación formuladas por el Ministerio de Educación Nacional y Fiduprevisora S.A. Segundo.- Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Clemencia Alarcón Ayala, quien actúa mediante apoderado judicial.
En consecuencia, Tercero.- Dejar sin efectos la sentencia de 2 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Clemencia Alarcón Ayala contra la Nación, Ministerio de Educación 30 Corte Constitucional SU-260 de 2021, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02607-00 Demandante: Clemencia Alarcón Ayala Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá (exp. No. 11001-33-42-050-2024-00026-01).
Cuarto.- Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una decisión de reemplazo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado No. 11001-33-42-050-2024-00026-01, de conformidad con las consideraciones expuestas.
Quinto.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Sexto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Séptimo.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.