CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTRO Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OMISIÓN DEL DEBER ESTATAL DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN / DAÑO - muerte de un docente de la Institución Educativa Primitivo Crespo de Riofrío, Valle del Cauca / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – se ciñe a los cargos formulados contra el fallo del a quo por el apelante único / FALLA DEL SERVICIO ATRIBUIDA A LA POLICÍA NACIONAL – no se probó, pues, en relación con la primera denuncia, las pruebas permiten concluir que ésta cumplió con las medidas adecuadas y pertinentes para brindarle protección a la víctima, de acuerdo con el delito y el nivel del riesgo calificado y, frente a la segunda amenaza, no se aportó prueba de que aquel hubiera solicitado protección. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional contra la sentencia del 12 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 24 de marzo de 2009, el señor Ramiro Cuadros Robayo, quien era educador en la Institución Educativa Primitivo Crespo de Riofrío, Valle del Cauca, fue asesinado por un grupo de sicarios en el municipio de Tuluá, mientras salía de su residencia. Se imputó responsabilidad a las entidades demandadas, porque, según se dijo, la víctima denunció las amenazas que recibió en su contra y formuló quejas y peticiones, en las que pidió protección para salvaguardar su vida y sobrellevar su situación laboral, pero se hizo caso omiso al respecto, lo que generó el daño alegado. 2 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 10 de mayo de 2011 (fl. 221 del c.1), los señores Flor Esmilia Robayo de Cuadros; Ricardo Cuadros Álvarez; Maricel Cuadros Álvarez; Delia Rocío Cuadros Robayo; Flor María Cuadros Robayo; Hernán Cuadros Robayo; y Liliana González Galeano, quien actúa únicamente en representación de su menor hijo Kevin Alexis Cuadrados González, por conducto de apoderado judicial (fls. 1 – 4 del c.1), presentaron demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional y el departamento del Valle del Cauca, con el fin de que se les indemnizaran los perjuicios ocasionados por la muerte del señor Ramiro Cuadros Robayo, el 24 de marzo de 2009, “docente de una institución educativa que, a pesar de que estaba amenazado, no se le prestó la debida protección ni se tomaron las medidas necesarias para proteger su vida”.

En concreto, la parte actora solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 204 – 206 del c.1): Primera: declarar administrativa, extracontractualmente y patrimonialmente al Departamento del Valle del Cauca y a la Nación – Ministerio de Defensa -Policía Nacional responsables de los perjuicios ocasionados a los demandantes (…), estando dichas entidades obligadas a reconocer y pagarles por concepto de indemnización, todos los perjuicios materiales y los psicológicos, morales y de vida de relación, por la muerte violenta del señor Ramiro Cuadros Robayo, el día 24 de marzo de 2009, quien fue docente de la institución Primitivo Crespo y estaba amenazado y no se le prestó la debida protección ni se tomaron las medidas necesarias con tal fin, por lo que en su deceso se le ocasionó un daño antijurídico a sus familiares.

Segunda: que como consecuencia de lo anterior, se condene al Departamento del Valle del Cauca y a la Nación -Ministerio de Defensa -Policía Nacional a reparar los daños, pagando los perjuicios de orden material, actuales y futuros por lucro cesante, los cuales se estiman en la suma equivalente a 635 smlmv y se liquidarán a favor de los demandantes (…), el lucro cesante por las sumas dejadas de percibir de acuerdo con la esperanza de vida (…) y si no hubiera sufrido la muerte estaría aportando el 50% para el sostenimiento de su familia.

Tercera: que, como consecuencia de lo anterior, se condene al Departamento del Valle del Cauca y a la Nación – Ministerio de Defensa -Policía Nacional al pago de los perjuicios morales objetivados y subjetivados a cada uno de los demandantes así: Flor Esmilia Robayo de Cuadros (madre de la víctima) 100 smlmv Ricardo Cuadros Álvarez (hijo de la víctima) 100 smlmv Maricel Cuadros Álvarez (hija de la víctima) 100 smlmv Kevin Alexis Cuadrados González (hijo de la víctima) 100 smlmv Delia Rocío Cuadros Robayo (hermana de la víctima) 50 smlmv Flor María Cuadros Robayo (hermana de la víctima) 50 smlmv Hernán Cuadros Robayo (hermano de la víctima) 50 smlmv.

Cuarta: que se condene a la Departamento del Valle del Cauca y a la Nación – Ministerio de Defensa -Policía Nacional a pagar a los demandantes (…) por concepto de daño a la vida de la relación 50 smlmv a cada uno. 3 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se narró que, el señor Ramiro Cuadros Robayo era sindicalista y docente en propiedad de la planta de personal del departamento del Valle del Cauca, tenía el grado 13 en el escalafón de carrera especial y, el 21 de noviembre de 1994, fue nombrado en la Institución Educativa Primitivo Crespo, sede Pedro María Marmolejo, en el municipio de Riofrío. El 11 de septiembre de 2008, mientras prestaba sus servicios como educador, recibió “un panfleto de aviso de alerta”, el cual también se distribuyó en varios sitios de la zona.

En esa oportunidad, se le conminó a salir del lugar, pues, en caso contrario, “afrontaría consecuencias peores”, motivo por el cual aquel formuló una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación y, a su vez, comunicó su situación a la Procuraduría de Buga, a la Secretaría de Educación Departamental, al Departamento de Policía de Tuluá y a la Estación de Policía de Riofrío. Mientras se adelantaban las investigaciones respectivas, el subsecretario de Administración de Recursos de la Secretaría de Educación Departamental, informó a la coordinadora del Grupo de Apoyo de Gestión Educativa de Tuluá que el señor Cuadros Robayo prestaría sus servicios en esa entidad.

Pasados 8 días, el señor Ramiro Cuadros Robayo se empezó a presentar a diario en la institución educativa mencionada, siguiendo las medidas de autoprotección indicadas por la Policía Nacional; sin embargo, las directivas de la Institución Educativa Primitivo Crespo, lugar en el que había laborado aproximadamente 14 años, “decidieron entregar por vacancia la plaza del grado 5B”, el cual éste dirigía, sin tener en cuenta que no se había “resuelto nada”.

Ante la negativa de retrotraer la decisión y “estando en riesgo la continuidad de su labor”, el señor Cuadros Robayo, desde el 14 de octubre de 2008, se vio obligado a regresar a su antiguo lugar de trabajo para defender sus derechos laborales; pero, elevó varias peticiones a su empleador, así como acciones judiciales, entre otras, una acción de tutela, mediante la que se indicó que debía esperar el estudio de seguridad de la Policía Nacional, “previo a definir su condición laboral”.

El 2 de febrero de 2009, el departamento del Valle del Cauca envió comunicación al señor Ramiro Cuadros Robayo, mediante la cual le informó que debía continuar con sus actividades en la Institución Educativa Primitivo Crespo, con la advertencia de mantener las recomendaciones básicas de autoprotección del manual entregado por la Seccional de Inteligencia del Valle del Cauca. 4 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 20 días después, el docente fue nuevamente amenazado, está vez por intermedio de un sujeto que le manifestó que “por orden de la gente de la alta montaña de Trujillo”, debía abandonar el municipio, hecho del cual fue testigo el coordinador del centro educativo, quien al día siguiente le manifestó a la directora el desacuerdo de la determinación de autorizar al educador para continuar prestando sus servicios en ese lugar, toda vez que eso “ponía en riesgo la vida de toda la comunidad educativa”, por consiguiente, aquella pidió al departamento que, de manera inmediata, diera solución a la problemática.

El 24 de marzo de 2009, cuando se disponía a conducir a su lugar de trabajo, fue asesinado el señor Cuadros Robayo, fuera de su residencia ubicada en Tuluá por un grupo de sicarios. A juicio de la parte actora, a pesar de que el profesor denunció las amenazas y formuló quejas y peticiones ante las autoridades competentes, en las que pidió protección para salvaguardar su vida y ayuda para solventar su condición laboral, “se hizo caso omiso”, lo que generó su muerte y, con ello, múltiples afecciones de carácter extrapatrimonial y material a sus familiares. 2.

Trámite en primera instancia 2.1. Mediante auto del 29 de junio de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda de la referencia y ordenó su notificación a los demandados y al Ministerio Público (fls. 224 – 225 del c.1), actuación que surtió en debida forma (fls. 227 – 229 del c.1); no obstante, el departamento del Valle del Cauca guardó silencio. 2.2.

La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda. Explicó que la delincuencia común fue la que originó el daño alegado y, en todo caso, el hecho no había sido esclarecido por las autoridades judiciales. Sostuvo que no incurrió en omisión, en la medida en que al señor Ramiro Cuadros Robayo se le brindaron las medidas de protección policivas, según el protocolo de solicitud e investigaciones adelantadas por funcionarios de policía judicial.

Mencionó que, si su vida realmente se encontraba en inminente peligro, le correspondía mantener un contacto más cercano con la entidad estatal y “seguir las instrucciones referentes a las medidas de autoprotección”, lo cual no ocurrió. 5 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Finalmente, propuso como excepciones: (i) el hecho exclusivo y determinante de un tercero, toda vez que los que ejecutaron el delito fueron delincuentes “ajenos al servicio policial”;

(ii) hecho de un tercero “por parte de la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca”, teniendo en cuenta que debió estar más atenta a las reiteradas súplicas de la víctima, quien pidió con insistencia su reubicación laboral para evitar el hecho imputado, y (iii) culpa exclusiva de la víctima, porque debió tener más contacto con la Policía Nacional y, en ese sentido, requerir protección motivada, “ya que el requerimiento de la Fiscalía no era suficiente” (fls. 238 – 241 del c.1). 2.3.

A través de proveído del 30 de enero de 2012, el tribunal de primera instancia abrió el proceso a pruebas (fls. 244 – 245 del c.1) y, un año después, dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fl. 294 del c.1). 2.4. La parte demandante solicitó que se condenara a las entidades demandadas, puesto que, en su criterio, la muerte del señor Ramiro Cuadros Robayo ocurrió por una evidente falla del servicio de las entidades demandadas, dado que tenían conocimiento de las amenazas de las que era víctima el profesor y el riesgo que representaban, pero “no se efectuó el traslado ni se le protegió su derecho a la vida” (fls. 295 – 297 del c.1). 2.5.

La Policía Nacional insistió en la declaratoria de las causales de exoneración de responsabilidad expuestas en la contestación de la demanda, debido a que rompen el vínculo causal entre el daño deprecado y el hecho que lo originó. Agregó que el deber de protección es de medio y no de resultado y que, en este caso, la Policía Nacional, además de impartir charlas a la víctima en las que le brindó todos los protocolos de seguridad, los cuales debían ser cumplidos mientras se averiguaban los móviles de las amenazas y sus posibles autores, fue clara en señalarle que debía informar su llegada a Riofrío, a fin de prestarle “la colaboración requerida en la institución educativa donde laboraba”, así como cuando se trasladara al municipio de Tuluá, una vez terminada su jornada laboral (fls. 299 – 311 del c.1). 2.6.

El departamento del Valle del Cauca y el Ministerio Público no intervinieron en esta etapa procesal. 6 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA 3. Sentencia de primera instancia Por medio de sentencia del 12 de abril de 2013, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos (fls. 321 – 345 del c.2): 1.

Declárase a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional administrativa y patrimonialmente responsable por la muerte de Ramiro Cuadros Robayo, ocurrida el 24 de marzo de 2009, en el municipio de Tuluá (V), en las circunstancias negadas en la demanda. 2. Como consecuencia de la anterior declaración, condénase a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional a pagar a los demandantes las siguientes sumas de dinero: a. Perjuicios morales A los señores Flor Esmilia Robayo de Cuadros, Ricardo Cuadros Álvarez, Maricel Cuadros Álvarez y Kevin Alexis Cuadrados González, madre e hijos de la víctima respectivamente, una suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno de ellos.

Para los señores Delia Rocío Cuadros Robayo, Flor María Cuadros Robayo y Hernán Cuadros Robayo, en calidad de hermanos de la víctima, se reconocerá la suma de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno de ellos. b. Perjuicio material A favor de la señora Flor Esmilia Robayo de Cuadros, en su condición de madre del docente fallecido Ramiro Cuadros Robayo, la suma de (…) $97’105.585.

Para Kevin Alexis Cuadros Robayo, hijo de Ramiro Cuadros Robayo, la suma de (…) $102’275.482. (…) 6. Niéganse las demás pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, el tribunal de primera instancia concluyó que, si bien la muerte de la víctima no fue causada directamente por alguna autoridad oficial, lo cierto era que le asistía responsabilidad a la Policía Nacional, porque aun teniendo conocimiento de que el señor Ramiro Cuadros Robayo se encontraba amenazado de muerte, “fueron muy pocas las gestiones que realizó en procura de proteger su vida”.

Explicó que, aunque el Estado tiene el deber constitucional de proteger la vida de los ciudadanos, esa obligación cobra mayor fuerza cuando ciertas personas, por su condición política, ideológica, económica, religiosa, laboral etc., como en el sub lite, ven expuesta su integridad personal y, en ese sentido, demandan una protección de seguridad más atenta y diligente ante la inminencia de las amenazas.

Al respecto, dijo: 7 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (…) nótese como es la misma Unidad de Reacción Inmediata de la Fiscalía de Tuluá, quien apenas tuvo conocimiento de las amenazas, le solicitó al comandante de Policía de Tuluá, brindar especial protección a Ramiro Cuadros Robayo y a su grupo familiar, quien fue víctima del delito de constreñimiento ilegal, sin embargo, su gestión no pasó más allá de una especie de asesoría, cuando la institución bien podía poner al servicio los medios adecuados para la efectiva defensa y protección de su vida.

(…) la actuación de ese organismo se limitó a una reunión celebrada entre el comandante de Riofrío y el educador, donde se le hicieron unas recomendaciones de autoprotección; una reunión entre dos patrulleros de la policía y el docente para reiterar las medidas de autoprotección; un comunicado dirigido a la personera del municipio, donde se le informa que algunos nombres que aparecían en pasquín eran ficticios y que solicitaron a la Alcaldía convocar un consejo de seguridad para tratar esos temas y una respuesta antes de la muerte de la víctima en la que el comandante le informa que la investigación continuaba y que por razones de inteligencia no podía darle más información (…).

Por consiguiente, concluyó que la entidad pudo evitar el resultado lesivo con la implementación de unas medidas oportunas y eficaces; sin embargo, omitió proceder de conformidad. En lo relativo a la responsabilidad del departamento del Valle del Cauca, estimó que no tenía asignadas funciones especiales y concretas frente a la seguridad y protección de los asociados, de ahí que no había lugar a emitir un juicio de reproche en su contra.

Con sustento en lo anterior, el a quo condenó a la mencionada entidad a pagar perjuicios morales a cada uno de los demandantes en el monto transcrito, “por la inferencia lógica de la aflicción que generó la pérdida de su ser querido”. Lo pedido por daño a la vida de relación fue despachado desfavorablemente, por cuanto no se acreditó. De otra parte, indemnizó el perjuicio material, en la modalidad de lucro cesante consolidado y futuro a favor de la madre e hijo menor de edad del señor Ramiro Cuadros Robayo, toda vez que, a su parecer, se demostró que éste tenía a su cargo la manutención de aquellos. 4.

Recurso de apelación La Policía Nacional apeló la decisión y solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia. Después de hacer referencia a la jurisprudencia de esta Corporación sobre la responsabilidad del Estado por omisión del deber de protección, destacó que no incurrió en dicha imputación, de conformidad con todos los elementos de juicio 8 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA aportados a la controversia, habida cuenta de que estaba probado que, en cumplimiento de la orden de la Fiscalía General de la Nación, se reunió con la persona amenazada y le dio las recomendaciones correspondientes para minimizar el impacto de las intimidaciones, las cuales fueron reiteradas con posterioridad.

Especificó que a la víctima se le precisó que debía informar al Comando de Policía de Riofrío su llegada y salida al municipio para prestarle la “colaboración en la institución educativa y en el traslado a Tuluá” y no se probó que el servicio no se hubiera prestado, o se hubiera prestado de forma tardía o defectuosa. Adujo que, según el Decreto 1740 de 2010, el señor Ramiro Cuadros Robayo no se encontraba dentro del grupo de personas respecto de la cual estaba obligada a prestar seguridad, de ahí que no tenía razón de ser que demandara una protección permanente durante las 24 horas del día y, por ende, tal sujeto debía atender las medidas indicadas y “su deceso escapa de la órbita de competencia de la entidad”.

Por último, arguyó que no fue la culpable de las amenazas y posterior muerte de la víctima directa del daño, dado que dicho acto criminal fue perpetrado por un tercero, mas no “por un querer individual de alguno de sus miembros o del capricho de los mandos institucionales” (fls. 346 – 359 del c.2). 5. El trámite de segunda instancia 5.1.

El recurso de apelación presentado por la Policía Nacional fue concedido el 29 de enero de 2014 (fl. 397 del c.2) y admitido el 2 de mayo de esa anualidad (fls. 401 – 402 del c.2). Posteriormente, a través de providencia del 6 de junio siguiente, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 404 del c.2), última autoridad que no intervino. 5.2.

La parte accionante insistió en la declaratoria de responsabilidad por falla del servicio, en el sentido en que, “a pesar de que la muerte fue causada por individuos sin vínculo con el Estado, la administración debe reparar ese daño cuando se demuestra que existía una obligación de protección especial frente a la víctima y está se omite, tal como sucedió”.

Sobre el particular, complementó (fls. 405 – 407 del c.2): (…) los argumentos de la entidad no deben ser de recibo en esta instancia, por cuanto nunca se adoptaron las medidas adecuadas para proteger la vida del (sic) Ramiro Cuadros Robayo, aunque éste ya había denunciado públicamente y por escrito ante las diferentes instituciones estatales las amenazas recibidas, no se trató de un riesgo ordinario, ya que la especial condición de la víctima como líder sindical, ameritaba una protección especial, que documentalmente 9 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA le fue solicitada por parte de la Fiscalía a la Policía Nacional y está incumplió flagrantemente su obligación, la cual era garantizarle la protección adecuada para salvaguardar su vida (…). 5.3.

La Policía Nacional aclaró que utilizó todos los medios con los que disponía para otorgarle protección al educador y recordó que la obligación de que trata el artículo 2 de la Carta Política es de medio, por tanto, para efectos de estudiar la responsabilidad extracontractual resultaba procedente “analizar con juicio” las pruebas aportadas, a efectos de establecer si “en realidad cumplió su finalidad, al igual que el grado de la amenazada y su inminente peligro”.

Asimismo, pidió una vez más la declaratoria del hecho determinante y exclusivo de un tercero (fls. 408 – 412 del c.2). III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 129 y 132 numeral 6 del Decreto 01 de 1984, modificados por la Ley 446 de 1998, por tratarse de un proceso de doble instancia debido a la cuantía, toda vez que la sumatoria de las pretensiones1 es de $822’146.000 a la fecha de la presentación de la demanda2. 2.

Legitimación en la causa Al proceso concurrieron los señores Flor Esmilia Robayo de Cuadros; Ricardo Cuadros Álvarez; Maricel Cuadros Álvarez, y el menor Kevin Alexis Cuadrados González, quienes acreditaron ser, en su orden, madre e hijos del afectado directo, según consta en los registros civiles obrantes a folios 14, 18, 20 y 22 del c.1, de los que se infiere que se encuentran legitimados en la causa por activa.

También comparecieron los señores Delia Rocío, Flor María y Hernán Cuadros Robayo, los que acreditaron ser hermanos del señor Ramiro Cuadros Robayo (fls. 19, 21, 23 del c.1). Ahora bien, en relación con legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se configura con base en la imputación 1 De acuerdo con el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010.

El salario mínimo para 2011 era de $535.600, por lo que 635 SMLMV correspondía a la suma de $822’146.000. 2 De acuerdo con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, la competencia se fija al momento de presentación de la demanda (10 de mayo de 2011). 10 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA que en su contra se formuló en la demanda hoy analizada; no obstante, se aclara que está por determinarse el sentido de la sentencia, de ahí que al adelantar el estudio de fondo se establecerá si el daño antijurídico alegado por la parte actora le resulta o no imputable a la entidad demandada.

En cuanto al departamento del Valle del Cauca, se precisa que en el fallo de primera instancia se sostuvo que no le asistía responsabilidad y, en esa medida, el daño no le era atribuible, aspecto que no fue objeto de discusión por las partes, por tanto, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre este punto. 3. Oportunidad de la acción Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo3, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos.

El artículo 21 de la Ley 640 de 2001 establece que el término de caducidad se suspende con la presentación de la solicitud de conciliación, hasta que (i) se logre el acuerdo conciliatorio (ii) se registre el acta en los casos que la ley establezca tal exigencia (iii) se expida, entre otras, la constancia de que el asunto no es conciliable o (iv) hasta que transcurra un término de 3 meses, contados desde la presentación de la solicitud, siempre que el asunto sea conciliable.

En el presente asunto, la responsabilidad que se alega en la demanda deviene de los daños que alega haber sufrido la parte actora como consecuencia de la muerte del señor Ramiro Cuadros Robayo, la cual ocurrió el 24 de marzo de 2009. Así las cosas, se tiene que, en principio, el término para acudir ante esta jurisdicción corrió entre el 25 de marzo de 2009 y el 25 de marzo de 2011; sin embargo, en el expediente obra constancia expedida por la Procuraduría 19 II Judicial para Asuntos Administrativos del Valle del Cauca, en la que se evidencia que la parte actora presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 9 de marzo de 2011, es decir, 17 días antes de que caducara la acción (fl. 5 del c.1).

El aludido cómputo se reanudó con la expedición del acta que declaró fallida la conciliación, el 26 de abril de 2011, de modo que, a partir del día siguiente a esa 3 Normativa aplicable al presente caso, según lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011. 11 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA fecha, se retomó el conteo de los 17 días que restaban cuando se suspendió el término, el cual se extendió hasta el 13 de mayo de 2011.

Ahora, dado que la demanda se interpuso el 10 de ese mismo mes y año (fl. 221 del c.1), resulta evidente que se hizo oportunamente. 4. Alcance de la apelación El a quo accedió parcialmente a las pretensiones formuladas por la parte actora, por considerar, en concreto, que la Policía Nacional omitió el deber de implementar medidas de protección oportunas y eficaces, lo que condujo a que se produjera la muerte del señor Ramiro Cuadros Robayo.

Ahora bien, la competencia para pronunciarse en este asunto no es plena, sino que está sujeta a los argumentos de inconformidad invocados por la alzada, motivo por el cual esta Subsección debe pronunciarse únicamente respecto de los puntos que el apelante cuestionó en su recurso de apelación. En el recurso de apelación, la entidad estatal refirió (i) que sí le brindó a la víctima las medidas de protección frente a las amenazas que había recibido;

(ii) que le indicó al afectado el deber de informar su llegada y salida del municipio de Riofrío, a fin de prestarle seguridad, pero los demandantes no probaron que el servicio no se hubiera prestado o se hubiera prestado de manera tardía o defectuosa; (iii) que aquel no se encontraba dentro del grupo de personas respecto de la cual por disposición legal estaba obligada a prestarle seguridad y (vi) que el hecho imputado devino del actuar determinante y exclusivo de un tercero. En ese orden de ideas, la Sala prescindirá del análisis sobre la existencia del daño, puesto que el juez de primera instancia lo tuvo por acreditado y no fue objeto de discrepancia y se enfocará, entonces, en determinar si hay lugar a declarar la responsabilidad de la Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional o si se configura una causal eximente de responsabilidad y, de ser procedente, si debe modificar, revocar o confirmar la condena impuesta. 5.

Validez de las pruebas que obran en el proceso 5.1. Se valorarán las copias simples aportadas por las partes, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección4, en aplicación del principio constitucional 4 Consejo de Estado, Sala Plena Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 25.022, M.P. Enrique Gil Botero.

La Corte Constitucional, en idéntico sentido, reconoció valor probatorio a las copias simples en sentencia de unificación SU-774 del 16 de octubre de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. 12 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA de buena fe, toda vez que no fueron tachadas de falsas por la entidad demandada y, porque frente a ellas se surtió y garantizó el principio de contradicción. 5.2.

En primera instancia se recibieron los testimonios de un familiar y algunos amigos de la víctima directa, quienes, además de dar cuenta de las condiciones personales, familiares y sociales de los demandantes, hicieron referencia a las circunstancias en las que ocurrieron los hechos objeto de controversia, razón por la cual se efectuará una valoración estricta respecto de dichas declaraciones.

Cabe decir que, si bien el artículo 217 del Código de Procedimiento Civil establece que son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas, lo cierto es que esta Corporación ha señalado que los testimonios que resulten sospechosos no pueden despacharse de plano, sino que deben valorarse de manera más rigurosa, de cara a las demás pruebas obrantes en el expediente y a las circunstancias de cada caso, todo ello basado en la sana crítica5. 5.3.

Sobre la valoración de la información publicada en medios de comunicación. En el expediente reposan diferentes recortes de prensa, en los cuales se relata, básicamente, la primera amenaza que recibió el docente y su homicidio, así como en artículos publicados en páginas web. Al respecto, conviene anotar que la información publicada en diarios o similares no pueden ser consideradas como medio de convicción testimonial, porque carecen de los requisitos esenciales que identifican este medio probatorio (artículo 228 del Código de Procedimiento Civil), por lo cual, en principio, deben ser apreciadas como prueba documental de la existencia de la información y no de la veracidad de su contenido.

Como consecuencia de ello, los ejemplares acompañados al expediente sólo acreditan que allí apareció una noticia, pero no la autenticidad y veracidad de esta6. En ese orden de ideas, la Sala tendrá en cuenta la información consignada en los recortes de prensa para que obre dentro de la valoración racional, ponderada y 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección A, sentencia del 14 de julio de 2016, M.P. Hernán Andrade Rincón, expediente 36932. 6 Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 25 de enero de 2001, expediente 11413 y del 1° de marzo del 2006, expediente 13764, M.P. Alier E. Hernández Henríquez, entre muchas otras. 13 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA conjunta del acervo probatorio7.

Además, se les reconocerá valor de convicción a las mismas, cuando se esté en presencia de (i) hechos notorios y/o públicos y (ii) transcriban declaraciones o comunicaciones de servidores públicos, de conformidad con la tesis unificada de la Corporación8. 6. Imputación La Sala procederá a efectuar el correspondiente juicio de imputación, para determinar si el daño causado a la parte demandante (muerte del señor Ramiro Cuadros Robayo), le resulta atribuible o no a la Policía Nacional, y cuál es el fundamento jurídico de dicha determinación o si operó alguna causal eximente de responsabilidad.

En este punto, es necesario precisar que, de las pruebas allegadas al plenario, relacionadas con el hecho dañoso, se destacan lo siguiente: En el año 1990, el señor Ramiro Cuadros Robayo fue nombrado como docente en propiedad e incorporado a la planta de personal del departamento del Valle del Cauca, por lo que trabajó en diferentes instituciones educativas del departamento.

Cuatro años después, se vinculó de manera permanente en la Institución Educativa Primitivo Crespo de Riofrío, sede Pedro María Marmolejo, y logró el grado 13 en el escalafón de carrera especial (fl. 26 – 38 del c.1). El 11 de septiembre de 2008, el señor Cuadros Robayo presentó una denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación por el punible de constreñimiento ilegal, diligencia en la que, básicamente, describió que se encontraba dictando una clase de educación física en el centro educativo en el que prestaba sus servicios cuando una madre de familia de uno de sus alumnos se le acercó y le hizo entrega “de un sobre marcado con su nombre que ella se había encontrado en el piso”, para lo cual procedió a abrirlo en presencia de ella y de otra persona, quienes observaron “el panfleto amenazante”, situación que lo dejó muy angustiado, pues no tenía enemigos (fls. 34 – 36 del c.1).

Para tal efecto, se aportó un documento apócrifo 7 Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente 19980, sentencia del 25 de julio de 2011, expediente 19434, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de julio de 2015, expediente 11001031500020140010500 (PI), M.P. Alberto Yepes Barreiro.

“En efecto, según el criterio de ese órgano de justicia, cuando en dichos medios se recojan hechos públicos o notorios, declaraciones o manifestaciones públicas de funcionarios del Estado, estos deben ser valorados, razón por la que su inserción en el respectivo medio de comunicación es una prueba del hecho y no simplemente de su registro”.

Decisión reiterada por la Subsección, entre otros, en la sentencia del 5 de marzo de 2021, expediente 51.034, M.P. María Adriana Marín. 14 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA denominado “aviso de alerta”, dentro del cual aparece mencionado el nombre del docente y se lee (fl. 33 del c.1): Deben desocupar el municipio, esto por no ser personas gratas y que están corrompiendo a la juventud.

Ramiro Cuadros, profesor de la escuela, estuvo preso por violador y hoy muy campante tiene niños a su cargo, las niñas las toca y las manosea, a los niños los maltrata. Tiene que desocupar de inmediato, pilas (…) el grupo de limpieza de la región está apoyando con la erradicación de estos corruptos. Se les informa que es una oportunidad de vida que se les da.

Si no cumplen con esta advertencia las consecuencias serán peores, acuérdense que ustedes tienen familia. Ese mismo día, la Unidad de Reacción Inmediata de la Fiscalía de Tuluá ofició al Comando de Policía de Riofrío y Tuluá para que brindaran especial protección al señor Ramiro Cuadros Robayo, debido a las amenazas que había recibido, orden que fue recibida por esas autoridades (fl. 37 del c.1).

Al día siguiente, el educador puso en conocimiento de la coordinadora del Grupo de Apoyo a la Gestión Educativa Municipal No. 4 de Tuluá, Valle, los hechos presentados y, a su vez, le solicitó orientación sobre el paso a seguir, es decir, si debía continuar asistiendo a la Institución Educativa Primitivo Crespo de Riofrío o, en su defecto, que se le indicara el proceso para mantener su empleo (fl. 38 del c.1), para lo cual se le informó que adelantara las gestiones penales correspondientes y que debía notificar la situación a la Secretaría de Educación Departamental y al Comité de Desplazados y Amenazados del Sindicato de Trabajadores de la Educación del Valle del Cauca (fl. 39 del c.1).

Por su parte, el 15 y 16 de septiembre de 2008, el Comando de Policía de Riofrío y la Unidad Investigativa de Policía de Tuluá, respectivamente, se reunieron con el afectado, a fin de brindarle las siguientes medidas de autoprotección (fls. 40 – 41 y 52 – 53 del c.1): ● Evite salir en horas de la noche y mucho menos entrevistarse con gente extraña en lugares solitarios y desconocidos, recuerde que la oscuridad es aprovechada por la delincuencia: haga sus diligencias en el día. ● Antes de salir de su lugar de residencia o de trabajo observe a sus alrededores y si percibe alguna persona sospechosa llámenos de inmediato a los teléfonos abajo relacionados aportándonos las características de las personas o vehículos sospechosos. ● Nunca salga solo procure andar acompañado de alguien de confianza. ● Evite emprender viajes en las horas de la noche, se recomienda dormir bien y si el viaje es largo empréndalo en la madrugada, de día es más fácil sortear cualquier advertencia. ● Muchas veces los delincuentes fingen choques para bajar de su vehículo a la persona seleccionada para el plagio.

Esto sucede frecuentemente con vehículos que llevan de dos a tres pasajeros jóvenes que son delincuentes, si esto ocurre, trate de llegar con el automotor a un lugar seguro. ● Asegúrese que su familia adopte estrictas medidas de seguridad, ellos también son vulnerables a los posibles ataques de la delincuencia ● Nunca diga a nadie anticipadamente, hacia dónde se dirige. 15 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA ● No contestar directamente el teléfono, solicitar a un interlocutor y que dejen el mensaje. ● No dejar abierta la puerta de acceso a su residencia, ni permanecer en la sala o habitaciones visibles desde la calle. ● Cuando sea requerido, no salga directamente, espere a que otra persona lo haga sin abrir la puerta de su casa, recurriendo a la ventana. ● Cuando se encuentre en la calle, sea cauteloso, no permita que personas extrañas se le acerquen, mire hacia sus lados para observar si está siendo vigilado o es objeto de seguimiento. ● No haga comentarios sobre los motivos de sus amenazas, sea reservado. ● Por ningún motivo permita el acceso de personas extrañas a su vivienda, exija la identificación de los organismos de seguridad. ● Tenga en cuenta la protección interior y exterior de su vivienda, los sitios más vulnerables son los sistemas de iluminación y de alarmas, el control de acceso, el garaje, puertas y ventanas, sótano, escaleras de emergencias, evite árboles, matas o arbustos que obstaculicen la visión de la entrada a su casa, tras ellos pueden esconderse personas extrañas con el fin de sorprenderlo. ● El servicio doméstico es uno de los más vulnerables para la seguridad del hogar, aleccione a esta persona acerca de las medidas de seguridad frente al manejo de la información familiar y la posibilidad de ser abordada por extraños. ● Haga saber de manera inmediata a las autoridades cualquier información que obtenga al respecto.

Mantenga contacto directo y permanente con su padrino policial. El docente envió copia de la denuncia a la Procuraduría Provincial de Buga, a la Secretaría de Educación Departamental y al Comité de Desplazados y Amenazados del Sindicato de Trabajadores de la Educación del Valle del Cauca, oportunidad en la que reiteró lo ya expuesto y agregó que dicho “pasquín o boleto de amenaza” se había distribuido por todo el municipio, por manera que solicitaba se adelantaran las investigaciones a que hubiera lugar, así como “la reubicación y pago de salarios” (fl. 42 – 44 del c.1).

El 17 de septiembre de 2008, la Subsecretaria de Administración de Recursos de la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca le indicó al educador que mientras se resolvía su situación administrativa debía prestar sus servicios en el Gagem No. 4 de Tuluá, Valle (fls. 47 del c.1). Ante la petición de información hecha por la Personería Municipal de Riofrío sobre las actividades que estaba adelantando la Estación de Policía, respecto del control de las amenazas por medio de panfletos distribuidos, el 18 de septiembre de 2008, el Tercer Distrito de Policía de Tuluá contestó (i) que había dispuesto agentes para que hicieran labores de vecindarios con el propósito de identificar personas dedicadas a “actividades ilícitas, judicializarlas y capturarlas, previniendo atentados y homicidios”;

(ii) que incrementó los controles y requisas hacía los corregimientos y veredas del municipio; (iii) que realizó una reunión con el docente para darle a conocer las medidas de autoprotección y (iv) que solicitó al alcalde que convocara a un consejo de seguridad (fl. 50 del c.1). 16 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Dos días después, el periódico “La Expresión del Pueblo de Tuluá” hizo referencia al panfleto distribuido en Riofrío y, en especial, a las intimidaciones contra el señor Ramiro Cuadros Robayo (fl. 54 del c.1).

El 7 de octubre de 2008, el docente pidió al Comando de Policía de Riofrío que le informara los resultados de las labores desplegadas para determinar la autenticidad del panfleto y las condiciones de seguridad para poder presentarse en su antiguo lugar de trabajo, dado que debía defender su plaza en vista de que la rectora presentó su puesto como vacante ante la Secretaría de Educación Departamental.

Esto expresó (fl. 55 del c.1): (…) radicadas las denuncias respectivas y tipificado el delito como constreñimiento ilegal por personas desconocidas, hubo de darse las respectivas medidas de autoseguridad orientadas por la Policía Nacional sedes Tuluá y Riofrío, acompañamiento de la Policía de Riofrío hasta que por medida de seguridad mi entidad nominadora me ubicó en Tuluá. No obstante, la rectora de Institución Educativa [Primitivo Crespo de Riofrío] Lidia Margoth Muñoz, en extralimitación de funciones y con animadversión del facilismo ha puesto mi plaza a cargo como sobrante ante la Secretaría de Educación Departamental, por el hecho de que estoy provisionalmente ausente, lo que afecta mi estabilidad, debido proceso, derecho al trabajo, y en consecuencia de afectarme mi derecho a la vida, ya que me obliga a presentarme de nuevo e inmediatamente a la sede educativa en busca de la defensa de mis derechos laborales y constitucionales (se destaca).

En oficio del 14 de octubre de 2008, el Departamento de Policía del Valle emitió constancia de que los resultados de las labores de inteligencia no podían publicarse, por cuanto eso expondría la vida de quienes hacían parte de las mismas, según lo previsto por la Corte Constitucional en las sentencias T-444 y T-252 de 1992, en concordancia con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 57 de 1985 y la Ley 599 de 2000.

En relación con sus condiciones de seguridad, se le exhortó para que continuara cumpliendo con las medidas de autoprotección e informara oportunamente al Comando de Policía de Riofrío cuando llegara al municipio, con el fin de acompañarlo a su lugar de trabajo, así como cuando se trasladara a su residencia en Tuluá o, de no encontrarse en las instalaciones del centro educativo, reportara su ubicación de forma discreta (fls. 60 – 61 del c.1).

El señor Ramiro Cuadro Robayo también radicó sendas solicitudes a la Secretaría de Educación Departamental y al Comité de Desplazados y Amenazados del Sindicato de Trabajadores de la Educación del Valle del Cauca, a través de la cuales puso en conocimiento nuevamente su situación de inseguridad y manifestó la necesidad de regresar a su plaza original, toda vez que la rectora de la institución a 17 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA la que pertenecía presentó a consideración del departamento su asignación como sobrante.

Aquí expresó (fl. 58 del c.1): (…) para mayor claridad les he radicado oportunamente las denuncias (…) no obstante, pese a que tengo autorización del Dr. Héctor Fabio Robles para presentarse al GAGEM No. 4 Tuluá, tendré que nuevamente presentarme en mi institución y sede educativa y se ve en riesgo mi vida, dado que la rectora sin esperar el trámite de las investigaciones y el debido proceso ha puesto a consideración mi plaza como sobrante, lo cual hago responsable a la misma rectora de los riesgos y sucesos que atentan contra mi integridad y vida (se destaca).

De otra parte, solicitó a la rectora de la Institución Educativa Primitivo Crespo de Riofrío que retirara la propuesta realizada a la Secretaría de Educación frente a su plaza, previo al desarrollo de las investigaciones adelantadas (fls. 57 del c.1). El 9 de octubre de 2008, el docente presentó un escrito dirigido a todas las autoridades hasta aquí mencionadas, que tituló “comunicación de presentación obligada a mi sitio de trabajo Institución Educativa Primitivo Crespo, pese a denuncia por constreñimiento ilegal por personas desconocidas”, escrito del que se extrae lo siguiente (fls. 58 – 59 del c.1): (…) se ha puesto mi cargo como sobrante ante la Secretaría de Educación Departamental, por el hecho de que estoy provisionalmente ausente, lo que afecta mi estabilidad laboral, dignidad, debido proceso derecho al trabajo e incertidumbre a un traslado.

Me obliga a contrariar algunas disposiciones legales de seguridad que podrían poner en riesgo el derecho a la vida, ya que me obligan a presentarme de nuevo inmediatamente (próxima semana) a la sede educativa en busca de la defensa de igualdad en derechos laborales hasta donde sea posible y poner mi vida en manos de Dios. Trataré hasta donde sea posible aplicar algunas normas de autoprotección, pero dejo constancia del riesgo que me provoca una mala decisión de una administración en cabeza de la rectora en mención (se destaca).

El 14 de octubre de 2008, tanto la rectora de la Institución Educativa Primitivo Crespo de Riofrío como la subsecretaría de Administración de Recursos de la Secretaría de Educación Departamental, contestaron, respectivamente, (i) que la orden dada desde el 17 de septiembre de ese año era que el educador siguiera prestando sus servicios en el Gagem No. 4 Tuluá, sin que se le diera carga académica y que otra docente asumiría sus funciones mientras se definía su situación, y (ii) que por la denuncia reportada fue trasladado a Tuluá, situación que debía permanecer así hasta que se realizara el estudio de seguridad y el Comité Especial de Desplazados y Amenazados definiera su situación y que, en todo caso, la rectora se vio obligada a entregar la plaza, porque no se podía mantener un pago de un docente en un lugar en donde no se requería, pues ello podría generar una detrimento patrimonial, de manera que debía seguir la instrucción dada (fls. 62 – 63 del c.1) 18 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Un día después, el coordinador de sedes informó a la rectora de la Institución Primitivo Crespo que, por orden de la Secretaría Departamental de Educación, el licenciado no debía continuar en la sede Pedro María Marmolejo, “porque no hay carga académica para él y ya tiene orden de presentarse al GAGEM 04 de Tuluá” (fl. 64 del c.1) y, el 18 de septiembre de 2008, la rectora le comunicó al señor Ramiro Cuadros Robayo que, si bien dos días antes se había presentado a trabajar a esa sede, lo cierto era que la autoridad competente ya le había ordenado la prestación de sus servicios en otro lugar y, por tanto, debía acatar la orden hasta que no se le comunicara lo contrario (fl. 67 del c.1).

Asimismo, la coordinadora del Gagem No. 4 Tuluá informó a la Secretaría de Educación Departamental que desde el 14 de octubre de 2008 el educador no se presentaba en dicho centro educativo y que, de acuerdo con lo dicho por la rectora de la Institución Primitivo Crespo, aquel se había reintegrado de nuevo, “lo que causaba traumatismos, ya que su plaza fue liberada cuando se hizo la revisión de cargos el 30 de octubre” (fl. 74 del c.1).

El 21 de octubre de 2008, el señor Ramiro Cuadros Robayo remitió un oficio a la rectora de la Institución Primitivo Crespo, por medio del cual expresa su descontento con las decisiones adoptadas, puesto que, en primer lugar, nunca expresó su voluntad de trasladarse a otra institución; en segundo lugar, consideraba que el panfleto era “ficticio y puede que proviniera de la misma institución” y, en tercer lugar, no tenía temor de las amenazas, porque no existían pruebas serías al respecto; sin embargo, le aclaró que si debía abandonar su lugar de trabajo, “lo fundamentara con la normatividad correspondiente y los respectivos actos administrativos” (fls. 77 – 79 del c.1).

En esa misma fecha, la rectora de la Institución Primitivo Crespo recibió una comunicación por parte del Sindicato Único de Trabajadores de la Educación del Valle del Cauca, en el cual se consignó (fl. 62 del c.1): (…) vemos con preocupación el manejo dado por ud en el caso del docente (…) quien estando en situación de amenaza, se dispone de su plaza y se presenta a la secretaría de educación como una opción en el evento de prescindir de un docente, dada la relación técnica maestro/estudiante, sin llevarse a cabo el debido proceso, ya que las investigaciones respectivas aún no arrojan resultados, poniendo en riesgo la estabilidad laboral, por el contrario, el compañero en mención debe presentarse al GAGEM No. 4, tal como se dispuso, sin tener que preocuparse porque lo van a sacar.

Consideramos urgente que se adopten estrategias para recuperar dos plazas que estamos a punto de perder. El 31 de octubre de 2008, el departamento del Valle del Cauca determinó que hasta que no se allegara un estudio de seguridad por parte del Departamento de Policía 19 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA del Valle y se estudiara el caso por el Comité Especial de Docentes Desplazados y Amenazados, el docente debía presentarse en el Gagem No. 4 de Tuluá (fl. 27 del c.3).

Los padres de familia y miembros de la Institución Primitivo Crespo firmaron un documento, en el cual sostuvieron que estaban “muy contentos con el regreso del profesor que arriesgaba su vida defendiendo su nombramiento” y rechazaban la persecución en su contra por parte de la rectora (fld. 64 – 71 y 96 del c.1); sin embargo, el 27 de octubre de 2008, la rectora informó a la Secretaría de Educación Departamental y a la víctima, en su orden, lo que pasa a exponerse (fl. 97 – 98 del c.1): ● (…) he comunicado al licenciado Ramiro Cuadros Robayo su orden de presentarse al GAGEM No. 4 de Tuluá, dada su situación de amenazado, asimismo la liberación de una plaza docente de la institución y la necesidad de garantizar su integridad física y de su vida.

A pesar de los reiterados oficios, el licenciado se sigue presentado a la institución educativa, tomando sin autorización los muebles, enseres del salón de clase y a los estudiantes que inicialmente manejaba. Dada la situación de amenaza vigente, puesto que no se ha informado del no peligro para la vida del docente y por ende de los estudiantes y docentes de la sede, solicito definir la situación del docente, puesto que él me responsabiliza de su situación. ● Respecto a que retire la propuesta hecha ante la Secretaría de Educación referente a la plaza -docente, esto no es posible, por cuanto no es iniciativa personal, sino una confrontación de relación técnica que la Oficina de Administración de Recursos de la Secretaría de Educación Departamental les hizo a todos los rectores de los municipios no certificados (anexo oficio …).

No es mi competencia esperar el desarrollo de la investigación y debido proceso, el cual debe solicitar al nominador. Considero que en ningún momento he violado sus derechos, puesto que no es mi responsabilidad velar por su seguridad ante una amenaza contra su vida ni dejarlo sin trabajo (se destaca). En tal fecha, el docente envió un nuevo comunicado al subsecretario de Administración de Recursos de la Secretaría de Educación Departamental, en el que puso de presente, entre otras cosas, que a partir del 14 de octubre de 2008 fue obligado a regresar a Riofrío, dada la determinación “tomada por la rectora que fue avalada” por esa dependencia y que, a pesar de ello, no se había “presentado anormalidad alguna” que afectara su seguridad, tanto así que pensaba que era una “acción ficticia” que provenía del esposo de la rectora (fls. 100 – 101 del c.1) y, como consecuencia, interpuso una denuncia penal en su contra por “injuria, calumnia y vulneración a la honra” (fl. 102 del c.1).

El 4 de noviembre de 2008, la rectora de la Institución Primitivo Crespo informó al presidente de la junta directiva del SUTEV que, en cumplimiento del oficio del 17 de septiembre de ese año, el docente debía prestar sus servicios en el Gagem No. 4 20 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA de Tuluá y, debido a las reglas técnicas fijadas por el departamento, se vio obligada a entregar la plaza del mismo (fl. 120 del c.1).

La Secretaría de Educación del Valle del Cauca le advirtió al señor Ramiro Cuadros Robayo que por el “no acatamiento de la orden de presentarse a laborar en Tuluá hasta tanto se dé el resultado del estudio de seguridad para definir su situación”, se remitieron copias a la Oficina de Control Interno Disciplinario para que calificara su conducta (fl. 136 del c.1).

El 21 de noviembre de 2008, el Departamento de Policía del Valle del Cauca envió a la Secretaría de Educación Departamental el estudió del caso del señor Ramiro Cuadros Robayo, el cual arrojó (fls. 46 – 47 del c.3): El 19 de noviembre de 2008, personal adscrito a la seccional de inteligencia del valle, realizó el estudio técnico de nivel de riesgo al señor Ramiro Cuadros Robayo, con el fin de conocer su grado de vulnerabilidad y amenaza, obteniendo como resultado un nivel de riesgo ordinario.

Mediante acta de 19 de noviembre de 2008, se le hizo entrega de la cartilla de recomendaciones de autoprotección para que adopte las medidas de seguridad necesarias, que le permitan minimizar los riesgos en el desarrollo de sus actividades laborales y personales. El comité técnico de nivel de riesgo y grado de amenaza del departamento de policía del valle ordenó un dispositivo de seguridad de revistas policiales permanentes en cada turno de vigilancia a la oficina del señor Ramiro Cuadros Robayo, ubicada en la Institución Educativa Pedro María Marmolejo del municipio de Riofrío, dejando constancia de esta actividad en los libros que se llevan en esta unidad policial, esto con el propósito de contener las pretensiones de los grupos delincuenciales.

Se sugirió al señor Ramiro Cuadros Robayo mantener una comunicación permanente con el comandante de la estación de policía de Riofrío, para conocer a tiempo las novedades que se presenten y así tomar las medidas de seguridad correspondientes para el caso, le fue suministrado un listado de números telefónicos con el fin de prestar apoyo oportuno ante cualquier eventualidad (se destaca).

El 27 de noviembre de 2008, el docente formuló acción de tutela contra la rectora de la Institución Primitivo Crespo, el gobernador, el secretario y el subsecretario de Recursos de Secretaría de Educación del Valle del Cauca, mediante la cual, además de narrar toda su situación laboral y los derechos fundamentales que, a su juicio, fueron vulnerados por dichas autoridades, recalcó que la Policía Nacional “de manera directa prestó acompañamiento motorizado en dos oportunidades y visita de inteligencia de la Sijin de Palmira” y que se sentía “más seguro porque el panfleto era un montaje”.

Ahora en lo que tiene que ver con su derecho fundamental a la vida, resaltó (fls. 137 – 154 del c.2): Con las actitudes facilistas de entregar mi plaza y obvio traslado, conllevó a que tuviera que abandonar algunas de las recomendaciones para salvaguardar mi 21 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA vida, mientras sucedían las investigaciones de rigor por las autoridades competentes y por ello regreso a mi lugar de trabajo, no obstante, las amenazas del ficticio panfleto, pero con mucha prevención personal y familiar (…).

Valga señalar que en la acción de tutela no se indicaron hechos u omisiones atribuibles a la Policía Nacional, relacionados con la situación de inseguridad que vivía el señor Cuadros Robayo. En fallo del 16 de diciembre de 2008, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Buga negó la solicitud de amparo, bajo el siguiente razonamiento (fls. 161 – 165 del c.1): (…) en la labor tan seria que se plantea en esta diligencias llama la atención la actitud del señor Cuadros Robayo cuando inicialmente presenta su caso como una amenaza tan seria y tan de inminente peligro que solicita protección especial y por ello es trasladado a la ciudad de Tuluá de manera provisional, es decir, fue a propia instancia suya que el Estado asumió su protección, para luego, mutuo propio, cuando ya se entera de la clausura de ese curso, se atreve a calificar como no cierta la amenaza y opta por disponer la conformación del grupo, cuando le ordenan quedarse en Tuluá. (…) riñe contra todo el proceder del docente, pero la tutela no es el mecanismo adecuado para proteger el derecho a la seguridad personal que solicitó. Es claro que su controversia es sobre la decisión administrativa de cancelar el curso tiene su propia vía de debate, sino la vía contencioso administrativa (…) el señor Cuadros Robayo denunció e inició un trámite tendiente a proteger su integridad y conceder el estatus de amenazado, de ser el caso, reubicarlo sin desmejorar su situación laboral, incluyendo domicilio, salarios y prestaciones.

Es así que esos trámites y resultados conllevan a un proceso administrativo, que para nada consulta lo que en esencia implica el debido proceso y el hecho de que ello no se haya conculcado, de manera alguna viola este principio. (…) La Secretaría de Educación Departamental lo ha ubicado en el GAGEM de Tuluá, sitio en el que por demás tiene su domicilio, con los mismos ingresos y prestaciones sociales.

Es evidente que, a pesar de haberse suscitado la entrega de la plaza docente por parte de la rectora, no lo ubica para ser protegido en tutela, pues si en el curso emerge una controversia laboral, está habrá de dirimirse en la jurisdicción administrativa laboral y no por tutela como se pretende, porque no hay vulneración de derecho alguno, ni siquiera amenaza porque el derecho al trabajo, a la igualdad, a la vida, a disfrutar de su familia están incólumes en cabeza del demandante, ello emerge cuando él mismo lo acepta (…).

De esta manera se concluye que ningún derecho fundamental se le está violando al denunciante, por el contrario, la permanencia del docente fuera de la sede ha tenido una finalidad superior cual es la protección a su vida e integridad, tras hecho avisado por el mismo y no le es dado al juez constitucional abrogar la potestad administrativa de decisión sobre la nominación, supresión, traslado de docentes, en cabeza de la entidad que es la nominadora, quedando el demandante para ventilarla en la jurisdicción (se destaca).

El 2 de febrero de 2009, el subsecretario de Administración de Recursos de la Secretaría de Educación Departamental le comunicó al docente que debía presentarse a laborar en la Institución Educativa Primitivo Crespo de Riofrío, “cumpliendo el manual de recomendaciones básicas de autoprotección entregado por la Seccional de Inteligencia Valle” (fl. 171 del c.1). 22 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA En providencia del 23 de febrero de 2009, la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Buga confirmó la decisión de primera instancia, bajo argumentos similares (fls. 173 – 179 del c.1).

Pasados tres días, el coordinador de la Institución Educativa Primitivo Crespo de Riofrío expresó su preocupación por la autorización del departamento del Valle del Cauca para que el docente continuara prestando su labor en ese lugar, puesto que, a su parecer, toda la comunidad académica corría peligro. Asimismo, dejó constancia de que un día antes un sujeto desconocido ingresó al aula del grupo de docentes y “llamó al licenciado y le advirtió que pidiera traslado que era un mensaje que le enviaban” (fl. 180 del c.1).

Por consiguiente, la rectora pidió al subsecretario de Administración de Recursos de la Secretaría de Educación Departamental que “hiciera lo pertinente” (fl. 181 del c.1); sin embargo, la víctima sostuvo que “si les preocupaba tanto la vida no debían desconocer el debido proceso” (fl. 183 – 184 del c.1). El 24 de marzo de 2009, la coordinadora del Gagem No. 4 Tuluá informó a la Secretaría de Educación Departamental que el señor Ramiro Cuadros Robayo había sido asesinado en el municipio de Tuluá (fl. 185 del c.1), noticia que confirmó el Sindicato de Trabajadores de la Educación del Valle del Cauca (fls. 186 – 187 del c.1) y la Institución Educativa Primitivo Crespo (fl. 188 del c.1), así como se registró en unos documentos de internet anexados con la demanda (fls. 192 – 200 del c.1).

Finalmente, se cuenta con las declaraciones de amigos y familiares de la víctima, de las que se expone lo más relevante sobre la actividad de la Policía Nacional: Luz Esperanza Gutiérrez Navarrete, amiga del afectado (fls. 254 – 256 del c.1). Sostuvo que vio el panfleto que recibió el señor Cuadros Robayo y afirmó que aquel se dirigió “a la Estación de Policía de Riofrío y Tuluá y pidió protección a la Secretaría de Educación Departamental y ninguna le prestó atención”.

Juan Manuel Castañeda López, compadre del afectado (fls. 258 – 262 del c.1). Adujo que la Policía Nacional le brindó medidas de autoprotección y él las acató y que le constaba que “varias veces se acercó al comando de Riofrío a decirles el itinerario y las novedades, yo lo acompañé a las reuniones y todo”. Teresa de Jesús Valencia Fresneda, esposa del afectado (fls. 273 – 275 del c.1) Refirió que el señor Cuadros Robayo “pidió mucha ayuda y no le pusieron cuidado, lo que hicieron fue hacerle recomendaciones para cambio de rutas y horarios, cuando lo matarón estaba solo en la casa, sin acompañamiento”.

Ahora bien, previo a determinar si la Policía Nacional incurrió o no en una falla del servicio por omisión del deber de protección frente a la víctima directa del daño, se repite, que la Sala no evaluará la conducta asumida por el departamento del Valle del Cauca, entidad que fue la empleadora del señor Ramiro Cuadros Robayo, dado 23 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA que el juez de primera instancia señaló que no había lugar a efectuar un juicio de reproche en su contra y esa decisión que no fue recurrida por los demás sujetos procesales.

Aclarado lo anterior, se recuerda que, a juicio del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la muerte del educador le resulta imputable a la Policía Nacional, a título de falla del servicio, habida cuenta de que omitió brindarle protección y seguridad, como era su deber, dadas las amenazas que había recibido. En otros términos, a su parecer, si hubiera adoptado medidas más oportunas y eficaces, el daño probablemente no hubiera ocurrido.

En su recurso de apelación, la Policía Nacional explicó que no podía verse comprometida su responsabilidad, teniendo en cuenta (i) que sí le brindó a la víctima las medidas de protección frente a las amenazas que había recibido; (ii) que le indicó al afectado el deber de informar su llegada y salida del municipio de Riofrío, a fin de prestarle seguridad, pero los demandantes no probaron que el servicio no se hubiera prestado o se hubiera prestado de manera tardía o deficiente;

(iii) que aquel no se encontraba dentro del grupo de personas respecto de la cual por disposición legal estaba obligada a prestarle seguridad y (vi) que el hecho imputado devino del actuar determinante y exclusivo de un tercero. En lo relativo a la falla del servicio, cabe decir que ha sido el título jurídico de imputación por excelencia para deducir la obligación indemnizatoria del Estado, por incumplimiento de una obligación a su cargo.

El artículo 2 de la Carta Política señala que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todos los asociados, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, mandato que debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la Administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención, de acuerdo con las circunstancias, tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra, entre otros, para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiriera.

Ese deber, general y abstracto, en principio, se particulariza cuando alguna persona invoca la protección de las autoridades competentes, por hallarse en especiales circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad 24 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA pública del inminente peligro que corre el particular hace forzosa la intervención del Estado9.

En efecto, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que la Administración responderá por la omisión en el cumplimiento del deber de brindar seguridad y protección a las personas, al menos en dos eventos: “(i) cuando se solicita protección especial con indicación de las condiciones de riesgo en las cuales se encuentra la persona y (ii) cuando sin que medie solicitud de protección alguna, de todas maneras resulta evidente que la persona la necesitaba en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones”10.

En uno y otro caso, la omisión de las autoridades competentes, consistente en no brindar la protección necesaria para salvaguardar la vida e integridad de las personas, hace responsable a la Administración de los daños que se ocasionen a estas11. Sobre el particular, esta Subsección ha sostenido: [L]a posición actual jurisprudencial sostiene que no es necesario el requerimiento formal de la víctima para exigir de las autoridades la tutela a su derecho de protección, sí ha sido un elemento constante en dichos precedentes, el necesario conocimiento que tengan las autoridades de las amenazas o de la situación de riesgo en que se encuentra la víctima, pues es lógico, que tal conocimiento es el que posibilita y hace exigible la actuación y protección de las autoridades.

(…) Así pues, si bien la regla general es que quien ve amenazado o vulnerado su derecho debe demandar la protección de las autoridades respectivas, quienes entonces estarán en la obligación de adoptar las medidas que correspondan con el nivel de riesgo en que se encuentra la víctima; no obstante, las autoridades que por algún medio obtienen conocimiento o infieren una situación de riesgo inminente, están en la obligación de ejecutar el deber positivo de protección y seguridad a que tienen derecho los habitantes del territorio.

(…) De manera, que siempre que las autoridades tengan conocimiento de una situación de riesgo o peligro, o de amenazas en contra de un administrado, ya sea porque este ostente una condición especial o no, las autoridades están en el deber de evaluar el nivel de riesgo y desplegar la actuación que proporcionalmente corresponda, so pena de incurrir en una 9 Ver al respecto, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de julio 19 de 1997, expediente 11.875, M.P. Daniel Suárez; octubre 30 de 1997, expediente 10.958, M.P. Ricardo Hoyos; 14 de febrero de 2002, expediente 13.253 y marzo 10 de 2005, expediente 14.395, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, así como Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2021, expediente 47.918, M.P. María Adriana Marín. 10Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, expediente 23.128, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2007, expediente 16.894, M.P. Enrique Gil Botero: “2.5.

En ese contexto, es claro que la administración pública incumplió el deber de protección y cuidado que se generó una vez el señor Herrera García comunicó el peligro que corría como resultado de las múltiples intimidaciones que se presentaban en su contra, principalmente, vía telefónica, motivo por el cual, se puede señalar que aquella asumió posición de garante frente a la integridad del ciudadano”. 25 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA falla del servicio, afirmando la posibilidad de que la misma se consolide no sólo por el incumplimiento u omisión de las autoridades, sino que también, habrá lugar a ella cuando no se observen los deberes positivos a los que debió sujetarse en su actuar, sin importar que el daño haya provenido de un tercero o que la víctima no haya requerido formalmente la protección de la administración, a menos que se demuestre que el hecho del tercero fue de tal entidad que desbordó el proceder adecuado, diligente y oportuno de la administración, carga que en todo caso se radica en cabeza de la demandada12(…)13.

En ese sentido, cuando la Administración cuenta con un mínimo de conocimiento acerca de una situación de vulnerabilidad en la que se encuentre determinada persona14, el deber genérico de protección y seguridad se concreta y exige una conducta activa de su parte que, de omitirse, permite que se declare su responsabilidad por el daño derivado de la materialización del peligro.

Lo anterior se evidencia en los eventos en los que se reclama del Estado la reparación de daños producidos por la actividad de terceros. En tales oportunidades ha precisado esta Corporación15 que, para que surja el deber de indemnización a cargo de la entidad accionada, se requiere que el hecho del tercero haya sido previsible y resistible para la Administración16.

Descendiendo al caso en concreto, la Subsección observa que en el escrito inicial se alegó que el ente demandando omitió el deber de protección del señor Ramiro Cuadros Robayo frente a las amenazas que recibió en el municipio de Riofrío, pues “no (…) le prestó la debida protección ni (…) tomó las medidas necesarias” para salvaguardar su vida.

En este punto, se debe enfatizar que aquel recibió dos amenazas y, por ende, le corresponde a la Sala analizar el comportamiento de la Policía Nacional alrededor de dichos eventos. En primer lugar, se advierte que, el 11 de septiembre de 2008, la víctima presentó una denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación, toda vez que recibió un 12 Original de la cita: “En el mismo sentido ver sentencia del Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias de 22 de enero de 2014, exp. 27644”. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 7 de octubre de 2015, expediente 35.544, M.P. Hernán Andrade Rincón, decisión reiterada recientemente en providencia del 5 de marzo de 2021, expediente 51.034, M.P. María Adriana Marín. 14 Bien porque aquella lo puso de presente y solicitó protección o, porque dicha situación era en tal grado ostensible, que demandaba el despliegue oficioso de actividades tendientes a conjurar o resistir el peligro que sobre ella se cernía. 15 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias de: febrero 3 de 2000, expediente 14.787, M.P. Alier Hernández; agosto 16 de 2000, expediente 13.131, M.P. Ricardo Hoyos; mayo 2 de 2002, expediente 13.251; marzo 18 de 2004, expediente 13.318, M.P. María Elena Giraldo; marzo 10 de 2005, expediente 14.395; abril 28 de 2005, expediente 17.300 y septiembre 20 de 2007, expediente 15.699, las tres últimas con ponencia del magistrado Ramiro Saavedra Becerra. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de marzo de 2008, 16.234, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Reiterada el 25 de febrero y 1° de abril de 2009, expedientes 18.106 y 16.836, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. 26 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA pasquín anónimo, en el que se le indicó que debía abandonar el municipio, porque “no era una persona grata y estuvo preso por violador de menores”, de manera que esa entidad le solicitó a la Policía Nacional que le brindara especial protección. Ante dicho requerimiento, el Comando de la Policía de Riofrío y de Tuluá se reunieron con el afectado y le brindaron las medidas de autoprotección pertinentes.

Posteriormente, el docente fue traslado a Tuluá para que prestara sus servicios, mientras se resolvía su situación laboral. Como se informó, la Policía Nacional dispuso de agentes para que hicieran labores de vecindarios con el propósito de identificar personas dedicadas a actividades ilícitas y prevenir posibles atentados e incrementó los controles y requisas hacia los corregimientos y veredas del municipio.

De otra parte, la propia víctima afirmó en varias de las peticiones allegadas con la demanda que recibió acompañamiento de la Policía, pero se vio en la obligación de regresar a Riofrío desde el 14 de octubre de 2008, a fin de defender sus derechos laborales, en la medida en que la plaza que ocupaba en la Institución Educativa Primitivo Crespo fue dejada vacante, decisión que fue puesta en conocimiento de la entidad, la cual, ante su decisión personal, lo conminó a que continuara cumpliendo con las medidas de autoprotección e informara oportunamente su llegada y salida del municipio para darle el debido apoyo a su lugar de trabajo y a su residencia. La Sala no puede pasar por alto que el señor Ramiro Cuadros Robayo manifestó que desatendió algunas de las medidas dadas y que consideraba que el panfleto era ficticio, al punto de que sostuvo que no sentía temor alguno, puesto que no existían pruebas contundentes al respecto y, por el contrario, pensaba que todo provenía de un montaje provocado al interior del mismo centro educativo.

Con lo reseñado queda probado que, contrario a lo dicho por el juez de primera instancia, la entidad sí atendió la orden de la Fiscalía, tanto así que le brindó al señor Ramiro Cuadros Robayo no solo asesoría frente a su autoprotección, sino que en algunas ocasiones éste recibió acompañamiento personal de la Policía Nacional y la visita del Grupo de Inteligencia de la Sijin, tal como lo narró textualmente en la acción de tutela que presentó y lo corroboró el testigo Juan Manuel Castañeda López.

En todo caso, se echa de menos una prueba documental que dé cuenta o, al menos permita inferir que, a pesar de la decisión de la víctima de retornar a Riofrío, sin que se le hubiera definido su situación laboral y sin que las investigaciones judiciales 27 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA hubieran arrojado resultados concretos frente a la amenaza, la Policía Nacional se hubiera abstenido de darle protección. Los testimonios de las señoras Luz Esperanza Gutiérrez Navarrete y Teresa de Jesús Valencia Fresneda son tan generales e imprecisos en lo que respecta a circunstancias de tiempo, modo y lugar que no permiten tener por acreditado que el señor Cuadros Robayo le solicitó, específicamente, a la entidad algún tipo de protección y mucho menos que obtuvo respuesta negativa.

Ahora, el departamento del Valle del Cauca requirió a la Policía Nacional para que rindiera un estudio técnico del nivel de riesgo del afectado, el cual, según se dijo, junto con el análisis del Comité Especial de Docentes Desplazados y Amenazados, le ayudarían a definir el lugar de trabajo del educador. El 19 de noviembre de 2008 se atendió dicha petición y, como consecuencia, se indicó que el señor Ramiro Cuadros Robayo fue calificado en un riesgo ordinario y que, además, se le hizo entrega de la cartilla de recomendaciones de autoprotección que le permitirían minimizar los riesgos en el desarrollo de sus actividades laborales y personales.

En esa oportunidad, se dejó constancia de que el Comité Técnico de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza del Departamento de Policía del Valle ordenó un dispositivo de seguridad de revistas policiales permanentes en cada turno de vigilancia a la oficina del señor Cuadros Robayo, le sugirió mantener una comunicación permanente para conocer a tiempo las novedades que se presentaran y le suministró un listado de números telefónicos donde podía pedir apoyo.

En este punto, es menester señalar que, para la época de los hechos, se encontraba vigente el Decreto 2816 de 2006, “por el cual se diseña y reglamenta el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y se adoptan otras disposiciones”, cuyo objetivo era salvaguardar la vida, integridad, libertad y seguridad de la población en situación de riesgo entre ellos, los activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales (artículos 1 y 2).

El mismo decreto definía la amenaza como “el anuncio o indicio de acciones inminentes que puedan llegar a causar daño a la vida, integridad, libertad o seguridad, de una persona natural” (artículo 6, numeral 2). 28 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA A su vez, el artículo 9 del referido decreto recomendaba las diferentes medidas preventivas y de protección, entre ellas: (i) “cursos de autoseguridad y autoprotección”; b) “rondas o patrullajes efectuados por la Policía Nacional” para brindar la seguridad del entorno de las residencias o sedes de las organizaciones a las cuales pertenece el solicitante y; c) “el instructivo de medidas preventivas", consistente en el conjunto de recomendaciones otorgadas a la víctima para darle a conocer las formas indicadas de prevenir atentados y los procedimientos a realizar para disminuir los factores de riesgo.

Finalmente, el artículo 10 del Decreto 2816 de 2006 estableció los criterios para la evaluación de la solicitud de protección17. De igual forma, la Corte Constitucional18 se refirió a las herramientas para identificar los niveles de riesgo de una persona, así: 4.4 En relación con la problemática, recientemente la jurisprudencia de esta Corte ha señalado herramientas conceptuales para identificar el nivel de riesgo al que se encuentra expuesto el sujeto y según ello tomar las medidas que resulten necesarias, de acuerdo con la siguiente clasificación. 4.4.1 Nivel de riesgo mínimo.

En este nivel se encuentran todas las personas, por el solo hecho de nacer. El riesgo al que se enfrenta es a la muerte y a las enfermedades. 4.4.2 Nivel de riesgo ordinario. Se trata de todos aquellos riesgos causados por el hecho de vivir en sociedad. La amenaza no es causada por factores individuales, como en el nivel anterior, sino que se produce por factores externos, tales como la acción del Estado y la convivencia con otras personas.

La población que se encuentra en este nivel de riesgo no puede solicitar medidas especiales de protección, por cuanto el Estado, dentro de su finalidad, debe establecer medidas ordinarias y generales encaminadas a proteger a los asociados en relación con este tipo de riesgo. Los derechos fundamentales que puedan verse amenazados se protegen de la manera indicada. 4.4.3 Nivel de riesgo extraordinario.

Cuando la persona se encuentra en este nivel de riesgo, es necesario que el Estado adopte medidas especiales y particulares para evitar que se vulneren los derechos fundamentales 17 1. Origen de la amenaza y relación causal. La amenaza debe estar originada en la violencia armada organizada y, en razón, o como consecuencia del ejercicio directo de las funciones, cargo o actividad del solicitante. 2.

Calidad. El peticionario debe pertenecer a una de las categorías descritas en el artículo 2º de este decreto. 3. Circunstancias del riesgo. El riesgo al que está sometido el peticionario del Programa de Protección debe cumplir con las siguientes características: a) Debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; b) Debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; c) Debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; d) Debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; e) Debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; f) Debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; g) Debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos; h) Debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. 4.

Zona de Riesgo. La situación de riesgo deberá presentarse en el territorio nacional y la zona de riesgo debe ser identificada y delimitada en cada caso concreto. 18 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-796 del 8 de octubre de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería. 29 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA amenazados.

El riesgo extraordinario, según la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, debe presentar las siguientes características: (i) debe ser específico e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico. (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas.

(iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual. (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor. (v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable.

(vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso. (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos. (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Cuando confluyen las características anteriores, la persona se encuentra frente a un riesgo extraordinario, que no tiene el deber jurídico de soportar, por lo cual puede invocar una protección especial por parte del Estado. Las medidas deben estar encaminadas a garantizar los derechos fundamentales amenazados en este evento, la vida y la integridad personal. 4.4.4 Nivel de riesgo extremo.

Este es el nivel de riesgo más alto. En esta categoría también se ponen en peligro derechos fundamentales como la vida y la integridad personal. Para que el individuo pueda obtener una protección especial por parte del Estado en este nivel, el riesgo debe reunir las características indicadas en relación con el nivel anterior y, además, debe ser grave e inminente.

Es grave aquel riesgo que amenaza un bien jurídico de mucha entidad o importancia. La inminencia se predica de aquello que o está para suceder prontamente. Así, el riesgo extremo es aquel del que se puede decir que en cualquier instante puede dejar de ser una amenaza y materializarse en una vulneración de los derechos a la vida o a la integridad personal, que son evidentemente primordiales para el ser humano (se destaca).

Como se dijo, conforme con los parámetros antes descritos, la Policía Nacional evaluó el nivel de riesgo del señor Ramiro Cuadros Robayo y concluyó que era de carácter ordinario, pero aquel no refutó esa determinación ni puso en conocimiento alguna anomalía o circunstancia que permitiera reevaluar su nivel de riesgo, para así modificar las medidas de prevención ya recomendadas.

De ahí que las medidas de prevención sugeridas y efectuadas por la Policía Nacional resultaban pertinentes para el nivel de riesgo de la víctima y el delito denunciado; además, para la Sala es evidente que la parte demandante no demostró que el señor Ramiro Cuadros Robayo cumpliera con los criterios previstos en la ley y la jurisprudencia para que le asignaran medidas de protección especiales o adicionales; por el contrario, la misma víctima precisó que la amenaza no era seria.

Asimismo, tampoco se acreditó el incumplimiento de las órdenes dadas por el Comité Técnico de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza del Departamento de Policía del Valle sobre la víctima. Resulta importante destacar que, si bien en la demanda se adujo que por la condición de sindicalista que tenía la víctima se le debía prestar una protección 30 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA especial, lo cierto es que en el pasquín que recibió no se hizo alusión a que ese fuera el fundamento de la amenaza y él tampoco esgrimió esa condición para exigir una protección especial.

Así las cosas, las gestiones realizadas por la demandada fueron acordes con el nivel de riesgo de la víctima y su situación, puesto que, de acuerdo con ello, se le brindó asesoría en medidas de prevención contempladas en la ley. En lo atinente a la solicitud de amparo que presentó el actor el 27 de noviembre de 2008, se advierte que la Policía Nacional no fue demandada y en el acápite de hechos y pretensiones tampoco se logra extraer algún tipo de vulneración de derechos fundamentales relativo a la labor de la entidad, contrario sensu, comentó que se sentía seguro y que desatendió algunas de las recomendaciones de protección dadas, mientras se adelantaban las investigaciones de rigor.

Lo que sí se logra observar en dicho escrito es que su inconformidad en ese momento giró exclusivamente en torno a las decisiones administrativas que había adoptado su empleador, las cuales, en todo caso, en criterio de los jueces constitucionales, no permitían acceder al amparo deprecado. Los jueces de la causa mostraron su descontento con la conducta que asumió el actor, toda vez que no era coherente que, de una parte, hubiera pedido protección al Estado y, de otro lado, a mutuo propio, cuando se enteró de la clausura del curso que dirigía, optó por regresar al municipio en el que se originó la amenaza, es decir, restándole importancia a su vida e integridad.

A pesar de que el señor Cuadros Robayo obtuvo respuesta negativa a sus pretensiones, se destaca que, el 2 de febrero de 2009, el departamento del Valle del Cauca le dio la razón y, en ese sentido, le comunicó que debía presentarse a laborar en la Institución Educativa Primitivo Crespo de Riofrío, cumpliendo el manual de recomendaciones básicas de autoprotección que se le había entregado por parte de la Policía Nacional, determinación en la que esa entidad no intervino. En segundo lugar, el 25 de febrero de 2009, estando en tal centro educativo, el docente recibió una nueva amenaza por parte de un sujeto que llegó al centro educativo, quien le advirtió “que pidiera traslado, que era un mensaje que le enviaban”, situación ante la cual la rectora y el coordinador de la institución solicitaron a su empleador el traslado del educador; empero, aquel insistió en que no podía ignorarse que ya se le había ordenado permanecer en ese sitio. 31 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El 24 de marzo de 2009, en Tuluá, el señor Ramiro Cuadros Robayo fue asesinado cuando salía de su residencia, al parecer por un grupo de sicarios.

De conformidad con lo anterior, la Sala no encuentra acreditado que la Policía Nacional tuviera conocimiento de la segunda amenaza que recibió el señor Ramiro Cuadros Robayo, a pesar de que entre ésta y su muerte transcurrió aproximadamente un mes. Asimismo, brilla por su ausencia un elemento de juicio que le hubiera permitido a la Subsección colegir que la víctima solicitó acompañamiento y que no se le prestó o se le dio de manera tardía, de ahí que no se le pueda imputar responsabilidad por un hecho respecto del cual no estaba al tanto, es decir, se trató de un acontecimiento imprevisible e irresistible para la entidad.

La Subsección subraya que, aunque se allegó un recorte de prensa en el que se dio a conocer la amenaza que recibió el educador, ello se generó únicamente cuando recibió el pasquín, frente a lo cual, como se señaló, la Policía adelantó las gestiones adecuadas para manejar esa situación; por consiguiente, no se le podía exigir el cumplimiento del deber de protección de un hecho del que la víctima omitió notificarle previamente, esto es, la segunda amenaza, y tampoco se puede sostener que era de público conocimiento, puesto que ese documento, al igual que los archivos de las páginas web aportados, solo daban cuenta de la primera amenaza y del homicidio.

Se agrega que tampoco se acreditó que el señor Ramiro Cuadros Robayo hubiera presentado una denuncia formal frente a la segunda amenaza, como era su deber, o que algunas de las personas con las que trabajaba hubieran expuesto dicha irregularidad ante la entidad, de ahí que para la Sala es evidente que el actor manejó esa situación en un ambiente privado y no en unas condiciones que fueran susceptibles de ser conocidas por el ente demandado.

Las anteriores circunstancias, es decir, no poner en conocimiento de la Policía Nacional la última amenaza ni solicitar acompañamiento, permiten deducir que el señor Cuadros Robayo, según su nivel de riesgo, se sentía protegido y, por ello, prescindió de solicitarle a la Policía Nacional una protección diferente, pues de haberlo hecho, habría permitido que la entidad, ante el nuevo nivel de riesgo, desplegara las medidas pertinentes.

Así pues, la conducta confiada del señor Ramiro Cuadros Robayo contrarió los estándares mínimos de autoprotección, pues no avisó de la amenaza personal que 32 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA recibió y continuó con sus actividades laborales en Riofrío, lo que se aleja de las precauciones mínimas que una persona en esas mismas condiciones debe tener.

En suma, se concluye que la demandada hizo lo que estaba a su alcance, por cuanto, frente a la primera denuncia que presentó el señor Ramiro Cuadros Robayo realizó las gestiones correspondientes a sus competencias, sin que ello implicara garantizar que no se concretarían hechos dañosos, pues su obligación era de medio y no de resultado, más aún cuando se probó la inobservancia de las medidas por parte de la víctima y, ante la segunda amenaza, no le era exigible alguna actuación, bajo el entendido de que aquel guardó silencio y esa situación no fue notoria, lo único que se conoció es que fue asesinado por un grupo de sicarios cuando salía de su residencia, pero no se pudo verificar si ese hecho estuvo relacionado con las amenazas, dado que no se trajo copia de las diligencias penales.

En ese estado de cosas, la Sala no cuenta con los elementos de prueba suficientes para establecer la falla del servicio imputada a la Policía Nacional, en relación con el homicidio del señor Ramiro Cuadros Robayo, por tal razón, revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, negará las súplicas de la demanda. 7. Condena en costas Toda vez que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. REVOCAR, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, la sentencia del 12 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO. Sin condena en costas CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento. 33 Radicación número: 76001-23-31-000-2011-00663-01 (50.472) Actor: FLOR ESMILIA ROBAYO DE CUADROS Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE firmado electrónicamente firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF