Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Accionados: SUBSECCIÓN B, SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora no implica la afectación del núcleo esencial del derecho fundamental que invoca.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la Procuraduría General de la Nación contra la sentencia proferida el 27 de julio de 2023 por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 76001 23 33 000 2017 00351 01.
1. SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia, con el fin de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1. Que se deje sin efectos la sentencia del 27 de julio de 2023 proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado dentro del radicado 76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019). 2.
En consecuencia, se ordene a la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado que, en un término razonable, profiera sentencia sustitutiva en donde el factor competencia se analice de conformidad con las normas constitucionales y el precedente de la Corte Constitucional en lo que hace al control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular y, al momento de la imposición de la sanción. En ese orden, se analicen las causales de nulidad alegadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que no fueron objeto de estudio por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La entidad accionante informó que el 21 de noviembre de 2012, la Procuraduría delegada para la Moralidad Pública abrió indagación preliminar en contra del señor Juan Carlos Abadía Campo, ex gobernador del departamento del Valle del Cauca, con ocasión de la queja interpuesta por el señor Elmer José Montaña Gallego el 28 de noviembre de 2011.
Indicó que, surtidas las etapas del trámite disciplinario, el 24 de febrero de 2015 la Procuraduría delegada para la Moralidad Pública profirió decisión de primera instancia en la que sancionó al señor Juan Carlos Abadía Campo con destitución e inhabilidad por el término de diez años. Agregó que el 29 de septiembre de 2016, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación confirmó la decisión. Señaló que, inconforme con las decisiones disciplinarias, el señor Abadía Campo, actuando por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Procuraduría General de la Nación, y que la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 27 de julio de 2023, declaró la nulidad de los actos administrativos disciplinarios expedidos el 24 de febrero de 2015 y 29 de septiembre de 2016 que destituyeron e inhabilitaron al señor Abadía Campo, al considerar que “(…) la Sala al efectuar el control de convencionalidad del numeral 1° del artículo 44 del Código Disciplinario Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Único, por cuanto le fue impuesta al demandante la sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años, a la luz del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, resulta evidente la incompatibilidad de dicha norma frente a la Convención, como quiera que la Procuraduría General de la Nación, al no ser una autoridad judicial sino administrativa, carecía de competencia para imponerla, pues ello implicó la restricción de los derechos políticos del señor Abadía Campo (…)”2.
Aseveró que “(…) el asunto tiene una relevancia constitucional de la mayor transcendencia porque la decisión del 27 de julio de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, desconoció normas constitucionales y el precedente constitucional, lo que vulneró el derecho fundamental al debido proceso (…) de la Procuraduría General de la Nación, por desconocer su competencia para ejercer la potestad disciplinaria frente a servidores de elección popular (…)”3.
Alegó que la providencia judicial cuestionada incurrió en (i) violación directa de la Constitución, (ii) desconocimiento del precedente constitucional y (iii) defecto sustantivo. En cuanto al defecto por violación directa de la Constitución, adujo que el fallo cuestionado inaplicó el numeral 6 del artículo 277 y el numeral 1 del artículo 278 de la Constitución Política que establecen la potestad del Procurador General de la Nación y sus delegados para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores de elección popular.
Resaltó que la jurisprudencia constitucional aplicable para el momento en el que se produjo la sanción disciplinaria del señor Abadía Campo, era uniforme en reconocer su competencia para ejercer el control disciplinario 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. 3 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre los servidores públicos de elección popular y para imponerles, cuando ello fuera del caso, las sanciones de suspensión, destitución o inhabilidad.
Argumentó que el precedente constitucional contenido en las sentencias C-028 de 2006, SU-712 de 2012, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C-086 de 2019, C-111 de 2019 y C-325 de 2021, que respalda la constitucionalidad de la competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos, incluso los elegidos popularmente, fue desconocido por la sentencia del 27 de julio de 2023 proferida por la autoridad judicial accionada.
Finalmente, respecto del defecto sustantivo, arguyó que “(…) la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, con su decisión incurrió también en este defecto porque: i) desconoció la competencia constitucional que tenía la Procuraduría General de la Nación al momento de imponer la sanción disciplinaria al señor Abadía; ii) limitó su análisis a establecer si la Procuraduría General de la Nación tenía o no competencia para ejercer el control disciplinario y, por esa vía, omitió el estudio integral de los fallos disciplinarios demandados para determinar si se configuró alguna de las causales de nulidad alegadas; iii) la sanción impuesta antes de que la CIDH profiriera la decisión en el caso Petro Urrego vs. Colombia, razón por la cual no podía aplicar de manera retroactiva la interpretación desarrollada en ese fallo (…)”4.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 4 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.
La tutela fue radicada el 8 de septiembre de 20235 a través de correo electrónico remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado y correspondió por reparto a esta Sección que por auto del 12 de septiembre de 20236 la admitió y dispuso notificar a los consejeros que integran la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado7, como parte accionada, así como vincular al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca8 y al señor Juan Carlos Abadía Campo9, como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual forma, requirió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y/o a la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado que allegaran copia digital o el hipervínculo del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 76001 23 33 000 2017 00351 00/01, el cual fue remitido10. 3.2. El señor Juan Carlos Abadía Campo, actuando por conducto de apoderado, rindió informe11 en el que solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela porque no se cumplen los requisitos de procedibilidad establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y asumidos por el Consejo de Estado.
Manifestó que la parte actora se limitó a alegar la violación al debido proceso y no asumió la carga de explicar las razones por las que su inconformidad con la providencia atacada trasciende la controversia 5 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. 6 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. 7 Esta orden se cumplió el 19 de septiembre de 2023.
Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. 8 Ibidem. 9 Esta orden se cumplió el 5 de octubre de 2023. Visto en el índice 18 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. 10 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. 11 Visto en el índice 14, 15 y 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co litigiosa, propia de la causa ordinaria, a una cuestión de relevancia constitucional. Sostuvo que “(…) la accionante, por esta vía de la tutela, busca forzar una revisión de las conclusiones a las que arribó el juez natural en relación con la interpretación de las competencias de la PGN a la luz de los tratados internacionales, pretendiendo a través de ello, privilegiar supuestas disposiciones internas que la facultan para inhabilitar servidores públicos de elección popular, como tratándose de una tercera instancia (…)”.
Señaló que la solicitud de amparo también resulta improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad, comoquiera que, en contra del fallo censurado, es posible interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, en la medida que la inconformidad de la parte actora es que la providencia cuestionada es violatoria del debido proceso, y tal supuesto, admite la revisión extraordinaria, tal y como lo señala la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Agregó que, la Corte Constitucional, en Sentencia SU 026 del 2021, precisó que, en materia contenciosa, si solo se invoca el derecho fundamental al debido proceso, procede el recurso extraordinario de revisión, siendo este un medio idóneo y eficaz. 3.3. El consejero ponente de la sentencia cuestionada allegó escrito12 en el que indicó que se atiene a las consideraciones expuestas en dicha providencia, con fundamento en las cuales se adoptó la decisión objeto de esta acción de tutela. 3.4.
La entidad accionante radicó escrito13 en el que se pronunció sobre el informe presentado por el apoderado del señor Juan Carlos Abadía Campo, y expuso que “(…) el tercero interesado (i) yerra en su argumentación en la medida en que cita descontextualizada y 12 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. 13 Vistos en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escogidamente a la Corte Constitucional, y (ii) olvida convenientemente que la ratio decidendi de la sentencia SU-026 de 2021 orbitó alrededor de un problema jurídico totalmente diferente al que nos ocupa en la presente acción constitucional (…)”.
Explicó que la causal genérica de nulidad por violación al debido proceso, para ser susceptible de ser ventilada por vía del recurso extraordinario de revisión, debe ser determinada por el juez de manera razonable y justificada, y en este caso la causa litigiosa para incoar la acción constitucional, a saber, el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional en materia de competencia de la Procuraduría General de la Nación para disciplinar y sancionar funcionarios de elección popular, dista considerablemente de los casos conocidos en los que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado la configuración de la causal genérica de nulidad. 3.5.
El señor Juan Carlos Abadía Campo, actuando por conducto de apoderado, radicó memorial14 por medio del cual aportó el fallo proferido el 28 de septiembre de 2023 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado en el trámite de la acción de tutela identificada con el radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04891 00, para que se tenga en cuenta en este proceso. 3.6.
El expediente ingresó al despacho para fallo el 17 de octubre de 202315.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN 14 Vistos en el índice 20 y 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. 15 Visto en el índice 25 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199116 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,17 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202118, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201919 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente20: 4.2.1. El señor Juan Carlos Abadía Campo, actuando por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se profirieran las siguientes declaraciones y condenas: “[…] PRIMERA: Declárense nulos los siguientes actos administrativos: 1) Fallo de primera instancia fechado el 24 de febrero de 2015, proferido por María Consuelo Cruz Mesa en calidad de Procuradora Delegada para la Moralidad Pública de la Procuraduría General de la Nación. 2) Fallo de segunda instancia o por el cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, aprobado en Acta de Sala No. 28 de fecha 29 de septiembre de 2016 y proferido por los doctores María Eugenia Carreño Gómez y Juan Carlos Novoa Buendía en calidad de Procuradora Segunda Delegada y Procurador Primero Delegado de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente. 16 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 17 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 18 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 19 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 20 Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 76001 23 33 000 2017 00351 01.
Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ambos proferidos dentro del proceso disciplinario con radicación (IUS 2011-445642) (161-6164, IUC-D-2012-650-549486).
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración y con el fin de restablecer derecho (…) y resarcir los perjuicios causados con los actos administrativos referidos, se ordene al demandado cancelar al demandante la suma de OCHENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS SIETE PESOS ($89.641.407) […]”. [Mayúsculas y negrillas originales]. 4.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que en sentencia proferida el 15 de mayo de 2019 negó las pretensiones. 4.2.3. En contra de la precitada decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia proferida el 27 de julio de 2023 la revocó y, en consecuencia, declaró la nulidad de las actuaciones disciplinarias del 24 de febrero de 2015 y 29 de septiembre de 2016 proferidas por la Procuraduría General de la Nación, que habían destituido e inhabilitado al señor Juan Carlos Abadía Campo por el término de diez años, y negó las demás pretensiones.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencia judicial, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.1. Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional21 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”22.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional23.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades24: 21 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 22 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 23 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 24 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia25. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del primer criterio que la compone, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
La Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, explicó que este primer elemento de la relevancia supone que “(…) el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental (…)”. En esa medida, este primer criterio, implica que la acción de tutela que se promueva contra una providencia judicial debe proponer un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental, pues sólo así se podrá establecer que el asunto es evidentemente de naturaleza constitucional; ello quiere significar que, quien interpone una acción de 25 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela, tiene la carga de identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando.
En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en la sentencia SU 573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca].
Este criterio26 fue reiterado en las sentencias SU 128 de 202127, SU 103 de 202228 y SU 215 de 202229. El criterio jurisprudencial contenido en las precitadas sentencias, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada respecto de un derecho fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que compone a la relevancia constitucional, la parte interesada en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión 26 Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T – 422 de 2018, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional confirmó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez; en cuanto a la relevancia, la Corte indicó, entre otras razones, que el requisito de relevancia no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. 27 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 2021. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 28 Corte Constitucional. Sentencia SU – 103 del 17 de marzo de 2022. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 29 M.P.: Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Ello porque si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, solo así es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”30 y ha explicado que el núcleo esencial es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental”31. Por ello, la Sala examinará el contenido o el núcleo esencial del derecho fundamental invocado por la entidad accionante, dado que, de advertirse su afectación prima facie en la faceta constitucional, se desprendería que 30 Corte Constitucional.
Sentencia T – 426 del 24 de junio de 1992. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 31 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el asunto es de naturaleza constitucional, en la medida que compromete o involucra el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental.
En el asunto bajo examen, la parte actora señaló que la providencia controvertida vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Al respecto, lo primero que la Sala precisa es que, bajo los lineamientos jurisprudenciales expuestos por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias SU 573 de 2019, SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022, se tiene que no está acreditada la exigencia de la relevancia constitucional cuando la parte actora se limita a invocar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, sin justificar las razones por las cuales estima que la providencia atacada lo afectó, sino que, en criterio de la Corte Constitucional, “se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos [contenido o núcleo esencial]”32; esto es, que el interesado alegue la vulneración del derecho al debido proceso en su faceta constitucional o, dicho de otra manera, que identifique dentro del núcleo esencial cuál de las garantías que los componen resultan comprometidas con ocasión de la sentencia controvertida en la acción de tutela.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el núcleo esencial, o el contenido, del debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas33: “(…) La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el “(…) conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; 32 Corte Constitucional.
SU 103 del 17 de marzo de 2022. M.P: Alejandro Linares Cantillo. 33 Corte Constitucional, Sentencia C- 341 de 2014. Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley;
(iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso;
(iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas (…)”.
La Sala considera que el requisito general de relevancia constitucional no está satisfecho, toda vez que la parte actora no cumplió con la exigencia de explicar los motivos por los cuales la providencia cuestionada vulnera el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso y, además, lo señalado en el escrito de tutela no permite evidenciar prima facie que la sentencia controvertida afecte el contenido constitucional de dicho derecho, requisito indispensable para que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional.
Lo anterior, por cuanto en el escrito de tutela la entidad accionante expuso que el asunto tenía relevancia constitucional porque la sentencia atacada “(…) vulneró el derecho fundamental al debido proceso (…) de la Procuraduría General de la Nación, por desconocer su competencia para ejercer la potestad disciplinaria frente a servidores de elección popular Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…)”34, de donde se desprende que dicha argumentación no involucra la afectación de ninguna de las garantías que componen el núcleo esencial del debido proceso.
Así las cosas, el primer criterio de la relevancia no está cumplido, dado que los reproches que la parte actora expuso en el escrito de tutela, comparados con el núcleo esencial del debido proceso, evidencia que el debate propuesto a través de este mecanismo constitucional no involucra la afectación de su contenido, por lo que el asunto no es relevante desde el punto de vista constitucional.
No sobra advertir que la presente tutela se dirige contra una providencia judicial, de manera que, el debido proceso que se alega afectado es el que corresponde garantizar en las actuaciones judiciales, de contera, el hecho de que en la sentencia atacada se haya considerado que la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para sancionar con destitución e inhabilidad a un funcionario elegido por voto popular, no implica que la autoridad judicial haya transgredido prima facie el núcleo esencial del debido proceso.
Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 34 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 04892 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 04892 00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la Procuraduría General de la Nación, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.