CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial –UAERMV– Demandado: Universidad Nacional de Colombia –UNAL– y otro Medio de control: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia TEMAS: LIQUIDACIÓN CONTRATO INTERADMINISTRATIVO – para el reconocimiento del precio acordado, es necesario acatar los requisitos de pago contemplados por los propios contrayentes, en virtud del principio pacta sunt servanda Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
La controversia gira en torno a la liquidación del negocio jurídico efectuada en sede judicial, ante el disenso de la contratante de que se incluyeran reconocimientos que no cumplieron los requisitos de pago establecidos en el contrato. I.LA SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión adoptada el 29 de agosto de 2025, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, negó las pretensiones relativas a la declaratoria de incumplimiento del negocio jurídico y liquidó judicialmente ese pacto1. 2.
El anterior proveído decidió la demanda instaurada el 26 de abril de 20182 por la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (en adelante la Unidad, UAERMV, la contratante o la demandante) contra la Universidad Nacional de Colombia (en lo sucesivo la Universidad, la UNAL, el ente educativo, o la contratista) y la Secretaría de Gobierno del distrito capital (en adelante, la Secretaría o los Fondos de Desarrollo Local –FDL–), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se enuncian a continuación. 1 El Tribunal no condenó en costas a las partes.
El balance fue efectuado en los siguientes términos: “SEGUNDO: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el Contrato Interadministrativo de interventoría No. 387 de 2013, disponiendo que: i) La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial -UAERMV debe pagar a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA la suma equivalente a $449.594.738 pesos m/cte correspondiente al 90% del valor pactado en el contrato de interventoría. ii) La suma de $604.686.668 pesos m/cte constituye un saldo a favor de la parte actora- Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial -UAERMV” (pág.32 de la sentencia). 2 Fl.39, carpeta: “01.
Cuaderno principal escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 2 Pretensiones 3.
La demandante formuló las siguientes súplicas: "PRIMERO: Se declare el incumplimiento parcial por parte de la Universidad Nacional de Colombia dentro del contrato de Interventoría Nº 387 del 9 de agosto de 2013 por cuanto la pasiva no entregó informe final de ejecución ordenado en el numeral 5 de la Cláusula Cuarta del contrato 387 de 2013.
SEGUNDO: Se liquide judicialmente el contrato de Interventoría Nº 387 del 9 de agosto de 2013 de la siguiente manera:
TERCERO: Como consecuencia del incumplimiento parcial de la pasiva Universidad Nacional de Colombia, se reconozca a favor de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y mantenimiento Vial UAERMV la suma de MIL CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS CUATRO PESOS ($1.054.281.404,oo)". Hechos 4.
El 21 de diciembre de 2012, la Secretaría de Gobierno distrital, la Secretaría de Movilidad, el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU–, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB–, el Jardín Botánico José Celestino Mutis, el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud –IDIPRON–, la UAERMV y los 19 Fondos de Desarrollo Local3 suscribieron el convenio interadministrativo No. 1292 (en lo sucesivo, el convenio), para la ejecución directa por parte de las Alcaldías locales del distrito capital y demás partes del mismo, de “la construcción, reconstrucción, rehabilitación y mantenimiento de las vías locales, espacio público, adecuación de andenes para la movilidad de las personas en situación de discapacidad, y la arborización de las zonas intervenidas, en desarrollo de la línea de inversión social – Malla Vial; con cargo al presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local”.
En dicho pacto se estipuló que a la Unidad le correspondía contratar la interventoría de las obras. 5. La demandante y la Universidad suscribieron, el 9 de agosto de 2013, el contrato No. 387 (en adelante, el contrato), en aras de que la última se encargara de la “interventoría técnica, administrativa, financiera, legal, social, ambiental y SISO, para la construcción, rehabilitación y mantenimiento de la malla vial en concreto asfáltico, rígido y articulado y espacio público, por ejecución directa a cargo 3 Como lo son: Usaquén, Usme, Tunjuelito, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal, Bosa, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo, Los Mártires, Antonio Nariño, Puente Aranda, La Candelaria, Rafael Uribe Uribe y Ciudad Bolívar.
Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 3 de la unidad, dentro del Convenio interadministrativo 1292 de 2012”4, por un valor de $2.883’100.378 y un plazo inicial de 11 meses.
Su supervisión estaba a cargo de los directores de los fondos locales. 6. Al ente universitario le correspondió realizar la interventoría respecto de las obras de las localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe, Engativá, Suba, Barrios Unidos y Candelaria (del Grupo 1), así como San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe (del Grupo 2). 7.
La Unidad le canceló a la demandada la suma de $4.992’585.273 – equivalente el 82.565% del objeto–, quedando un saldo de $1.054’281.4045 toda vez que la UNAL no presentó su informe final6. Fundamentos de derecho 8. Adujo que la liquidación judicial del negocio jurídico procede en los términos del art. 60 de la Ley 80 de 1993, toda vez ésta no ha sido efectuada de forma bilateral o unilateral.
En este balance debe incluirse la suma de $1.054’281.404, como saldo a favor de la UAERMV, por cuanto la Universidad incumplió la cláusula cuarta del contrato al no entregar el informe final de interventoría que le concernía. Contestación de la demanda7 9. La UNAL8 pidió negar las pretensiones. Adujo que sí entregó los informes finales de interventoría dentro de los plazos negociales estatuidos y lo hizo frente a cada localidad, relacionando las actas de visita, los segmentos viales intervenidos y su recibo físico por parte de la Unidad, el ente educativo y los FDL.
Sostuvo que la UAERMV obstaculizó la remisión de la información necesaria para validar el esquema financiero de la ejecución del convenio, a pesar de que era su obligación, pasando por alto los múltiples requerimientos que la contratista le presentó. 10. Como medios de defensa propuso las excepciones de: (i) contrato cumplido, pues satisfizo los compromisos a su cargo;
(ii) incumplimiento de la demandante, al abstenerse de entregar los informes financieros y de pagar a la universidad los saldos del pacto9; y (iii) la genérica10. 4 Fl.31, carpeta: “01. Cuaderno principal escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 5 Luego de sendas prórrogas y adiciones que más adelante serán precisadas. 6 “25.
La UAERMV, (sic) no ha cancelado el saldo del contrato de Interventoría, por cuanto el contratista no ha presentado ni entregado el informe final del cumplimiento del objeto contractual, obligación señalada en el Cláusula Cuarta, numeral 5 del Contrato No. 387 de 2013, y por ende no ha sido posible la liquidación del contrato de manera bilateral” (Fl.34, carpeta: “01.
Cuaderno principal escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). 7 El 3 de noviembre de 2018, la UNAL presentó demanda de reconvención, a fin de que se ordene la liquidación judicial del contrato. En auto del 21 de agosto de 2019, el a quo la rechazó, por cuanto, para el momento de su presentación, había operado el fenómeno jurídico de la caducidad –configurado el 4 de julio de 2018– (fls.201 a 206, archivo: “01.
Cuaderno principal escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). El ente universitario apeló esta decisión y esta Corporación, mediante proveído del 22 de abril de 2022, la confirmó (fls.241 a 246, archivo: “01. Cuaderno principal escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). 8 Fls.124 a 169, archivo: “01.
Cuaderno principal escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 9 Señaló que está pendiente el desembolso del 7,44% para completar el 80% del valor del contrato y el 10% del precio total, pagadero a la liquidación del acuerdo, según la forma de pago prevista. 10A fin de que se declare la configuración de cualquier otro medio de defensa que se acredite en el proceso.
Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 4 11. La Secretaría de Gobierno11 no se pronunció. Alegatos en primera instancia12 12. Surtido el debate probatorio13, al alegar de conclusión14, la UAERMV15 reiteró los supuestos que fundan sus pedimentos.
La Universidad16 insistió en las razones de su defensa, añadiendo que la Unidad le impuso trámites irregulares para la validación de los pagos. La Secretaría17 aseguró que no es responsable frente a los supuestos de incumplimiento aludidos en el proceso, en tanto que no hizo parte de la relación contractual objeto de la controversia. 13.
El Ministerio Público guardó silencio. Fundamentos de la sentencia impugnada18 14. El a quo consideró que la Universidad sí cumplió el acuerdo, por cuanto el 16 de septiembre de 2016 entregó a la Unidad el informe final de la interventoría. Explicó que, si bien el negocio culminó el 2 de enero de 2016, dicho documento pudo confeccionarse hasta que la UAERMV remitió la información financiera concerniente a los negocios jurídicos derivados del Convenio 1292 de 2012 –lo que aconteció el 29 de julio de 2016–.
Agregó que no se acreditó que ese informe estuviere incompleto o le faltara contenido19. 15. En relación con la liquidación del contrato, concluyó que la suma de $1.054’281.404 pedida por la demandante como saldo a su favor, compuesta por $449’594.736 –por concepto de lo dejado de pagar en punto a las localidades de La Candelaria y Engativá, dado que sus alcaldes locales no firmaron los respectivos 11 En escrito del 29 de noviembre de 2018, la Unidad solicitó integrar el litisconsorcio con los Fondos de Desarrollo Local de San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe Uribe, Usaquén, Barrios Unidos, Chapinero, Santa Fe, Candelaria y Engativá (fls.170 a 176, archivo: “01.
Cuaderno principal escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). Mediante auto del 1 de febrero de 2024, el a quo ordenó la vinculación de los Fondos de Desarrollo Local (Localidades) de San Cristóbal, Usme, Rafel Uribe Uribe, Usaquén, Suba, Barrios Unidos, Chapinero, Santa Fe, La Candelaria y Engativá, para lo cual se ordenó la notificación personal de la Secretaría de Gobierno y se le corrió el traslado de la demanda (índice 90, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). 12 El 19 de febrero de 2025, la UAERMV solicitó la acumulación del sub examine al asunto 2018-00343, toda vez que este último versaba sobre la liquidación del convenio No. 1292 de 2012 (fls.178 a 188, archivo: “01.
Cuaderno principal escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). En auto del 6 de agosto de 2025, el Tribunal negó esa petición de acumulación (archivo: “15. Auto niega acumulación - S73”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). 13 En la audiencia inicial del 12 de febrero de 2025 (índice 112, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–), el Tribunal decretó las pruebas documentales enunciadas en la demanda y aportadas con su reforma, así como las allegadas en su contestación, los testimonios de los señores: Rafael Ángel Cruz Baquero (el a quo aceptó su desistimiento en la audiencia de pruebas del 26 de marzo de 2025), Luisa Santiaga Rangel Galvis (declaración practicada en la audiencia de pruebas del 4 de junio de 2025), Saulo Hernández (el a quo aceptó su desistimiento en la audiencia de pruebas del 26 de marzo de 2025) y Paola Devia (rendido en la audiencia de pruebas del 4 de junio de 2025). 14 En la continuación de la audiencia de pruebas, celebrada el 4 de junio de 2025, el Tribunal corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones y al Ministerio Público, para que se pronunciara, en los términos del art.181 del CPACA (índice 117, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). 15 Índice 120, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca– 16 Índice 119, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca– 17 Índice 121, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 18 Índice 125, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 19 El Tribunal señaló que a pesar de que las partes se reunieron el 8 de marzo de 2018 y allí la Universidad manifestó que “se entregará el informe final el 28 de marzo de 2018”, lo cierto es que no se probó que la Unidad le hubiere suministrado información posterior a la contratista que modificara el documento que radicó desde 2016 (pág. 29 de la sentencia).
Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 5 informes finales– y $604’686.668 –que corresponde al 10% del valor del contrato, cuyo desembolso se efectuaría una vez se recibieran a satisfacción las obras por parte de cada uno de los alcaldes locales–, no debe ser reconocida en su totalidad a favor de la Unidad. 16.
Al entregar el informe definitivo, la UNAL incluyó los informes finales de las localidades de La Candelaria y Engativá, por lo que era procedente el pago de tales prestaciones –$449’594.736–; y señaló que no había lugar a sufragar el saldo equivalente al 10% del precio acordado, toda vez que no se probó el recibo a satisfacción de las obras por parte de cada una de las localidades.
II.EL RECURSO DE APELACIÓN20 17. La Unidad pidió la revocatoria parcial de la sentencia de primer grado, específicamente en lo relativo a la orden de pago de $449’594.736 a favor de la Universidad21. Indicó que no hay lugar a dicho desembolso, pues la contratista inobservó los requerimientos establecidos en la cláusula octava del contrato (modificada por el Otrosí 1), que exigía, para la procedencia de los pagos, la presentación de la factura, “acompañada del soporte de pago de parafiscales respectivo y el informe debidamente aprobado y/o avalado por el supervisor del contrato”22.
Añadió que el Fondo de Desarrollo Local de Engativá –en ejercicio de la labor de supervisión– no aprobó la cuenta de cobro y/o factura presentada por la UNAL. El ente educativo no subsanó las falencias advertidas frente a la cuenta de cobro; además, la orden de desembolso podría generar, “eventualmente, la configuración de una responsabilidad fiscal de la UAERMV”23.
Trámite en segunda instancia 18. El Tribunal concedió el recurso de apelación24 y esta Corporación lo admitió en proveído del 19 de noviembre de 202525. Dentro del término de que tratan los núm. 4 y 6 del art. 247 del CPACA –modificado por la Ley 2080 de 2021–26, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. III.CONSIDERACIONES Alcance del recurso 19.
En el sub-lite, el único reproche planteado por la Unidad consistió en la inclusión en el finiquito negocial de un reconocimiento a su cargo y a favor del ente 20 Índice 129, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 21 La UAERMV pidió “se revoque el literal i) del resuelve segundo de la sentencia proferida el 29 de agosto de 2025 … mediante la cual se condenó a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial -UAERMV a pagar a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA la suma equivalente a $449.594.738 pesos M/CTE correspondiente al saldo del 90% del valor pactado en el contrato de interventoría” (fl.1 del recurso, índice 129, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). 22 Folio 2 de la alzada. 23 Pág.5 del recurso (índice 129, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–). 24 Índice 131, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 25 Índice 5, SAMAI. 26 “4.
Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes (…) “6. El Ministerio Público podrá emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia”.
Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 6 educativo, por valor de $449’594.736, sin que, en su parecer, se cumplieran los supuestos convencionalmente establecidos para el pago.
Lo anterior, impone determinar si se constataron o no los requerimientos –condiciones– que daban lugar al desembolso del precio pactado. 20. Teniendo en cuenta que la Unidad sólo argumentó su inconformidad en relación con el reconocimiento atinente a la localidad de Engativá, sin exponer motivos de disenso en torno a lo ocurrido en La Candelaria, el examen de esta instancia se enfocará solamente en el reproche específico que fue desarrollado; lo anterior, pues respecto de la segunda de estas localidades no se presentaron argumentos que contradigan la sentencia de primer grado sobre los cuales esta Sala pueda discurrir.
La Sala precisa que más allá de que en la apelación la UAERMV manifestó su inconformidad sobre la globalidad de la suma dineraria indicada, lo cierto es que ello no pasa de ser una expresión general que debía llenarse de contenido específico en cumplimiento de la carga de sustentación que impone el recurso de apelación, y ello sólo se cumplió respecto de Engativa. 21.
Asimismo, esta Sala se limitará a verificar la procedencia de incluir tal valor, sin examinar la negativa al pago de $604’686.668 a favor de la UNAL, no cuestionado por la demandada (que corresponde al 10% del valor del contrato). Una decisión distinta en este aspecto desmejoraría la situación de la UAERMV, única parte que se alzó contra el fallo impugnado; determinación que garantiza el principio de la non reformatio in pejus, ante esa constatación. Análisis de la Sala 22.
En el corte de cuentas del negocio jurídico realizado por el a quo, se determinó que sí había lugar a reconocer a la Universidad la suma de $449’594.736 por la interventoría que efectuó en las localidades de Engativá y La Candelaria, comoquiera que en el informe final consta que el ente educativo sí entregó los documentos contentivos de la verificación realizada a tales obras. 23.
Señaló que, aunque la cuenta de cobro elaborada para el período del 1 de abril de 2015 al 2 de enero de 2016, frente a la primera de esas localidades, no fue firmada por los alcaldes locales ni por la UAERMV, lo cierto es que la contratista sí efectuó la interventoría durante ese lapso, sin que corresponda negar su pago con fundamento en un trámite que “era bastante dispendioso y que estaba supeditado a la aprobación y firma de los alcaldes locales”27.
Por su parte, la Unidad sostuvo que no hay lugar a dicho desembolso, por cuanto la UNAL no cumplió los requisitos previstos contractualmente para su cobro. 24. El contrato, celebrado entre la Unidad y el ente educativo, tenía por objeto la realización de la “interventoría técnica, administrativa, financiera, legal, social, ambiental y SISO para la construcción, rehabilitación y mantenimiento de la malla vial, en concreto asfáltico, rígido y articulado, y espacio público por ejecución directa a cargo de la unidad administrativa especial de rehabilitación y mantenimiento vial, dentro del convenio”, respecto de las localidades Usaquén, Chapinero, Santa Fe, 27 Fl.31 de la sentencia, índice 125, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–.
Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 7 Engativá, Suba, Barrios Unidos y La Candelaria (del grupo 1) y San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe (del grupo 2). 25.
El valor total del contrato fue estipulado en $6.046’866.677 –luego de dos adiciones– y el plazo se extendió al 2 de enero de 2016 –en virtud de varios pactos modificatorios–28. 26. El texto inicial del contrato, en su cláusula octava, contempló lo siguiente en punto a la remuneración: (i) se efectuaría un primer pago, del 10%, a la firma y legalización del negocio jurídico;
(ii) el 80% del valor sería desembolsado mediante pagos parciales. Estos se harían mes vencido, por servicio y obra ejecutada, con la presentación de la factura –previa verificación y aprobación de la cuota de participación mensual del personal utilizado, ensayos de calidad de materiales, suscripción del acta de pago mensual de interventoría y cumplimiento de los aportes a seguridad social–.
La UNAL debía presentar la facturación por el valor correspondiente a la ejecución, según actas mensuales vencidas aprobadas por el supervisor del proyecto; y (iii) un pago final equivalente al 10% del precio, “una vez se haya efectuado la liquidación del contrato de obra y el contrato interadministrativo”29. La supervisión del pacto era ejercida por los FDL, según la cláusula décima novena30. 27.
El 12 de junio de 2014, las partes suscribieron el Otrosí 1, mediante el cual se modificaron las cláusulas octava y décima novena del acuerdo y se amplió su plazo. Como justificación de este pacto se reseñó que si bien se efectuó el primer pago de conformidad con lo estipulado, se presentaron inconvenientes con los reconocimientos siguientes, en tanto no se tramitó el desembolso de seis meses, ante la constatación de dificultades en los avales de los FDL que ejercían la supervisión del contrato, lo cual condujo a la parálisis del negocio por cuatro meses.
Por tanto, los contrayentes acordaron que la supervisión se efectuaría de forma limitada, es decir, cada alcalde se encargaría de emitir la aprobación de su localidad –eliminando el requisito de que ese aval fuera provisto por todos los representantes 28 El plazo y valor del negocio jurídico se modificaron en los términos que se resumen a continuación: Plazo inicial: hasta el 22 de julio de 2014 Precio inicial: $2.883’100.378 ACUERDO MODIFICATORIO CONTENIDO OTROSÍ 1 (12/06/2014) Amplió el plazo a 15 meses, o sea, 4 meses más, por lo que se prolongó al 22 de noviembre de 2014.
PRÓRROGA 1 Y ADICIÓN 1 (21/11/2014) - Extiende el término en 4.33 meses, del 13 de noviembre de 2014 al 2 de abril de 2015. - Adiciona el precio en $804’865.989. PRÓRROGA 2 Y ADICIÓN 2 (1/04/2015) - Prolonga el plazo 9 meses, del 3 de abril de 2015 al 2 de enero de 2016. - Adiciona el valor en $2.358’900.310. 29 Fls.65 a 86, archivo: “03.
Cuaderno de pruebas escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 30 “DÉCIMA NOVENA. SUPERVISIÓN: La Supervisión del presente contrato se ejercerá a través de los FONDOS DE DESARROLLO LOCAL, quienes designarán para el ejercicio de dicha responsabilidad el profesional o profesionales que considere necesarios, quienes tendrán las siguientes obligaciones: a) Verificar el cumplimiento del objeto contractual y de las obligaciones contraídas por las partes. b) Elaborar la certificación del cumplimiento y/o recibo a satisfacción del objeto contractual, con el fin de proceder al pago correspondiente. c) Verificar al momento de certificar el cumplimiento del objeto contractual el cumplimiento por parte de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA de sus obligaciones con los sistemas de salud y pensiones de los porcentajes de ley. d) impulsar el trámite de los pagos a favor de la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA en los términos establecidos para tal efecto. e) informar oportunamente sobre cualquier irregularidad o incumplimiento que se presente en la ejecución del contrato ”.
Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 8 de los FDL frente a los avances de todas las localidades–; a su vez, variaron el trámite de los desembolsos faltantes, así (transcripción literal, incluidos eventuales errores): “CLAÚSULA SEGUNDA: MODIFÍQUESE en su totalidad la cláusula Decima Novena del contrato No. 387 de 2013, la cual quedará así: ‘SUPERVISIÓN: la supervisión del presente contrato será ejercida por los directores locales del convenio, supervisión que será local.
Podrán designar para el ejercicio de dicha responsabilidad a profesionales que consideren necesarios. La supervisión tendrá las siguientes obligaciones: a) Vigilar, controlar y verificar el cumplimiento del objeto del contrato no. 387 del 2013. b) Informar oportunamente sobre cualquier irregularidad o incumplimiento que se presente en la ejecución del contrato de interventoría. c) Las demás que estén establecidas en el manual de supervisión de la Unidad de Mantenimiento Vial.
CLÁUSULA TERCERA: MODIFÍQUESE en su totalidad la cláusula octava del contrato No. 387 de 2013, la cual quedará así: ‘FORMA DE PAGO: la UAERMV cancelará a la UNIVERSIDAD, el valor de lo convenido de la siguiente manera: A. UN PRIMER PAGO: equivalente al 10% del valor total del contrato, al momento de la firma y legalización del mismo.
B. UN 80% DEL VALOR DEL CONTRATO, se pagará por mensualidades vencidas, previa presentación del informe de actividades presentado por el contratista al supervisor y avalado por este último. C. UN PAGO FINAL por el 10% del valor del contrato, el cual se efectuará una vez se hayan recibido a satisfacción las obras por parte de cada uno de los Alcaldes Locales.
Parágrafo: A medida que una localidad vaya avalando el informe de actividades de la interventoría, la UMV (sic) cancelará y hará el desembolso conforme a lo avalado por localidad. Dichas sumas se pagarán dentro de los quince (15) días calendario siguientes a la fecha de presentación de la cuenta respectiva, acompañada de la factura por parte del CONTRATISTA, la acreditación del pago de aportes al sistema Integral de Seguridad Social y Parafiscales ante el CONTRATANTE, de acuerdo con lo señalado en el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, la ley 1150 de 2007 y demás normas que regulan la materia.
Lo anterior estará sujeto a la disponibilidad de recursos del Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC. El original de los anteriores documentos debe ser radicado en la oficina de Radicación de la UAERMV ubicada en la carrera 30 No. 25-90 piso 16, Centro Administrativo (CAD)”31 (subrayado de la Sala). 28. Las reglas transcritas, además de variar lo relacionado con el ejercicio de la supervisión, reformaron el mecanismo de pago, estableciendo, en lo que tiene que ver con el reconocimiento del 80% del valor contractual, que: (i) su desembolso se haría por mensualidades vencidas frente a lo ejecutado por ese período en cada FDL, (ii) la contratista debía presentar ante el supervisor de cada localidad específica, un informe de las actividades realizadas durante ese lapso para que éste otorgara su aval, y (iii) esa aprobación estaría acompañada de la respectiva factura, con la constancia de la acreditación del cumplimiento de los aportes al sistema de seguridad social durante ese interregno, para que procediera su pago. 31 Fls.124 a 130, archivo: “03.
Cuaderno de pruebas escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI – Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 9 29.
La Universidad relacionó 165 actas atinentes a los desembolsos efectuados respecto del 80% del valor contractual –todas ellas con pago realizado– y 2 períodos pendientes de reconocimiento en dos localidades, así32: ACTA LOCALIDAD VALOR NETO A PAGAR OBSERVACIÓN Del 1 de octubre de 2014 al 2 de enero de 2016 La Candelaria $154’833.469 En trámite Del 1 de abril de 2015 al 2 de enero de 2016 Engativá $294’761.267 En trámite Valor acumulado actas $449’594.736 30.
La suma total de lo señalado como adeudado por la contratante ($449’594.736) es la misma que la UAERMV adujo en su alzada que no le corresponde pagar. Esta cifra está compuesta por $154’833.469, por la interventoría efectuada en La Candelaria del 1 de octubre de 2014 al 2 de enero de 2016, y $294’761.267, por ese mismo concepto, pero en Engativá del 1 de abril de 2015 al 2 de enero de 2016. 31.
El 18 de enero de 201733, la Universidad entregó a la Unidad las facturas Nos. 2018-0011772, por valor de $154’833.469, correspondiente a la localidad de La Candelaria y 2018-0011775, por valor de $96’634.771, por la ejecución en la localidad de Engativá (de abril a junio de 2015). 32. El 27 de abril de 201834, la UARMV le manifestó al ente educativo que el FDL Engativá hizo devolución de las actas de pago mensual, “en razón a que debe realizarse la entrega forma (sic) de la información final producto de la ejecución del contrato de interventoría”; en efecto, obran las actas de pago mensual Nos.183 a 191, que cubren el interregno del 1 de abril de 2015 al 2 de enero de 2016 para la localidad de Engativá, con sus respectivas listas de verificación, y por un valor acumulado de $291’761.267, suscritas por el ente educativo, sin el aval de ese FDL35. 33.
Si bien consta que el 16 de septiembre de 2016, la Universidad entregó a la contratante el informe final consolidado de interventoría36, junto con los documentos que desarrollaron lo acontecido en cada una de las diez localidades objeto del pacto, allí se registró un porcentaje de ejecución del 73.02% para los grupos 1 y 2 del convenio, en particular: 79,69% para Usaquén, 97, 22% para Chapinero, 63,83% 32 Archivo: “Anexo 1-4”: 02.
Cds Cuaderno principal: 05. Cd folio 155 c ppal. Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 33 Fls.65 a 70: Archivo: “Anexo 1-4”: 02. Cds Cuaderno principal: 05. Cd folio 155 cp, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 34 Fls.5: Archivo: “Anexo 2-1”: 02.
Cds Cuaderno principal: 05. Cd folio 155 cp, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 35 A fls.6 a 69, Archivo: “Anexo 2-2”: 02. Cds Cuaderno principal: 05. Cd folio 155 cp, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–, obran: (1) Acta No. 183 de pago mensual, por $31’486.535, lista de verificación mensual de Engativá del 1 de abril al 30 de abril de 2015;
(2) acta No.184, por $32’574.118, del 1 al 31 de mayo de 2015, con lista de verificación; (3) acta No. 185, por $32’574.118 del 1 de junio al 30 de junio de 2015, con lista de verificación; (4) No. 186, por $32’574.118 del 1 al 31 de julio de 2015 y lista de verificación; (5) No. 187, por $32’574.118 del 1 al 31 de agosto de 2015 y lista de verificación;
(6) No. 188, por $32’574.118 del 1 al 30 de septiembre de 2015 y lista de verificación; (7) No. 189, por $32’574.118 del 1 al 31 de octubre de 2015 y lista de verificación; (8) No. 190, por $32’574.118 del 1 al 30 de noviembre de 2015 y lista de verificación; y (9) No. 191, por $32’255.906 del 1 de diciembre de 2015 al 2 de enero de 2016 2015 y lista de verificación. 36 Archivo: “Anexo 1-2”: 02.
Cds Cuaderno principal: 05. Cd folio 155 cp, Expediente digital: índice 92, SAMAI – Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca– Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 10 para Santa Fe, 99,17% para San Cristóbal, 70,43% para Usme, 66.06% para Engativá, 33,33% para Suba, 50,70% para Barrios Unidos, 53,93% para La Candelaria y 82,88% para Rafael Uribe Uribe37, ello no resulta suficiente para tener por atendidos los requerimientos de pago de las actas mensuales referidas en el sub-lite, en tanto no se ajustó a los condicionamientos estipulados para el efecto en la cláusula octava del negocio jurídico. 34.
Como se explicó, los requisitos para el pago del 80% del precio negocial no se limitaban a la elaboración de los informes por parte de la UNAL, sino que se exigía que ellos contaran con el aval de los supervisores de las respectivas localidades. La presentación del informe final consolidado y el de cada uno de los FDL no suplió tales mandatos convencionales, en tanto se trató de documentos cuya fuente era la Universidad que no contaban con la respectiva anuencia de las aludidas localidades. 35.
Ello se ratifica con el oficio del 17 de abril de 2018, mediante el cual el FDL de Engativá aseguró que, pese al recibo del “informe final para liquidación y acta de liquidación – Localidad Engativá”, por parte de la Unidad, advertía algunas falencias que le impedían suscribir ese finiquito, como la ausencia de, “i) Reportes técnicos, administrativos y financieros emitidos y avalados por la Universidad Nacional; ii) Para cada segmento vial debe presentarse la hoja de vida resumida de cada CIV, donde se informe;
CIV, Longitud, Ancho, área, tipo de intervención, fecha de inicio y finalización, foto de antes y después, maquinaria y materiales utilizados, valor total de la intervención; (iii) Recibo de los segmentos viales intervenidos, con los soportes de uso de materiales, maquinaria, personal y tipo de intervención en concordancia con el balance financiero que se apruebe; iv) Cómo fueron atendidas las observaciones que se hicieron durante la intervención o ejecución del proyecto”38. 36.
En escrito del 9 de julio de 201839, la UNAL señaló que sí entregó el informe final consolidado de las 10 localidades, que incluyó el registro fotográfico de cada CIV y las radicaciones de las actas de recibo físico de los mismos; además, indicó que en los recorridos para la entrega de cada segmento participó la interventoría, la UAERMV y el representante de cada FDL.
En punto a los pagos pendientes, dijo que corresponden “a la supervisión en campo de la interventoría durante de los periodos mencionados, por lo cual indicar (sic) que el cambio de supervisión y la no recepción en este momento de los respectivos segmentos no es justificación para no realizar el pago de los dineros adeudados, toda vez que se ha demostrado contundentemente el cumplimiento de las obligaciones del contratista”. 37.
El 18 de septiembre de 201840, la contratante le puso de presente a la Universidad, frente a los pagos pendientes de las actas mensuales, que los mismos no eran potestad exclusiva de la Unidad, pues debían estar aprobados previamente por cada uno de los supervisores, según la localidad, “situación que para este caso 37 Fls.45 a 101, Archivo: “Anexo 1-1”: 02.Cds Cuaderno principal: 05.
Cd folio 155 cp, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 38 Fls.362 y 363, archivo: “03. Cuaderno de pruebas escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI – Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 39 Fls.1 a 5: Archivo: “Anexo 2-2”: 02.Cds Cuaderno principal: 05. Cd folio 155 cp, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 40 Fls.1 a 4: Archivo: “Anexo 2-1”: 02.Cds Cuaderno principal: 05.
Cd folio 155 cp, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca– Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 11 particular no ha ocurrido.
Así las cosas, es el Fondo de Desarrollo local de Engativá quien no ha suscrito las actas para que la UAERMV procediese al pago de las mismas”. 38. Lo expuesto demuestra que más allá de la presentación del informe final, la Universidad no cumplió el condicionamiento adicional dispuesto en la voluntad conjunta de las partes, a través del Otrosí 1, esto es, el atinente a la obtención de la conformidad de los alcaldes locales (en específico de La Candelaria y Engativá); pacto al que se atribuyen los efectos derivados de los principios de normatividad de los contratos (artículo 1602 del Código Civil) y de buena fe contractual (artículo 1603 del Código Civil); por lo que tal estipulación goza de intangibilidad y, por tanto, no puede ser desconocida por las partes, ni invalidada, salvo por el consentimiento de ellas mismas o por causas legales, que no se probaron ni alegaron en el sub examine.
Indica, además, el Código Civil, artículo 1542, que no podrá exigirse el cumplimiento de la obligación condicional sino verificada la condición totalmente, de manera que si el pago está sujeto a condición es una obligación subordinada a un hecho futuro e incierto, cuya acreditación y cumplimiento debe ser plena. 39. Precisa la Sala que la alusión a las reglas convencionales sobre la forma de pago del negocio jurídico no evidencia un trámite dispendioso, como lo calificó el Tribunal.
Las dificultades en aquella gestión habían sido superadas a través del referido otrosí con el que se modificaron tales requerimientos, pues se acordó que la validación a cargo de la supervisión correspondía a cada alcaldía local, a través de su designado. De modo que este mecanismo contractual se constituyó en la forma de remediar dicho trance en desarrollo del negocio jurídico, siendo la voluntad de las partes la que llevó a definir la solución que fue estimada como adecuada y posible –condición válida y exigible– y que, además, cumplía la función jurídica de respaldar los pagos respecto de cada ente local. 40.
Así las cosas, la observancia de tales requisitos no es sino el acatamiento de las reglas fijadas por los propios contrayentes en torno al contenido obligacional, sin que le corresponda al juez de la causa desconocerlos, pues no hubo reproche de invalidez sobre ellos. Tampoco se probó un exceso o impropiedad en la exigencia de tales requisitos, los cuales, valga resaltar, fueron atendidos en el trámite de los anteriores pagos los que, ciertamente, fueron desembolsados. 41.
Aunque el plenario fue ilustrativo en torno a los reparos formulados por la localidad de Engativá sobre la falta de pago de las actas mensuales, en el sub-lite no se desarrolló lo acontecido frente al reconocimiento de la suma de $154’833.469, pendiente para el FDL de La Candelaria, toda vez que la Unidad se abstuvo de formular una censura particular frente a esta.
Esa ausencia de reparo por parte de la apelante limita el escenario decisorio del juez, en torno a la conformidad o no de lo ordenado por el a quo sobre la misma, lo cual conduce a la Sala a mantener la decisión que el Tribunal determinó frente esta localidad, es decir, autorizar su desembolso a favor de la UNAL. 42. En este orden de ideas, la Sala modificará la sentencia apelada para señalar que no procede incluir en el finiquito del contrato la suma de $294’761.267, como saldo a favor de la Universidad y a cargo de la UAERMV, por concepto de lo debido Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 12 respecto de la localidad de Engativá. Así, se indicará como monto a favor de la Unidad la suma de $899’447.935 –compuesto por $294’761.267, que corresponde al 80% respecto del FDL de Engativá, cuyos requisitos de pago no fueron cumplidos por la UNAL, y $604.686.668, equivalente al 10% del valor contrato, atinente al último pago del mismo–.
Y como valor a favor de la UNAL, la suma de $154’833.469 –consistente en el saldo del 80% correspondiente a la localidad de La Candelaria, que no fue objeto de reparo–. Costas 43. En los términos del artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas previstas en el Código General del Proceso, normativa que establece, en su artículo 365, núm. 1, que se condenará en costas “a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación …”.
La liquidación de las costas se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo que dispone el artículo 366 del Código General del Proceso. 44. Visto el desenlace de la alzada, en estricto sentido, ninguna de las partes puede ser calificada como la vencida en el litigio, en tanto que se mantuvo a favor de la UNAL el desembolso ordenado en punto a La Candelaria, y, a su vez, se dispuso no reconocer a favor de ésta lo concerniente a la localidad de Engativá, beneficiando con esa determinación a la UAERMV.
En esa medida, no habrá lugar a condenar en costas a favor o en contra de ninguno de los extremos procesales, comoquiera que, en realidad, operó una suerte de compensación, dado que la situación financiera de ambas partes resultó modificada con la resolución de la alzada, tal como esta Sala ha determinado en otras oportunidades41. IV.
PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: 1. MODIFICAR la sentencia del 29 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de incumplimiento parcial atribuido a la Universidad Nacional de Colombia.
SEGUNDO: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el Contrato No. 387 de 2013, determinando como saldo a favor de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial -UAERMV- la suma de OCHOCIENTOS 41 Al respecto, ver las sentencia del 21 de mayo de 2021, radicación 250002336000 201501315 01 (57822) y del 13 de agosto de 2021, radicación 25000233600020130000901 (56.960).
Expediente: 250002336000201800337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial Demandado: Universidad Nacional de Colombia Referencia: Controversias contractuales 13 NOVENTA Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($899’447.935) y como saldo a favor de la Universidad Nacional de Colombia -UNAL-, el monto de CIENTO CINCUENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y NUEVE PESOS ($154’833.469), de conformidad con las consideraciones efectuadas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Sin condena en costas. 3. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF