Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 03 25 000 2021 00254 00 (1493-2021) Solicitante: CARMEN CECILIA ESCORCIA MORGAN Convocado: MUNICIPIO DE ARACATACA Tema: CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, SE RECHAZA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA AUTO INTERLOCUTORIO I. ASUNTO 1.
Se decide la solicitud de extensión de la jurisprudencia promovida por la señora Carmen Cecilia Escorcia Morgan. II.
ANTECEDENTES 2.1 Solicitud de extensión de jurisprudencia 2. La solicitante pretende que se le (i) extiendan los efectos de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado interno 0088-20151 y (ii) ordene al Municipio de Aracataca el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y los aportes al sistema de seguridad social en pensiones generados durante su vinculación a ese ente territorial, mediante los siguientes contratos: ÓRDENES DE PRESTACIÓN DE SERVICIO NÚM. FECHA DE INGRESO FECHA DE SALIDA INSTITUCIÓN EDUCATIVA 30/09/1982 30/11/1985 ESCUELA EL PRADITO 01/12/1985 31/12/1985 ESCUELA DEL BARRIO MACONDO 01/02/1985 30/01/1986 ESCUELA LA ESPERANZA 01/02/1987 30/11/1987 ESCUELA LA ESPERANZA 1988 - 122 01/02/1988 30/11/1988 ESUCELA LA ESMERALDA 10/02/1998 30/11/1998 ESCUELA A.B.C 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de l 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicado: 11001 03 25 000 20 21 00254 00 (1493-2021) Solicitante: Carmen Cecilia Escorcia Morgan 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 01/02/1999 30/11/1999 ESCUELA COLNABA 2000 - 08534 07/02/2000 30/05/2000 COLEGIO NACIONALIZADO 2000 - 08536 05/06/2000 30/11/2000 ESCUELA URBANA SAN MATÍN 2.2 Hechos 3.
La accionante relató que (i) estuvo vinculada en las Escuelas Educativas del Municipio de Aracataca mediante órdenes de prestación de servicios y OPS, (ii) durante la vigencia de los aludidos actos, se desempeñó como docente, actividad que comportó la prestación de un servicio personal, subordinado y desigual en cuanto a la contraprestación económica, (iii) mediante sentencia del 25 de agosto de 2016, se unificó jurisprudencia en relación con la aplicación del principio de la realidad sobre las formas, el ingreso base para calcular las prestaciones dejadas de percibir, el título de esa condena y la prescripción de derechos laborales, (iv) el 10 de diciembre de 2020, solicitó del ente convocado la extensión de los efectos de la aludida providencia y (v) por Oficio del 7 de enero de 2021, se le informó que no es posible atender lo solicitado.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia 4. La Corporación es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada, de conformidad con el artículo 269 del CPACA. 3.2 El mecanismo de extensión de la jurisprudencia 5. Este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 102 del CPACA, normativa que (i) posibilita que los ciudadanos acudan ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que ya fue resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado y (ii) prescribe los requisitos que deben contener las solicitudes de extensión, así: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicado: 11001 03 25 000 20 21 00254 00 (1493-2021) Solicitante: Carmen Cecilia Escorcia Morgan 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 - Copia o referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; - Justificación razonada en la que se evidencie la identidad fáctica y jurídica entre la situación del solicitante y la del demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca y - Pruebas que tenga el solicitante en su poder, que le permitan demostrar la relación descrita. 6.
A estas exigencias puede sumarse que la providencia objeto de extensión no esté en abierta controversia con actuales sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado y de la C orte Constitucional, ya que este mecanismo comporta la existencia de una jurisprudencia clara, pacífica y estable. «De manera tal que, ante un asunto de contornos fácticos y jurídicos idénticos, simplemente pueda extenderse» 2. 7.
Ahora bien, para que la sentencia invocada sea objeto de extensión de la jurisprudencia, requiere que (i) haya sido proferida por el Consejo de Estado, (ii) sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA 3 y (iii) en ella se haya reconocido un derecho. Sobre el particular el citado artículo 102 ibidem dispone: Artículo 102.
Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos (negrita con subrayas fuera del texto). 8.
Esta Corporación enfatizó que no solo son objeto de extensión las sentencias proferidas luego de la entrada en vigor del CPACA, pues también lo son las que se expidieron con anterioridad a dicha regulación, siempre y cuando hayan fijado un criterio de unificación 4. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 27 de mayo de 2021, radicado 11001-03-25-000-2017-00609-00 (2957-17), C.P. W illiam Hernández Gómez. 3 «Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las q ue profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión». 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de l 10 de diciembre de 2013, radicado 11001-03-06-000-2013-00502-00 (2177), C.P. W illiam Zambrano Cetina.
Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicado: 11001 03 25 000 20 21 00254 00 (1493-2021) Solicitante: Carmen Cecilia Escorcia Morgan 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 9. Ahora bien, conforme al artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, se rechazará de plano la petición de extensión de la jurisprudencia, cuando: 6.
Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. 3.4 La sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con radicado interno 0088-2015 10. En el fallo invocado el problema jurídico se centró en determinar «(i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que per maneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral». 11.
Los hechos narrados y las pruebas recaudadas en ese proceso dieron cuenta que la actora desarrolló actividades que revisten características propias de un empleo de carácter permanente, pues estuvo por más de 12 años como maestra al servicio del municipio de Ciénaga de Oro, las que cumplió de manera subordinada por la naturaleza misma del ejercicio docente sujeto a los reglament os propios del magisterio y bajo igualdad de condiciones que los docentes – servidores públicos, situación que impuso reconocer la existencia de una relación laboral. 12.
La Sección Segunda (i) accedió a las pretensiones de la demanda, (ii) no estableció las reglas concernientes a los elementos que se deben Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicado: 11001 03 25 000 20 21 00254 00 (1493-2021) Solicitante: Carmen Cecilia Escorcia Morgan 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 tener en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral en el caso de los docentes, sino que sentó las bases sobre: el ingreso base para calcular las prestaciones dejadas de percibir, el título de esa condena, la prescripción de derechos laborales y la exoneración del requisito de procedibilidad de la conciliación en los procesos de la aludida naturaleza y (iii) fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: (i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del tér mino de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual.
(ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.
(iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional.
(iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). (v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables.
(vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicado: 11001 03 25 000 20 21 00254 00 (1493-2021) Solicitante: Carmen Cecilia Escorcia Morgan 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral).
(vii) El juez contencioso-administrativo debe pronunciarse, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unificó la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales, proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados. 3.5 El caso concreto 13.
La señora Carmen Cecilia Escorcia Morgan solicitó que se le extiendan los efectos de la aludida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con el objeto de que se ordene al Municipio de Aracataca reconocer y pagar prestaciones sociales, pues si bien es cierto que laboró como docente mediante órdenes de prestación de servicios, también lo es que ese ejercicio no fue independiente, sino personal y subordinado. 14.
Para el efecto, aportó lo siguiente: (i) Nóminas de pago de diferentes dependencias y certificaciones de la Alcaldía Municipal de Aracataca que dan cuenta que la señora Carmen Cecilia Escocia Morgan estuvo vinculada como docente por contrato, en los años: 1985, 1986, 1987, 1988, 1998, 1999 y 2000. (ii) Órdenes de trabajo de la Alcaldía Municipal de Aracataca que dan a conocer que la antes nombrada estuvo vinculada como docente.
(iii) El 10 de diciembre de 2020, la señora Carmen Cecilia Escorcia Morgan por intermedio de apoderado presentó derecho de petición donde solicitó extensión de jurisprudencia. Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicado: 11001 03 25 000 20 21 00254 00 (1493-2021) Solicitante: Carmen Cecilia Escorcia Morgan 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (iv) El 7 de enero de 2021, el Alcalde de Aracataca negó la solicitud de extensión de jurisprudencia solicitada por la convocante, así: […] Como se dijo en el punto anterior, su poderdante estuvo vinculada por contratos de prestación de servicios, debido a la naturaleza del mismo no le asiste derecho. […] No se le puede dar aplicación a dicho artículo, puesto que no existió una relación laboral que obligara al pago al FOMAG de las cotizaciones no liquidadas ni canceladas al Sistema de Seguridad Social en Pensión, las actividades contratadas por su poderdante fueron ejercidas con independencia y de manera autónoma, teniendo en cuenta que la subordinación o dependencia es la que marca la diferencia entre un contrato laboral y uno de prestación de servicios. 15.
En el asunto sub judice se presenta una cuestión litigiosa que no puede ser debatida a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, comoquiera que este procedimiento especial tiene por objeto estudiar si la solicitante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación. 16. Efectivamente, una particularidad que revisten los asuntos en los que se debate la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, es que la parte (i) interesada tiene la carga de probar los elementos de ese vínculo y la oportunidad de su reclamación y (ii) la contraria tiene la posibilidad de confrontar los medios de convicción que se presentan en su contra.
Contexto que no está previsto y no puede agotarse en el trámite de la extensión de la jurisprudencia. 17. En este punto, resulta pertinente señalar que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se persigue el reconocimiento de una relación de trabajo con el Estado, con el consecuente pago de las prestaciones sociales derivadas de dicho vínculo, la discusión jurídico procesal gira en torno a la demostración de los elementos de los denominados contratos realidad [prestación personal del servicio, remuneración por la labor cumplida y subordinación].
Acreditación que se consigue cuando la entidad demandada, en virtud del principio de contradicción, tiene la posibilidad de confrontar las pruebas que se presentan en su contra. Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicado: 11001 03 25 000 20 21 00254 00 (1493-2021) Solicitante: Carmen Cecilia Escorcia Morgan 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 18.
Ahora bien, las manifestaciones de la peticionaria consistentes en que, durante la vigencia de los contratos que suscribió con el municipio de Aracataca se estructuraron los elementos de la relación laboral, ameritan ser ventiladas en un proceso ordinario, en el que se verifique y establezca su veracidad. 19. Convencimiento que, como se ha vislumbrado, requiere de una etapa probatoria en la que se (i) incorporen los elementos de convicción aportados y decreten los necesarios para establecer con suficiencia la relación laboral encubierta o subyacente y (ii) garantice el principio de contradicción. Fase demostrativa que no se encuentra contemplada en el trámite de extensión de la jurisprudencia. 20.
Vale precisar que, el hecho de que la sentencia que se invoca hubiera señalado que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello no exonera de probar, en cada caso, los elementos inherentes a la relación laboral.
De ahí que, esa providencia indicó que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, se puede resolver una vez se haya establecido lo del vínculo laboral entre las partes. 21. Así las cosas, no pueden extenderse los efectos de una decisión de unificación en la que previamente se requiere de un debate probatorio para demostrar los componentes de una relación laboral, por cuanto: la incorporación de pruebas, el decreto de las que sean necesarias y su correspondiente contradicción, por parte de los sujetos procesales, no son propios de este trámite expedito. 22.
En conclusión: En la medida en que existe un asunto litigioso que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se impone rechazar la petición presentada por la señora Carmen Cecilia Escorcia Morgan. 23. En mérito de lo expuesto, el despacho Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicado: 11001 03 25 000 20 21 00254 00 (1493-2021) Solicitante: Carmen Cecilia Escorcia Morgan 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Carmen Cecilia Escorcia Morgan, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. RECONOCER personería jurídica al abogado Adolfo Gustavo Toledo Charris, como apoderado de la convocante, de conformidad y para los efectos del poder que obra en el expediente.
TERCERO. Por Secretaría, ARCHIVAR el presente asunto, previas las anotaciones respectivas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado