Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: LUZ CELLY SUÁREZ FRANCO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Se configuró por cuanto la sentencia desconoció las pautas jurisprudenciales establecidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado para el conteo de la caducidad en casos relacionados con desplazamiento forzado / DEFECTO SUSTANTIVO – También se configura en este caso por la inaplicación de los artículos 18 de la Ley 387 de 1997 y 678 de la Ley 1448 de 2011.

La Sala decide la impugnación instaurada por la parte demandante contra el fallo de primera instancia, proferido el 3 de febrero de 2025, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, a través del cual se negó el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda 1. El 9 de diciembre de 2024, la señora Luz Celly Suárez Franco, por intermedio de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca y el Juzgado Noveno Administrativo de Popayán, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, la buena fe y la reparación integral, con ocasión de la sentencia proferida el 1º de agosto de 2024, en el proceso de reparación directa con radicado 19001-33-33-009-2017-00337-01, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad.

Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben): A) Tutelar los derechos fundamentales invocados. B) Dejar sin efectos la sentencia nro. 164 del 1 de agosto de 2024 del Tribunal Administrativo del Cauca Magistrado Ponente Marino Coral Argoty o quien haga sus veces, por la violación de los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29 Constitucional), acceso a la administración de justicia (artículo 229 Constitucional), seguridad jurídica (artículo 77 Constitucional), Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 buena fe (artículo 83 Constitucional) y reparación integral (plasmado en numerosos artículos de la Carta como el 1º, 2º, 12, 29, 93, 229 y 250 num. 6 y 7) y todos aquellos que resultaron vulnerados dentro de la Acción de Reparación Directa radicada bajo el No. 19001-33-33-009-2017-00337-01.

C) Dejar sin efectos la sentencia nro. 164 del 1 de agosto de 2024 del Tribunal Administrativo del Cauca Magistrado ponente Marino Coral Argoty o quien haga sus veces, por la violación de los derechos reconocidos en los artículos 8.1 y 25.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos en relación con los artículos 1.1 y 2.1 de la misma, derechos que en virtud del artículo 93 de la Constitución Política de Colombia de 1991 gozan rango constitucional y todos aquellos derechos convencionales que resultaron vulnerados dentro de la Acción de Reparación Directa radicada bajo el No. 19001-33-33-009-2017- 00337-01.

D) Ordenar que sea proferida una decisión de reemplazo teniendo en cuenta las pruebas que obran en el expediente, los instrumentos de Derechos Humanos y el corpus juris de Derecho Internacional aplicables a la cuestión de imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad y sus efectos sobre la caducidad de las acciones administrativas, la jurisprudencia del Consejo de Estado en vigor al momento de los hechos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la misma materia en tanto criterio hermenéutico. 2.

De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos relevantes: 3. La señora Luz Celly Suárez Franco y otros interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los daños irrogados a partir de la muerte del señor Daniel Suárez Franco, ocurrida el 10 de abril de 2001, en la zona del Alto Naya, en el departamento del Cauca, a manos de un grupo paramilitar. 4.

Indicó que a finales del año 2000, miembros del grupo paramilitar Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) establecieron su base de operaciones en el municipio de Buenos Aires, Cauca, y en el mes de abril se dirigieron al camino real del Naya, lugar en el que torturaron y asesinaron a más de 30 habitantes, entre el 11 y el 12 de abril de 2001, incluido el señor Daniel Suárez Franco, luego de conseguir información sobre la acción de las guerrillas de las FARC y el ELN en la zona. 5.

Agregó que a finales del año 2000 algunas personas pusieron en conocimiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) la situación, lo que mereció la adopción de medidas cautelares por parte de ese organismo internacional, el 27 de marzo de 2001. Señaló que el 2 de abril de 2001 la CIDH hizo un llamado al gobierno de Colombia para que garantizara la seguridad de las comunidades civiles en la zona; además, entre diciembre de 2000 y enero de 2001 la Defensoría del Pueblo emitió alertas tempranas relacionadas con información que permitía prever una arremetida paramilitar contra los pobladores de la región del Naya. 6.

Manifestó que el Ejército Nacional contaba con información suficiente sobre las actividades del grupo paramilitar y se abstuvo de tomar acciones precisas para Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 repelerlo y brindar seguridad a los habitantes de la zona, omisiones sobre las cuales se fundamentó la acción administrativa seguida en contra de esa entidad. 7.

El Juzgado Noveno Administrativo de Popayán profirió sentencia de primera instancia el 28 de junio de 2022, en la que declaró probada la excepción de caducidad. Adujo que la demanda fue extemporánea porque para el 22 de mayo de 2015, cuando venció el plazo para ejercer el medio de control, no se había radicado la solicitud de conciliación prejudicial; adicionalmente, no se probó una imposibilidad de los demandantes de acudir con anterioridad al sistema judicial. 8.

En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de sentencia de 1º de agosto de 2024, confirmó la decisión del Juzgado Noveno Administrativo de Popayán. Para el efecto, hizo referencia a la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como a la SU 254 de 2013 de la Corte Constitucional, de lo cual coligió que el término de caducidad debía contarse desde la ejecutoria de ese último fallo, la que se produjo el 22 de mayo de 2013.

Agregó que los demandantes solicitaron su inclusión en el Registro Único de Víctimas de la UARIV, desde el 1º de febrero de 2002 hasta el 27 de octubre de 2014, por lo que a partir de esas fechas tuvieron conciencia de las gestiones administrativas y judiciales que podían adelantar para resarcir los perjuicios que sufrieron. 9. De lo anterior coligió que los demandantes tuvieron plazo para demandar hasta el 27 de octubre de 2016; sin embargo, radicaron la solicitud de conciliación prejudicial sólo hasta el año 2017, cuando ya había operado la caducidad.

Añadió que incluso contabilizando el término de oportunidad de la demanda desde la ejecutoria de la sentencia SU 254 de 2013, ésta resultaba extemporánea, pues el plazo máximo para interponer la demanda bajo ese escenario venció el 23 de mayo de 2015. 10. La accionante considera que la declaratoria de la excepción de caducidad en el proceso ordinario vulneró los derechos fundamentales que solicita amparar y desconoció los artículos 8.1 y 25.1, en conexidad con los artículos 1.1, 2.1 y 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), los cuales en virtud de lo dispuesto por el artículo 93 de la Constitución Política gozan de rango constitucional.

Aseguró que se desconoció «el carácter especial de los delitos de lesa humanidad y su efecto en el cómputo de la imprescriptibilidad de la acción administrativa». 11. Como sustento, se refirió a la definición de crimen de lesa humanidad contenido en el Estatuto de Roma, a la imprescriptibilidad de la acción penal establecida en la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de Lesa Humanidad de 1968, vinculante a los Estados, por tratarse de una norma del ius cogens, según mencionó la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Almonacid Arellano vs. Chile (2006). 12.

Con base en lo anterior, manifestó que: [L]a muerte del señor DANIEL SUÁREZ FRANCO a manos de grupos paramilitares en abril de 2001 en la región del Naya, departamento del Cauca, Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 y el posterior desplazamiento forzado de su familia por causa de la violencia de la zona es un crimen de lesa humanidad.

Tal y como se desprende de las pruebas allegadas, el señor SUAREZ FRANCO perdió la vida no en hechos aislados sino en el marco de un ataque generalizado, sistemático y metódico dirigido contra la población civil por parte de grupos paramilitares que se movilizaron en escuadras bien organizadas y con unidad de mando, además, el objetivo de estos grupos era amedrentar y exterminar a los pobladores debido a su supuesta colaboración con la guerrilla de las FARC.

Se configuran entonces los dos supuestos principales de los delitos de lesa humanidad: que se trate de un ataque sistemático y que dicho ataque sea perpetrado contra la población civil. 13. Consideró, así, que debió darse aplicación al artículo 25.1 de la CADH y tenerse en cuenta el carácter de delito de lesa humanidad y la expedición posterior a la presentación de la demanda de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020.

Y agregó: Teniendo claro que la caducidad de la acción administrativa debe estudiarse a la luz del corpus iuris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y no necesariamente a la luz de la prescripción de la acción penal, no se entiende por qué tanto la primera como la segunda instancia insisten en que el término de caducidad de la acción de reparación directa sólo puede extenderse cuando se trata de la participación directa de los miembros del Estado en los hechos constitutivos del delito de lesa humanidad y cuando mediante un proceso penal o de otra naturaleza los demandantes sean informados sobre la participación de agentes del Estado en dicho delito.

Contrario a lo que proponen la primera como la segunda instancia, la eventual extensión del término de caducidad de la acción, en primer lugar, no es exclusiva de los procesos en los cuales se pretende endilgar responsabilidad al Estado por acción, sino que el término puede extenderse también cuando se pretende responsabilizar al Estado por omisión. Esto se deduce del extracto jurisprudencial arriba transcrito1, en vigor al momento de presentar la demanda del caso bajo examen, en el cual el Consejo de Estado señala que cuando se demanda la responsabilidad del Estado por daños antijurídicos derivados de actos de lesa humanidad, el principio de integración normativa debe ser aplicado sistemáticamente con el principio de derecho internacional público del ius cogens para concluir que la caducidad de la acción de reparación directa no operaría, y no hace diferencia entre la responsabilidad del Estado por acción y por omisión. En segundo lugar, si bien hubo un proceso penal a través del cual los demandantes pudieron conocer quiénes fueron los responsables directos de la muerte del señor DANIEL SUAREZ FRANCO, esta circunstancia no obsta para que se extienda el término de caducidad, pues se trata de analizar si opera el fenómeno extintivo de la caducidad al tratarse de un delito de lesa humanidad endilgable al Estado por omisión y este análisis debe seguir criterios propios del corpus iuris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 14.

Expuso que el legislador no ha incorporado ninguna regla para fijar el cómputo de la caducidad tratándose de delitos de lesa humanidad, por lo que nada obsta para el juez inaplique la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 y, en su lugar, aplique el artículo 25.1 de la CADH, en ejercicio del control de convencionalidad al que está llamado, en aras de asegurar la protección y el respeto de los derechos fundamentales de las víctimas. 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 17 de septiembre de 2013, rad. 25000-23-26-000- 2012-00537-01(45092), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 15. Aseguró que, en el caso concreto, los jueces no interpretaron las normas internas a la luz del Derecho Internacional de los Derechos Humanos; además, «fallaron en llevar a cabo su labor no como meros ejecutores de la ley sino como verdaderos garantes del derecho sustancial y del orden jurídico» y adoptaron la decisión con sujeción a una jurisprudencia poco garantista de los derechos de las víctimas, expedida con posterioridad a la presentación de la demanda.

Señaló que «cuando el operador jurídico se encuentra frente a un crimen de lesa humanidad en el cual resulte comprometida la responsabilidad del Estado por acción u omisión debe estudiar la caducidad de la acción de reparación directa teniendo siempre presente el corpus iuris de los Derechos Humanos y no sólo la literalidad del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo pues la especial naturaleza del crimen lo amerita». 16.

En su criterio, los jueces de la reparación directa aplicaron de forma retroactiva la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, sin tener en cuenta la jurisprudencia que regía al momento de la interposición de la demanda y las expectativas legítimas de los demandantes, la que debió prevalecer en atención al principio pro persona.

De otra parte, señaló que la sentencia SU 254 de 2013 de la Corte Constitucional no incluyó la definición de crímenes de lesa humanidad ni contiene ninguna consideración sobre el principio de imprescriptibilidad de las acciones relacionadas con dichos actos delictivos y, aunque propone un término de caducidad para la población desplazada en procesos futuros, no «menciona los efectos que la noción misma de lesa humanidad podría tener sobre el término de caducidad propuesto»; aunado a ello, fue proferida cuando el Consejo de Estado aún no había consolidado su postura frente al término de caducidad en casos de delitos de lesa humanidad, por lo que los demandantes tenían expectativas legítimas de acceso a la justicia. 17.

Precisó que no se tuvieron en cuenta los criterios establecidos por la Corte IDH, en el caso Órdenes Guerra y otros vs. Chile (2018), respecto a la imprescriptibilidad de la acción civil en el contexto de procesos de reparación administrativa en los casos de delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y graves violaciones a los derechos humanos. 18.

Por lo demás, hizo mención a sendas providencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, que soportan su postura frente al yerro en el cómputo de la caducidad en el proceso de reparación directa. B. Trámite impartido e intervenciones 19. Mediante auto de 13 de diciembre de 2024 se admitió la solicitud de amparo, se aclaró que la única accionante en la causa era la señora Luz Celly Suárez Franco2, se ordenó notificar la decisión a las autoridades judiciales demandadas y, como terceros con interés, a los señores Bernardo Suárez, Daniel Stiven Suárez Dizu, Juan Carlos Suárez Franco, María Ludivia Franco de Suárez y a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.

Además, se requirió el envío de copia digital del expediente del proceso ordinario. 20. El Tribunal Administrativo del Cauca manifestó que no se vulneraron los derechos fundamentales de la demandante, porque la decisión se ajustó al 2 Esto, con el fin de que se corrigieran los datos del proceso en los sistemas de información de la Rama Judicial.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 precedente normativo y jurisprudencial, «con valoración plena y racional de los elementos de prueba aportados por las partes». 21. Señaló que se comprobó la configuración del fenómeno de la caducidad, por cuanto los accionantes no interpusieron «los recursos judiciales pertinentes, pese a que tuvieron acceso a la información que, como víctimas, debían recibir por parte de las entidades estatales a las cuales acudieron con miras a su inclusión en el registro nacional de víctimas». 22.

Al proceso acudieron los señores María Ludivia Franco de Suárez, Juan Carlos Suárez Franco, Jhon Jairo Suárez Franco, Luz Dary Suárez Franco, Daniel Stiven Suárez Dizu, Campo Elías Suárez Franco y Martha Cecilia Suárez Franco a coadyuvar las pretensiones del accionante. Los intervinientes son familiares del difunto señor Daniel Suárez Franco y adujeron que compartían los argumentos de la tutela, por cuanto la sentencia del Tribunal vulneró también sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica, la buena fe y la reparación integral. 23.

La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional señaló que la tutela no cumple con los requisitos para su procedencia. Agregó que la intención de la tutelante es «subsanar los errores y la carencia del material probatorio que debió allegar al proceso judicial ordinario, esto es, acreditar en debida forma la situación esbozada dentro de su escrito de demanda».

En ese sentido, sostuvo que la parte actora en el proceso ordinario no desplegó la carga probatoria necesaria para establecer alguna excepción al conteo de la caducidad, según lo establecido por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. 24. Se refirió a la figura procesal de la caducidad y aclaró que antes de la citada sentencia de unificación no existía una postura pacífica al interior del Consejo de Estado frente a la imprescriptibilidad de las acciones en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en casos de delitos de lesa humanidad; ejemplo de ello es la sentencia de 10 de febrero de 2016 proferida en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en el expediente 05001-23-33- 000-2015-00934-01.

Añadió que el Consejo de Estado ha aplicado la caducidad, incluso en casos relacionados con ejecuciones extrajudiciales por parte de agentes del Estado, como ocurrió en el proceso con radicado 110010315000-2020-00715- 00. 25. Sostuvo que los aspectos esgrimidos en la tutela ya fueron abordados por los jueces y pidió aplicar el precedente horizontal proferido por el Consejo de Estado, en casos similares.

Para el efecto, hizo alusión a las sentencias proferidas en la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-06539-00/01. 26. Con base en lo expuesto, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 C. Sentencia impugnada 27.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 3 de febrero de 2025, a través de la cual negó el amparo solicitado. Consideró que el Tribunal resolvió el asunto con fundamento en la normativa y la jurisprudencia relacionada con el fenómeno jurídico de la caducidad, en ejercicio de las facultades de autonomía e independencia judicial. 28.

Precisó que para la fecha en la que se profirió la decisión cuestionada, la Sección Tercera del Consejo de Estado ya había proferido la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 en la que se fijaron reglas para el análisis de la caducidad en los casos relacionados con graves violaciones a los derechos humanos; por ende, el Tribunal debía acatar los aspectos que fueron objeto de unificación. Explicó que dicha sentencia tenía efectos retrospectivos, es decir, que resultaba aplicable desde el momento en que fue proferida, a los casos que se encontraban en curso y a los iniciados con posterioridad a la decisión, de acuerdo con el entendimiento establecido por la Corte Constitucional, en sentencia SU-406 de 2016. 29.

Agregó que ni la accionante ni las demás partes «probaron circunstancia alguna que les impidiera acudir en forma oportuna a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, por tanto, no era posible aplicar la excepción a la caducidad contemplada en las reglas de unificación del Consejo de Estado, pues la demanda daba cuenta que en los años 2002 al 2014 ya habían incoado solicitudes a la administración sobre los hechos derivados de la muerte del señor Daniel Suárez Franco (q. e. p. d.)».

D. Impugnación 30. La parte accionante cuestionó la utilidad de calificar un delito como de lesa humanidad, cuando, en todo caso, las víctimas deben sujetarse al término de caducidad establecido por el legislador para la generalidad de los asuntos. Indicó que cuando se radicó la demanda, la postura del Consejo de Estado señalaba que la acción de reparación directa en los casos de delitos de lesa humanidad era imprescriptible; luego, no resultaba comprensible la aplicación de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020. 31.

Adujo que «la imprescriptibilidad de la acción no abarca solamente el aspecto penal sino también el administrativo, pues la reparación de los derechos fundamentales de las víctimas no se limita a la condena penal, sino que también abarca el reconocimiento de la responsabilidad del Estado, que se concreta en la indemnización». Indicó que, en el caso concreto, las víctimas sufrieron no sólo la pérdida de un ser querido, sino que fueron obligados a dejar su territorio debido a la masacre del Naya, lo cual ocasionó «un cambio total en sus condiciones de vida y un tremendo desarraigo», circunstancias que no fueron tenidas en cuenta. 32.

Manifestó que los desplazados son sujetos de especial protección constitucional y están amparados por ciertas garantías, como la protección frente a Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la revictimización y la interpretación de la ley «conforme a la Constitución y no de manera rígida».

En ese sentido, criticó que la providencia cuestionada hubiera señalado que las víctimas tenían conocimiento de las especiales circunstancias que rodearon la masacre del Naya y aun así no interpusieron la acción de reparación directa en los dos años siguientes al fallecimiento del señor Daniel Suárez Franco, pues, en su sentir, «pretender que las víctimas de crímenes de lesa humanidad estén preparadas para asumir los costos emocionales y económicos de iniciar un proceso contra la administración dentro de los dos años siguientes al fallecimiento de su familiar, siendo además desplazados, equivale en la práctica a revictimizarlos, pues implica exigirles lidiar con los pormenores del proceso a la par que están lidiando con el estrés emocional y los perjuicios económicos derivados del desarraigo y del fallecimiento del señor Daniel Suárez Franco». 33.

Con base en lo anterior, solicitó revocar el fallo impugnado y conceder el amparo deprecado en la demanda. E. Remisión del asunto 34. En proveído de 8 de abril de 2025, el consejero de Estado 3 al que le correspondió el conocimiento del asunto ordenó remitir el expediente al despacho de la magistrada que sigue en turno, por cuanto el proyecto de sentencia que presentó ante la Sala fue derrotado en sesión de 4 de abril de 2025.

C O N S I D E R A C I O N E S F. Competencia 35. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

G. Legitimación en la causa 36. La señora Luz Celly Suárez Franco se encuentra legitimada para interponer la acción de tutela, toda vez que es la titular de los derechos fundamentales que considera vulnerados, en su condición de parte demandante en el proceso de reparación directa con radicado 19001-33-33-009-2017-00337-01, en el que se profirió la sentencia cuestionada. 37.

El requisito de legitimación en la causa por pasiva también se cumple, porque el Juzgado Noveno Administrativo de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca profirieron las sentencias a las que se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. 3 Magistrado José Roberto Sáchica Méndez. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 H. Coadyuvancia 38.

Las personas relacionadas en el párrafo 23 presentaron escritos en los que indicaron que coadyuvaban las pretensiones de la acción de tutela instaurada por la señora Luz Celly Suárez Franco. 39. Sobre la coadyuvancia en la acción de tutela se resalta que está expresamente prevista en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, según el cual las personas que tengan interés legítimo en el resultado del proceso también pueden intervenir para coadyuvar u oponerse a las pretensiones de la demanda. 40.

Asimismo, el artículo 71 del Código General del Proceso, aplicable al trámite de la acción de tutela por remisión del artículo 4 del Decreto 306 de 1992, prevé que las personas que tengan relación sustancial con una de las partes del proceso pueden intervenir como coadyuvantes mientras no se haya dictado sentencia de segunda instancia. 41.

En ese contexto, de conformidad con los artículos 13 del Decreto 2591 de 1991 y 71 del Código General del Proceso, la Sala reconocerá a las referidas personas como coadyuvantes de la parte actora, con la aclaración de que su participación está acorde «con las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante o el accionado en el trámite de tutela, es decir, [que] no puede[n] formular pretensiones propias de amparo a sus derechos fundamentales»4.

En esa medida, aunque los coadyuvantes no elevaron pretensiones autónomas en sus escritos de intervención, sí manifestaron que las autoridades judiciales accionadas también vulneraron sus derechos fundamentales, afirmaciones estas que no serán materia de estudio en esta providencia, en tanto su objeto se limita a constatar la violación de los derechos constitucionales de la señora Luz Celly Suárez Franco, por las concretas razones expuestas en la demanda.

I. Problema Jurídico 42. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 3 de febrero de 2025, por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, por medio del cual se negó la solicitud de amparo. J. Análisis de la Sala Requisitos generales de procedibilidad 43. Inmediatez.

La acción de tutela cumple con este requisito, toda vez que la sentencia cuestionada fue proferida el 1º de agosto de 2024 y quedó ejecutoriada el 23 de agosto siguiente, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 9 de diciembre del mismo año, esto es, dentro de los seis meses siguientes. Este término resulta razonable. 4 Corte Constitucional.

Auto 401 del 28 de octubre 2020. M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 44. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 45. Relevancia constitucional.

Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 46.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente5 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional no es el idóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 47. Al revisar las premisas expuestas por la parte demandante, la Sala observa que la solicitud de amparo tiene relevancia constitucional, por cuanto se refiere a la vulneración de derechos de raigambre constitucional, como el debido proceso o el acceso a la administración de justicia, por la declaratoria del fenómeno de la caducidad, lo que impidió el estudio de fondo del asunto sometido al conocimiento de los jueces de la reparación directa, en un caso relacionado con delitos de lesa humanidad, según afirmó la demandante. 48.

Subsidiariedad. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado. 49.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 50.

El asunto que se estudia cumple el requisito de subsidiariedad, porque se agotaron los medios disponibles en el proceso ordinario. 51. Adicionalmente, no se observa que los hechos alegados en la demanda puedan subsumirse en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de 5 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 revisión o formularse a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Caso concreto y solución del problema jurídico 52. La Sala accederá al amparo solicitado por la señora Luz Celly Suárez Franco, por las razones que a continuación se exponen. 53.

En el proceso de reparación6 directa que es objeto de análisis se perseguía la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, por los perjuicios derivados de la muerte del señor Daniel Suárez Franco y el desplazamiento al que se vieron forzados los demandantes, por cuenta del ataque perpetrado por integrantes del grupo paramilitar Autodefensas Unidas de Colombia, en cercanías del río Naya, entre los departamentos del Cauca y Valle del Cauca, en el mes de abril de 2001.

Se alegó que la arremetida del grupo subversivo era previsible y, pese a ello, la Fuerza Pública no desplegó las acciones necesarias para prevenirlo o contrarrestarlo, sin daños para la sociedad civil. 54. El planteamiento expuesto en la demanda fue abordado por el Tribunal Administrativo del Cauca, para efectos de computar el término de caducidad, así: Para poder determinar el momento a partir del cual se debe dar inicio al cómputo del término de caducidad dentro de este asunto, se debe adelantar una valoración de conformidad con los parámetros que allí se indican.

En ese sentido, se debe recordar que, en el caso de delitos de lesa humanidad, con excepción del delito de desaparición forzada, el cómputo de la caducidad puede ser desde la fecha del daño o desde el momento en el que los demandantes pudieron inferir que una acción u omisión del Estado fueron las causas del daño reclamado, salvo que se pueda acreditar que existió alguna circunstancia material que le impidió el acceso efectivo a la administración de justicia. Sumado a ello, como ya se indicó, también es necesario que el operador judicial realice un análisis coherente y lógico para el caso en estudio, respecto de la contabilización de términos de caducidad según lo acreditado en el plenario; empero, si la parte interesada estaba en condiciones de inferir la situación y, pese a ello, no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, como lo concluyó el A Quo en este caso.

A esos efectos, surge un primer momento de trascendencia y la fecha de ocurrencia del hecho mismo el 10 de abril de 2001, cuando el señor DANIEL SUAREZ FRANCO fuera víctima de homicidio a manos de un grupo paramilitares pertenecientes al Bloque Calima, que atacaron y perpetraron vejámenes en la región del Naya, municipio de Buenos Aires (Cauca).

La magnitud de la incursión armada por parte de ese grupo criminal fue un hecho notorio y de amplia difusión que, evidentemente, estuvo en conocimiento de las víctimas, aquí demandantes, por afectarles directamente debido a la pérdida de un miembro de su familia. Empero, debido a las trágicas 6 En ese litigio, la señora Luz Celly Suárez Franco, junto con otras personas, integraron la parte demandante.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 consecuencias que tuvo para ellos el sufrir la muerte del señor DANIEL SUAREZ FRANCO en esas condiciones y vivir posteriormente el desplazamiento forzado para evitar mayores males, la fecha para computar la caducidad no puede partir desde ese momento en atención a que no es razonable exigir de los demandantes el pensar en cuestiones legales en momentos en los que prima la protección de la vida y la seguridad.

Las constancias procesales indican que existe un segundo momento en el que los demandantes tomaron conciencia de las herramientas legales de las que disponían para buscar amparo en las instituciones públicas destinadas a tratar el fenómeno del desplazamiento y atender a las víctimas del conflicto armado interno, esto es, la solicitud de su inclusión en el Registro Único de Víctimas de la UARIV, con miras a dejar constancia de su condición y postular para recibir los beneficios socio-económicos de los programas y políticas públicas dispuestos por el ejecutivo.

Es así como está comprobado que los demandantes iniciaron los trámites con su declaración de hechos victimizantes en distintas fechas que varían desde el 1 de febrero de 2002, hasta el 27 de octubre de 2014 y teniendo en cuenta que, según las constancias oficiales, algunos de los actores recibieron indemnizaciones a manera de compensación y subsidios por conceptos de atención humanitaria, resulta razonable declarar que fue a partir del inicio de las respectivas peticiones de ingreso al RUV, que ellos tuvieron conciencia de las gestiones administrativas y judiciales que podrían instaurar en procura de resarcir los perjuicios sufridos.

Sin lugar a dudas, el hacer uso de los recursos administrativos para la atención humanitaria en los programas de la Presidencia de la República requiere de una conciencia sobre la situación propia, a la que se adhiere ya un componente de profundización del conocimiento al realizar un esfuerzo probatorio que soporte la alegada condición de víctima del conflicto, lo cual conlleva ineludiblemente una ponderación de responsabilidades en el marco del conflicto.

Esta circunstancia indica a la Sala dos cuestiones de relevancia, en primer lugar, que ya existía en los demandantes una representación jurídica sobre responsabilidades, derechos y obligaciones que les asistía como víctimas del conflicto, haciendo conciencia de existían mecanismos administrativos y judiciales de reclamación y, segundo, que la información rotó entre los demandantes al punto de instarlos a presentar sus propias solicitudes de registro en el RUV y buscar los beneficios legales que ellos ofrecían, conocimiento que estuvo a su disposición pese a que en no todos los casos la obtención de esos beneficios fue exitosa.

La Sala encuentra coincidencia con el criterio del A Quo, según el cual todos los demandantes tuvieron acceso a la información legal referente a la condición de víctima y su relación frente a la sociedad y el Estado, afirmación que puede sustentarse no solo en la prueba documental antes referida, sino también en el dictamen pericial aportado con la demanda según el cual, existe entre los actores vínculos íntimos y contacto permanente debido a los lazos de consanguinidad y origen común, lo cual permite afirmar con certeza que, a la par de escenarios de convivencia familiar, los demandantes compartieron mutuamente la información que obtuvieron de las autoridades administrativas que atendieron su caso, siendo razonable señalar que existió un amplio periodo de tiempo superior a los doce años, entre el 1 de febrero de 2002 y el 27 de octubre de 2014, dentro del cual el contacto personal permitió a los accionantes el conocer y asimilar los aspectos legales de su condición de víctimas, los victimarios, la responsabilidad jurídica y los recursos legales disponibles a su alcance para el restablecimiento de sus derechos.

Finalmente, existe un tercer momento que amplía el plazo a partir del cual se podría contabilizar el término de caducidad en el sub lite y que ofrece el Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 escenario más beneficioso para los demandantes, esto es, la ejecutoria de la sentencia SU-254 de 2013, ocurrida el 22 de mayo de 2013.

Tomada esa fecha, el plazo máximo de presentación del medio de control se fenecía el 23 de mayo de 2015, lo cual, confrontando con la actuación de la conciliación prejudicial sucedida el 2 de febrero de 2017, confirman la consolidación de la caducidad, tal y como correctamente lo anotó el Juez A Quo en la sentencia que se revisa. Siguiendo con los aspectos específicos de la caducidad y según la jurisprudencia unificada, el parámetro indicado por el máximo Tribunal de lo contencioso administrativo para computar la caducidad, es la inferencia de la situación, es decir, el conocimiento diagonal de lo sucedido, más no, la certeza plena de lo ocurrido.

Frente a la capacidad de tomar conciencia sobre el daño sufrido y la reparación pretendida a través de los medios judiciales, existen eventuales obstáculos de índole social o individual que obstaculizan la capacidad para conocer y actuar conforme a la ley, entre estas circunstancias están el aislamiento, el analfabetismo, la pobreza extrema y demás eventualidades capaces de extraer al individuo del curso social normal, bien sea como consecuencia de los hechos victimizantes, impuesto por la fuerza, como en el caso del secuestro o desaparición forzada, o por la dinámica social.

No obstante, no se alegaron ni se avizora situaciones que hubiesen impedido a la parte actora adelantar la acción en término. Al contrario, según lo resaltado en el decurso de los hechos a partir de las constancias probatorias, los demandantes no sufrieron aislamiento social ni institucional, perdieron el arraigo en la zona y se reasentaron en centros urbanos desde donde tuvieron acceso a los programas de ayuda humanitaria y, a pesar de las afectaciones psico-sociales de sus lazos familiares, no perdieron el contacto entre sí, manteniendo las redes afectivas por las que fluye, sin lugar a dudas, la información sobre los aspectos legales que cada uno sostenía como víctimas del conflicto.

En consecuencia, no es posible extender el cómputo del término de caducidad por este motivo. 55. En un acápite preliminar, el Tribunal hizo referencia al marco legal y jurisprudencial de la caducidad en los asuntos que versan sobre delitos de lesa humanidad. Con especial énfasis, mencionó las sentencias SU-254 de 2013 y SU- 312 de 2020 de la Corte Constitucional y la proferida el 29 de enero de 2020 por la Sección Tercera de esta Corporación, a partir de lo cual concluyó que: [A]unque las investigaciones penales por delitos de lesa humanidad son, efectivamente, imprescriptibles, esta condición no autoriza a los afectados a disponer del derecho de acción en la jurisdicción administrativa en cualquier tiempo, pues las reglas procedimentales de los medios de control son diferentes a las que gobiernan la prescripción de los derechos y obligaciones surgidas del delito.

En este aspecto el precedente judicial sienta parámetros de valoración precisos que es necesario atender con la finalidad de preservar un balance entre los derechos de las víctimas a obtener una reparación integral y el principio de legalidad, seguridad jurídica y el mandato de justicia. 56. Las citas jurisprudenciales a las que aludió la sentencia cuestionada resultaban pertinentes para resolver el fondo del asunto, por cuanto se refirieron al fenómeno de la caducidad en eventos relacionados con graves violaciones a los derechos humanos, en especial, frente a delitos considerados de lesa humanidad.

El error en la providencia radica; sin embargo, en el razonamiento que llevó a concluir la configuración de la caducidad, con fundamento en un entendimiento equivocado de Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 la forma en la que debía contabilizarse ese término, en un claro desconocimiento de la jurisprudencia y la ley. 57.

En efecto, los hechos narrados en la demanda, relacionados con el homicidio de un civil y el desplazamiento de los demandantes por circunstancias de violencia en el marco del conflicto armado interno, imponían al juez el deber de determinar si los accionantes estaban en las condiciones señaladas por la ley y la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa para entender superada la situación de desplazamiento con el fin de acceder a la administración de justicia, al tratarse de un daño con efecto continuado. 58.

De tiempo atrás, esta Corporación ha explicado que el daño producido por conductas de carácter continuado, como el desplazamiento, la desaparición forzada o el secuestro, ameritan un análisis específico en cada caso, atendiendo a sus particularidades, para determinar el momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad previsto en la ley.

Esta Subsección ha sostenido, al respecto: En estos eventos se ha establecido que el término de dos años previsto en la ley no podrá empezar a contabilizarse a partir del ‘acaecimiento del hecho, omisión y operación administrativa’, sino a partir del momento en que el daño adquiere notoriedad -cuando esta última no coincide con la causación de aquel, es decir, cuando a pesar de haberse producido, la víctima se encuentra en la imposibilidad de conocerlo-, o cuando aquel se entiende consolidado -en los eventos en que el daño se prolonga en el tiempo-, circunstancias que se analizan teniendo en cuenta las particularidades de cada caso.

Bajo esta misma lógica, la Corporación7 ha estimado que, en los eventos de daños con efectos continuados (vgr. desplazamiento forzado, desaparición forzada o secuestro), el término de caducidad de la demanda de reparación directa debe empezar a contarse a partir de la cesación del daño, esto es, cuando la persona aparezca, sea liberada o cuando están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno al lugar de origen o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal (…)8. 59.

En materia de desplazamiento forzado, el Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se cuenta desde el momento en que el daño cesa9, lo cual puede acontecer en los siguientes supuestos establecidos por vía jurisprudencial: (i) desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal seguido por los hechos delictivos;

(ii) desde la fecha del retorno o restablecimiento de las víctimas al lugar de origen; (iii) desde que están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno, independientemente de 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 22 de noviembre de 2012, expediente 40.177, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

En esta providencia se cita el auto de 26 de julio de 2011, proferido por la Subsección C, expediente 41.037, M.P. Enrique Gil Botero. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de septiembre de 2015, radicado 20040151201 y auto del 10 de febrero de 2016, radicado 201500934 01, ambas con ponencia del Dr. Hernán Andrade Rincón. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 12 de agosto de 2014, Expediente 00298-01(AG).

M.P. Enrique Gil Botero. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 que los afectados procedan o no a hacerlo 10; y (iv) cuando se logra un reasentamiento o arraigo en otro lugar11 o se verifican elementos que permiten considerar la posibilidad de acceder a la administración de justicia12.

Cualquiera de las hipótesis debe aparecer soportada en prueba conducente, bajo el amparo del principio de flexibilidad13 en materia probatoria, aplicable a los litigios en los que se discute la responsabilidad por graves violaciones de derechos humanos. 60. Sobre la condición de desplazado forzado por la violencia, el artículo 18 de la Ley 387 14 de 1997 previó que esta «cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socieconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento».

A su vez, el artículo 3 del Decreto 2569 de 200015 dispuso que se entiende superada la situación de desplazamiento cuando se presenta el retorno, reasentamiento o reubicación de la persona sujeta a desplazamiento que le permita acceder a una actividad económica en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento; o por exclusión del Registro Único de Población Desplazada, de acuerdo con las causales previstas en el artículo 14 del mismo Decreto; o por solicitud del interesado. 61.

Adicionalmente, el artículo 25 de ese mismo Decreto señaló que «se entiende por la estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia, la situación mediante la cual la población sujeta a la condición de desplazado, accede a programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación a través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional, y las autoridades territoriales, en el ámbito de sus propias competencias y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal». 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de septiembre de 2015, Expediente 2004-01512-01 y auto del 10 de febrero de 2016, Expediente 2015-00934-01(AG), M.P. Hernán Andrade Rincón. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Auto del 10 de mayo de 2017. Expediente 58.017. M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Reiterado por la Sala en sentencia del 13 de agosto de 2021. Expediente 64.893. M.P. José Roberto Sáchica Méndez 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de julio de 2023. Expediente 62.500. 13 La Corte Constitucional, en sentencia T-117 de 2022 estableció que en los procesos que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los cuales se discuten graves violaciones de derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario, el juez de la causa puede distribuir la carga de la prueba.

Para el efecto, debe tener en cuenta la posición más favorable en la que alguna de las partes se halla para aportar evidencias de un hecho o esclarecerlo. Así, partiendo del estado de vulnerabilidad y de la especial protección constitucional de la que son titulares las víctimas del conflicto armado, consideró que no puede exigírseles a las mismas víctimas allegar un material probatorio rígido que no deje en duda los hechos en los cuales soportan sus pretensiones y que dieron lugar a la vulneración que alegan.

Por ende, le corresponde a la autoridad judicial acudir a criterios flexibles en cuanto al recaudo y la valoración probatoria con el fin de reconstruir la verdad, lo cual comporta, por ejemplo, la solicitud y el decreto de pruebas oficiosas. En similar sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Tercera, en sentencia de 28 de agosto de 2014, rad. 1999-01063-01(32988). 14 «Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia». 15 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 62. La Sección Primera del Consejo de Estado16, en sede de nulidad, se refirió a la legalidad, entre otros, de los artículos 3 y 25 del Decreto 2569 de 2000 y efectuó las siguientes precisiones, relevantes para el caso que se analiza: Lo anterior pone de manifiesto que el legislador estableció como causal de cesación o pérdida de la condición de desplazado: la consolidación y estabilización socieconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento; o la no certeza de los hechos declarados; y previó como requisitos para hacerse acreedor a los beneficios de tal: la obligación de declarar los hechos ante las autoridades allí señaladas y la inscripción ante una autoridad.

Al confrontar estos aspectos con la exigencia del artículo 3º acusado, advierte la Sala que la consolidación y estabilización socioeconómica y la solicitud del interesado están en consonancia con la ley. La primera, porque así expresamente lo señala el artículo 18 y la segunda, porque está implícita en el artículo 32, ya que es presupuesto sine qua non para poder gozar de los beneficios consagrados en ella que el interesado manifieste su voluntad al poner en conocimiento los hechos y proceder a su inscripción. (…) El artículo 18, ibídem, establece que la condición de desplazado cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica del mismo, lo cual coincide enteramente con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 2569 de 2000, del cual forman parte los actos acusados.

(…) Para la Sala la regulación cuestionada art. 25 del Decreto 2569 de 2000 no contraría las normas de orden superior a que alude la demanda pues, la misma no está exigiendo que la estabilización socioeconómica de la población desplazada puede lograrse únicamente por los propios medios del desplazado, sino también a través de los programas que para el efecto desarrollen el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales en el ámbito de su jurisdicción, lo cual está en consonancia con el artículo 10º, numeral 5, de la Ley 387 de 1997, que señala como objetivo del Plan Nacional diseñar y adoptar medidas que garanticen a la población desplazada su acceso a planes, programas y proyectos integrales que les ofrezcan los medios necesarios para que creen sus propias formas de subsistencia; y con el artículo 17, ibídem, que señala las medidas y acciones que debe promover el Gobierno para permitir el acceso de la población desplazada a la oferta social, como son los programas productivos, el fomento de la microempresa, la capacitación y organización social, los planes de empleo, etc. 63.

En similar sentido, la Ley 1448 de 201117, en su artículo 67 estableció: Artículo 67. Cesación de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. Cesará la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del desplazamiento, cuando la persona víctima de desplazamiento forzado a través de sus propios medios o de los programas establecidos por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus derechos.

Para ello accederá a los componentes de atención integral al que 16 Sentencia de 12 de junio de 2008, rad. 2002-00036-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. En esa decisión se concluyó la legalidad de los artículos 3º y 25 del Decreto 2569 de 2000. 17 «Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones».

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 hace referencia la política pública de prevención, protección y atención integral para las víctimas del desplazamiento forzado de acuerdo al artículo 60 de la presente Ley.

(…). 64. Acerca de la constitucionalidad de esa disposición, la Corte Constitucional estimó que «las víctimas de desplazamiento forzado merecen un especial esfuerzo y atención de parte del Estado, como compensación frente a la inaceptable y peligrosa situación de restricción de derechos a la que se ven expuestos cuando el desplazamiento interno resulta ser la única opción de protección viable frente a la incapacidad de las autoridades para garantizar oportunamente aquellos.

En esa perspectiva, se justifica la existencia de condiciones especialmente favorables en beneficio de las víctimas de tan graves hechos, de tal manera que se promueva y facilite la plena y efectiva realización de los derechos otrora vulnerados»18. 65. De acuerdo con lo expuesto, se concluye que en los asuntos en los que se solicita la reparación por los perjuicios ocasionados en el marco del conflicto armado interno y se manifiesta una situación de desplazamiento forzado por esa causa, la caducidad debe contabilizarse desde la cesación del estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que genera el desplazamiento, lo que ocurre cuando se dan las condiciones para la consolidación y estabilización socioeconómica del afectado, tal como lo han reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en sintonía con las disposiciones legales relativas a la cesación de la condición de desplazado y de los efectos de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que entraña. 66.

Al respecto, esta Subsección, en auto de 31 de julio de 202019, señaló que: (…) lo determinante para contar la caducidad de la reparación directa es la ocurrencia del suceso causante del daño y la posibilidad de los afectados de conocerlo, premisas que pueden inaplicarse cuando se adviertan circunstancias materiales que hubiesen impedido el ejercicio del derecho de acción, para lo cual se debe recurrir a la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Carta Política.

En materia de desplazamiento forzado, por tratarse de una conducta continuada, la ocurrencia del hecho dañoso se extiende hasta que esta se detiene y, por ende, ‘el término para presentar la demanda empieza a correr desde la cesación de los efectos vulnerantes’, es decir, ‘cuando (…) están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno al lugar de origen o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, lo que pase primero’.

(Se resalta). 67. En sentido similar, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de 26 de marzo de 2021, consideró que «respecto de la pretensión formulada por el desplazamiento forzado, deberá tenerse en cuenta el carácter continuado del daño que se alega, de manera que, al comprobarse que tal condición no ha cesado para la fecha en que se presentó la demanda, en virtud 18 Sentencia C-280 de 2013. 19 Rad. 2016-02784-01(58957).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 del retorno al lugar de origen o el arraigo por cuenta de su reubicación, el ejercicio de la acción fue oportuno»20. 68. En sentencia SU-167 de 2023, la Corte Constitucional señaló, específicamente, que el conteo de la caducidad en relación con los daños derivados de delitos de lesa humanidad debe considerar la existencia de barreras en el acceso a la justicia. Y en la sentencia SU-439 de 2024 sostuvo, además, que las víctimas de esos delitos tienen dificultades para acreditar las condiciones de vulnerabilidad en las que se hallan, por lo que su carga probatoria debe flexibilizarse para no perpetuar una «injusticia estructural» por su imposibilidad de acceder, en condiciones de igualdad, a la administración de justicia. 69.

El criterio adoptado no ha presentado mayores variaciones en la jurisprudencia. De hecho, la Corte Constitucional, en reciente sentencia de 23 de enero de 2025 (T-014) expuso: 159. En conclusión, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que las víctimas de desplazamiento forzado se encuentran en una situación material de extrema vulnerabilidad producto de ese hecho.

Ese hecho conlleva una afectación de los derechos fundamentales de esos sujetos. La gravedad de esa circunstancia también deviene en que las personas desplazadas sean sujetos de especial protección constitucional. Efecto de lo anterior, esta Corte ha considerado que los esfuerzos de las autoridades públicas deben encaminarse a superar los escenarios de riesgo y los obstáculos económicos, sociales y culturales que afectan la supervivencia de las personas víctimas de desplazamiento forzado.

Situación que puede tornarse permanente ante la omisión del Estado en realizar las acciones encaminadas a la superación de vulnerabilidad de estas personas. Finalmente, esta Corporación ha determinado que la anotada vulnerabilidad sólo se ve superada cuando se consolida la estabilización socioeconómica de la población afectada al retornar a su lugar de origen o se reubican en un lugar en donde pueden habitar en unas condiciones de dignas que garantizan su subsistencia. 70.

En el caso que se estudia, el Tribunal consideró que el uso de los recursos administrativos, por parte de algunos de los demandantes, para recibir ayuda humanitaria y lograr su ingreso al Registro Único de Víctimas (RUV), aunado a la comunicación que mantuvieron en el tiempo, denotaba su «conciencia» sobre las herramientas judiciales que podían utilizar para resarcir los perjuicios que sufrieron.

En su concepto, no era viable efectuar una excepción al término de caducidad, pues «no se alegaron ni se avizora situaciones que hubiesen impedido a la parte actora adelantar la acción en término». 71. Los argumentos de la sentencia en cuestión no se compadecen con las probanzas del proceso que dan cuenta de la condición de desplazamiento que, al parecer, seguían afrontado los accionantes al momento de la interposición de la demanda y la situación económica apremiante que presentaban, según el informe pericial por la especialidad de psicología que se aportó al plenario. 20 Rad. 2009-00655-01(47993).

Criterio reiterado en sentencia de 5 de diciembre de 2023, rad. 2017- 01122-01(68675) de la misma Subsección. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 72. Desconoció el Tribunal que el RUV no puede tomarse como punto de partida para contabilizar la caducidad, pues cumple únicamente «el propósito de servir de herramienta técnica para la identificación de la población que ha sufrido un daño en los términos del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 y de sus necesidades, y como instrumento para el diseño e implementación de políticas públicas que busquen materializar los derechos constitucionales de las víctimas»21. 73.

En esa medida, la inscripción en el RUV, lejos de establecer un mínimo de estabilidad que permita presumir el acceso a los servicios esenciales, entre ellos, el de administración de justicia, lo que en realidad demuestra es la condición de necesidad persistente de los afectados por el conflicto armado interno, al punto de requerir ayuda humanitaria para sobrellevar la situación de riesgo y vulnerabilidad a la que se han visto enfrentados. 74.

No es válido, entonces, admitir que los demandantes tuvieron «conciencia» de la posibilidad de demandar, por vía judicial, cuando elevaron reclamaciones para obtener ayudas gubernamentales, pues el criterio para contar la caducidad en casos de desplazamiento forzado, según ha establecido la jurisprudencia de vieja data, es el cese de dicha situación vulneradora, lo que exige un análisis juicioso de las condiciones de las víctimas para acudir al aparato judicial. 75.

Ese estudio va más allá del simple conocimiento del derecho que tienen las personas en condición de desplazamiento para reclamar ante la justicia la reparación por los daños antijurídicos que han padecido -conocimiento que en todo caso no puede darse por sentado-22, sino la oportunidad material de acudir ante los jueces, cuando se dan los supuestos establecidos por la ley y la jurisprudencia para entender el cese del desplazamiento.

Dicha posibilidad exige la estabilización socioeconómica del afectado y su posibilidad de acceder a los servicios básicos que garanticen unas condiciones de vida dignas. El acceso a la administración de justicia a través del medio de control de reparación directa implica, además, una barrera adicional por la obligatoriedad de acudir a través de un abogado, servicio que naturalmente entraña una erogación. Todos estos aspectos debieron ser considerados por el Tribunal para contabilizar el término de caducidad. 76.

La Corte Constitucional ha resaltado, en múltiples ocasiones, que las víctimas de desplazamiento forzado son sujetos de especial protección constitucional por la situación material de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta en la que se encuentran, la cual puede perpetuarse ante la omisión del Estado en realizar las acciones encaminadas a la superación de vulnerabilidad de estas personas.

Ha precisado, así, que el estado de vulnerabilidad sólo se ve superado cuando se 21 Artículo 16 del Decreto 4800 de 2011, compilado en el artículo 2.2.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015. Sobre la finalidad del RUV y la imposibiidad de contar el término de caducidad de la acción de reparación directa desde el ingreso a dicho registro, por no ser prueba idónea para ello, se pronunció la Corte Constitucional, recientemente, en sentencia SU-429 de 10 de octubre de 2024. 22 El desconocimiento sistemático y reiterado de los derechos fundamentales de la población desplazada ha sido advertido por el Consejo de Estado como una situación que se suma a la extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta de la población desplazada, lo que justifica la adopción de medidas especiales para la protección de sus derechos.

Así lo indicó la Sección Segunda, en sentencia de 9 de mayo de 2012, rad. 2012-00306-01(AC). Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 consolida la estabilización socioeconómica de la población afectada al retornar a su lugar de origen o cuando se reubican en un lugar en el que acceden a condiciones de vida dignas que garantizan su subsistencia23. 77.

Al revisar el expediente del proceso de reparación directa, la Sala observa que el material probatorio que se allegó fue escaso y, en todo caso, no demostró el ingreso de la señora Luz Celly Suárez Franco en el RUV. Resulta reprochable, entonces, que el Tribunal hubiera analizado el asunto de manera general frente a todos los demandantes y no, de forma individualizada, para establecer, en cada caso, si los accionantes tuvieron las herramientas adecuadas para acceder al aparato de justicia con antelación. 78.

Tampoco se aprecia que se hubiera verificado la existencia de alguno de los supuestos contemplados por la ley y la jurisprudencia, para establecer la cesación del desplazamiento, conforme se expuso líneas atrás, incluso mediante el decreto de prueba de oficio24. Por el contrario, del material probatorio que se aportó no es posible deducir que los demandantes hubieran superado el estado de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que les produjo el desplazamiento, esto es, que hubieran logrado una estabilización socioeconómica y el grado de bienestar indispensable para presentar la demanda en fecha anterior. 79.

El razonamiento según el cual «no se alegaron ni se avizora situaciones que hubiesen impedido a la parte actora adelantar la acción en término» resulta errado, toda vez que el estudio que se efectuó para determinar la caducidad obvió considerar la cesación o no de los efectos vulnerantes del desplazamiento, pese a que era ese el hito del que debió partir el Tribunal para determinar la oportunidad de la demanda. 80.

La Sala insiste en que el conteo de la caducidad, en el caso analizado, tenía que considerar la eliminación de los efectos de vulnerabilidad y debilidad manifiesta derivados del desplazamiento. Debía comprobarse el retorno de los demandantes a su lugar de origen, las condiciones de seguridad para el retorno o el reasentamiento en un nuevo lugar, y un supuesto objetivo que permitiera asegurar que los accionantes accedieron a las condiciones de bienestar necesarias para acudir a la administración de justicia. Esto, en los términos establecidos en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011 y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 81.

La equivocación en la que incurrió el Tribunal, al haber computado el término de caducidad desde un escenario diferente a la cesación de la situación de 23 Corte Constitucional, sentencias T-227 de 1997, T-1346 de 2001, SU-1150 de 2000, T-098 de 2002, T-419 de 2003, T-602 de 2003, T-025 de 2004, T-821 de 2007, SU-254 de 2013, T-347 de 2014 y, recientemente, T-014 de 2025. 24 En sentencia T-001 de 2025, la Corte Constitucional, en un caso en el que también se debatía el cómputo del término de caducidad de una demanda de reparación directa relacionada con delitos de lesa humanidad, se indicó que la autoridad judicial accionada debió decretar pruebas de oficio para dilucidad las causas que ocasionaron la imposibilidad material de presentar la demanda antes, habida cuenta de las manifestaciones de temor y circunstancias de inseguridad que manifestaron los demandantes.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 desplazamiento de los demandantes, acarreó la configuración de un defecto sustantivo25 y el desconocimiento del precedente26. Esto, por cuanto, como se vio: (i) se inaplicaron los artículos 18 de la Ley 387 de 1997 y 67 de la 1448 de 2011, y (ii) se desconoció el precedente sentado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, relacionado con la contabilización del término de caducidad en las demandas de reparación directa que versan sobre delitos de lesa humanidad en el contexto del conflicto armado interno, especialmente, cuando los demandantes aducen la condición de desplazados. 82.

Los errores advertidos fueron determinantes en la decisión, al punto que llevaron a concluir que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control. 25 La Corte Constitucional ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma;

(iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T- 189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. 26 Sobre el desconocimiento del precedente, la Corte Constitucional en sentencia T-014 de 2025 explicó lo siguiente: «284.

La relación entre el defecto sustantivo y el defecto por desconocimiento del precedente. Por otra parte, la línea jurisprudencial de esta Corte, en materia de tutela contra providencias judiciales, ha entendido que el desconocimiento del precedente judicial, en ciertos casos, debe analizarse desde el defecto sustantivo. Por ende, el defecto por desconocimiento del precedente corresponde al hecho de desconocer providencias relevantes para la solución de un caso determinado.

Es importante recordar que, tal y como lo advirtió la Sentencia SU-298 de 2015, el desconocimiento del precedente guarda estrecha conexión con el defecto sustantivo, puesto que esa causal puede configurarse de dos formas: (i) cuando se demuestra un defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento del precedente judicial, o (ii) cuando se produce el desconocimiento del precedente de forma autónoma.

De acuerdo con esa misma providencia, hay casos que no tienen límites enteramente definidos en cuanto a la configuración de los anotados defectos, de modo que se complementan entre sí. 285. Por ende, el defecto sustantivo, en la modalidad de desconocimiento del precedente judicial, se configura “cuando el juzgador se aparta de los precedentes que determinan el contenido de la norma aplicable.

Al interpretar la norma de una forma diferente a la autorizada, o al variar la manera en la que el mismo juez venía decidiendo los mismos problemas jurídicos, [así] surge un error en la aplicación uniforme de la norma.” 286. Con todo, el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente se configura cuando una autoridad judicial ignora el contenido que la Corte Constitucional le ha asignado a una norma del ordenamiento jurídico o se aparta del alcance que esa misma autoridad le había dado a esa norma.

Así, la diferencia que hay entre el defecto sustantivo, en su modalidad de desconocimiento del precedente, y el defecto autónomo de desconocimiento del precedente está dada porque en el primero, la Corte Constitucional o la misma autoridad judicial ya ha definido el contenido y alcance de una norma y se aparta de ello. En el segundo supuesto, el precedente que se desconoce no se refiere específicamente al alcance de una norma jurídica. 287.

Así, las autoridades judiciales incurren en desconocimiento del precedente judicial (como causal autónoma) cuando se alejan del precedente establecido en sus propias decisiones (precedente horizontal) o en las sentencias proferidas por los órganos encargados de unificar jurisprudencia (precedente vertical). Ahora bien, un órgano jurisdiccional puede apartarse de un precedente relevante, siempre y cuando cumpla con las siguientes dos cargas: transparencia y suficiencia argumentativa.

La primera consiste en hacer explícito que se ha dejado a un lado un precedente aplicable. La segunda exige que el órgano judicial que se aleja de un precedente exprese razonablemente los motivos que llevaron a esa circunstancia. Esta exigencia busca salvaguardar los principios de igualdad, de confianza legítima y de seguridad jurídica del ordenamiento y de las personas que acuden a la administración de justicia. (…)».

(Énfasis original). Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 83. En vista de lo anterior, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se ampararán los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante.

Se ordenará al Tribunal Administrativo del Cauca proferir una nueva decisión en la que analice la caducidad del medio de control de reparación directa, con apego a la ley y a las pautas jurisprudenciales a las que se ha hecho alusión a lo largo de esta sentencia. 84. Para el efecto, se insta al Tribunal a tener en cuenta, además de lo expuesto en este fallo, las consideraciones anotadas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-429 de 2024.

Y, con criterio meramente orientador, podría consultar las sentencias T-001, T-004 y T-014 de 2025, en las que el alto tribual se ha referido recientemente al cómputo del término de caducidad en asuntos relacionados con delitos de lesa humanidad, como el desplazamiento forzado. 85. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Reconocer como coadyuvantes de la parte actora a los señores los señores María Ludivia Franco de Suárez, Juan Carlos Suárez Franco, Jhon Jairo Suárez Franco, Luz Dary Suárez Franco, Daniel Stiven Suárez Dizu, Campo Elías Suárez Franco y Martha Cecilia Suárez Franco, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO. Revocar la sentencia de primera instancia, proferida el 3 de febrero de 2025 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. En su lugar, se dispone: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Luz Celly Suárez Franco, vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cauca.

Como consecuencia, se deja sin efectos la sentencia del 1º de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el proceso de reparación directa con radicado 19001-33-33-009-2017- 00337-01. Se ordena al Tribunal Administrativo del Cauca que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta decisión, profiera sentencia de reemplazo en la que analice el presupuesto de oportunidad de la demanda, con sujeción a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo Radicado: 11001-03-15-000-2024-06763-01 Demandante: Luz Celly Suárez Franco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto VF