Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 18 de noviembre de 2024 Radicación: 25000-23-36-000-2019-00761 01 (67933) Actor: Rosa Tulia Tobar Avendaño Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – daño por omisión – omisión de registro.

Síntesis del caso: se demanda por el supuesto error en que incurrió la oficina de registro de instrumentos públicos al no inscribir una escritura que contenía la venta de unos derechos herenciales. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 22 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Trámite procesal relevante – 1.3. Posición de la parte demandada – 1.4. Sentencia de primera instancia – 1.5. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 7 de febrero de 2019, Rosa Tulia Tobar Avendaño (Rosa Tulia) presentó demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro (la Superintendencia), con el fin de que se hiciera la siguiente declaración (se trascribe): “PRIMERA: Que se declare administrativa y civilmente responsable a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO (…) POR FALLA DEL SERVICIO NOTARIAL Y DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS como consecuencia del rechazo de la inscripción de la Escritura Pública No. 787 de 10 de agosto de 2011, de la Notaría Única de Puerto López, en los folios de Matrículas Inmobiliarias Nos. 50N-364831, 50N-347754, 50N-42599, 50N-318002, 50N- 425598, siendo ingresada dicha escritura pública a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, con el turno de radicación 2011- 68319 de 29 de agosto de 2011, contentiva del acto de compraventa de 1 Folios 223-227 del cuaderno principal.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00761 01 (67933) Actor: Rosa Tulia Tobar Avendaño Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Decisión: confirma – niega las pretensiones 2 de 8 derechos y acciones otorgado por María Jannette Zapata Montilla a favor de Rosa Tulia Tobar Avendaño”. 2. Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Valor Lucro cesante $42.000.000.000 por el uso del suelo como parqueadero, desde el 29 de agosto de 2011 hasta el 31 de septiembre de 2018 3.

La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 4. Rosa Tulia compró a María Janette Zapata los derechos herenciales sobre cinco predios en la ciudad de Bogotá, mediante la escritura pública 787 de 10 de agosto de 2011. 5. El 29 de agosto de 2011, la demandante solicitó la inscripción del documento en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

La entidad, mediante nota devolutiva de 7 de octubre de 2011, rechazó la solicitud porque el causante, Juan Camilo Zapata Vásquez, no figuraba como propietario. 6. Los folios de matrícula de los inmuebles permanecieron bloqueados desde el 29 de septiembre de 2011 hasta el 8 de mayo de 2014, por lo que la demandante no pudo obtener certificados de libertad y tradición de estos.

Sin embargo, al levantar el bloqueo, “extrañamente aparec[iero]n”, ese mismo día, nuevos registros sobre un proceso de pertenencia y la sentencia de adjudicación. La omisión de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos impidió que la demandante fuera notificada y se hiciera parte del proceso de pertenencia, vulnerándole así su derecho real. 7.

Posteriormente, mediante la Resolución 45 de 20 de marzo de 2015, la Superintendencia reconoció que hubo un error al rechazar la inscripción de la escritura 787 en el año 2011 y ordenó que se inscribiera “en orden cronológico, o sea con retroactividad”. La decisión fue confirmada mediante la Resolución 7194 de 6 de julio de 2016 de la misma entidad, lo que demostraba que la demandante era titular de derechos reales sobre los predios en cuestión. 8.

Pese a lo anterior, “la restitución del turno correspondiente a la inscripción de la escritura pública no. 787 (…) fue demasiado tardía” pues para ese momento Rosa Tulia “había perdido todos los derechos adquiridos de buena fe sobre los predios afectados” por “la omisión de la oficina de instrumentos públicos”. A juicio de la parte demandante, “la tardanza en enmendar el daño” permitió que se realizara la venta posterior de los inmuebles. 1.2.

Trámite procesal relevante Radicación: 25000-23-36-000-2019-00761 01 (67933) Actor: Rosa Tulia Tobar Avendaño Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Decisión: confirma – niega las pretensiones 3 de 8 9. La demanda fue inadmitida mediante Auto de 13 de diciembre de 2019 para que la parte actora adecuara sus pretensiones a la acción de reparación directa2, ya que, según el tribunal, “la situación fáctica y los prejuicios reclamados guarda[ban] relación con unos actos administrativos”. 10.

La demanda fue adecuada a la acción de reparación directa3 y admitida mediante Auto de 18 de febrero de 20204. 1.3. Posición de la parte demandada 11. La Superintendencia contestó la demanda5. Sostuvo que todos los herederos determinados, incluida María Janette Zapata, fueron notificados de la demanda de pertenencia sin que manifestaran oposición alguna.

Además, que la vendedora de los derechos no avisó a la demandante sobre el auto admisorio para que se hiciera parte en el proceso. En todo caso, el resultado de este fue desfavorable a todos los herederos determinados e indeterminados. 12. Afirmó que, Gabriel Montilla Rodríguez, el 19 de abril de 2016, comunicó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos que la intención de su hermana al vender los derechos herenciales era que estos no le fueran vulnerados.

Sin embargo, que el negocio fue simulado y la ahora demandante se había comprometido a devolverlos “sin costo o contraprestación alguna”. Por tanto, a su juicio, la demandante carecía de legitimación activa en la causa para demandar, porque en la realidad nunca adquirió los derechos herenciales que hizo inscribir. Destacó que con la demanda no se aportó ningún documento que demostrara que el pago se había realizado.

Por el mismo motivo, indicó que no había daño, primer elemento que debía demostrarse en un juicio de responsabilidad. 13. Señaló que, de la lectura de la demanda, era claro que se cuestionaba la “legalidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 7194 de 6 de julio de 2016 (…)” mediante el cual se ordenó restituir el turno e inscribir la escritura pública 787, actuación que no implicaba, como señalaba la demanda, un restablecimiento del derecho.

Por tanto, propuso la excepción que denominó “inepta demanda por indebida escogencia del mecanismo de control”. Agregó que en la audiencia de conciliación extrajudicial realizada ante el Ministerio Público se cuestionó la Resolución 45 de 20 de marzo de 2015 y no la Resolución 7194 de 6 de julio de 2016. Por lo anterior, al momento de presentar la solicitud ante la Procuraduría el 2 Folios 220-221 del cuaderno principal. 3 Folios 223-227 del cuaderno principal. 4 Folios 229-230 del cuaderno principal. 5 Disponible para consulta en el expediente digital en el link de acceso: 2019-00761-00 - Rosa Tulia Tobar contra Supernotariado Radicación: 25000-23-36-000-2019-00761 01 (67933) Actor: Rosa Tulia Tobar Avendaño Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Decisión: confirma – niega las pretensiones 4 de 8 término de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ya había expirado.

Lo anterior también implicaba, además, que no se cumplió el requisito de procedibilidad. 1.4. Sentencia de primera instancia 14. Mediante Sentencia de 22 de julio de 20216, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió (se trascribe): “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR a la parte demandante y a favor de la entidad pública demandada, por concepto de agencias en derecho, las siguientes sumas: 2.1. A favor de la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, la suma de DOS MILLONES DE PESOS ($2.000.000) (…)”. 15. Según el tribunal, estaba probado que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos incurrió en una omisión al realizar la devolución de la inscripción de la escritura pública No. 787, pues así lo determinó el acto administrativo 45 de 20 de marzo de 2015, de la Superintendencia, que “ordenó restituir el turno y adecuar el orden cronológico de las anotaciones”. 16.

Sin embargo, el daño alegado no era cierto porque el proceso de pertenencia concluyó con la adjudicación de los inmuebles en favor de la Sociedad 183 Ltda. Si la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos hubiera inscrito la escritura pública 787 de 2011 a la primera solicitud, la demandante se hubiera hecho parte del proceso de pertenencia, sin que exista certeza de que el resultado hubiera sido favorable a sus intereses.

De hecho, el proceso fue desfavorable para todos los herederos determinados y, por tanto, reiteró el tribunal, el daño planteado no cumplía con el elemento de certeza. 17. Por último, el tribunal señaló que en los alegatos de conclusión la parte demandante hizo imputaciones sobre la legalidad del acto que negó la inscripción de la escritura pública, lo que no podía decidirse mediante la acción de reparación directa.

En este punto, hizo referencia el Auto de 13 de diciembre de 2019 en el que solicitó a la parte precisar sus pretensiones, a raíz de lo cual esta enmendó su escrito para demandar a través de la acción de reparación directa. 1.5. Recurso de apelación 6 Disponible para consulta en el expediente digital, en “gestión en otros despachos”, “Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, índice Samai 42.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00761 01 (67933) Actor: Rosa Tulia Tobar Avendaño Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Decisión: confirma – niega las pretensiones 5 de 8 18. La parte demandante interpuso recurso de apelación7. Afirmó que se demostró una falla del servicio de la entidad por la omisión de inscribir la escritura pública No. 787 de 2011.

Lo anterior permitió que se adelantara el proceso de pertenencia sin que la demandante pudiera hacerse parte en él, desconociéndose así su derecho real. 19. Sostuvo que la Sociedad 183 Ltda. aprovechó el hecho de que los folios de matrícula inmobiliaria estuvieron bloqueados para “apropiarse en forma irregular de los predios adquiridos por la demandante”. 20.

Señaló que el tribunal no tuvo en cuenta las pruebas relativas a los perjuicios e hizo una lista de las pruebas documentales aportadas. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2. Caducidad de la acción – 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 21. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque, aunque se demostró que la entidad debió inscribir la escritura pública 787, como en efecto lo hizo años después al reponer el turno, lo cierto es que: 1) al negar la inscripción mediante la nota devolutiva, la parte interesada presentó un recurso a través de un abogado que carecía de poder.

La situación fue advertida en la nota devolutiva sin que Rosa Tulia hiciera algo para subsanarla; 2) el daño, tal como lo calificó el tribunal, carece de certeza: no es posible inferir que de haber participado la demandante en el proceso de pertenencia el resultado habría sido diferente, y; 3) aun en el supuesto de que el daño fuera cierto, la decisión de no deshacer las anotaciones que inscribieron la sentencia de adjudicación está contenida en un acto administrativo cuya legalidad no ha sido desvirtuada y, por tanto, no podría considerarse que la lesión sea antijurídica. 22.

La demanda fue presentada oportunamente. La Resolución 7194 de 6 de julio de 2016 quedó ejecutoriada el 4 de agosto de 20188, por lo que, el plazo inicial para su interposición vencía el 5 de agosto de 2020. La solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 12 de octubre de 20189 y el trámite se declaró fallido el 10 de diciembre del mismo año. En consecuencia, la demanda presentada el 7 de febrero de 2019 fue oportuna. 7 Disponible para consulta en el expediente digital, en “gestión en otros despachos”, “Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, índice Samai 45. 8 De acuerdo con la constancia expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro (folio 44 del cuaderno principal). 9 Folios 37-38 del cuaderno principal.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00761 01 (67933) Actor: Rosa Tulia Tobar Avendaño Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Decisión: confirma – niega las pretensiones 6 de 8 2.2. Análisis sustantivo 23. La parte demandante fundó la responsabilidad de la entidad demandada en el hecho de que no inscribiera la escritura 787 de 201110, mediante la cual Rosa Tulia compró los derechos herenciales de María Janette Zapata en la sucesión de Juan Camilo Zapata.

Dicha omisión, indicó, impidió que fuera notificada del proceso de pertenencia que adelantó la Sociedad 183 Ltda., que concluyó con la sentencia de adjudicación de unos inmuebles utilizados como parqueaderos, lo que la privó de su explotación económica. 24. En primer lugar, la conducta desplegada inicialmente por la demandante ante la administración no fue lo suficientemente diligente, en atención a la naturaleza del asunto.

Está demostrado que, mediante nota devolutiva de 7 de septiembre de 201111, la entidad negó la inscripción de la escritura 787 con fundamento en que quien transfería no era titular del derecho de dominio. En el documento le señaló a la interesada que, una vez subsanados los motivos que negaban la inscripción, radicara nuevamente el documento.

La parte demandante, mediante apoderado, presentó un recurso de reposición y en subsidio de apelación que fue rechazado porque no se aportó el poder12. De este modo, en un primer momento, la parte demandante no tuvo la diligencia que le hubiera permitido enmendar el trámite administrativo. 25. La Sala comparte el análisis del tribunal en el sentido de que el daño alegado carece de certeza.

El resultado del proceso de pertenencia fue desfavorable para todos los herederos de Juan Camilo Zapata y no hay evidencia alguna de que, de haberse notificado a la parte demandante, el resultado habría sido favorable a sus intereses. En ese sentido, se trata de una suposición de la parte actora que no tiene respaldo probatorio. 26.

Además, incluso de considerar que hubo un daño, lo cierto es que está contenido en un acto administrativo cuya legalidad no ha sido desvirtuada y, por tanto, no podría considerarse que fuera antijurídico, como pasa a explicarse. El 12 de septiembre de 201413, fecha posterior a la inscripción de la sentencia que declaró la pertenencia en favor de la sociedad 183 Ltda., la parte demandante solicitó ante la entidad demandada la restitución de turno para inscribir la escritura 787 de 29 de agosto de 2011.

Además, que, una vez hecho esto, excluyera las anotaciones relativas al proceso de pertenencia, incluida la sentencia de adjudicación. Mediante la Resolución 45 de 20 de marzo de 201514 la Superintendencia ordenó restituir el turno porque hubo un error en la motivación que negó el registro del documento 10 Folios 65-72 del cuaderno principal. 11 Folio 110 del cuaderno principal. 12 Folios 66-68 del documento “02.

Anexo memorial 13 de julio de 2020” del expediente digital. 13 Folios 192-198 del cuaderno principal. 14 Folios 116-124 del cuaderno principal. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00761 01 (67933) Actor: Rosa Tulia Tobar Avendaño Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Decisión: confirma – niega las pretensiones 7 de 8 referido.

No obstante, desestimó la petición encaminada a la exclusión de los registros posteriores porque la inscripción de la sentencia de pertenencia se hizo teniendo en cuenta el estado de los inmuebles y, cuando se hizo, no había impedimento para rechazarla. La decisión fue confirmada mediante la Resolución 7194 de 6 de julio de 201615. De este modo, dado que las razones que mantuvieron el registro de la sentencia de pertenencia se encuentran contenidas en un acto administrativo que se presume legal, el daño que de allí se pudiera derivar para la parte actora en manera alguna podría considerarse antijurídico.

En un caso similar esta Subsección16 indicó: “Respecto de lo primero, el daño causado por un acto administrativo que goza de presunción de legalidad es jurídico y, por lo tanto, no surge el deber de repararlo, a la luz del artículo 90 de la constitución, como lo explicó una sentencia de unificación de 2021: ‘Los daños causados por sendos actos administrativos de contenido particular no anulados son jurídicos (…) la anulación judicial del acto administrativo desvirtúa la presunción de legalidad y, por lo tanto, transforma el daño jurídico en antijurídico, por lo que abre la puerta a la reparación de los perjuicios.

Así que, cuando la acción de grupo se funda causalmente en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, porque no han sido anulados, que no configuran un daño especial ni han sido revocados por antijurídicos, los daños que pudieron haber generado son jurídicos y, por lo tanto, no exigen reparación’17. Según los argumentos expuestos por el demandante, la exclusión de la lista estaría viciada, porque habría sido expedida luego del plazo otorgado en la sentencia de tutela y, a la vez, sería violatoria del debido proceso.

Resulta relevante que la demanda que dio lugar a este proceso fue inicialmente inadmitida para que se precisara si se trataba de una acción de reparación directa o de una de nulidad y restablecimiento del derecho y, en la corrección de la demanda, el accionante insistió en que se trataba de la reparación directa y así fue admitida. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho le hubiera permitido ventilar las acusaciones frente a la validez del acto administrativo que excluyó la lista y, llegado el caso, de haberse demostrado la presencia de vicios en el acto administrativo, hubiera eventualmente conducido a la reparación del daño que, tras la nulidad, sí sería antijurídico.

Por lo tanto, al tratarse de un acto administrativo que no ha sido judicialmente anulado, revocado por antijurídico, ni materializa un daño especial, el daño que provoca es jurídico y no es posible en el proceso de reparación directa ordenar la reparación de perjuicios, frente a daños que debe soportar el demandante, al estar respaldados por la presunción de legalidad”. 27.

Finalmente, la parte demandante alega que los folios de matrícula estuvieron bloqueados tras su primer intento de inscripción. La Sala estima que dicha circunstancia resulta del todo irrelevante para lo que se discute en el proceso, ya que, como viene de señalarse, el daño planteado en la demanda carece de certeza y, aunque la tuviera, no sería antijurídico porque está contenido en un acto administrativo que se presume legal.

Por 15 Folios 73-95 del cuaderno principal. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 25 de mayo de 2023, exp. 55963. Con salvamento parcial de voto del magistrado Fredy Ibarra Martínez y aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, Sentencia de unificación del 6 de diciembre de 2021, exp. 66001-33-31-003-2008-00410-01.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00761 01 (67933) Actor: Rosa Tulia Tobar Avendaño Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro Decisión: confirma – niega las pretensiones 8 de 8 tanto, en nada modifica la circunstancia indicada el análisis hasta aquí realizado, lo que lleva a la Sala a confirmar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.3.

Condena en costas 28. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA y el numeral 3 del artículo 365 del CGP se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante porque su recurso no prosperó. El tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, de acuerdo con el artículo 366 del CGP. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 22 de julio 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante. La liquidación se hará de manera concentrada en el tribunal de primera instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente