CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 31 de marzo de 2022 Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020180135800. No. Interno: 4554-2018. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. Asunto: Ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición y del Decreto 929 de 1976. Decisión: Se declara fundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión No. 23 de fecha 28 de junio de 2017 que confirmó con modificación la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Administrativo Sección Única Oral de Duitama4 del 26 de marzo de 2015 que ordenó a la UGPP reconocer una pensión de jubilación a la señora Flor Sandoval a partir del 3 de enero de 2001, conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 929 de 1976, en un monto del 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios, correspondiente al sueldo básico, bonificación judicial y las sextas partes de la prima de productividad y prima de navidad, con efectos a partir del 27 de febrero de 2010, en aplicación de la prescripción. 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 13 de marzo de 2020, folio 289. 2 En adelante UGPP. 3 Ver fallo que obra a folios 152 a 183 del expediente. 4 Ver fallo que obra a folio 140 a 151 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 2 De la acción de revisión5. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó como causal de revisión las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que al tenor literal señala lo siguiente: «ARTÍCULO 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables>>. 3.

La UGPP alega que la decisión de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Flor Nelly Sandoval por cumplir los requisitos del régimen de transición establecido en el artículo 36 de a Ley 100 de 1993, aplicando el 75% de la asignación más elevada en el último año de servicios con la inclusión de todos los factores salariales en aplicación de la Ley 33 de 1985, desconoce la normatividad y el precedente constitucional, obligatorio y vinculante de la Corte Constitucional6 para todas las jurisdicciones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia7, los cuales han señalado que será el establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 5 Folios 185 a 229 del expediente. 6 Corte Constitucional: C-168 de 1995;

SU-230 de 2015; SU-427 de 2016; SU-210 DE 2017; SU-395 DE 2017; SU- 631 de 2017; T-039 de 2018; Auto 326 de 2014 y Auto 229 de 2017. 7 Ley 100 de 1993, arts. 21 y 36. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 3 Respuesta a la acción extraordinaria de revisión. 4.

El apoderado de la señora Flor Nelly Sandoval Higuera8 considera que la causal alegada por la UGPP es improcedente en la medida que con decisiones judiciales en acatamiento y para la época dieron aplicación a la unificación de criterios señalados por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda con ponencia del consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila de fecha 4 de agosto de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), el cual señaló que respecto de los factores salariales que deben tenerse en cuenta para constituir el ingreso base de liquidación pensional, únicamente podían tenerse en cuenta los taxativamente enlistados en la norma y agregó que con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, se dijo que en los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

CONSIDERACIONES Competencia. 5. La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta9 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 249 ibídem10, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 200311 y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201912. 8 Folios 269 a 278 del expediente. 9 El día 8 de junio de 2018 tal como se observa a folio 286 vto. 10 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 11 «Artículo 1.

Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 12 <ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP.

Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 4 Problema jurídico. 6. Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 28 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión 2 que confirmó con modificación la emitida el 26 de marzo de 2015 por el Juzgado Administrativo Sección Única Oral de Descongestión de Duitama, se encuentra incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si el reconocimiento de la pensión de la señora Flor Sandoval, en su calidad de beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, en cuantía del 75% de la asignación mensual más elevada con la inclusión de todos los factores salariales en el último año laborado desconoce los precedentes de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas amparadas por el régimen de transición y en consecuencia, comporta el pago de una mesada pensional que excede lo debido de acuerdo con la ley. 7.

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala i) estudiará, el precedente fijado por la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, proferida dentro del proceso radicado 05001- 23-33-000-2012-00572-01, donde se fijaron las reglas jurisprudenciales sobre la interpretación del régimen de transición y sus implicaciones frente a los funcionarios de la Contraloría General de la República; ii) las razones por las cuales dicha providencia resulta aplicable al presente asunto; iii) la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 invocada por la entidad previsional accionante; iv) finalmente, resolverá el caso concreto.

Régimen de transición y sus implicaciones frente a los funcionarios de la Contraloría General de la República, según la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020. 8. En la sentencia de 11 de junio de 2020, la Sección Segunda de esta Corporación realizó un análisis del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, creado para proteger las expectativas legítimas que tenían los trabajadores afiliados al régimen de prima media con prestación definida a la fecha de su entrada en vigencia y que estuvieran próximos a pensionarse, es decir, «los 3.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.>> Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 5 servidores del Estado (empleados y funcionarios públicos, así como trabajadores oficiales) de ambos sexos, que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaran con 35 años de edad o más si son mujeres, o con 40 si son hombres, o 15 años o más de servicios cotizados». 9.

Luego, estableció que en virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010 o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso de que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de su entrada en vigencia. 10.

En su análisis, la Sección Segunda se refirió a diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional, tales como el señalado en sentencia C-168 de 1995, expedida en control abstracto de constitucionalidad, donde se declararon exequibles los incisos 2.º y 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, salvo el aparte final del inciso 3.º que fue declarado inexequible, el cual dijo, constituye un pronunciamiento jurisprudencial importante en materia de transición para precisar que sólo algunos elementos del régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993 se extienden en el tiempo para aquellas personas que tienen una expectativa legítima de adquirir su pensión, eso sí con la opción de escoger la condición más beneficiosa para definir su derecho pensional, esto es, entre el régimen de transición y la Ley 100 de 1993. 11.

Luego, se refirió a la sentencia C-596 de 1997, en la que se declaró exequible la expresión «al cual se encuentren afiliados» contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consideró que no era violatoria de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política y en el cual, frente al régimen de transición precisó que se representaba en la «posibilidad de obtener la pensión» según los requisitos del régimen pensional anterior, siempre y cuando estuvieran afiliados a él antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 12.

Con base en esto, la Sección Segunda explicó que una de las principales dificultades de la aplicación del régimen de transición a sus beneficiarios, tiene que ver con la forma como se liquida la pensión, aspecto o elemento que, antes de la Ley 100 de 1993, también se regulaba en las normas anteriores que estaban vigentes y que para algunos casos comportaba condiciones más favorables para el trabajador.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 6 13. En este sentido, explicó, que fue necesario unificar jurisprudencia para los casos del régimen general, en sentencia de 18 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corporación, específicamente sobre la aplicación del régimen de transición en cuanto al ingreso base de liquidación, en sus variables período y factores, donde se precisó que el ingreso base de liquidación para las pensiones de quienes están en transición es el previsto en el inciso 3.º del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, quienes se pensionan con los requisitos de la norma anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, de acuerdo con las siguientes subreglas: «Si faltaren menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Si faltaren más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 14. Ahora bien, en la sentencia de unificación sobre el régimen de la Contraloría General de la República, de 11 de junio de 2020, la Sección Segunda expresó que la decisión de 18 de agosto de 2018, si bien constituía un precedente para el régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, era un «referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados, sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban». 15.

Para esto, la Sección se basó en la sentencia de la Corte Constitucional SU- 395 de 2017, que al resolver acciones de tutelas contra fallos que ordenaron reliquidación de pensiones especiales, entre otras, del Decreto 929 de 1976 Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 7 (Contraloría General de la República), y con sustento en la tesis plasmada en el fallo C-258 de 2013, indicó: «En primer lugar, tal como se advertía en el capítulo anterior sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.- acertadamente se rigió para el reconocimiento y pago de las pensiones de las demandantes en los casos bajo estudio, por la citada Ley y su régimen de transición, que mantuvo (i) el tiempo de servicios, (ii) la edad y (iii) el monto de la pensión del régimen anterior; por ello, aplicó el Decreto 929 de 1976 en esos aspectos, pero no para los factores salariales, porque le correspondía lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y sus Decretos reglamentarios, señalados específicamente en el Decreto 1158 de 1994.

Sin embargo, en las sentencias objeto de acción de tutela se interpretó que los factores salariales deben ser los consagrados en el régimen anterior, en cuanto que las demandantes son beneficiarias del régimen de transición. Es decir, se concluyó, sin más, que el monto de la pensión al que se refiere el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no significa únicamente la tasa de reemplazo, sino que también incluye el ingreso base de liquidación en sí mismo considerado y los factores salariales -y demás elementos constitutivos de la liquidación pensional-.

De esta suerte, concluyeron que a las demandantes se les debía reconocer una pensión equivalente (i) al 75% (tasa de reemplazo establecida en el art. 7 del Decreto 929 de 1976) (ii) del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (IBL señalado en ese mismo precepto), (iii) incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por así autorizarlo el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad.

Igualmente, se dio aplicación al caso del artículo 40 del Decreto 720 de 1978, que establece factores adicionales de salario, ordenamiento este último destinado a los servidores del ente fiscal. Frente a esta conclusión, se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C- 168 de 1995 y C-258 de 2013». 16.

A partir de este pronunciamiento coligió la citada Sección que es inequívoco que la aplicación del régimen de transición, aún respecto de beneficiarios de normas pensionales especiales, solo ampara los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, pues la liquidación del derecho, en lo que corresponda atenderá las variables de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 17.

Por lo anterior, la Sección Segunda estableció como regla jurisprudencial: «107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP.

Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 8 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.» 18. Ahora bien, la mencionada decisión unificadora estableció las pautas correspondientes frente a los efectos de esa sentencia, en los siguientes términos: «La jurisprudencia del Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción, tiene carácter vinculante y obligatoria, para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley, en virtud de lo señalado por el artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política y lo indicado en sentencia de la Corte Constitucional C-816 de 2011.

La sentencia de unificación se aplicará de forma retrospectiva y la regla dispuesta en ella es vinculante en los siguientes casos: «(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse. (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. No puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la inaplicación de esa sentencia». 19.

La providencia de unificación también aclaró sus efectos frente a las acciones especiales de revisión, para lo cual indicó que no podría entenderse configurado el abuso del derecho o fraude a la ley en el caso de pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, a través de sentencias ejecutoriadas, basadas en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado; sin embargo, a renglón seguido, indicó que esa decisión no enervaba la interposición de la acción especial de revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «112.

No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada.

Lo anterior, no enerva el recurso por los eventos previstos en los artículos 250 del CPACA, y 20 de la Ley 797 de 2003, según el caso.» Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 9 Razones por las cuales resulta procedente la aplicación de la Sentencia de Unificación de 11 de junio de 2020 para resolver la presente acción de revisión. 20.

La interpretación del IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición expuesta en la sentencia de 11 de junio de 2020, si bien es cierto, no se encontraba vigente al momento de la expedición de la providencia cuestionada, esto es, el 28 de junio de 2017, en este caso, la Sala encuentra dos razones fundamentales para aplicar dicha tesis al resolver de fondo el presente asunto: 21.

La primera, es el carácter vinculante y obligatorio de la sentencia del 11 de junio de 2020 por haber sido proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio de su función de unificar jurisprudencia, a la cual, le fueron otorgados efectos retrospectivos, aplicables a los procesos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial a través de acciones ordinarias. 22.

En cuanto a los recursos extraordinarios de revisión, esta Corporación ha señalado13 que no se podrá alegar un abuso del derecho o fraude a la ley para revisar decisiones en las que se accedió al reconocimiento pensional de los beneficiarios del régimen de transición con fundamento en las anteriores posiciones que sobre el punto hizo esta Corporación, sin perjuicio de las causales previstas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, de manera que en ningún momento determinó que los efectos de la mencionada sentencia de unificación no resultaran aplicables para resolver las acciones extraordinarias de revisión regidas por la Ley 797 de 2003 que se encuentren pendientes de solución como la estudiada en el presente asunto, cuya finalidad es propender por la revisión de 13 La citada jurisprudencia en su aparte pertinente señala: «La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política.

Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».

(subrayas fuera de texto para resaltar) Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 10 pensiones concedidas mediante sentencia judicial, transacción o conciliación judicial o extrajudicial que se hayan otorgado con violación al debido proceso o en una cuantía superior que exceda lo debido de acuerdo a la ley, pacto o convención colectiva aplicable, lo que en consecuencia, conlleva a una erogación injustificada del erario y por ende, a una inestabilidad del sistema general de pensiones. 23.

La segunda de las razones consideradas por la Sala para aplicar la reglas jurisprudenciales a las que se a hecho referencia para resolver el presente caso, es que en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 se analizó de manera expresa y detallada la situación de los beneficiarios del régimen de transición regidos por el Decreto 929 de 197614, a partir de lo cual se estableció que el reconocimiento del derecho pensional de dichos servidores debe guardar estricta observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005. 24.

En efecto, se tiene que dicha interpretación sobre la forma de liquidar el IBL de los funcionarios de la Contraloría General de la República, beneficiarios de la transición con observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad se encuentra en armonía con i) el propósito por el cual se expidió la Ley 100 de 1993, ii) la finalidad de acción de revisión prevista en la Ley 797 de 2003, y iii) los principios consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005. 25.

En esa medida, es claro que los efectos de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 resultan aplicables a las situaciones en las que se haya reconocido una pensión con desconocimiento del debido proceso o en cuantía que exceda lo debido de acuerdo con la ley, pues con ello se busca evitar la vulneración a los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema integral de seguridad social y en su lugar, propender por la obtención de los recursos que permitan financiar la pensión de sus afiliados e incluso, de aquellos que carecen de los medios para tal efecto, sin que este sistema pueda ser quebrantado ante la creación de beneficios desproporcionados para sus titulares.

Caso en concreto. 14 Régimen pensional de los empleados al servicio de la Contraloría General de la República. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 11 De la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando el reconocimiento de la pensión excede lo debido de acuerdo con la ley. 26.

Al respecto, la UGPP aduce que la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión No. 2 en la sentencia del 28 de junio de 2017 concerniente a ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Flor Nelly Sandoval Higuera con lo dispuesto en el Decreto Ley 929 de 1976 en un monto del 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios, correspondiente al sueldo básico, bonificación judicial y las sextas partes de la prima de productividad, prima de navidad, comporta el pago de una mesada pensional que excede lo debido de acuerdo con la Ley, por cuanto desconoce los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional15 para todas las jurisdicciones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia16, los cuales han señalado que será el establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 27.

En ese sentido, observa la Sala que mediante la sentencia recurrida el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión 2, al encontrar que la señora Flor Nelly Sandoval Higuera era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que por tanto, le resultaba aplicable el Decreto Ley 929 de 1976, declaró la nulidad de los actos acusados en el proceso ordinario en lo que respecta a la forma en que se ordenó liquidar su mesada.

En efecto, en la providencia del 28 de junio de 2017, se dijo17: «[…] En consecuencia, al encontrarse la demandante dentro del régimen de transición, la liquidación de su pensión no se rige por la Ley 100 de 1993, que establecía la cuantía con base en el promedio del salario del tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, ni por los 10 últimos años, ni por los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sino por lo establecido en el Decreto No. 929 de 1976, ello, como se dijo, por cuanto los servidores de la Contraloría, están amparados por un régimen pensional que les es propio. 15 Corte Constitucional: C-168 de 1995;

SU-230 de 2015; SU-427 de 2016; SU-210 DE 2017; SU-395 DE 2017; SU- 631 de 2017; T-039 de 2018; Auto 326 de 2014 y Auto 229 de 2017. 16 Ley 100 de 1993, arts. 21 y 36. 17 Ver folio 164 del expediente. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 12 Así de la redacción del artículo 7º del decreto 929 de 1976, se colige que en el régimen especial de la Contraloría General de la República, la pensión de jubilación se debe liquidar con el 75% del salario promedio devengado en los últimos 6 meses, es decir, incluyendo los factores que recibió a título de salario que impliquen retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las proporciones mensuales de primas, sobresueldos y bonificaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º del decreto ley 929 de 1976.

Y sobre este punto el máximo órgano de la jurisdicción, ha venido diciendo, que el régimen aplicable para los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República, será el contenido en dicha preceptiva normativa, junto con el artículo 40 del Decreto 720 de 1978, y en casos similares ha determinado que los empleados que han prestado sus servicios en dicha entidad tienen un régimen especial que los cobija (Sentencia del Consejo de Estado del 29 de enero de 2016, Expediente 2011 – 00846 – 01) […]». 28.

Lo anterior constituye el fundamento de lo dispuesto en el ordinal tercero de la sentencia del 14 de junio de 2017, que a su tenor dispuso lo siguiente: «Tercero: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, a reconocer una pensión de jubilación a la señora Flor Nelly Sandoval Higuera, a partir del 3 de enero de 2001, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 929 de 1976, es decir en un monto del 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios, correspondiente al sueldo básico, bonificación judicial y las sextas partes de la prima de productividad, prima de navidad, con efectos fiscales a partir del 27 de septiembre de 2010, dado el fenómeno prescriptivo.

(…)» 29. Culminado el proceso ordinario y atendiendo a las directrices impartidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión No. 2, la UGPP a través de Resolución RDP 006563 del 20 de febrero de 201818 reliquidó la pensión de la señora Flor Nelly Sandoval, tal como pasa a verse a continuación: «Que conforme a lo anterior, el interesado acredita un total de 13.034 días laborados correspondientes a 1.862 semanas.

Que nació el 3 de enero de 1951 y actualmente cuenta con 67 años de edad. Que el último cargo desempeñado por el peticionario (a) fue el de OFICIAL MAYOR. Que el (a) peticionario (a) adquirió el status de pensionado (a) el día 3 de enero de 2001. Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO. 2, es procedente efectuar la siguiente liquidación, así: AÑO FACTOR VALOR ACTUALIZADO VALOR IBL VALOR IBL ACTUALIZADO 2015 ASIGNACION BASICA MES 10.237.930.00 10.237.930.00 10.237.930.00 2015 BON JUDICIAL DEC 384 4.258.385.00 4.258.385.00 4.258.385.00 2015 PRIMA DE NAVIDAD 2.236.069.00 2.236.069.00 2.236.069.00 18 Folios 101 a 105 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 13 2015 PRIMA DE PRODUCTIVIDAD 1.03.793.00 1.023.793.00 1.023.793.00 2016 ASIGNACION BASICA MES 2.047.586.00 2.047.586.00 2.047.586.00 2016 BON JUDICIAL DEC 384 851.677.00 851.677.00 851.677.00 IBL: 3.442.573 X 75.0=$2.581.930.

SON: DOS MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y UN MIL NOVECIENTOS TREINTA PESOS M/CTE (…) Efectiva a partir del 1 de febrero de 2016.». 30. En esa medida, se tiene que en virtud de la sentencia objeto de revisión, la asignación pensional de la señora Flor Nelly Sandoval quedó establecida en $2´581.930 – dos millones quinientos ochenta y un mil novecientos treinta pesos-, suma que es superior al monto inicialmente reconocido por dicho concepto por CAJANAL EICE a través de la Resolución LMAC 32123 del 6 de julio de 200619, esto es, $468.561.50, liquidación ésta que se efectuó en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 7 años 28 días entre el 1 de abril de 1994 y el 28 de abril de 2005 teniendo en cuenta como factores salariales: la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 31.

En concordancia con lo anterior, se observa de la Resolución RDP 006563 del 20 de febrero de 201820 por la cual el ente previsional le da cumplimiento al fallo proferido el 14 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión No. 2, que a la señora Flor Nelly Sandoval se le incluyeron como factores para determinar su ingreso base de liquidación pensional i) la prima de navidad, ii) prima de productividad semestral, iii) prima de vacaciones y iv) bonificación judicial, emolumentos que no corresponden a los fijados en los artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, tal como pasa a verse a continuación: Factores de salario - base de cotización – servidores públicos incorporados al sistema general de pensiones – Decreto 1158 de 1994 y en las normas posteriores que los regulan para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y del Ministerio Público que son21: Factores reconocidos en cumplimiento del fallo de 14 de diciembre de 2017 por la UGPP mediante la Resolución RDP 022185 del 15 de junio de 2018. -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -Asignación básica mensual -Bonificación por servicios prestados -Prima de navidad -Prima de productividad semestral -Prima de servicios 19 «por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de jubilación por aportes» Folios 60 a 62. 20 Folios 101 a 105 del expediente. 21 Ley 4 de 1992 en el artículo 14 con la modificación de la Ley 332 de 1996 en el artículo 1°, Decreto 610 de 1998 artículo 1°;

Decreto 1102 de 2012, artículo 1°; Decreto 2460 de 2006 artículo 1°; Decreto 3900 de 2008 artículo 1°; Decreto 383 de 2013 el artículo 1°. Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 14 -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación -Prima especial -Bonificación por compensación -Prima de productividad -Bonificación por actividad judicial -Bonificación judicial. -Prima de Vacaciones -Bonificación judicial -mensual 32.

No obstante lo anterior, en el expediente se demostró que la señora Flor Nelly Sandoval prestó sus últimos años al servicio de la Rama Judicial; esto es, desde el año 2002 hasta el 2016, por tanto en dicho lapso además de los factores objeto de cotización previstos en el Decreto 1158 de 1994 ya enunciados, tenidos en cuenta para el reajuste de la asignación, devengó la bonificación judicial y la prima de productividad, emolumentos éstos que fueron objeto de deducción para la pensión, por tanto, fueron legítimamente incorporados en el cálculo del IBL. 33.

A más de ello, se observa de la Resolución RDP 006563 del 20 de febrero de 201822 que la UGPP en cumplimiento del fallo objeto de revisión, reliquidó la pensión de la señora Sandoval Higuera en cuantía del 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios, ingreso base de liquidación que no corresponde a lo definido en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, al previsto por los artículos 21 y 36, inciso 3° de la Ley 100 de 1993, que es según el caso: i) el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, como ocurre en el sub júdice; o ii) si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE. 34.

Con fundamento en lo expuesto, la UGPP al momento de sustentar la causal b) del artículo 20 de la Ley 979 de 2003, indica lo siguiente23: «[…] Ahora bien,, pese a que el régimen establecido en la Ley 71 de 1988, no se va atacar el fallo objeto de estudio en cuanto al régimen aplicable, toda vez que independientemente si se aplica el régimen de la Contraloría (Decreto 929 de 1976) o el de la Rama Judicial (546 de 1971) o el de la Jubilación Aportes (Ley 71 de 1988), el ingreso base de liquidación es el contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cualquiera de los regímenes señalados, y por tanto la pensión se 22 Folios 101 a 105 del expediente. 23 Ver tercer párrafo del folio 219 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 15 debe calcular con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio incluyendo únicamente los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994 […]». 35. Sostuvo la entidad previsional que el reconocimiento de la pensión de la señora Flor Sandoval en los anteriores términos comportó «una interpretación que en principio resulta formalmente posible, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional conduciendo a resultados desproporcionados, específicamente por que viola los criterios de sostenibilidad financiera del sistema pensional permitiendo la inyección de más subsidios pensionales por parte del Estado para el pago de pensiones gobernadas por el régimen de transición» 36.

De lo anterior, observa la Sala que el monto inicialmente reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social EICE mediante Resolución No. LMAC 32125 de 06 de julio de 2006 “Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión por aportes” a la señora Flor Nelly Sandoval Higuera fe ($468.561.50.), valor éste que se fue incrementando anualmente de la siguiente manera: VALOR PENSIÓN INICIALMENTE RECONOCIDO POR CAJANAL EICE $ 468.561,50 AÑO IPC INCREMENTO ANUAL VALOR PENSIÓN CON INCREMENTO ANUAL 2007 5,69% $ 26.661,15 $ 495.222,65 2008 7,67% $ 35.938,67 $ 531.161,32 2009 2% $ 9.371,23 $ 540.532,55 2010 3,17% $ 14.853,40 $ 555.385,95 2011 3,73% $ 17.477,34 $ 572.863,29 2012 2,44% $ 11.432,90 $ 584.296,19 2013 1,94% $ 9.090,09 $ 593.386,28 2014 3,66% $ 17.149,35 $ 610.535,63 2015 6,77% $ 31.721,61 $ 642.257,25 2016 5,75% $ 26.942,29 $ 669.199,53 VALOR PENSIÓN RELIQUIDACIÓN 2016 REALIZADA POR RESOLUCIÓN RDP 006563 DE 20 DE FEBRERO DE 2018 EN CUMPLIMIENTO DEL FALLO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA SALA DE DECISIÓN No. 2: $2.581.930 DIFERENCIA ENTRE LO INICIALMENTE RECONOCIDO POR LA ENTIDAD PREVISIONAL Y LO ORDENADO POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA SALA DE DECISIÓN No.2: $1.912.731,47 37.

Del cuadro de reajustes y de diferencias enunciado en el párrafo anterior, se extrae lo siguiente: La mesada actual reliquidada en virtud de la orden impartida por el fallo objeto de revisión es de $2.581.930, al traer el valor de la primera Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP.

Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 16 pensión reconocida a la fecha en que se ordenó reliquidar la misma por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 2; es decir, a 1 de febrero de 2016, arroja un valor de $669.199,53 y, entre dicho valor y el ordenado en el fallo atacado la diferencia es de $1.912.730,47; lo que comportó un incremento que afecta la sostenibilidad del Sistema General de Pensiones. 38.

Con base en lo expuesto, encuentra la Sala que la decisión cuestionada ordenó la reliquidación del derecho pensional de la hoy demandada, en virtud de la interpretación de la norma según la cual, el reconocimiento pensional a los beneficiarios del régimen de transición debía ser realizado con aplicación ultractiva de la totalidad de los presupuestos previstos en la norma anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993, inclusive los factores base de liquidación, tesis que se encuentra en contradicción con el criterio jurisprudencial fijado en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014 y SU-230 de 2015, entre otras, proferidas por la Corte Constitucional, postura recientemente acogida por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, que estableció: «107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.» 39.

Entonces, se tiene que con la sentencia del 28 de junio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión No. 2, se reconoció una mesada pensional que excede lo debido de acuerdo a la ley, en la medida que en ella se computaron factores que no corresponden a aquellos enlistados en las normas que regulan la liquidación pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición, aunado a que también se tuvo en cuenta el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicio y no en los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, por lo que se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 40.

Por lo anterior, esta Sala declarará fundada la presente acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y en consecuencia, infirmará Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP.

Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 17 el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión No. 2 dentro del proceso con radicación 15238-33-33-752-2014-00213-01 mediante el cual confirmó con modificación la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo Sección Única Oral de Descongestión de Duitama del 26 de marzo de 2015 que ordenó la reliquidación de la pensión de la señora Flor Nelly Sandoval Higuera en cuantía del 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicio correspondiente al sueldo básico, bonificación judicial y las sextas partes de la prima de productividad y prima de navidad.

Sentencia de reemplazo. 41. La Sala encuentra que la señora Flor Nelly Sandoval Higuera presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP en la que solicitó la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución No. 32123 del 6 de julio de 2006, por la cual se le reconoció una pensión de jubilación por aportes; la nulidad de la Resolución No. RDP 47310 del 10 de octubre de 2013, mediante la cual se le negó la reliquidación de la pensión y la nulidad de la Resolución No. RDP 053577 del 21 de noviembre de 2013 por la cual se le resolvió el recurso de apelación contra la resolución No. RDP 47310, de 10 de octubre de 2013.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad previsional a reconocer y pagar una pensión de jubilación en cuantía del 75% incluyendo todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios de conformidad con el Decreto 929 de 1976, a partir del 3 de enero de 2001 fecha en que adquirió el status de pensionada.

Sentencia de primera instancia. 42. El Juzgado Administrativo Sección Única Oral de Descongestión de Duitama, mediante sentencia del 26 de marzo de 201524, consideró lo siguiente: «[…] En el sub examine, se encuentra acreditado que la señora Flor Nelly Sandoval Higuera para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es el 1º de abril de 1994, contaba con 43 años de edad, fecha para la cual también acreditaba más de 22 años de servicio al Estado, en consecuencia, es claro que ostentaba la condición de beneficiaria del régimen de transición, conforme al numeral 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aspecto que como se expuso en párrafos precedentes genera la aplicación del régimen anterior en su integridad. 24 Ver folios 140 a 151 del expediente.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 18 Que como quiera que la demandante prestó sus servicios a la Contraloría General de la República del 10 de marzo de 1972 al 29 de julio de 1994, acreditó un tiempo total de 22 años 4 meses y 20 días, por lo que es evidente que el régimen aplicable a ella es el dispuesto en el Decreto 929 de 1976.

En ese orden de ideas, contrario a lo argumentado por la entidad demandada en los actos acusados, en el presente caso si es aplicable el Decreto 929 de 1976, toda vez que la norma no establece que los 10 años al servicio de la Contraloría, tengan que ser los inmediatamente anteriores a la adquisición del status pensional, simplemente exige que se hayan laborado mínimo 10 años en esa entidad, de los 20 requeridos para la pensión […]». 43.

Lo anterior constituye el fundamento de lo dispuesto en el ordinal tercero de la sentencia del 26 de marzo de 2015, que a su tenor dispuso lo siguiente: «TERCERO.- A título de restablecimiento del derecho, condenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP a reconocer una pensión de jubilación a la señora FLOR NELLY SANDOVAL HIGUERA a partir del 3 de enero de 2001, incluyendo todos los factores de salario devengados durante el último semestre de servicios en el cargo de Oficial Mayor de Juzgado penal Municipal, de conformidad con lo previsto en el Decreto 929 de 1976, con efectos fiscales a partir del 27 de septiembre de 2010, dado el efecto prescriptivo.

Reconocimiento y pago de la pensión que quedará condicionado a que la demandante demuestre el retiro definitivo del servicio […]». 44. La anterior decisión fue apelada por la UGPP, argumentando que no era dable reliquidar la pensión de vejez de la señora Flor Sandoval, con fundamento en el Decreto 929 de 1979, aduciendo que dicha señora no laboró en la Contraloría General de la República en los últimos 10 años y que tampoco contaba con el tiempo al servicio de la Rama Judicial, con anterioridad a la Ley 100 de 1993, para que le fuera aplicable el régimen del Decreto 546 de 1971 y señaló que se debía acatar el precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, consistente en que el monto de las mesadas pensionales correspondía únicamente a los factores salariales efectivamente cotizados.

Caso en concreto. 45. Es claro que la señora Flor Nelly Sandoval Higuera a través de la acción ordinaria, pretende obtener la reliquidación pensional en cuantía del 75% incluyendo todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios de conformidad con el Decreto 929 de 1976, régimen especial para funcionarios de la Contraloría General de la República, en aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993.

Al respecto, encuentra la Sala Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 19 que a través de la Resolución 32123 del 6 de julio de 200625 el ente previsional le reconoció la pensión de jubilación en cuantía de $468.561,50, liquidación que se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 7 años 28 días conforme lo dispone el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional. 46.

La anterior decisión tuvo su sustento en el hecho que la señora Flor Nelly Sandoval para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con 55 años de edad y 2411 días, 344 semanas de servicio26, consolidando el estatus pensional el 3 de enero de 2006, lo que la hacía beneficiaria de la transición prevista en el artículo 36 ibídem, y por tanto, en su calidad de Oficial Mayor del Juzgado Promiscuo Municipal de Samacá le resultaba aplicable en materia pensional el Decreto Ley 71 de 1988 (Pensión por aportes), que aportó para la pensión los siguientes tiempos: ENTIDAD: DESDE HASTA DIAS DEDUCCIÓN LABORADOS CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA 1972/03/10 1994/7/29 0 8060.

Que cotizó a Cajanal 8060 días, 1151 semanas ENTIDAD DESDE HASTA DIAS DEDUCCIÓN LABORADOS RAMA JURISDICCIONAL (PRIVADO) 19951001 1990830 0 1050 RAMA JURISDICCIONAL (PÚBLICO) 20020116 20020130 0 15 RAMA JURISDICCIONAL (PÚBLICO) 20020305 20020730 0 146 RAMA JURISDICCIONAL (PÚBLICO) 20020901 20051230 0 1200 ------------------------------------- 0 2411 Que cotizó al I.S.S. un total de 2411 días, 344 semanas 47.

En cuanto al ingreso base de liquidación, se consideró en dicho acto, que correspondía al promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 7 años 28 días, que para ese entonces, comprendía el periodo de 1° de abril de 1994 y el 28 de abril de 2005 y tuvo en cuenta para tal efecto, los siguientes emolumentos: i) asignación básica y ii) bonificación por servicios prestados. 48.

Con base en lo expuesto, la Sala concluye que el reconocimiento de la pensión de la señora Flor Nelly Sandoval Higuera efectuado mediante la Resolución 32123 del 6 de julio de 2006, observando el beneficio de la transición, 25 Folios 60 a 62 del expediente. 26 Por cuanto acreditó haber nacido el 03 de enero de 1951 y haberse vinculado a la Contraloría General de la República a partir del 10 de marzo de 1972.

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 20 se ajustó al ordenamiento jurídico, en lo que respecta a la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque incluyó la asignación básica, la bonificación por servicios, como factores que fueron objeto de cotización conforme a las normas que le resultan aplicables, decisión administrativa que se encuentra en concordancia con la postura actualmente adoptada por esta Corporación a través de sentencia de unificación de 11 de agosto de 2020, no obstante en dicha resolución debieron incluirse como factores salariales la bonificación judicial y la prima de productividad sobre los que se efectuaron aportes a pensión. 49.

No obstante lo anterior, en lo que refiere al régimen que se le aplicó por parte de la Caja Nacional de Previsión Social en la Resolución 32123 de 6 de julio de 200627; es decir, el artículo 7º de la Ley 71 de 1998 (pensión por aportes), la sala no hará pronunciamiento por cuanto esta situación no fue objeto de inconformidad en la presente acción de revisión y así lo manifestó la misma entidad 28 y porque esa fue la solicitud que hizo parte de las pretensiones de la demanda en el proceso ordinario que se adelantó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 152383333752-2014-00213-00, en el que tanto el a quo, como el juez de segunda instancia resolvieron que la señora Flor Nelly Sandoval, era beneficiaria del régimen especial de la Contraloría General de la República Decreto 929 de 1976 por haber trabajado en dicha entidad por un tiempo superior a 10 años aun cuando no hubieran sido los últimos años de prestación del servicio. 50.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala revocará parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Administrativo Sección Única Oral de Descongestión de Duitama del 26 de marzo de 2015 en cuanto a los factores y la temporalidad a tener en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación de la señora Flor Nelly Sandoval Higuera, como quiera que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a 27 Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de jubilación por aportes (folios 60 a 62 del expediente). 28 Ver folio 219 del expediente sostiene la UGPP: «[…] Ahora bien,, pese a que el régimen establecido en la Ley 71 de 1988, no se va atacar el fallo objeto de estudio en cuanto al régimen aplicable, toda vez que independientemente si se aplica el régimen de la Contraloría (Decreto 929 de 1976) o el de la Rama Judicial (546 de 1971) o el de la Jubilación Aportes (Ley 71 de 1988), el ingreso base de liquidación es el contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cualquiera de los regímenes señalados, y por tanto la pensión se debe calcular con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio incluyendo únicamente los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994 […]».

Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP. Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 21 las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994; es decir, que la liquidación se efectuará con el 75% sobre el salario promedio de 7 años 28 días con los factores i) asignación básica mensual, ii) bonificación por servicios prestados, iii) bonificación judicial y, iv) la prima de productividad.

En lo demás la decisión quedará incólume. 51. Finalmente, debe señalar la Sala que en el sub examine no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, máxime si se tiene en cuenta que la UGPP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el ordinal 8° del artículo 365 del Código General Proceso, que específicamente establece que la sentencia dispondrá sobre este aspecto «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- Declarar fundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 28 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión No. 2 dentro del proceso 15238333375220140021301.

SEGUNDO. - Infirmar parcialmente el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de decisión No. 2 dentro del proceso 15238333375220140021301 del 28 de junio de 2017, mediante el cual confirmó con modificación la sentencia emitida el 26 de marzo de 2015 por el Juzgado Administrativo Sección Única Oral de Descongestión de Duitama, en consecuencia, revocar parcialmente esta providencia en cuanto a los factores y la temporalidad a tener en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación de la señora Flor Nelly Sandoval Higuera, Acción: Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180135800 Interno: 4554-2018 Actor: UGPP.

Demandado: Flor Nelly Sandoval Higuera. 22 como quiera que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994; es decir, que la liquidación se efectuará con el 75% sobre el salario promedio de 7 años 28 días con los factores salariales i) asignación básica mensual, ii) bonificación por servicios prestados, iii) bonificación judicial y, iv) la prima de productividad.

En lo demás la decisión quedará incólume.

TERCERO. – Sin condena en costas. CUARTO.- Por secretaría, dejar las anotaciones en el sistema de gestión judicial y archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Ausente en comisión de servicios) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.