Radicado: 11001-03-15-000-2025-01626-01 Demandante: Ricardo Roa Escarraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02062-01 Demandante: RICARDO ROA ESCARRAGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de reparación directa.
Caducidad del medio de control. Improcedencia de la acción de tutela. Relevancia constitucional. Reiteración de argumentos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia del 26 de mayo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 8 de abril de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderada judicial, Ricardo Roa Escarraga pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia. A juicio del accionante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión de las providencias del 21 de junio de 2024 y 17 de octubre de 2024, dictadas por el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo de Tolima, respectivamente, que rechazaron por caducidad la demanda de reparación directa 73001-33-33-009-2024-00140-00/01. 2.
Pretensiones El actor formuló las siguientes pretensiones: 1.- Declarar vulnerados los derechos fundamentales antes señalados al accionante y, en consecuencia, declarar la nulidad del auto de primera instancia proferido por el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 21 de junio de 2024, y el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 17 de octubre de 2024, en el proceso de REPARACIÓN DIRECTA de RICARDO ROA ESCARRAGA, radicado No. 73001-33-33-009-2024-00140-00, así como también las actuaciones posteriores al fallo, tales como: auto de obedézcase y cúmplase del 29 de noviembre de 2024, y subsiguientes, proferidos por el Juzgado 9 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. 2.- Ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima proferir sentencia, de acuerdo con lo establecido en la Constitución, la ley y la jurisprudencia, con el fin de que no se vulneren los derechos fundamentales en la primera consagrados. 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 1 Índice 1 Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01626-01 Demandante: Ricardo Roa Escarraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3.1 De la actuación administrativa El señor Ricardo Roa Escarraga estuvo privado de la libertad entre el 27 de marzo de 2021 y el 12 de abril de 2022 en la Permanente Central de la Policía Metropolitana de Ibagué, tiempo en el que, dice, fue víctima de hacinamiento carcelario.
El 17 de enero de 2023, el señor Roa Escarraga presentó petición ante la Policía Metropolitana de Ibagué para que se le informara sobre la capacidad total de la Permanente Central para albergar personas privadas de la libertad y sobre la existencia de posibles condiciones de hacinamiento. Mediante Oficio GS-2023-003124-METIB/COSEC-DISPO-29.25 de 19 de enero de 2023, la Policía Metropolitana de Ibagué le informó que para el periodo en que el señor Ricardo Roa Escarraga estuvo privado de su libertad se presentó un nivel de hacinamiento carcelario del 514%.
El 18 de diciembre de 2023, el señor Roa Escarraga presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 163 judicial II para Asuntos Administrativos que fue declarada fallida el 7 de marzo de 2024. 3.2 Del proceso de reparación directa El 11 de marzo de 2024, el señor Roa Escarraga presentó demanda de reparación directa contra el municipio de Ibagué, Rama Judicial - Dirección de Administración Judicial, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), el Ministerio de Justicia y del Derecho, Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación, para que se les declarara responsables por los daños que sufrió mientras estuvo recluido en la Unidad Permanente Central de la Policía de Ibagué, derivados del hacinamiento que allí se presentaba, y se ordenara resarcirle los correspondientes perjuicios.
El asunto se adelantó bajo el radicado 73001333300920240014000 y correspondió por reparto al Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué, que por auto del 21 de junio de 2024 rechazó la demanda por haber operado la caducidad. Explicó que el demandante conoció del hacinamiento de la Unidad Permanente Central de la Policía el 27 de marzo de 2021 (que para ese año era de 514%), día en que ingresó allí, por lo que a partir de esa fecha inició el conteo del lapso que tenía para promover el medio de control de reparación directa, de ahí que debiera presentar la demanda antes del 28 de marzo de 2023, no obstante, el actor solicitó la conciliación prejudicial el 18 de diciembre de 2023, esto es, cuando ya había operado el mencionado fenómeno procesal.
Inconforme, el señor Ricardo Roa Escarraga apeló y el Tribunal Administrativo del Tolima con auto del 17 de octubre de 2024, confirmó la decisión de primera instancia, básicamente por las mismas razones expuestas por el a quo. 4. Fundamentos de la acción De manera preliminar, el demandante expuso las razones por las que la tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial y los argumentos que invocó conciernen a las siguientes causales específicas: Defecto sustantivo, a su juicio, las autoridades judiciales interpretaron de manera errónea de las normas procesales sobre caducidad del medio de control de reparación directa.
Dijo que el hacinamiento fue continuado, pues sucedió durante el tiempo que se encontró recluido en el centro de detención, por lo que, de conformidad con la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01626-01 Demandante: Ricardo Roa Escarraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 jurisprudencia del Consejo de Estado2, el cómputo de caducidad debía contarse desde que cesó el daño o desde el momento en que el afectado tuvo conocimiento efectivo del mismo.
Defecto fáctico porque no se valoró adecuadamente el material probatorio allegado al proceso ordinario, específicamente, el informe de la Policía Metropolitana de Ibagué del 19 de enero de 2023 que certificó el hacinamiento en el lugar de reclusión del accionante, hecho que solo en ese momento le permitió conocer con certeza la existencia del daño. Desconocimiento del precedente, pues, a su juicio, las autoridades accionadas inaplicaron el criterio de la Corte Suprema de Justicia3 y del Consejo de Estado4, según el cual la caducidad en procesos reparación directa concernientes a daños continuados inicia a contabilizarse desde que cesan los efectos de estos, ya que es a partir de ese momento en que se tiene certeza de la magnitud del hecho dañoso.
En consecuencia, indicó que los 2 años con los que contaba para promover la demanda iniciaron a contabilizarse cuando salió de la Unidad Permanente Central de la Policía de Ibagué. El actor también alegó que se presentó un desconocimiento del precedente horizontal, por cuanto las entidades accionadas omitieron tener en cuenta las sentencias del Tribunal Administrativo del Quindío del 8 de noviembre de 20245, del Tribunal Administrativo del Tolima del 5 de septiembre de 20246 y del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, del 29 de enero de 20247, en las que se contabilizó el término de caducidad cuando cesaron los efectos del hecho dañoso continuado.
Violación directa de la Constitución, señaló que las decisiones judiciales impugnadas vulneraron directamente la Constitución, al impedir el acceso a la administración de justicia y desconocer los derechos fundamentales del actor. Invocó la afectación al debido proceso, la dignidad humana y el derecho a una tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 2, 13, 29 y 229 de la Constitución, y en instrumentos internacionales. 5.
Intervenciones El Juzgado Administrativo de Ibagué pidió que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela. Dijo que la actuación judicial cuestionada no configuró una vía de hecho ni incurrió en alguna de las causales generales o especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Explicó que el rechazo de la demanda de reparación directa por caducidad se basó en el artículo 164 del CPACA, dado que el actor conoció el daño desde el 27 de marzo de 2021 y solo radicó la solicitud de conciliación extrajudicial el 18 de diciembre de 2023, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad.
Sostuvo que la decisión se sustentó en criterios legales y jurisprudenciales, y que, en consecuencia, no se vulneraron derechos fundamentales. El jefe de Asuntos Jurídicos de la Policía Metropolitana de Ibagué solicitó su desvinculación del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva. Argumentó que las condiciones de reclusión del señor Ricardo Roa Escarraga no eran de su competencia, pues la responsabilidad carcelaria recae en el INPEC, los entes territoriales y el centro penitenciario correspondiente.
Afirmó que su función constitucional no incluye la administración de centros de detención permanentes y que su actuación se limitó a cumplir con decisiones judiciales. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 6 de diciembre de 2022, expediente: 05001-23-31- 000-2002-04829-01 (47148). 3 Sentencia SC016-2018 de 24 de enero de 2018, expediente: 11001-31-03-010-2011-00675-01. 4 Sección tercera, sentencias (i) 6 de diciembre de 2022, M. P. Guillermo Sánchez Luque, expediente: 05001-23-31- 000-2002-04829-01 (47148), (ii) 3 de octubre de 2019, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente: 70001-23-33- 000-2014-00186-01, (iii) 30 de enero de 2013, M. P. Danilo Rojas Betancourth, expediente: 25000-23-26-000-1997- 05265-01 (22867). 5 Radicado 63001-3333-005-2024-00227-01. 6 Radicado 73001 33-33-001-2024-00124-01. 7 Radicado 05001 33 33 029 2019 00033 01.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01626-01 Demandante: Ricardo Roa Escarraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda, ya que consideró que la acción fue promovida con el propósito de reabrir un litigio ya resuelto mediante providencia judicial debidamente ejecutoriada.
También solicitó su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva dado que no tenía competencia funcional sobre las decisiones judiciales objeto de controversia. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. Alegó que la acción no cumplía con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, dado que el actor contaba con medios judiciales ordinarios y extraordinarios, como el recurso extraordinario de revisión, para controvertir las decisiones judiciales objeto de reproche.
Sostuvo que la tutela fue utilizada de manera indebida como instancia adicional para reabrir un litigio ya resuelto. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), pidió que se declarara improcedente la acción de tutela interpuesta por el demandante. Indicó que no se acreditó una vulneración de derechos fundamentales y que la acción fue promovida como una instancia adicional para controvertir decisiones judiciales previamente adoptadas, lo que resulta contrario al carácter excepcional de la tutela contra providencias judiciales.
Además, pidió su desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no haber ejercido funciones que comprometieran los derechos alegados por el actor. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Ricardo Roa Escarraga.
Argumentó que esta no cumplía con los requisitos generales ni especiales exigidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, dado que el actor pretendía reabrir un debate ya resuelto en sede judicial, lo que convertiría la tutela en una instancia adicional, en contravía del principio de seguridad jurídica.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, pidió que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela. Señaló que esta no podía usarse para revivir términos judiciales que precluyeron, pues ya había operado el fenómeno de la caducidad. Adicionalmente, solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no haberse acreditado ninguna conducta activa u omisiva que pudiera imputarse a esa cartera ministerial.
La Alcaldía de Ibagué, solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que los hechos expuestos por el accionante se relacionaban con condiciones de hacinamiento en la Permanente Central de la Policía de Ibagué, establecimiento cuya administración y control corresponde al Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, el INPEC y la USPEC, y no al ente territorial.
El magistrado del Tribunal Administrativo del Tolima, no se pronunció sobre la presente acción de tutela, pese a haber sido notificado. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia de 26 de mayo de 2025, declaró improcedente la acción de tutela no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
Determinó que el debate planteado por el accionante ya había sido abordado y resuelto por las autoridades judiciales en el proceso ordinario, y que la tutela no podía convertirse en una instancia adicional para reabrir discusiones de legalidad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01626-01 Demandante: Ricardo Roa Escarraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 7.
Impugnación El demandante impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revocara y, en su lugar, se ampararán sus derechos fundamentales. Señaló que el daño derivado del hacinamiento carcelario no podía considerarse de ejecución instantánea, sino de carácter continuado, por lo que el término de caducidad debía contarse desde la cesación del daño o desde el momento en que el afectado tuvo conocimiento cierto de su configuración. El actor argumentó que no existía prueba que demostrara que conoció desde el primer día su situación de hacinamiento, y que el rechazo de la demanda por caducidad impidió injustificadamente el acceso a la administración de justicia. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que reconoció la naturaleza sistemática y estructural del hacinamiento carcelario, así como la necesidad de flexibilizar el cómputo del término de caducidad en casos de daño sucesivo.
Además, invocó precedentes8 diferentes a los mencionados en el escrito de tutela, en los que, dice, se concedió el amparo por defecto fáctico al haberse omitido el análisis probatorio sobre el momento real de conocimiento del daño. Reiteró que el paso del tiempo no podía operar en contra de quien no tuvo acceso efectivo a la justicia por razones materiales.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, revocar o modificar la decisión tomada en primera instancia dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Ricardo Roa Escarraga por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.
La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia. En efecto, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto el demandante pretende discutir aspectos que ya fueron resueltos en el mencionado proceso ordinario. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2.
De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales9 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia 5 de mayo de 2025, exp. 11001-03-15-000-2025- 01176-00, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez; sentencia 19 de mayo de 2025, exp. 11001-03-15-000-2025-02071- 00, C.P.: Fernando Alexei Pardo Flórez; sentencia del 29 de enero de 2020, exp. 85001-33-33-002-2014-00144-01, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico; sentencia 6 de diciembre 2022, exp. 05001-23-31-000-2002-04829-01.
Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa; Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022, M.P. Diana Fajardo Rivera. 9 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01626-01 Demandante: Ricardo Roa Escarraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 específicos10 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-0011, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional.
En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
En cuanto al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 4. Análisis del caso concreto De la revisión del expediente, la Sala advierte que con los argumentos expuestos por el actor en la solicitud de amparo pretende insistir en que debió admitirse la demanda de reparación directa No. 73001-33-33-009-2024-00140-00/01, toda vez que, a su juicio, el hecho dañoso allí discutido fue continuado, pues sufrió hacinamiento entre el 27 de marzo de 2021 hasta el 12 de abril de 2022 en la Permanente Central de la Policía Metropolitana de Ibagué, de manera que el término de caducidad debía contabilizarse desde el día siguiente de esta última fecha, es decir, cuando salió del centro de detención. Básicamente, en el aludido proceso y en la acción de tutela de la referencia, el demandante señaló que se debía admitir la demanda de reparación directa, pues los entes jurisdiccionales contabilizaron de forma equivocada el plazo que tenía para promover el medio de control de reparación directa.
En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 21 de junio de 2024 con el que el Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué rechazó por caducidad la demanda de reparación directa, se lee lo siguiente (se transcriben los apartes pertinentes del resumen realizado): Por medio de auto de fecha junio 21 de 2.024, el despacho inadmitió el medio de control de la referencia, argumentando: “… Así las cosas, se observa que, cuando el interno Ricardo Roa Escarraga a la permanente central el 27 de marzo de 2021 conoció del hacinamiento que durante ese año era del 514%, luego entonces desde esa fecha debe iniciarse el conteo de la caducidad, por lo que tenía hasta el 28 de marzo de 2023 para interponer la demanda de reparación directa, sin embargo, cuando radica la solicitud de conciliación extrajudicial el 18 de diciembre de 2023 ya había operado dicho fenómeno procesal, y por ende, cuando radica la demanda el 11 de marzo de 2024…” 10 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 11 MP.
Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01626-01 Demandante: Ricardo Roa Escarraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 No se comparte lo anterior, comoquiera que el caso objeto de estudio presentó un daño continuado o de carácter sucesivo, por ello no debe tenerse en cuenta el momento de la detención del directo afectado en la Permanente Central de la Policía de Ibagué, por cuanto el daño se prolongó durante todos los meses que el detenido estuvo recluido en dicha estación, ocasionando perjuicios en el tiempo.
En efecto, desde su captura hasta el día en el que fue removido de la permanente, padeció perjuicios a causa del hacinamiento carcelario. […] Cabe resaltar que la conducta vulnerante, para el caso en discusión corresponde a la vulneración de derechos fundamentales y derechos humanos, como lo tiene entendido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, debido al hacinamiento carcelario soportado en la Permanente Central, el cual se extendió en el tiempo para el privado de la libertad RICARDO ROA ESCARRAGA, desde el 27 de marzo de 2021, día de su captura, hasta el 12 de abril de 2022, día en el que salió de la permanente central, es decir, por más de 10 meses, prolongándose el daño, que no dejó de existir hasta el día que dejó de sufrir las consecuencias del hacinamiento.
No puede considerarse para efectos del fenómeno de la caducidad del medio de control de la referencia la fecha de detención del privado de la libertad, por cuanto se estaría dejando por fuera de la órbita procesal el último día en el que este estuvo detenido en la Permanente Central, día en el que cesó el perjuicio por causa del hacinamiento.
Por su parte, en la acción de tutela y en la impugnación, el accionante insistió en que se debía admitir la demanda de reparación directa, pues el término para configurarse la caducidad de la acción iniciaba a partir del día siguiente a su traslado al Coiba por tratarse de un daño continuado. En lo pertinente, el escrito de tutela dice: […] De acuerdo con lo anterior, el término de caducidad debe ser calculado desde el día siguiente a la cesación del daño continuado, es decir, el 13 de abril de 2022, a partir del cual transcurrieron 1 año, 8 meses y 5 días, hasta que el accionante radicó solicitud de conciliación extrajudicial para agotar el requisito de procedibilidad, esto es, el 18 de diciembre de 2023, cuando faltaban 3 meses y 25 días para la configuración de la caducidad, lo cual suspendió el término hasta que la constancia del trámite de conciliación fue expedida, que lo fue el 7 de marzo de 2024; a partir del día siguiente se reanudó el cómputo por los días que faltaban al momento de presentar la solicitud de conciliación, por lo que la caducidad del medio de control operaba el 2 de julio de 2024.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la demanda de reparación directa se presentó el 11 de marzo de 2024, es evidente que fue radicada antes de la configuración de la caducidad; es decir que este fenómeno procesal no operó el 28 de marzo de 2023, como se determinó en el fallo, y que el medio de control se ejerció dentro de la oportunidad establecida en la ley, por lo que no hay lugar a declarar el fenómeno jurídico de la caducidad.
No obstante lo anterior, si el criterio que se debe adoptar para contabilizar el término de caducidad del medio de control de reparación directa, en tratándose de indemnización por el estado de hacinamiento que sufre la persona privada de la libertad, es el de que tal término corre a partir del momento en que este se percata de dicho estado de hacinamiento, tampoco procedería la declaratoria de caducidad en el caso bajo estudio, puesto que el accionante sólo vino a tener conocimiento cierto de esa situación una vez la Policía Metropolitana de Ibagué – Distrito Uno de Ibagué contestó el 19 de enero de 2023, mediante informe GS-2023-003124-METIB/COSEC- DISPO-29.25, que las instalaciones estaban diseñadas para un cupo máximo de 46 PPL, y las antiguas instalaciones de espacio público para 20 PPL, indicando un porcentaje de hacinamiento del 514% para 2021 y 561% para 2022. […] En este caso, los operadores jurídicos interpretaron el término de caducidad de manera restrictiva y formalista, ignorando que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido que, en asuntos donde se debate la responsabilidad del Estado por la vulneración de derechos fundamentales en un contexto de privación de la libertad, debe privilegiarse una interpretación que garantice el acceso efectivo a la justicia y la reparación integral del daño sufrido.
Al adoptar una postura excesivamente rígida y apartada del contenido sustancial del derecho fundamental comprometido, la decisión judicial desconoció la obligación de garantizar un debido proceso con fundamento en principios de justicia material. (…) Pese a que la dignidad humana es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y debe orientar la interpretación de todas las normas jurídicas, la decisión judicial desconoció que el accionante había sido sometido a condiciones inhumanas de detención que no estaba en el deber de soportar y que el Estado tenía la obligación de garantizarle un trato digno, desatendiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre el deber del Estado de garantizar condiciones dignas en los centros de detención, y desconociendo el carácter continuado del daño sufrido por el actor, aplicando de manera errónea el cómputo del término de caducidad, sin tener en cuenta que la suspensión de dicho término inició con la solicitud de conciliación extrajudicial. […]En relación con los daños de carácter continuado o sucesivo, la afectación no ocurre en un solo instante, sino que se prolonga en el tiempo de manera continua o intermitente, generando un perjuicio Radicado: 11001-03-15-000-2025-01626-01 Demandante: Ricardo Roa Escarraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 constante para la víctima, y, en consecuencia, el término de dos años para interponer la demanda de reparación directa debe computarse a partir del día siguiente en que cesó el daño continuado, es decir que la contabilización del término de caducidad del medio de control comienza cuando el daño continuado ha finalizado, o desde el momento en que el afectado adquiere conocimiento de la existencia del daño y de su derecho a reclamar.
No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia del 26 de septiembre de 2024 que, en lo que interesa, señaló: […] Una vez claro lo explicado por el Honorable Consejo de Estado se concluye entonces que el asunto en particular debe entenderse que las circunstancias de hacinamiento que presuntamente padeció el señor Ricardo Roa Escarraga en la Permanente Central de la ciudad de Ibagué obedecen entonces a un daño de ejecución instantánea independientemente que el mismo genere efectos en el tiempo.
Seguidamente, es preciso establecer entonces la fecha cierta en que el demandante tuvo conocimiento del daño para efectos de realizar el conteo del término de caducidad, para lo cual nos referimos a que como se indicó el hacinamiento carcelario presenta rasgos característicos que afligen la cotidianidad de la persona que lo padece, al punto de afectar la cotidianidad, pues aunado a lo ya descrito anteriormente, el mismo demandante en su escrito de demanda precisó que tuvo que padecer referido hacinamiento del 514% en los 13 meses mientras estuvo recluido en la Permanente Central, permitiendo concluir que desde el primer día en el lugar evidenció el daño. De lo anterior y para efectos del conteo del término de caducidad se tienen las siguientes fechas relevantes: - El señor Ricardo Roa Escarraga ingresó a la Permanente Central de la ciudad de Ibagué el 27 de marzo del 2021, fecha en la cual se tiene conocimiento del daño. - El 28 de marzo del 2021, inicia el conteo del término de caducidad de 2 años estipulados en el artículo 164 del C. de P.A. y de lo C.A. - Por ende, el 28 de marzo del 2023, feneció el término de caducidad y/o oportunidad para demandar. - La conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos fue solicitada el 18 de diciembre de 2023. - La demanda fue radicada según acta de reparto el día 12 de marzo del 2024.
Frente a lo anterior, es evidente que la demanda de Reparación Directa que nos ocupa fue presentada de forma extemporánea, es decir, posterior al vencimiento de los 2 años previstos, concluyendo entonces que le asistió razón al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, al rechazar la demanda por caducidad del medio de control, razón por la cual se confirmará el auto del 21 de junio del 2024 Como se ve, con los argumentos expuestos por el demandante en la solicitud de amparo se pretende continuar el debate jurídico que planteó en el trámite de la demanda de reparación directa No. 73001-33-33-009-2024-00140-00/01 para su admisión, y reiterar su inconformidad respecto al conteo del término de caducidad del medio de control.
Insiste en que se trataba de un daño continuado (pues lo padeció durante su privación de la libertad en la Unidad Permanente Central de la Policía de Ibagué) y, por lo tanto, el término de caducidad solo debió iniciar cuando salió del centro de detención. Si bien el actor alega la configuración de un defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, lo cierto es que invoca esas causales específicas con el propósito de insistir en los argumentos que expuso en el recurso de apelación interpuesto contra el auto de primera instancia y que confirmó el a quo.
Finalmente, la Sala no pasa por alto que con la impugnación el demandante también citó sentencias12 de tutela dictadas por la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación con contornos fácticos similares a los estudiados en este asunto en los que fueron amparados los derechos fundamentales de los accionantes, sin embargo, no serán estudiados por cuanto constituyen argumentos nuevos que no fueron planteados en la demanda de tutela respecto de los cuales la autoridad judicial demandada no pudo 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia 5 de mayo de 2025, exp. 11001-03-15-000-2025- 01176-00, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez; sentencia 19 de mayo de 2025, exp. 11001-03-15-000-2025-02071- 00, C.P.: Fernando Alexei Pardo Flórez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01626-01 Demandante: Ricardo Roa Escarraga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ejercer su derecho de defensa, sumado a que, se trata de providencias judiciales dictadas con posteridad (5 y 19 de mayo de 2025) a la cuestionada (17 de octubre de 2024)13.
En el escenario que propone el demandante, la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por la autoridad judicial demandada en el proceso contencioso-administrativo, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional. La acción de tutela tiene como fin la protección de derechos fundamentales, y no puede utilizarse como instancia adicional de los procesos ordinarios.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por el demandante. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, de conformidad con la motivación. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 13 Con todo lo Sala encuentra que, la posición expuesta por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado en esas providencias no constituye una posición pacifica al interior de esa Sección, pues, de hecho, la providencia impugnada fue dictada por la Subsección B y declaró improcedente la solicitud de amparo y, en el expediente 11001031500020250192700 la Subsección C, también declaró improcedente una acción de tutela con supuestos fácticos similares.