CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Demandante: Martha Eugenia Guerra Castañeda Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Tema: Reliquidación de pensión ordinaria de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985; factores salariales que deben tenerse en cuenta en el ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 16 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 48 a 58). La señora Martha Eugenia Guerra Castañeda, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de la Resolución 13947 de 21 de julio de 2010, por medio de la cual el extinguido Instituto de Seguros Sociales (ISS) reconoció pensión de jubilación a la demandante; y se anulen las Resoluciones 14439 de 23 de mayo de 2012, GNR 317816 de 28 de octubre de 2016 y VPB 1952 de 17 de enero de 2017, por las que el ISS (con la primera) y Colpensiones negaron el reajuste de esa prestación. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada «[…] expedir el acto administrativo en el cual se reconozca el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y que se liquide el IBL según la Ley 33 de 1985 […]», esto es, con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios, pero en caso de que la mesada resulte inferior 2 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones a la concedida no se disminuya su monto; indexar las sumas adeudadas y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 193 del CPACA; por último, condenar en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que laboró por más de 20 años al servicio de entidades públicas, por lo que, mediante Resolución 13947 de 21 de julio de 2010, el entonces ISS le reconoció pensión de jubilación, con una tasa de remplazo del 75%, a partir del 1º de junio de 2010; posteriormente, solicitó de este el reajuste de su prestación, con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 6 meses, a lo que se negó, a través de Resolución 14439 de 23 de mayo de 2012.
Igualmente, con escrito de 13 de octubre de 2016, deprecó de Colpensiones la reliquidación de la referida pensión con la inclusión de los emolumentos recibidos en el último año de servicio, denegada por Resoluciones GNR 317816 de 28 de octubre de 2016 y VPB 1952 de 17 de enero de 2017. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 13 y 46 de la Constitución Política. Arguye que «[…] Colpensiones, al desconocer a los servidores del estado afiliados al fondos sus derechos y la aplicación de las normas que definen la forma como debe reconocerse sus prestaciones, no solo está logrando un enriquecimiento ilícito, sino que se olvida de los fines esenciales del Estado Social de Derecho cuyo sustento son los principios de solidaridad y dignidad humana» (sic para toda la cita). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 68 a 90).
La accionada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que unos son ciertos y otros no comportan situaciones fácticas. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inepta demanda por habérsele dado el trámite de un proceso diferente al que corresponde, inexistencia de la obligación, cumplimiento de la obligación, cobro de lo no debido, pago y compensación, prescripción, improcedencia de la indexación, buena fe e imposibilidad de condena en costas.
Asevera que los actos demandados se expidieron con observancia de las disposiciones previstas en la Ley 33 de 1985, con el promedio de lo recibido durante los últimos 10 años; asimismo, expresa que los emolumentos tenidos en cuenta, para la liquidación de la prestación, fueron los reportados por el empleador, por tanto, incluir factores sobre los cuales no haya efectuado aportes, 3 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones iría en contra de los principios de solidaridad e igualdad. 1.6 La providencia apelada (ff. 171 a 179).
El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera), mediante sentencia de 16 de diciembre de 2020, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[…] [d]e la revisión de la Resolución 13947 del 21 de julio de 2010 que reconoce y ordena el pago de la pensión de vejez a la demandante, se puede evidenciar que la liquidación de la misma, se hizo conforme a lo indicado por el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, [con] el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicio [y] los factores salariales sobre los que se efectuaron aportes o cotizaciones al [s]istema de [p]ensiones». 1.7 El recurso de apelación (ff. 181 a 184).
Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, por cuanto cumplió los requisitos para acceder a la pensión de jubilación de la Ley 33 de 1985, con anterioridad a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el fallo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, por ende, tiene una situación consolidada y un derecho adquirido, por lo que solicita apartarse del referido precedente jurisprudencial, toda vez que genera inseguridad jurídica y quebranta el derecho a la igualdad.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 1º de febrero de 2021 (f. 185) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de noviembre siguiente (f. 192), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 4 de abril de 2022 (f. 195), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras1. 2.1.1 Parte demandante.
La actora, a través de apoderado, reitera los planteamientos expuestos en su escrito de apelación. 2.1.2 Entidad demandada. La accionada, por intermedio de apoderado, itera lo 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 4 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones expresado en la contestación de la demanda e insiste en que resultan obligatorios los fallos de la Corte Constitucional acerca del tema, así como el del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018.
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en la Ley 33 de 1985; o, por el contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional3 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19934, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al 3 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 4 El artículo 36 indica: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (negrilla fuera del texto). 6 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibidem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143- 01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 7 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas5. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, 5 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 8 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular.
Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.
De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3°. del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1°. de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron al sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6°. se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados. 9 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que se alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 1o.
El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. […].
Obsérvese que la Ley 33 de 1985 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años. Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario promedio. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, la demandante nació el 16 de abril de 1951 (CD en folio 98) b) De conformidad con «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL», expedido por la gobernación de Antioquia, la accionante prestó sus servicios en ese departamento, en calidad de «técnico en programación en la secretaría de servicios administrativos» desde el 5 de octubre de 1978 hasta el 4 de octubre de 1979; como «visitadora en la contraloría» del 12 de febrero de 1980 al 18 de agosto de 1986; y en condición de «profesional universitario» entre el 3 de octubre de 2007 y el 17 de enero de 2008 (CD en folio 98). c) «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» del municipio de San Pedro de los Milagros (Antioquia), que da cuenta de que la actora laboró como tesorera de rentas municipales desde el 1º de mayo de 1988 hasta el 6 de febrero de 1989 (CD en folio 98). d) «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» de 11 de marzo de 2009, emanado de la Contraloría General de la República, según el cual la demandante 10 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones ingresó a esa entidad en calidad de profesional universitario grado 2, a partir del 5 de agosto de 1994 (con algunos períodos de interrupción) y a la fecha de expedición del documento se encontraba activa (CD en folio 98). e) Resolución 388 de 13 de mayo de 2010, con la que el contralor general de la República acepta la renuncia presentada por la accionante al cargo de profesional universitario grado 2, a partir del 1º de junio de 2010 (CD en folio 98). f) Resolución 13947 de 21 de julio de 2010 (ff. 13 a 15), por medio de la cual el extinguido ISS reconoció pensión de jubilación a la actora con fundamento en la Ley 33 de 1985, a partir del 1º de junio de 2010, con un IBL de $2.624.310, al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 75%, de conformidad con el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. g) Mediante Resolución 14439 de 23 de mayo de 2012, la entidad referida en la letra anterior negó el reajuste de la prestación deprecado por la accionante con fundamento en el Decreto 929 de 1976, al considerar que «su vinculación a la Contraloría General de la República fue el día 5 de [a]gosto de 1994, fecha posterior al 1[º] de [a]bril de 1994 […] para la cual entra en vigencia […] la Ley 100 de 1993» (ff. 16 y 16 vuelto). h) A través de Resolución GNR 317816 de 28 de octubre de 2016, Colpensiones se pronunció de manera desfavorable sobre la petición efectuada por la actora tendiente a reliquidar su pensión con todos los haberes salariales devengados durante el último año de servicio, al estimar que «para obtener el ingreso base de liquidación […], se toma[ro]n los factores […] establecidos en el artículo 1[º] del Decreto 1158 de […] 1994, [por lo que] NO es procedente realizar la reliquidación […] conforme lo establecido en la [s]entencia SU 230 de 2015 […] por tanto se liquida la prestación con los últimos 10 años de servicio» (sic) [ff. 22 a 25].
Además, indica que la demandante prestó sus servicios de la siguiente manera: 6 Instituto Nacional de Tránsito Empleador Desde Hasta Años Meses Días Departamento de Antioquia 05/10/1978 12/02/1980 04/10/1979 18/08/1986 6 11 6 29 6 Municipio de San Pedro de los Milagros 05/06/1988 06/02/1989 8 1 1 INTRA6 11/10/1989 07/10/1993 3 11 26 11 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones i) Inconforme con la determinación anterior, la actora interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, resueltos a través de Resolución VPB 1952 de 17 de enero de 2017 expedida por la entidad demandada, en el sentido de confirmar el acto administrativo impugnado (ff. 30 a 39). j) De conformidad con certificado emitido por la directora de gestión del talento humano de la Contraloría General de la República, la accionante devengó entre el 1º de junio de 2009 y el 30 de mayo de 2010, asignación básica, bonificaciones por servicios y especial; y primas de vacaciones, servicios y navidad (f. 41).
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la accionante está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad (nació el 16 de abril de 1951). Igualmente, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la actora trabajó en diferentes entidades públicas de manera interrumpida desde el 5 de octubre de 1978 hasta el 30 de mayo de 2010 (27 años, 3 meses y 15 días);
(ii) mediante Resolución 13947 de 21 de julio de 2010, el extinguido ISS le reconoció pensión de jubilación con fundamento en la Ley 33 de 1985, a partir del 1º de junio de 2010, con un IBL de $2.624.310, al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 75%, de conformidad con el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; (iii) a través de Resolución 14439 de 23 de mayo de 2012, la aludida entidad negó el reajuste de la prestación deprecado por la actora con fundamento en el Decreto 929 de 1976, al considerar que «su vinculación a la Contraloría General de la República fue el día 5 de [a]gosto de 1994, fecha posterior al 1[º] de [a]bril de 1994 fecha para la cual entra en vigencia […] la Ley 100 de 1993»; y (iv) por Resolución GNR 317816 de 28 de octubre de 2016, Colpensiones se pronunció de manera desfavorable sobre la petición formulada por la accionante tendiente a obtener la reliquidación de su pensión con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, al estimar que «para obtener el ingreso base de liquidación […], se toma[ro]n los factores […] establecidos en el artículo 1[º] del Decreto 1158 de […] 1994, [por lo que] NO es procedente 7 Con algunos períodos de interrupción Contraloría General de la República 05/08/1994 30/05/20107 14 10 Departamento de Antioquia 01/10/2007 01/11/2007 28/10/2007 17/01/2008 2 27 16 Total 27 3 15 12 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones realizar la reliquidación […] conforme lo establecido en la [s]entencia SU 230 de 2015 […] por tanto se liquida la prestación con los últimos 10 años de servicio» (sic); inconforme con tal determinación, interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, resueltos con Resolución VPB 1952 de 17 de enero de 2017, en el sentido de confirmar el acto administrativo impugnado.
Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas contenidas en la Ley 33 de 1985 (en cuanto a requisitos y tasa de reemplazo), y el IBL tenido en cuenta fue el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, de acuerdo con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Así las cosas, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que, además, guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el que carece de asidero jurídico lo pretendido por la accionante, en el sentido de reajustar su prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de labores.
Cabe precisar que si bien el fallo del Consejo de Estado, en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a los actos administrativos acusados, la sala plena de esta Corporación advirtió que «[…] por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los 13 Expediente: 05001-23-33-000-2017-00436-01 (1350-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Martha Eugenia Guerra Castañeda contra Colpensiones elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda.
Por último, comoquiera que quien se halla legalmente habilitado para ello confirió poder en nombre de la Administradora Colombiana de Pensiones, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este8. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 16 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala tercera), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Martha Eugenia Guerra Castañeda contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), conforme a la parte motiva. 2º. Reconócese personería al abogado José Octavio Zuluaga Rodríguez, con cédula de ciudadanía 79.266.852 y tarjeta profesional 98.660 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en los términos del poder conferido. 3º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS 8 Memorial adjuntado en SAMAI.