Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la demandante y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (en condición de coadyuvante de la actora) en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos probados en el expediente, así como los argumentos expuestos por la actora frente a la decisión judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá el caso concreto en torno a las pretensiones de la demandante.
Hechos probados. a) En el proceso reposa contrato de asociación celebrado el 22 de diciembre de 2003 entre la tutelante y Meta Petroleum Corp., para la exploración y explotación de hidrocarburos en el área denominada “Quifa”, ubicada en Puerto Gaitán, Meta, en el que se estableció un plazo de 28 años. b) De igual modo, se evidencia el Otrosí No. 1 del mencionado contrato de asociación suscrito el 25 de mayo de 2005, donde se regularon nuevas condiciones económicas, entre estas, la cláusula 14.9, denominada “Participación Adicional en Producción para ECOPETROL por Precios Altos”, en la cual se estipuló un incremento en la participación correspondiente a Ecopetrol de los hidrocarburos líquidos y gaseosos durante la ejecución. Frente a los hidrocarburos líquidos se consagró que habría lugar a dicho aumento en el evento en que (i) “la producción acumulada de cada Campo Comercial, incluyendo el volumen correspondiente a las regalías, supere los cinco (5) millones de barriles de Hidrocarburos Líquidos” y (ii) “el precio promedio aritmético simple del crudo marcador ‘West Texas Intermediate’ (WTI), en un mes calendario supere el precio base Po para Hidrocarburos Líquidos, definido de acuerdo con el numeral 14.9.3”.
En la referido numeral 14.9.3 se consignó que la “(…) participación adicional para ECOPETROL en la producción de Hidrocarburos Líquidos e Hidrocarburos Gaseosos se calculará a partir de la siguiente fórmula: Donde: PAP: Porcentaje de Participación Adicional en la producción para ECOPETROL”. c) El 13 de marzo de 2013 se dictó un laudo arbitral, donde se dirimió la controversia relacionada con la interpretación de la citada cláusula 14.9.3, en el cual se determinó “(…) que de conformidad con el texto del otrosí ha de concluirse que la fórmula prevista en la cláusula 14.9.3 debe aplicarse a la totalidad de la producción” del pozo “(…) y no tan solo de la parte correspondiente a Meta Petroleum”.
Asimismo, se advirtió que, “(…) debido a que no fue voluntad de las partes habilita[r al Tribunal de Arbitramento] para emitir eventuales declaraciones de condena derivadas del alcance de la interpretación definitoria, debe abstenerse de cualquier pronunciamiento [al] respecto (…)”. d) El 16 de agosto de 2013 Meta Petroleum Corp. le indicó a Ecopetrol S. A. que “(…) no encuentra viable ni procedente acceder a la solicitud que hace (…) de cumplir con la obligación en dinero, como tampoco encuentra viable ni procedente acceder a la solicitud para que se reconozcan las diferencias en el precio del petróleo en el tiempo por el cambio de un marcador internacional del crudo, y mucho menos reconocer indexación sobre una obligación que no es dineraria”. e) Por lo anterior, el 20 de septiembre de 2016 Ecopetrol S. A. presentó demanda de controversias contractuales en contra de Meta Petroleum Corp.
(expediente 25000-23-36-000-2016-01964-00), encaminada a obtener el pago de la diferencia entre el valor que tenían los barriles de crudo no entregados oportunamente (desde el 3 de abril de 2011 hasta el 14 abril de 2013) y el valor que estos tenían a la fecha de entrega real (entre el 1° de julio de 2013 y el 11 de marzo de 2014). f) El 3 de octubre de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” admitió la mencionada demanda ordinaria, la cual fue contestada el 17 de marzo de 2017 por la empresa demandada, en cuyo escrito propuso la excepción previa de inepta demanda, por falta de estimación razonada de la indemnización o compensación pretendida, y las excepciones de mérito de “Cumplimiento del Contrato de Asociación Quifa”, “Ausencia de responsabilidad de Meta Petroleum”, “Inexistencia de perjuicio indemnizable”, “Pago oportuno de los hidrocarburos por concepto de PAP”, “La actuación de ECOPETROL es contraria a sus actos propios” e “innominada”.
Posteriormente, el 17 de mayo de 2017 Ecopetrol S. A. reformó la demanda, la cual fue admitida el 25 de los mismos mes y año y frente a la cual se pronunció la accionada el 27 de junio de ese año, para reiterar las excepciones propuestas el 17 de marzo anterior y agregar la de “Inexistencia de enriquecimiento de la Asociada y correlativo empobrecimiento de ECOPETROL”.
Finalmente, el 18 de julio de 2019 se celebró audiencia inicial dentro de esas diligencias, en la que se declaró no probada la excepción de inepta demanda formulada por Meta Petroleum Corp. g) Se observa que el 9 de octubre de 2020 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” emitió sentencia, mediante la cual accedió a las pretensiones, al estimar que “el retardo en la entrega de crudo, sí es imputable a META PETROLEUM, pues era la que tenía dudas respecto a la aplicación de la fórmula pese haberla negociado antes de la suscripción del contrato, posición que desde el primer momento privó de los beneficios económicos y materiales a ECOPETROL, quien no tuvo la oportunidad de disponer, distribuir y comercializar los barriles faltantes”.
Respecto de la caducidad en el medio de control, indicó que como “(…) la cláusula 23 del Otrosí No. 1 establece que la duración máxima del contrato es de 28 años, a partir de la suscripción del contrato, es decir desde el 22 de diciembre de 2003 del contrato y que el presente es de tracto sucesivo; se tiene que la acción se ha incoado oportunamente”. h) Contra la anterior decisión judicial, el 16 de marzo de 2021 la empresa Meta Petroleum Corp. interpuso recurso de apelación, con fundamento en que “[e]l ejercicio de una atribución y derecho en un contrato, cual es el de establecer la real voluntad explicitada en el Otrosí (…), no puede calificarse como un incumplimiento contractual por la no entrega de una producción de hidrocarburos de un Campo sometido a las reglas de un contrato de asociación. Más aún, no puede haber incumplimiento cuando el mismo ECOPETROL admitió la existencia de las diferencias hermenéuticas entre las partes y la sometió a arbitraje.
Se resalta que en momento alguno ECOPETROL esgrimió un incumplimiento, ni sometió incumplimiento alguno del Otrosí No. 1 (…) a un arbitraje, ni en el arbitraje convocado pidió como pretensión incumplimiento alguno”, en esa medida, “(…) la participación adicional (…), sólo sería exigible a partir de la ejecutoria del laudo arbitral en adelante”. i) El 17 de marzo de 2023 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, desató la referida alzada, en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia, para en su lugar, declarar la caducidad del medio de control, para lo cual anotó que se apartaba “(…) de la regla de oportunidad utilizada por la primera instancia, en la que difirió el cómputo inicial de la caducidad a la finalización del plazo de 28 años del contrato de asociación y a su etapa liquidatoria (…)”, al estimar: (…) si bien la controversia se finca en la entrega tardía de unos barriles de crudo en que, según Ecopetrol, habría incurrido Meta Petroleum y en los perjuicios derivados de esa situación –diferencia de precios-, ciertamente dicha disputa se produjo como consecuencia de la diferencia interpretativa de la cláusula 14.9.3. del otrosí 1 que al cabo vino a definir la justicia arbitral, cuestión que incidió en la aplicación de esa estipulación únicamente durante un período determinado por las mismas partes -3 de abril de 2011 al 14 de abril de 2013-, sin que pueda afirmarse que las consecuencias económicas del incumplimiento atribuido solo habrían de surgir concretamente al plano fáctico a la finalización del vínculo negocial o habrían de tener injerencia en la proyección de su ejecución en el futuro próximo o lejano y hasta su terminación. Ello se debe a que, una vez dictado el laudo y zanjada la discusión interpretativa, las partes continuaron ejecutando la pluricitada cláusula del contrato con arreglo a la hermenéutica del Tribunal de Arbitramento, de tal suerte que la disputa que se pone a consideración está circunscrita a la diferencia de precios producida entre el 3 de abril de 2011 hasta el 11 de marzo de 2014 y calculada solo en relación con los 1’649.935 barriles de crudo que se habrían dejado de entregar entre el 3 de abril de 2011 y el 14 de abril de 2013.
Recuérdese que en este caso no se está reclamado el cumplimiento de la obligación contractual materializada en la entrega de los barriles de crudo que, se afirma, se adeudaban en acatamiento de la interpretación de la cláusula 14.9.3 por la justicia arbitral, pues no hay discusión acerca de la satisfacción de este compromiso negocial; lo que se persigue es el pago de los perjuicios que, de acuerdo con Ecopetrol, generó su entrega tardía. (…) Con base en lo anterior, la Sala considera que, en este caso, el presupuesto procesal de la caducidad del medio de control de controversias contractuales se determina según la regla general prescrita en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, que impone su cómputo a partir del día siguiente al de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento, en atención a que no es un contrato sometido a la Ley 80 de 1993, por lo que no es procedente dar aplicación a lo dispuesto en los numerales iv) y v) de ese literal, a lo que se agrega que en el contrato de asociación génesis de la controversia las partes no estipularon una etapa de liquidación. En ese orden, el conteo de los dos años inició el 16 de agosto de 2013, día siguiente de aquel en que Metro Petroleum informó a Ecopetrol que no reconocería la diferencia de precios reclamada por la entidad pública.
Es claro que para entonces se develó la clara intención de aquella de no pagar los perjuicios en que la demandante basa la reclamación, siendo desde ese momento suficientemente conocido para la actora que sus aspiraciones económicas no serían satisfechas. Ante ese panorama, los dos años vencían el 16 de agosto de 2015, razón por la cual, al haberse presentado la demanda el 20 de septiembre de 2016, se concluye que su formulación fue extemporánea (…).
Incluso, si se estimara que el supuesto fáctico de las pretensiones emergió cuando se finalizó la entrega de los 1’649.935 barriles de crudo -11 de marzo de 2014-, por ser ese el lindero temporal que sirvió de base para calcular la diferencia de precios que hoy es objeto de pretensión, también en ese escenario el medio de control estaría caducado de cara al hecho de que para la fecha de interposición de la demanda ya habrían transcurrido más de dos años.
La demanda de tutela. La Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol S. A.), por conducto de apoderado judicial, interpuso el presente escrito de amparo con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales antedichos, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el fallo del 17 de marzo de 2023, mediante el cual la mencionada Corporación revocó la providencia del 9 de octubre de 2020, donde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, accedió a las pretensiones consignadas en la demanda de controversias contractuales promovida en contra de la empresa Meta Petroleum Corp.
(hoy Frontera Energy Corp.), para en su lugar, declarar la caducidad del medio de control (expediente 25000-23-36-000-2016-01964-01). En consecuencia, pidió que, en su lugar, se ordene a la autoridad accionada emitir una nueva sentencia en la que determine que el asunto ordinario se instauró en tiempo y, en esa medida, se acceda a las súplicas allí formuladas.
Hechos. La tutelante adujo que el fallo enjuiciado incurrió en defecto sustantivo, por cuanto se tuvo en cuenta el literal j), del numeral 2, del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), pese a que la regla allí contenida no era aplicable a su caso concreto, toda vez que, el contrato celebrado requería de liquidación, por ende, se debió haber acogido el numeral v) de ese literal j), o en el evento de considerarse que no requería dicha liquidación, se debió acudir a su numeral (ii).
Asimismo, manifestó que se configuró también un defecto procedimental, porque no se le otorgó la posibilidad de controvertir durante las diligencias ordinarias lo relacionado con la caducidad, dado que esta no se advirtió en ningún momento procesal, lo que también implicó la imposibilidad de recurrir dicha determinación judicial, en razón a que la configuración de dicho fenómeno procesal se declaró de oficio en segunda instancia. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”.
A través de la ponente del fallo acusado, sostuvo que la intención de la actora “( ) no es otra que, por vía de la acción constitucional, reabrir una tercera instancia, en tanto su oposición se centra en controvertir las razones que llevaron a encontrar configurada la caducidad del medio del control de controversias contractuales”. Además, indicó que, “(…) si bien la controversia se fincó en la entrega tardía de unos barriles de crudo en que, según Ecopetrol, habría incurrido Meta Petroleum y en los perjuicios derivados de esa situación –diferencia de precios-, ciertamente dicha disputa se produjo como consecuencia de la diferencia interpretativa de la cláusula 14.9.3. del otrosí 1, que al cabo vino a definir la justicia arbitral, cuestión que incidió en la aplicación de esa estipulación únicamente durante un período determinado por las mismas partes -3 de abril de 2011 al 14 de abril de 2013-, sin que pueda afirmarse que las consecuencias económicas del incumplimiento atribuido solo habrían de surgir concretamente al plano fáctico a la finalización del vínculo negocial o habrían de tener inherencia en la proyección de su ejecución en el futuro próximo o lejano y hasta su terminación”.
Lo anterior, toda vez que, “(…) una vez dictado el laudo y zanjada la discusión interpretativa, las partes continuaron ejecutando la pluricitada cláusula del contrato con arreglo a la hermenéutica del Tribunal de Arbitramento, de tal suerte que la disputa que se ponía a consideración estaba circunscrita a la diferencia de precios producida entre el 3 de abril de 2011 hasta el 11 de marzo de 2014 y calculada solo en relación con los 1’649.935 barriles de crudo que se habrían dejado de entregar entre el 3 de abril de 2011 y el 14 de abril de 2013”, es decir, “(…) no se estaba reclamando el cumplimiento de la obligación contractual materializada en la entrega de los barriles de crudo que, se afirma, se adeudaban en acatamiento de la interpretación de la cláusula 14.9.3 por la justicia arbitral, pues no hay discusión acerca de la satisfacción de este compromiso negocial; lo que se perseguía era el pago de los perjuicios que, de acuerdo con Ecopetrol, generó su entrega tardía”. 1.2.2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”.
Adujo que, “no se incurrió en una irregularidad procesal con un efecto decisivo o determinante en la sentencia ni defecto material o sustantivo, como quiera que la inconformidad de la accionante recae en la decisión de segunda de instancia fechada el diecisiete (17) de marzo de dos mil veintitrés (2023), a través del cual se revocó la sentencia de nueve (9) de octubre de dos mil veinte (2020) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y en su lugar, se declaró la caducidad del medio de control de controversias contractuales”. 1.2.3 Meta Petroleum Corp.
(hoy Frontera Energy Colombia Corp.). Afirmó que, “Esta tutela claramente pretende hacer un juicio de corrección de una sentencia de un órgano de cierre, al revivir un debate legal sobre la interpretación correcta de una norma procesal, en una controversia que carece de dimensión constitucional. Por estos motivos solicito que la tutela sea declarada improcedente”.
En todo caso, también anotó que no se configuraron el defecto sustantivo ni el defecto procedimental alegados, puesto que, (i) se “(…) aplicó correctamente la norma general prevista en el artículo 164, literal j), del CPACA, para un caso con unas circunstancias específicas (contrato no regido por la Ley 80, aún vigente y no sujeto a liquidación) que hacían aplicable esa regla general y ninguna de las reglas específicas de ese literal”; y (ii) el “(…) el CPACA claramente ordena declarar de oficio la caducidad”, por ende, la configuración de dicho fenómeno no solamente se puede advertir en primera instancia. 1.3 Solicitud de coadyuvancia. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado afirmó coadyuvar a la actora, para que se accediera al amparo deprecado, en razón a que el fallo objeto de censura incurrió en defecto sustantivo, pues “(…) el Consejo de Estado aplicó erróneamente las normas de caducidad para controversias contractuales, omitiendo la existencia de normas especiales, con la gravísima consecuencia sustancial de que no se estudió el fondo de las pretensiones de Ecopetrol (que, por lo demás, había obtenido fallo favorable en primera instancia).
Ahora bien, toda vez que la norma erróneamente aplicada en segunda instancia es la de caducidad de la acción, precepto normativo procesal de orden público, se configura a la vez un defecto procedimental absoluto e imposible de corregir”. 1.4 Providencia impugnada. El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante fallo del 28 de septiembre de 2023 declaró improcedente el trámite de la referencia, al no superar la exigencia de relevancia constitucional, tras considerar que “(…) la discusión planteada por la sociedad accionante pone en evidencia una inconformidad con la conclusión a la que llegó el juez de segunda instancia, respecto al fenómeno de la caducidad en el medio de control de controversias contractuales”.
Además, “(…) la discusión acá suscitada tiene un componente estrictamente patrimonial, pues, en últimas, lo pretendido por Ecopetrol SA es obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero, las cuales, en su sentir, son adeudadas por la sociedad Meta Petroleum Corp, hoy Frontera Energy Colombia Corp. Sucursal Colombia”. Por otro lado, se admitió la coadyuvancia presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.4 Impugnación. 1.4.1 Ecopetrol S. A. Inconforme con la anterior decisión, la actora la impugnó sin exponer argumento alguno. Posteriormente, durante el trámite de segunda instancia, adujo que el presente asunto tiene relevancia constitucional, porque el debate gira en torno a “(…) la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a administración de justicia, causados como consecuencia de la indebida aplicación del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, lo cual implicó, además, la imposibilidad de “(…) controvertir judicialmente la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, relacionada con la declaratoria de oficio, en segunda instancia, de la caducidad del medio de control de controversias contractuales”. 1.4.2 Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
En su condición de coadyuvante de la accionante, interpuso impugnación, para cuyo propósito insistió en lo expuesto en el escrito de coadyuvancia y, adicionalmente, indicó que “(e)n el caso concreto se involucra un debate jurídico que gira en torno al contenido, alcance y goce de derecho fundamentales y no se refiere exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, como erróneamente expone el fallador de primer grado”, en razón a que “[l]a errónea aplicación del ordenamiento jurídico en este campo conlleva a una denegación de justicia”.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de las presentes impugnaciones. 2.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela. Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
Para arribar a la anterior conclusión, el Consejo de Estado sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.””. De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: “(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”. Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses).
Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el asunto bajo estudio, para proseguir así con el estudio de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, de la siguiente manera: De lo anterior se evidencia que la presente acción de tutela cumple los presupuestos generales de procedibilidad contra providencia judiciales, razón por la cual esta Sala procederá a formular el problema jurídico que deberá resolver en el presente asunto. 2.3 Problema jurídico.
Le corresponde a esta Subsección determinar si la sentencia del 17 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, que revocó el fallo del 9 de octubre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora, tras considerar que, en esencia (i) se inaplicó la normativa que se avenía al caso concreto para establecer si había operado o no la caducidad en las diligencias ordinarias, puesto que, en su criterio, si bien se debía acudir al literal j), numeral 2, del artículo 164 del CPACA para tal propósito, la controversia no se enmarcaba dentro del evento allí consagrado de manera general, sino a las situaciones especiales previstas en los numerales v) o ii) de dicho literal; y (ii) al haber declarado probado el referido fenómeno jurídico en segunda instancia, sin que se haya planteado tal situación durante el trámite de primer grado, le impidió controvertir la decisión. Con ese propósito, la Sala se pronunciará, concretamente, sobre los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, a saber: (i) defecto sustantivo y (iii) defecto procedimental. 2.4 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales. La Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional sistematizó las denominadas vías de hecho en las cuales podían incurrir las providencias dictadas por los jueces de la República en sus distintas especialidades (penal, civil, laboral, contencioso administrativo, y demás) y, por consiguiente, la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de estas.
Posteriormente, mediante la Sentencia T-217 de 2010 esa misma Corporación rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales generales y específicas de procedibilidad con el propósito de destacar, con mayor énfasis, la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Dicha tesis sigue vigente, por ejemplo, entre otras, en la Sentencia SU-128 de 2021. En esa medida, la actual doctrina constitucional establece que únicamente procede la acción de tutela en contra de decisiones judiciales cuando se cumplen, además de los requisitos generales relacionados en precedencia, los específicos que se relacionan a continuación, denominados, defectos: Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, no obstante, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia, lineamientos que esta Subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos.
En el sub lite se alega que el fallo acusado incurrió en: (i) defecto sustantivo y (ii) defecto procedimental. En cuanto al defecto procedimental, se precisa que puede presentarse en dos modalidades: (i) absoluto, cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y (ii) por exceso ritual manifiesto, que ocurre cuando «[…] hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales», es decir, se privilegian aspectos formales sobre el derecho sustancial, lo que afecta la garantía de acceso a la administración de justicia. La Corte Constitucional, en sentencias SU-195 de 2002, C-590 de 2005 y T-737 de 2007, ha dicho que en la causal por defecto procedimental deben concurrir los siguientes elementos: (i) que no se pueda corregir la irregularidad por otra vía;
(ii) que el defecto procesal afecte directamente la decisión acusada de vulnerar derechos constitucionales fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada, salvo que las propias circunstancias del caso lo impidieran; (iv) que como consecuencia de lo anterior, se vulneran garantías superiores; y (v) que no puede ser atribuible al afectado el desconocimiento del procedimiento que se arguye.
Resulta oportuno anotar que la aludida Corporación también ha indicado que el defecto procedimental de carácter absoluto se configura cuando el juez no observa las formas propias de cada juicio, bien sea porque sigue uno ajeno al autorizado (actúa por fuera de sus competencias), lo que implica exigir trámites o requisitos que no corresponden, u omite adelantar etapas procesales en desconocimiento del principio de legalidad y, por ende, del derecho constitucional fundamental al debido proceso de las partes intervinientes.
En relación con el defecto sustantivo, resulta oportuno precisar que el artículo 230 de la Constitución Política consagra que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando el litigio es desatado con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo que este defecto implica “( ) la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales”. 2.6 Solución al caso concreto.
La parte actora acudió a la presente acción de amparo con la finalidad de solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró conculcados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Lo anterior, en virtud del fallo de controversias contractuales dictado por esa autoridad judicial, que revocó la sentencia de primera instancia del 9 de octubre de 2020 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, a través de la cual accedió a las pretensiones que apuntaban a obtener el pago de la diferencia entre el costo que tenían los barriles de crudo cuando debían ser entregados y el valor que tenían al momento en que, en efecto, fueron recibidos, para en su lugar, declarar la caducidad del medio de control.
Puesta así la situación, a continuación, la Sala analizará cada uno de los reproches endilgados por la parte demandante: 2.6.1 Defecto sustantivo. En el asunto sub judice se tiene que la accionante adujo que la providencia reprochada incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que, la autoridad accionada para definir lo relativo a la configuración de la caducidad aplicó una normativa que no correspondía a la controversia suscitada, puesto que, acogió el literal j), numeral 2, del artículo 164 del CPACA, cuando lo correcto era haber acudido a los eventos consagrados en el numeral v) o ii) de dicho literal para tal efecto.
Lo anterior, por cuanto el contrato de asociación celebrado el 22 de diciembre de 2003 con la empresa Meta Petroleum Corp. requería de liquidación, por ende, era aplicable el numeral v) del literal j), numeral 2, del artículo 164 del CPACA para efectos de determinar si la demanda de controversias contractuales se incoó oportunamente o, en su defecto, de estimarse que no resultaba indispensable dicha liquidación, acoger lo estipulado en el numeral ii) del referido literal j).
Para desatar el presente asunto, se precisa que la caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, puesto que evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.
Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto. El literal j, del numeral 2, del artículo 164 del CPACA prevé diferentes escenarios que deben tenerse en cuenta al calcular la caducidad del medio de control de controversias contractuales, que en lo pertinente al caso, establece: “La demanda deberá ser presentada: (…) 2.
En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento.
En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;”.
Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 señala que, cuando los litigios que se ventilan a través del medio de control de controversias contractuales, entre otros mecanismos judiciales, son transigibles, la conciliación “siempre constituirá requisito de procedibilidad”, sin embargo, en el artículo 613 del Código General del Proceso (CG) se prevé que “[n]o será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública” (destaca la Sala).
Ahora bien, en el evento en que los dos (2) años de que trata la letra j del numeral 2 del artículo 164 del CPACA finalicen un día feriado o vacante, el medio de control debe promoverse el primer día hábil siguiente, tal como lo autoriza el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal. Efectuadas las anteriores precisiones, en el asunto sub judice se tiene que el 22 de diciembre de 2003 la tutelante y la empresa Meta Petroleum Corp. celebraron contrato de asociación para la exploración y explotación de hidrocarburos, el cual fue objeto de un otrosí, el 25 de mayo de 2005, en el que se agregaron nuevas condiciones económicas, entre estas, la consistente en que la actora recibiría de la mencionada empresa un incremento en la participación de producción por precios altos cuando se presentaran dos condiciones, a saber: (i) se superaran 5 millones de barriles de hidrocarburos y (ii) que el precio promedio aritmético fuera mayor al precio base (cláusula 14.9).
Sin embargo, cuando concurrieron las circunstancias que permitían el aludido incremento (lo cual acaeció el 3 de abril de 2011) se presentó una disparidad en la manera de calcularlo, pues mientras la accionante adujo que debía hacerse sobre la totalidad de la producción, para la empresa Meta Petroleum Corp., ello debía realizarse sobre la parte que le correspondía a esa compañía, motivo por el quel acudieron al Tribunal de Arbitramento, el cual el 13 de marzo de 2013 le halló la razón a la tutelante, decisión ejecutoriada el 14 de abril de esa anualidad.
Por lo anterior, la actora solicitó de la compañía Meta Petroleum Corp. el pago de la diferencia que resultara entre el costo de los barriles cuando debían ser entregados y el valor que tenían para el momento en que se hiciere la efectiva entrega, lo cual le fue negado el 16 de agosto de 2013. Conforme a la mencionada información, la autoridad accionada precisó que la controversia suscitada giraba en torno al reconocimiento de una diferencia de precios de los barriles de crudo desde el 3 de abril de 2011 hasta el 11 de marzo de 2014 (fecha de la última entrega del producto), calculada sobre los barriles que dejó de recibir oportunamente Ecopetrol S. A. entre el 2 de abril de 2011 y el 14 de abril de 2013, mas no sobre el cumplimiento de esa obligación contractual, pues fue realizada desde su causación, pero, en debida forma, a partir de la ejecutoria de la decisión arbitral.
En esa medida, se consideró que las referidas consecuencias económicas no se extendían hasta la finalización del contrato de asociación ni tenían injerencia en su ejecución y hasta su terminación, por cuanto, se insiste, la diferencia interpretativa acerca de la manera de calcular la aludida participación adicional fue zanjada el 13 de marzo de 2013 por el Tribunal de Arbitramento.
Con fundamento en dicho análisis, se concluyó que, al estar limitados los perjuicios reclamados en determinado lapso, era dable aplicar el literal j), numeral 2, del artículo 164 del CPACA y, por ende, se disponía para instaurar la demanda de controversias contractuales de 2 años a partir del “día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”, que, en este caso, se contabiliza desde cuando tuvo conocimiento de que la empresa Meta Petroleum Corp. no se los cancelaría, es decir, desde el 16 de agosto de 2013.
Para la Sala, la interpretación de la autoridad accionada, según la cual el litigio versaba sobre el pago de las diferencias entre los costos de barriles y no sobre el cumplimiento de alguna obligación contractual, corresponde a la realidad, por lo tanto, era dable concluir que se tenía certeza de un límite temporal de indemnización, razón por la cual la tutelante debía instaurar la demanda ordinaria dentro de los 2 años siguientes a partir del día cuando se originó dicha inconformidad, lo cual ocurrió el 16 de agosto de 2013, por cuanto en esa fecha adquirió certeza de que la empresa Meta Petroleum no le pagaría la diferencia a la que consideraba tener derecho, en esa medida, tenía hasta el 16 de agosto de 2015 para promover el medio de control, sin embargo, lo hizo hasta el 20 de septiembre de 2016, esto es, por fuera del referido lapso de los 2 años.
Asimismo, se observa que la autoridad accionada, en todo caso, analizó la oportunidad para presentar la demanda desde la última entrega de barriles de crudo, lo cual ocurrió el 11 de marzo de 2014, no obstante, tal actuación también se realizó por fuera del aludido término de 2 años, pues tenía hasta el 11 de marzo de 2016 y lo efectuó el 20 de septiembre de esa anualidad.
Así las cosas, no resultaba indispensable determinar si el contrato de asociación requería o no de liquidación, toda vez que, se reitera, el litigio versaba sobre el reconocimiento de perjuicios en determinado período, situación que, como lo anotó la autoridad accionada, no se extiende hasta la finalización de dicho acuerdo de voluntades, por lo que, de igual modo, tampoco influye que se haya pactado en ese documento una vigencia de 28 años, los cuales no han fenecido.
Con base en lo expuesto, la Sala observa que la conclusión de la autoridad judicial accionada, consistente en que en el proceso de controversias contractuales acaeció el fenómeno jurídico de la caducidad, no involucra irregularidad alguna en acoger el literal j), numeral 2, del artículo 164 del CPACA, por ende, no es dable atribuirle el defecto sustantivo invocado, el cual se configura, cabe aclarar, cuando la interpretación de la norma por parte del juez es abiertamente caprichosa, evento que no aconteció en la providencia atacada.
Sobre el particular, la Corte Constitucional precisó: “(…) la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial. En efecto, en la tarea de aplicación de las normas, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas que derivan de la interpretación de las disposiciones normativas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico, porque con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política, el funcionario judicial al administrar justicia goza de una libertad interpretativa, producto del respeto de la independencia y la autonomía judicial, que lo ponen a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción al orden jurídico, y que únicamente encuentran límite en la desviación caprichosa y arbitraria de la ley (…)”.
Por consiguiente, se concluye que el fallo atacado no incurrió en defecto sustantivo, pues no involucra una aplicación arbitraria del artículo 164 del CPACA, sino que comporta una interpretación razonable de la precitada norma, con fundamento en las particularidades del caso concreto. 2.6.2 Defecto procedimental. En el asunto sub examine se evidencia que la actora alegó que el fallo atacado incurrió en un defecto procedimental, por cuanto al haberse declarado la caducidad del medio de control de controversias contractuales en segunda instancia no se le otorgó la oportunidad de controvertir dicha determinación en esas diligencias, máxime cuando tal fenómeno no se planteó durante el trámite en primera instancia ni en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo emitido en esa instancia. Al respecto, se anota que el artículo 328 del CGP, (aplicable a los procesos contencioso-administrativos en virtud del artículo 306 del CPACA), en cuanto a la competencia del superior, prevé que “[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”.
De la anterior normativa se colige, como lo han sostenido en varias oportunidades la Corte Constitucional y esta Corporación, que el juez de segunda instancia no solo está facultado para desatar las inconformidades enunciadas en el recurso de apelación, sino también para abordar excepcionalmente asuntos del debate jurídico aun cuando no hayan sido objeto de la alzada, con el propósito de proteger el ordenamiento jurídico de decisiones ilegítimas.
Tanto es así que el artículo 187 del CPACA, al referirse al contenido de la sentencia, consagra que “[e]n la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”, entre estas la de caducidad.
En ese sentido se ha pronunciado esta Corporación, al sostener que “[l]a caducidad es un fenómeno jurídico de orden público, por lo tanto, se debe declarar de oficio cuando se encuentre probada; y por su carácter de orden público no es susceptible de renuncia o disposición por las partes y solo puede ser suspendida o interrumpida por disposición legal expresa”.
Asimismo, indicó que dicha regla “(…) opera tanto para primera como para segunda instancia, de manera que si en primera instancia se resolvió sobre la caducidad, bien a petición de parte o de oficio, el superior puede revisarla también de oficio o cuando la persona perjudicada con la decisión solicita su revocatoria mediante el recurso de apelación”.
Con fundamento en el anterior razonamiento, se concluye que la autoridad judicial accionada podía, al momento de dictar la sentencia de segunda instancia, declarar de oficio la excepción de caducidad en el evento de demostrarse, lo que, en efecto, realizó. En ese orden de ideas, resulta evidente que no se vulneró garantía superior alguna de la actora, en especial, el derecho de defensa, toda vez que, la autoridad judicial accionada contaba con respaldo normativo para declarar de oficio, en segunda instancia, la configuración de la caducidad en el medio de control de controversias contractuales.
De acuerdo con lo anterior, la providencia cuestionada no incurrió en defecto procedimental. IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó que la providencia cuestionada haya incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial invocadas (defecto sustantivo y defecto procedimental), por tal motivo, se revocará el fallo impugnado, que declaró improcedente la tutela de la referencia, para en su lugar, negar el amparo deprecado por Ecopetrol S. A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
REVOCAR la sentencia del 28 de septiembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela. En su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por Ecopetrol S. A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º.
NOTIFÍQUESE este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
COMUNÍQUESE la presente decisión a la Sección Quinta de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.