CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-011 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado Vinculados:: Tribunal Administrativo de Santander Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Bucaramanga Acción: Tutela (impugnación) Derechos Tema:: Debido proceso, trabajo y seguridad social Tutela contra providencia, contrato realidad Decisión: Sentencia de segunda instancia – revoca Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo de 12 de diciembre de 2024, emitido por el Consejo de Estado, Sección Primera2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Leidy Tatiana Núñez Bueno, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y seguridad social, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos la sentencia de 18 de julio de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander revocó la providencia de 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 2 30 de septiembre de 2020, con la que el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Hospital Militar Regional de Bucaramanga (expediente 68001-33-33-002-2019-00104-01), para negarlas.
En su lugar, pidió ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva decisión en la que se concedan las súplicas del aludido asunto ordinario. Hechos3. Relata la accionante que, trabajó como auxiliar de enfermería en el Hospital Militar Regional de Bucaramanga desde el 14 de enero de 2011 hasta el 31 de julio de 2018, en el horario impuesto por ese centro de salud y con funciones similares a las del personal de planta, sin embargo, fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios, pese a que ello no procedía en su caso, razón por la cual el 28 de septiembre de 2018 solicitó declarar la existencia de la relación laboral y el pago de todos los salarios y prestaciones a que hubiere lugar durante ese lapso, lo que le fue negado con oficio 6596 MDN –CGFM-COEJCSECEJ-JEMGF- COPER-DISAN-DMBUG-SUBDIR-29.57 de 16 de octubre de ese año. Que, por lo anterior, acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, del que conoció el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Bucaramanga que, con providencia de 30 de septiembre de 2020, accedió parcialmente4 a las pretensiones formuladas, al considerar que en su vínculo contractual concurrían los presupuestos de una relación de trabajo.
Sostiene que inconformes con esa decisión, tanto ella como la entidad ahí demandada interpusieron recursos de apelación, desatados el 18 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de revocarla, al estimar que “no est[á] demostrada […] la existencia de la totalidad de los elementos de la relación laboral durante el tiempo en que […] ejerció sus actividades a través de contratos de prestación de servicios en el Hospital Militar Regional de Bucaramanga, concretamente la subordinación, aspecto sin el cual no es factible 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 00002. 4 Comoquiera que ordenó el reconocimiento de las prestaciones sociales entre el 15 de enero de 2016 y el 6 de agosto de 2018, porque las anteriores se encuentran afectadas por el fenómeno de la prescripción, y negó la condena en costas solicitada Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 3 hablar de un vínculo laboral”.
Arguye que la sentencia cuestionada incurre en defecto fáctico, porque (i) “NO VALOR[Ó] LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EN SU INTEGRIDAD, EN ESPECIAL, RESPECTO A LA[S] ACTIVIDADES QUE DEB[Í]A DESARROLLAR […], AL EXIGIR LA PRESENTACIÓN DE DETERMINADAS PRUEBAS DOCUMENTALES INEXISTENTES, CREANDO ASÍ UNA TARIFA PROBATORIA QUE NO ESTÁ CONTEMPLADA EN LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES, LEGALES Y SUPRALEGALES”; y (ii) “se limitó a [analizar] de manera errónea, incompleta y sin justificación válida, los testimonios recaudados, [en virtud de los cuales], [se] di[o] f[e] de las [ó]rdenes que recibía […] de parte de la Coordinadora de Enfermería y de […] que cumplí[a] las mismas funciones que ejercían los auxiliares de planta”. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 El Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Bucaramanga5 señaló que su “defensa […] encuentra […] sustento, en las consideraciones […] esbozadas […] [en la sentencia de primera instancia proferida] dentro de[l] proceso” ordinario. 1.2.2 La Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional6 pidió declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por cuanto “no cumple con el requisito general de procedencia […] contra providencias judiciales referente a la inmediatez […], toda vez que la decisión emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, […] data del dieci[ocho] (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024), sin embargo el extremo activo [la] radicó […] el 12 de noviembre [siguiente]”, sin justificar su tardanza.
Agregó que, “[l]a accionante […] omit[ió] su deber de señalar con claridad los defectos en los que incurrió el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER al momento de proferir su sentencia” y, “tra[jo] a colación discusiones probatorias que ya fueron dilucidadas dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho y que no se pueden tener en cuenta en esta etapa, porque se desdibuja el objeto del amparo constitucional”. 5 Índice 00009 del expediente de Samai de primera instancia. 6 Índice 00010 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 4 1.2.3 El Tribunal Administrativo de Santander7 sostuvo que “examinado el libelo de la acción de [tutela], se advierte que dentro de la misma además de manifestar la configuración del defecto factico, se esgrimen argumentos y análisis que buscan obtener un resultado favorable […] dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya finalizado, lo cual, […] pretende reabrir el debate jurídico que ya surtió su trámite en primera y segunda instancia sin irregularidad o nulidad alguna que invalidara su curso”. 1.3 Providencia impugnada8.
Mediante fallo de 12 de diciembre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Primera declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no cumple el requisito de relevancia constitucional, con fundamento en que “i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural”. 1.4 La impugnación9.
Inconforme con la anterior decisión, la tutelante la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. Agregó que, “[l]a acción de tutela sí satisface el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se hizo mención a los derechos fundamentas vulnerados: el debido proceso, trabajo y la seguridad social y se expuso con gran claridad el defecto fáctico que se concretó en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de fecha 18 de julio de 2024”.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 3210 del Decreto ley 2591 de 199111 y 2512 del Acuerdo 7 Índice 00012 del expediente de Samai de primera instancia. 8 Índice 00014 del expediente de Samai de primera instancia. 9 Índice 00018 del expediente de Samai de primera instancia. 10 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”. 11 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 5 80 del 12 de marzo de 201913 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo de 18 de julio de 2024, a través del cual el Tribunal Administrativo de Santander decidió, en segunda instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Hospital Militar Regional de Bucaramanga (expediente 68001-33-33-002-2019-00104-01), en el sentido de revocar la sentencia de 30 de septiembre de 2020, con la que el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones, para negarlas; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, trabajo y seguridad social invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza 12 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 13 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 6 de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 7 ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 8 Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales14, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201215, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos16. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, por cuanto recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y seguridad social de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, en la medida en 14 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 15 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 16 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 9 que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 26 de julio de 202417 y la solicitud de amparo se presentó el 14 de noviembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses y 19 días); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto fáctico invocada por la accionante. 2.5.1 Defecto fáctico. Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, “surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”18.
La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra19.
En el presente caso la demandante sostiene que la decisión reprochada incurre en defecto fáctico, porque no valoró en debida forma los elementos probatorios obrantes dentro del proceso, especialmente, (i) los contratos de prestación de servicios en su integridad, en particular, respecto de las actividades que debía desarrollar; y (ii) los testimonios, que daban cuenta del elemento constitutivo de la relación laboral de la subordinación. Con el propósito de dilucidar si el referido reproche tiene o no asidero jurídico, vale la pena recordar que el contrato de prestación de servicios es el celebrado por los entes estatales para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento y sus condiciones están dadas, entre otras normas, por el artículo 17 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 19 de julio de 2024, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 23 de los mismos mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 18 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. 19 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 10 3220, numeral 321, de la Ley 80 de 199322, es decir, por el cual se vincula excepcionalmente a una persona con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Sin embargo, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 5323 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas acerca de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.24 Ahora bien, el material probatorio traído al plenario, da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente acción de tutela.
En tal virtud, se destaca: 20 “DE LOS CONTRATOS ESTATALES”. 21 “<Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES>Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. 22 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. 23 “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad”. 24 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 11 a) Contratos de prestación de servicios25 suscritos entre la accionante y el Hospital Militar Regional Bucaramanga, así: Contrato Duración Objeto 1 33-GDSM- HOSMIR Del 14 de enero al 30 de junio de 2011 “EL CONTRATISTA, de manera independiente y de su libre espontaneidad, es decir sin que exista subordinación ni dependencia de ningún orden ni vínculo laboral de ninguna naturaleza, se obliga para con LA DIRECCION DE SANIDAD EJERCITO - HOSPITAL MILITAR REGIONAL BUCARAMANGA, a prestar sus servicios como AUXILIAR DE ENFERMERÍA, en el campo asistencial en los diferentes servicios del Hospital Militar Regional de Bucaramanga a saber Urgencias, Hospitalización, Salas de Cirugía, Materno Infantil y Consulta Externa, mediante la atención integral del paciente, atención domiciliaria, toma y registro de signos vitales y demás registros inherentes a la atención del paciente en las notas de enfermería" administración de medicamentos, participación en actividades quirúrgicas programadas y de urgencias, apoyo integral al paciente y su núcleo familiar, desarrollo de las actividades de la cláusula sexta del presente contrato administrativas delegadas propias del desempeño integral de las actividades de enfermería así como uso racional, control y mantenimiento de primer escalón de equipos e instalaciones de los diferentes servicios, atención domiciliaria”. 2 80- MDN- CGFM- DGSM- DISAN- HOMRBU Del 16 de enero al 15 de diciembre de 2012 “[A]poyo a la gestión como TÉCNICO EN AUXILIAR DE ENFERMER[Í]A con el fin de brindar atención oportuna e integral en salud a los afiliados y beneficiarios del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares en el HOSPITAL MILITAR REGIONAL DE BUCARAMANGA”. 3 54- DMBUG Del 13 de enero al 16 de julio de 2017 “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN COMO AUXILIAR DE ENFERMERÍA CON DESTINO AL SERVICIO DE ENFERMERÍA DEL DMBUG EN CUMPLIMIENTO DE 180 HORAS MENUSALES Y ACTIVIDADES INHERENTES A SU PROFESIÓN”. 4 100- MDN- CGFM- DGSM- DISAN- HOMRBU Del 17 de enero al 19 de julio de 2014 “Prestación de Servicios Profesionales como Técnico en Auxiliar de Enfermería, en el cumplimiento de las siguientes actividades: • Brindar atención de Enfermería al paciente según la situación de salud identificada y las prioridades establecidas. • Junto con la Jefe del Servicio planear con el equipo interdisciplinario la atención de los pacientes. • Junto con la Jefe del Servicio programar y ejecutar con el equipo interdisciplinario el cuidado integral del paciente. • Aplicar la correcta aplicación de los procesos y protocolos de Enfermería. • Participar en la revista Médica y de Enfermería. • Revisar las Historias Clínicas y dar cumplimiento a las órdenes médicas. • Realizar las notas de enfermería en las Historias Clínicas y dar cumplimiento al decreto 1995 del 99. • Presentar oportunamente al Jefe inmediato las situaciones de emergencia y riesgos que se presenten. • Participar en la elaboración y actualización de Manuales de protocolos y procedimientos de Enfermería. • Responder por el material a su cargo. • Actualizarse periódicamente sobre asuntos de Enfermería. • Solicitar a los servicios de Ayuda Diagnóstica los exámenes paraclínicos de los pacientes. • Colaborar con la remisión de usuarios a otras Instituciones. • Recibir personalmente la sala asignada y verificar los 25 Visibles en la carpeta “034.
CD FOL 59” del expediente digital que obra en el índice 00012 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 12 elementos de acuerdo al inventario e informar a la Enfermera Jefe los faltantes. • Verificar el funcionamiento adecuado de los equipos de la sala. • Conocer el programa diario de la sala asignada. • Recibir al paciente y verificar el cumplimiento de la preparación prequirúrgica. • Practicar o colaborar en el lavado quirúrgico. • Asistir al anestesiólogo, al cirujano y a la instrumentadora durante la realización del acto quirúrgico. • Realizar, junto con la instrumentadora, el conteo o recuento de compresas antes del inicio de la cirugía y al finalizar. • Recibir y rotular las muestras para Patología y entregarlas posteriormente en Recuperación. • Recibir, rotular y enviar muestras a laboratorio clínico. • Realizar anotaciones de Enfermería especificando procedimientos realizados y complicaciones presentadas. • Diligenciar la hoja de gastos quirúrgicos. • Entregar el paciente a Recuperación y suministrar la información correspondiente. • Asistir a reuniones programadas por el Servicio y por la Sección de Enfermería. • Verificar el funcionamiento de los equipos. • Recibir los pacientes provenientes de Salas de cirugía teniendo en cuenta su estado general, sondas, drenes, líquidos, etc. • Diligenciar la Hoja de Recuperación. • Realizar el control de signos vitales según protocolo establecido. • Brindar cuidado directo al paciente e informar inmediatamente cualquier cambio presentado. • Mantener el Stock de medicamentos y material médico- quirúrgico. • Diligenciar el libro de registro de pacientes de Recuperación. • Diligenciar diariamente el libro de inventario de Recuperación. • Doblar la ropa quirúrgica y elaborar los paquetes. • Elaborar el material de curación. • Realizar limpieza y desinfección de equipos y material según protocolos de manejo. • Lavar, secar, seleccionar, entalcar, empacar y clasificar los guantes. • Solicitar en archivo las Historias Clínicas de los pacientes programados para cirugía. • Recibir al paciente y verificar el cumplimiento de la preparación prequirúrgica. • Realizar la entrevista prequirúrgica a los pacientes de cirugía ambulatoria e informar a la Enfermera Jefe cualquier irregularidad detectada. • Dar instrucciones al paciente acerca de cómo vestir la ropa quirúrgica. • Realizar los procedimientos de Enfermería necesarios. • Entregar el paciente al auxiliar de salas de cirugía. • Dar al paciente y / o al familiar las recomendaciones médicas y ele Enfermería necesarias. • Solicitar cama en el servicio de hospitalización si es el caso. • Asistir a las reuniones, comités y capacitaciones programadas por el Jefe de Sección o por el Director del E.S.M. cuando sea requerido por el objeto contratado. • Informar al jefe de la sección toda novedad encontrada. • Cumplir con la programación establecida por el Jefe de la Sección para el desarrollo de las actividades objeto del contrato. • Contribuir con el desarrollo del Establecimiento de Sanidad Militar donde preste sus servicios, revisando y mejorando los procesos de atención a fin de ofrecer un servicio eficiente y de calidad a los usuarios”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 13 5 309-MDN- CGFM- DGSM- DISAN- HOMRBU Del 5 de agosto al 31 de diciembre de 2014 “Apoyo a la gestión”. 6 83-MDN- CGFM- DGSM- DISAN- HOMRBU Del 13 de enero al 31 de mayo de 2015 “Prestación de Servicios Profesionales como Técnico en Auxiliar de Enfermería, en el cumplimiento de las siguientes actividades: • Brindar atención de Enfermería al paciente según la situación de salud identificada y las prioridades establecidas. • Junto con la Jefe del Servicio planear con el equipo interdisciplinario la atención de los pacientes. • Junto con la Jefe del Servicio programar y ejecutar con el equipo interdisciplinario el cuidado integral del paciente. • Aplicar la correcta aplicación de los procesos y protocolos de Enfermería. • Participar en la revista Médica y de Enfermería. • Revisar las Historias Clínicas y dar cumplimiento a las órdenes médicas. • Realizar las notas de enfermería en las Historias Clínicas y dar cumplimiento al decreto 1995 del 99. • Presentar oportunamente al Jefe inmediato las situaciones de emergencia y riesgos que se presenten. • Participar en la elaboración y actualización de Manuales de protocolos y procedimientos de Enfermería. • Responder por el material a su cargo. • Actualizarse periódicamente sobre asuntos de Enfermería. • Solicitar a los servicios de Ayuda Diagnóstica los exámenes paraclínicos de los pacientes. • Colaborar con la remisión de usuarios a otras Instituciones. • Recibir personalmente la sala asignada y verificar los elementos de acuerdo al inventario e informar a la Enfermera Jefe los faltantes. • Verificar el funcionamiento adecuado de los equipos de la sala. • Conocer el programa diario de la sala asignada. • Recibir al paciente y verificar el cumplimiento de la preparación prequirúrgica. • Practicar o colaborar en el lavado quirúrgico. • Asistir al anestesiólogo, al cirujano y a la instrumentadora durante la realización del acto quirúrgico. • Realizar, junto con la instrumentadora, el conteo o recuento de compresas antes del inicio de la cirugía y al finalizar. • Recibir y rotular las muestras para Patología y entregarlas posteriormente en Recuperación. • Recibir, rotular y enviar muestras a laboratorio clínico. • Realizar anotaciones de Enfermería especificando procedimientos realizados y complicaciones presentadas. • Diligenciar la hoja de gastos quirúrgicos. • Entregar el paciente a Recuperación y suministrar la información correspondiente. • Asistir a reuniones programadas por el Servicio y por la Sección de Enfermería. • Verificar el funcionamiento de los equipos. • Recibir los pacientes provenientes de Salas de cirugía teniendo en cuenta su estado general, sondas, drenes, líquidos, etc. • Diligenciar la Hoja de Recuperación. • Realizar el control de signos vitales según protocolo establecido. • Brindar cuidado directo al paciente e informar inmediatamente cualquier cambio presentado. • Mantener el Stock de medicamentos y material médico- quirúrgico.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 14 • Diligenciar el libro de registro de pacientes de Recuperación. • Diligenciar diariamente el libro de inventario de Recuperación. • Doblar la ropa quirúrgica y elaborar los paquetes. • Elaborar el material de curación. • Realizar limpieza y desinfección de equipos y material según protocolos de manejo. • Lavar, secar, seleccionar, entalcar, empacar y clasificar los guantes. • Solicitar en archivo las Historias Clínicas de los pacientes programados para cirugía. • Recibir al paciente y verificar el cumplimiento de la preparación prequirúrgica. • Realizar la entrevista prequirúrgica a los pacientes de cirugía ambulatoria e informar a la Enfermera Jefe cualquier irregularidad detectada. • Dar instrucciones al paciente acerca de cómo vestir la ropa quirúrgica. • Realizar los procedimientos de Enfermería necesarios. • Entregar el paciente al auxiliar de salas de cirugía. • Dar al paciente y / o al familiar las recomendaciones médicas y ele Enfermería necesarias. • Solicitar cama en el servicio de hospitalización si es el caso. • Asistir a las reuniones, comités y capacitaciones programadas por el Jefe de Sección o por el Director del E.S.M. cuando sea requerido por el objeto contratado. • Informar al jefe de la sección toda novedad encontrada. • Cumplir con la programación establecida por el Jefe de la Sección para el desarrollo de las actividades objeto del contrato. • Contribuir con el desarrollo del Establecimiento de Sanidad Militar donde preste sus servicios, revisando y mejorando los procesos de atención a fin de ofrecer un servicio eficiente y de calidad a los usuarios”. 7 97 Del 15 de enero al 31 de diciembre de 2016 “PRESTACIÓN DE SERVICIOS T[É]CNICOS COMO AUXILIAR DE ENFERMERÍA DEL HOSPITAL MILITAR REGIONAL BUCARAMANGA MDN – EJ[É]RCITO NACIONAL – CENAC BUCARAMANGA”. 8 54- DMBUG Del 13 de enero al 16 de julio de 2017 “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN COMO AUXILIAR DE ENFERMERÍA CON DESTINO AL SERVICIO DE ENFERMERÍA DEL DMBUG EN CUMPLIMIENTO DE 180 HORAS MENUSALES Y ACTIVIDADES INHERENTES A SU PROFESIÓN”. 9 377- DMBUG Del 14 de julio al 31 de diciembre de 2017 “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN COMO AUXILIAR DE ENFERMERÍA CON DESTINO AL SERVICIO DE ENFERMERÍA DEL DMBUG”. 10 79- DMBUG Del 13 de enero al 6 de agosto de 2018 “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN COMO AUXILIAR DE ENFERMERÍA CON DESTINO AL SERVICIO DE ENFERMERÍA DEL DMBUG”. b) Los anteriores tiempos también están ratificados en la contestación26 de la demanda de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. c) Escrito de 28 de septiembre de 201827, con el que la tutelante pidió del Hospital Militar Regional Bucaramanga declarar la existencia de la relación laboral y el 26 Visible en el folio 55 de la carpeta “01.
Demanda” del expediente digital que obra en el índice 00012 de Samai. 27 Visible en el folio 20 de la carpeta “01. Demanda” del expediente digital que obra en el índice 00012 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 15 pago de los haberes salariales y sociales que, a su juicio, se derivaron entre los años 2011 y 2018, por concurrir los elementos de un contrato de trabajo. d) La anterior solicitud fue negada, a través de oficio 6596 MDN –CGFM- COEJCSECEJ-JEMGF-COPER-DISAN-DMBUG-SUBDIR-29.57 de 16 de octubre de 201828, en el que se le indicó a la actora que entre el Hospital Militar Regional Bucaramanga y ella no existió algún tipo de vinculación laboral. e) El 28 de marzo de 2019 la accionante promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Hospital Militar Regional de Bucaramanga (expediente 68001- 33-33-002-2019-00104-01), encaminada a que se le concediera lo deprecado en sede administrativa29. f) En audiencia de pruebas celebrada el 14 de septiembre de 2020, se recepcionaron los testimonios de Kelly Johana Cárdenas Areniz, Rosa Elvia Hernández Bernal y Edwin Jesús Ariza Martínez, quienes señalaron que conocían a la demandante, porque también se desempeñaban como auxiliares de enfermería contratistas en el Hospital Militar Regional de Bucaramanga, entidad en la que debían cumplir unos turnos de 12 horas diarias, de 7 a.m. a 7 p.m. o 7 p.m. a 7 a.m., para completar 48 horas semanales en diferentes áreas, especialmente, en cirugía, hospitalización y urgencias, según el cronograma elaborado mensualmente por la jefe inmediata, de quien recibían órdenes para garantizar la prestación del servicio y, además, era quien tomaba la decisión de conceder un permiso si este era requerido.
Asimismo, indicaron que sus cargos lo tenían personas de planta. g) El Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Bucaramanga, con providencia de 30 de septiembre de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones ordinarias, al estimar que se “acredit[ó] la continuada subordinación de la actora y la dependencia alegada en la demanda, la cual, sostiene, que en cada uno de los contratos celebrados respectivamente por la señora LEIDY TATIANA NÚÑEZ BUENO con la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-DIRECCIÓN GENERAL DE SANIDAD MILITAR-DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO- HOSPITAL MILITAR REGIONAL DE BUCARAMANGA y con la NACIÓN- 28 Visible en el folio 18 de la carpeta “01.
Demanda” del expediente digital que obra en el índice 00012 de Samai. 29 Visible en el folio 37 de la carpeta “01. Demanda” del expediente digital que obra en el índice 00012 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 16 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONALEJÉRCITO NACIONAL-CENTRAL ADMINISTRATIVA CONTABLE “CENAC” BUCARAMANGA, se evidenciaron órdenes, instrucciones, directrices, lineamientos impartidos por la entidad contratante acerca de la manera o la forma cómo debía […] ejecutar su labor, fijando horarios y dando directrices del que hacer día a día”; no obstante, ordenó el reconocimiento de las prestaciones sociales entre el 15 de enero de 2016 y el 6 de agosto de 2018, al encontrar que las anteriores están afectadas por el fenómeno de la prescripción, y negó la condena en costas solicitada. h) Memorial que contiene los recursos de apelación interpuestos por (i) la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional30, con fundamento en que no se probó la subordinación, sino que, por el contrario, se evidenció la coordinación que existió entre el Hospital Militar de Bucaramanga y la auxiliar de enfermería por prestación de servicios Leidy Tatiana Núñez Bueno, en tanto en el objeto de los contratos que suscribió se encontraban establecidas las obligaciones que tenía como contratista;
(ii) la tutelante31, comoquiera que, en su criterio, no se debió declarar la prescripción de ningún periodo laborado, porque al ser una funcionaria de hecho no le era aplicable lo dispuesto en el artículo 45 del al Decreto 1042 de 1978. i) El 18 de julio de 2024 el Tribunal Administrativo de Santander desató las mencionadas alzadas, en el sentido de revocar la decisión recurrida, para en su lugar, negar las súplicas, al considerar que: “En síntesis, los dichos de los testigos no tienen la vocación de demostrar la inserción de la demandante en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, pues más allá del lógico acatamiento de los protocolos de las patologías en una institución de salud que amerita el suministro de implementos por parte de la autoridad, solo hicieron referencia a la coordinación de su actividad por parte de la jefe de enfermeras, quien corroboraba precisamente el cumplimiento del objeto contractual, por lo que se descarta el ejercicio de una influencia decisiva sobre la forma en que la contratista llevó a cabo el cumplimiento de sus obligaciones durante los años 2016 al 2018.
De otro lado, aunque los deponentes aseveraron que en la planta de personal de la entidad de salud sí existían auxiliares de enfermería, está claro con el contenido de los contratos y con los dichos de la demanda que este personal resultaba insuficiente para cumplir con las necesidades del servicio, por lo que se requería contratar auxiliares de enfermería adicionales a través de órdenes de prestación de servicios, para así cumplir la misión institucional.
No obstante, la parte demandante no aportó ninguna prueba que demuestre la 30 Visible en la carpeta “018. Apelación. CamScanner 10-07-2020 14.08.33” del expediente digital que obra en el índice 00012 de Samai. 31 Visible en la carpeta “020. RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA RAD. 2019-00104 DTE LEYDI TATIANA NUÑEZ BUENO” del expediente digital que obra en el índice 00012 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 17 ejecución de su labor en iguales condiciones de tiempo, modo y lugar que las auxiliares de enfermería de planta, puesto que los testigos en su declaración no se detuvieron a especificar esta cuestión, manifestando únicamente que al igual que la demandante se desempeñaban en hospitalización, urgencias y sala de cirugía, siendo este uno de los indicios para inferir el encubrimiento de la relación laboral.
En resumen, la demandante no cumplió con la carga de la prueba, puesto que no aportó medio de prueba para soportar sus aspiraciones, de tal suerte que la falta de actividad probatoria imposibilitó la verificación de los supuestos fácticos de este elemento absolutamente indispensable para la declaración perseguida en el presente asunto.
Echa de menos la Sala pruebas tales como órdenes e instrucciones por parte de la jefe de enfermería de la entidad, llamados de atención, reglamentos y programación interna a seguir, así como el manual de funciones para comparar una labor con otra; circunstancias que, solo a manera de ejemplo, permitirían darles fortaleza y alcance a los dichos de la demandante.
Así mismo la existencia de estudios previos a la contratación que hubieran permitido inferir si el término estrictamente indispensable, presupuesto de los contratos de prestación de servicio había sido soslayado. Por todo lo anterior, se concluye que la continuidad y la duración en el tiempo de la relación entre las partes no es suficiente para predicar que en los contratos suscritos subyacía una verdadera relación laboral, en atención a que era necesario para tales efectos que la contratista, en este caso la señora Leidy Tatiana Núñez Bueno, hubiera desempeñado sus funciones, no solo en las instalaciones de la entidad demandada, sino bajo la subordinación de cualquiera de los funcionarios de la Nación – Ministerio de Defensa – Dirección General de Sanidad Militar – Dirección Sanidad Ejercito – Hospital Militar Regional De Bucaramanga; aspecto que no fue demostrado en el sub judice.
Igualmente, el hecho de que la contratista coincidiera en algunas funciones propias del personal de planta en la actividad misional de la entidad demandada, como se alegó en la demanda, tampoco conllevaría a tener por demostrada la existencia de una relación laboral pues finalmente esto se enmarcaba dentro de su actividad contractual y se insiste, era necesario probar el elemento de la subordinación continuada, indispensable para su reconocimiento, en los términos del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
Bajo ese horizonte de comprensión, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda, al no estar demostrada con fundamento en el marco teórico de esta sentencia, la existencia de la totalidad de los elementos de la relación laboral durante el tiempo en que la accionante ejerció sus actividades a través de contratos de prestación de servicios en el Hospital Militar Regional de Bucaramanga, concretamente la subordinación, aspecto sin el cual no es factible hablar de un vínculo laboral”.
De lo trascrito se colige que la autoridad accionada determinó que como la accionante no adosó los medios de prueba necesarios para acreditar el elemento de subordinación, requisito esencial para determinar la existencia de la relación laboral, era dable revocar la decisión del Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Bucaramanga de acceder parcialmente a las pretensiones ordinarias, para negarlas.
En la solicitud de amparo la tutelante alega que se omitió examinar los elementos de convicción que demostraban el aludido presupuesto, especialmente, los contratos celebrados y los testimonios recibidos, lo cual, para la Sala es cierto, por Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 18 cuanto, las pruebas que reposaban en esas diligencias ordinarias (contratos de prestación de servicios y declaraciones rendidas por los señores Kelly Johana Cárdenas Areniz, Rosa Elvia Hernández Bernal y Edwin Jesús Ariza Martínez) tenían la entidad suficiente para dar por acreditado dicho elemento.
Lo anterior, en razón a que las pruebas evaluadas en conjunto, dieron cuenta que el cargo que desempeñó la actora en el Hospital Militar Regional de Bucaramanga era el de auxiliar de enfermería, lo que implicaba, entre otras funciones, la atención a pacientes, elaborar historias clínicas, administrar medicamentos, cumplir órdenes emanadas de los médicos y de los enfermeros jefes y cumplir turnos y horarios, lo que significa que no hubo autonomía e independencia, aunado a que aquel hacía parte de los empleos de planta de esa entidad.
Sumado a ello, se debe mencionar que el Hospital Militar Regional de Bucaramanga tiene como misión “[g]arantizar el apoyo de Sanidad en las operaciones de la Fuerza y la prestación de servicios integrales de salud en las áreas de promoción, prevención, protección, recuperación y rehabilitación de los afiliados al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, adscritos a los Establecimientos de Sanidad Militar del Ejército Nacional”32, que, sin duda, guarda relación con las labores ejercidas por la accionante como auxiliar de enfermería, las que, además, desarrolló en forma interrumpida por casi 8 años, desvirtuándose así la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios.
Así las cosas, para la Sala se encuentra que la autoridad judicial enjuiciada, debió valorar en conjunto las pruebas arrimadas al proceso ordinario, como son los testimonios, los contratos de prestación de servicios y demás documentos allegados, así como, tener en cuenta el objeto social de la entidad demandada; situación de la que se concluye que la sentencia aquí atacada incurrió en el defecto fáctico alegado, en la medida en que por el solo hecho de restar credibilidad a los testimonios practicados, dio por no probado el elemento de la subordinación. Sin perjuicio de lo anterior, cabe advertir que, es más fácil inferir la subordinación en las labores relacionadas con la enfermería, entre otros aspectos, por cuanto aquellas permiten el desarrollo del objeto misional de la entidad, que al ser prestadora de salud implica que se establezcan unos turnos para cumplir con las 32https://www.sanidadfuerzasmilitares.mil.co/direccion-sanidad-ejercito-nacional/institucional/entidad/mision-vision-1.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 19 actividades, las cuales deben ser supervisadas por médicos y enfermeras jefe,33 sin embargo, dicha postura no ha sido objeto de unificación, en los términos de los artículos 270 y 271 del CPACA y no es pacífica al interior de la Sección Segunda de esta Corporación, por lo que, de acuerdo con la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 202134, es indispensable atender los indicios de la subordinación en estos casos, entre los que se destacan: “104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de 33 Al respecto, ver Sentencias de 21 de abril de 2016 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 13001 23 31 000 2012 00233 01 (2820-2014).
M.P. Gabriel Valbuena Hernández y del 30 de mayo de 2024 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación 25000-23-42-000-2019-01485-01(7292-2023), M.P Jorge Portocarrero Banguera. 34 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 35 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.
Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 20 la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” Ahora bien, esta Corporación en sentencia del 21 de abril de 201636, sostuvo que la subordinación en la función desempeñada por los auxiliares de enfermería, se presume, en tanto no es posible hablar de autonomía cuando de ellas se trata.
No obstante, señaló que esto no impide que en algunos casos las enfermeras puedan actuar de manera independiente, situación que deberá probar la entidad demandada a fin de desvirtuar esta deducción. Al respecto, manifestó: “[…] la labor de enfermera no puede desempeñarse de forma autónoma, ya que quienes ejercen dicha profesión no pueden definir ni el lugar ni el horario en que prestan sus servicios.
Además de lo anterior, la actividad que desarrollan no se puede suspender sin justificación pues se pone en riesgo la prestación del servicio de salud. Adicionalmente, se debe tener en consideración que en términos generales les corresponde a los médicos dictar las directrices y órdenes respecto de los cuidados especiales que requiere cada paciente, así como establecer condiciones respecto de cómo asistirlos en todo procedimiento médico y cómo se debe realizar el control de los pacientes en los centros de salud.
Lo anterior implica que la relación entre médicos y enfermeras por lo general va más allá de la simple coordinación y pasa a ser de subordinación.” Dicha postura ha sido objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional, quien en sentencia T-366 de 202337 señaló: “[…] En ese contexto, la Sala reconoce que en el Consejo de Estado no ha sido pacífica la jurisprudencia acerca del estándar de prueba en relación con el reconocimiento de una relación laboral con un auxiliar de enfermería presuntamente encubierta en múltiples contratos de prestación de servicios.
Pese a ello, esta Sala de Revisión considera que la postura sostenida por el tribunal derivada de parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual habría necesidad de probar el vínculo de subordinación entre la accionante y el Hospital Militar Central no resulta en la necesaria protección de los derechos fundamentales en juicio y, de igual forma, es contraria a la jurisprudencia constitucional en la materia, que resulta ser más garantista y que, además, ha sido también defendida por una parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado.” Partiendo de lo anterior, es que se observa que el fallo censurado no realizó una adecuada y completa valoración probatoria, como se indicó en párrafos precedentes, dado que, se reitera, no tuvo en consideración la presunción de la subordinación y desestimó, entre otros, la prueba testimonial practicada.
El anterior criterio jurisprudencial ha sido acogido por esta Sala en recientes pronunciamientos, entre los cuales, se puede mencionar la sentencia de 30 de mayo de 202438, en la que se destacó: 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de abril de 2016. Radicación: 13001 23 31 000 2012 00233 01 (2820-2014).
M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Actor: Luz Elvira Montes Díaz. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. 37 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 38 Expediente 25000-23-42-000-2019-01485-01, C. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 21 “Esta Corporación en sentencia del 21 de abril de 201639, sostuvo que la subordinación en la función desempeñada por las enfermeras, se infiere, en tanto no es posible hablar de autonomía cuando de ellas se trata.
No obstante, señaló que esto no impide que en algunos casos las enfermeras puedan actuar de manera independiente, situación que deberá probar la entidad demandada a fin de desvirtuar esta deducción. […] De conformidad con lo expuesto, es posible colegir que la labor de las enfermeras por regla general se enmarca en una verdadera relación laboral, y ello es así, por cuanto permiten el desarrollo del objeto misional de la entidad”.
Y, el fallo de 22 de agosto de 202440 en el que se dispuso: “Por tal razón, más allá que existieran representantes o enlaces de las cooperativas dentro del Hospital con funciones de orientación a los auxiliares de enfermería adscritos a ellas, tal figura de autoridad no descarta la dependencia que surge a partir de las órdenes que dan los médicos dentro de la prestación del servicio de salud tales como toma de exámenes, suministro de medicamentos, curaciones, etc.
Sumado a que las labores de auxiliar de enfermería se hacen en las mismas instalaciones y tienen que hacerse en un determinado horario en vista que muchas veces está en vilo la vida e integridad de los pacientes”. III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, comoquiera que en la acción de tutela de la referencia la actora demostró que la sentencia de 18 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, incurrió en defecto fáctico, se impone revocar la decisión de primera instancia que la declaró improcedente, para, en su lugar, acceder al amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 12 de diciembre de 2024, a través de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia; en su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y seguridad social invocados por Leidy Tatiana Núñez Bueno, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de abril de 2016.
Radicación: 13001 23 31 000 2012 00233 01 (2820-2014). M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Actor: Luz Elvira Montes Díaz. Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. 40 Expediente 05001-23-33-000-2021-00901-01 (3767-2023), C. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06173-01 Demandante: Leidy Tatiana Núñez Bueno Demandado: Tribunal Administrativo de Santander 22 SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 18 de julio de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander decidió, en segunda instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Hospital Militar Regional de Bucaramanga (expediente 68001-33-33-002-2019-00104-01), conforme a la motivación.
TERCERO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que, dentro del término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte un nuevo fallo en el aludido trámite ordinario, en atención a las consideraciones planteadas en esta decisión.
CUARTO. ADVERTIR a la autoridad indicada en el ordinal anterior, que el incumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO. NOTIFICAR esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
SEXTO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Primera de esta Corporación y remitir copia.
SÉPTIMO. Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.