Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D. C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – ÚNICA INSTANCIA Radicación 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: ANA MARÍA VESGA GAVIRIA Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Tema: Resuelve recurso de reposición y concede súplica AUTO Procede el Despacho a pronunciarse sobre el recurso de reposición y, en subsidio de súplica, interpuesto por la parte actora contra el auto del 30 de julio de 2024, mediante el cual se negó la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional.
ANTECEDENTES Ana María Vesga Gaviria, actuando en nombre propio y como presidente ejecutiva de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral -ACEMI-, promovió el medio de control de nulidad contra los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se fija el valor de la Unidad de Pago por Capitación – UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los regímenes subsidiado y contributivo del Sistema General de Seguridad para la vigencia 2024 y se dictan otras disposiciones”; y 10 del artículo 10 de la Resolución 2366 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se actualizan integralmente los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC)”, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.
La demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos demandados al considerar que fueron expedidos en forma irregular al no ser publicados en la página web del Ministerio de Salud y Protección Social para la correspondiente consulta pública. A su vez, precisó que esas disposiciones prevén la financiación de la operación de los equipos básicos de salud con recursos de la Unidad de Pago por Capitación - UPC, que son de destinación específica.
Por tanto, se ve afectada la suficiencia de la UPC y al fragmentarla se vulnera lo dispuesto en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política y en el artículo 6º de la Ley Estatutaria 1751 de 2015 (Ley Estatutaria en Salud), y los principios constitucionales de eficiencia y progresividad. Finalmente, señaló que con la ejecución de lo previsto en los artículos acusados se generaría un perjuicio irremediable, porque las Entidades Promotoras de Salud – EPS incumplirían la obligación de garantizar el Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC a sus afiliados, como consecuencia de destinar como mínimo el 5% de la UPC para la operación de equipos básicos de salud.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Mediante auto de 30 de julio de 2024, este despacho negó la solicitud de suspensión provisional, porque una vez realizado el análisis de las normas demandadas y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas, no se evidenció a primera vista la vulneración alegada por la parte demandante, y se concluyó que en la sentencia se haría el análisis correspondiente para establecer si el Ministerio de Salud y Protección Social tenía la obligación de realizar la publicación de las resoluciones demandadas en la página web de la entidad para la respectiva consulta pública y, así mismo, para determinar si los actos acusados en los que se dispone la financiación de la operación de los equipos básicos de salud con recursos de la Unidad de Pago por Capitación - UPC, desconocen las normas superiores que alega la demandante como violadas y los principios constitucionales de eficiencia y progresividad.
RECURSO DE REPOSICIÓN La demandante sostuvo que en el auto recurrido el despacho omitió el análisis de la violación al principio de eficiencia. En efecto, señaló que en el acápite del escrito de solicitud de suspensión provisional titulado “Vulneración de normas jurídicas superiores – de la inconstitucionalidad de decisiones administrativas que afecten los recursos de la UPC, teniendo en cuenta que los mismos tienen destinación específica”, se expusieron las razones por las cuales las normas acusadas vulneran los principios constitucionales de eficiencia y progresividad, lo cual es suficiente para decretar la medida cautelar solicitada.
Citó el Auto 875 del 10 de mayo de 2024 proferido por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional, en relación con la sentencia T-760 de 2008, en el que resolvió ordenar “la inaplicación de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023 y 10 de la Resolución 2366 de 2023, hasta tanto el Consejo de Estado no emita una decisión definitiva dentro del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad con radicado 11001-03-24-000-2024-00067-00 u otro que se esté tramitando en la actualidad contra las referidas disposiciones”.
Con fundamento en la providencia citada, concluyó que la destinación de una parte de la UPC para financiar la operación de equipos básicos afecta la prestación del Plan Básico de Salud – PBS y pone en riesgo el derecho a la salud de los afiliados, lo que deja en evidencia que se está ante un perjuicio irremediable. Finalmente, reiteró lo expuesto en la solicitud de suspensión provisional de las normas demandadas y señaló que lo que se busca con la medida cautelar es evitar que se fragmente la UPC en un 5% y que se genere un deterioro de la financiación del Plan de Beneficios de Salud con cargo a la UPC.
TRASLADO DEL RECURSO De conformidad con los artículos 51 y 61 de la Ley 2080 de 2021 en concordancia con el artículo 319 del Código General del Proceso, se dio traslado del recurso de reposición al Ministerio de Salud y Protección Social. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRONUNCIAMIENTO DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso al recurso de reposición interpuesto por la demandante, bajo los argumentos que se resumen a continuación: La actora se limitó a señalar que el Consejo de Estado debía acogerse a lo señalado en el Auto 875 de 2024 expedido por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional, desconociendo la autonomía jurisdiccional y el estudio que realizó la Sección Cuarta del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el auto del 30 de julio de la presente anualidad.
No se dio cumplimiento a los requisitos legales y jurisprudenciales para la procedencia de la medida cautelar de la suspensión provisional de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023 y 10 de la Resolución 2366 de 2023, razón por la que no tiene vocación de prosperidad el recurso interpuesto por la demandante y, en consecuencia, se debe confirmar la providencia proferida el 30 de julio de 2024.
CONSIDERACIONES El artículo 242 del CPACA, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, establece que el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma en contrario. Y, que, en lo atinente a su oportunidad y trámite, se aplica lo previsto en el Código General del Proceso. Por su parte, el artículo 246 del CPACA, que regula el recurso de súplica, dispone que dicho recurso “podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición”.
De modo que el recurso de reposición procede contra la providencia del 30 de julio de 2024, mediante la cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se fija el valor de la Unidad de Pago por Capitación – UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los regímenes subsidiado y contributivo del Sistema General de Seguridad para la vigencia 2024 y se dictan otras disposiciones”; y 10 del artículo 10 de la Resolución 2366 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se actualizan integralmente los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC)”, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Ahora bien, el artículo 318 del CGP contempla la procedencia y oportunidades del recurso de reposición. Así mismo, establece que, cuando la providencia cuestionada sea proferida por fuera de audiencia, este debe interponerse por escrito dentro de los 3 días siguientes al de la notificación del auto. En el presente asunto está probado que el auto del 30 de julio de 2024 se notificó por estado el 2 de agosto de la presente anualidad.
Luego, la oportunidad para interponer el recurso de reposición vencía el 8 de agosto de 20241, fecha en la cual la actora interpuso el recurso. 1 Los tres días hábiles siguientes a la notificación de la providencia corresponden al 5, 6 y 8 de agosto de 2024. Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En consecuencia, el recurso de reposición se interpuso oportunamente, razón por la que el Despacho procede a resolverlo.
Medida cautelar – suspensión provisional Respecto a los requisitos para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: “ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. […]”.
Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el estudio de fondo del litigio está reservado para la sentencia. De manera que, las consideraciones preliminares que se efectúen en relación con la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos, no se pueden considerar como un prejuzgamiento.
En el presente caso, la inconformidad de la parte recurrente se concreta en que se debe decretar la medida cautelar de suspensión provisional porque los actos demandados al fragmentar la UPC desconocen que los recursos de salud son de destinación específica y, en esa medida, vulneran el principio de eficiencia, frente al cual afirma que no hubo un pronunciamiento en la providencia objeto de análisis.
Así mismo, con fundamento en el Auto 875 del 10 de mayo de 2024 proferido por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional, en relación con la sentencia T-760 de 2008, concluyó que la destinación de una parte de la UPC para financiar la operación de equipos básicos afecta la prestación del Plan Básico de Salud – PBS y pone en riesgo el derecho a la salud de los afiliados, lo que deja en evidencia que se está ante un perjuicio irremediable.
Finalmente, señaló que lo que se busca con la suspensión provisional solicitada es evitar que se fragmente la UPC en un 5% y que se genere un deterioro de la financiación del Plan de Beneficios de Salud con cargo a la UPC. El despacho advierte que en la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional presentada por la demandante, no se planteó lo decidido en el Auto 875 del 10 de mayo de 2024 proferido por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional, en relación con la sentencia T-760 de 2008.
En el numeral primero de la parte resolutiva de la citada providencia se decidió lo siguiente: Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 “Primero. ORDENAR, como medida cautelar, la inaplicación de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023 y 10 de la Resolución 2366 de 2023, hasta tanto el Consejo de Estado no emita una decisión definitiva dentro del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad con radicado 11001-03-24-000-2024- 00067-00 u otro que se esté tramitando en la actualidad contra las referidas disposiciones2”.
Como la orden de inaplicación emitida por el Alto Tribunal se encuentra vigente hasta tanto el Consejo de Estado no emita una decisión definitiva dentro de los procesos de nulidad que se tramitan ante esta Corporación, las normas que son objeto del presente medio de control de nulidad no pueden surtir efectos legales ni se pueden ejecutar.
En consecuencia, este despacho se atiene a lo resuelto en dicha providencia y, en esa medida, no hay lugar a decretar la suspensión provisional solicitada por la parte actora. Como se expuso en la providencia recurrida, el estudio y análisis de fondo se realizará en la sentencia y, así mismo, en ella se establecerá si hay desconocimiento del principio de eficiencia al que hace mención la actora en el recurso de reposición. En consecuencia, el Despacho se atiene a lo resuelto en el Auto 875 del 10 de mayo de 2024 proferido por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional y no repone el auto de 30 de julio de 2024, por medio del cual se negó la solicitud cautelar de suspensión provisional.
Finalmente, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 243 del CPACA y el numeral 2 del artículo 246 de esa normativa, contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar es procedente el recurso de súplica. De acuerdo con lo establecido en el literal c) del artículo 256 ibidem, el recurso de súplica debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. Por ello, se concluye que en el presente asunto la parte actora interpuso el recurso de súplica dentro del término legal, pues como se precisó antes, la decisión cuestionada fue proferida el 30 de julio de 2024 y el recurso fue interpuesto oportunamente el 8 de agosto de este año, en subsidio de la reposición. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE 1.
ESTESE a lo resuelto en el numeral primero del Auto 875 de 2024 expedido por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional. 2 Medio de control de nulidad instaurado en contra de los artículos 11 y 21 de la resolución no. 2364 del 29 de diciembre de 2023, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social. Los actos acusados se encuentran demandados en los siguientes procesos:11001-03-24-000-2024-00067-00, 11001-03-24-000-2024-00021-00, 11001-03-24-000-2024-00034-00, 11001-03-24-000-2024-00035-00, 11001-03-24-000-2024-00050-00.
Radicado: 11001-03-27-000-2024-00019-00 (28622) Demandante: Ana María Vesga Gaviria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6
2. NO REPONER el auto del 30 de julio de 2024, por medio del cual se negó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se fija el valor de la Unidad de Pago por Capitación – UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los regímenes subsidiado y contributivo del Sistema General de Seguridad para la vigencia 2024 y se dictan otras disposiciones”; y 10 del artículo 10 de la Resolución 2366 del 29 de diciembre de 2023, “Por la cual se actualizan integralmente los servicios y tecnologías de salud financiados con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC)”, expedidas por el Ministerio de Salud y Protección Social. 3.
CONCEDER el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador