Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C, catorce (14) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 52001-23-33-000-2021-00392-01 Accionantes: Lilian Natalia Sandoval Bastidas y otros Accionados: Consejo Nacional Electoral y Registraduría Especial del Estado Civil de Pasto Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia Tema: Acción de tutela por mora administrativa.
Subtema 1: Retardo Justificado. Decisión: Revoca la primera instancia para negar el amparo. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 27 de octubre de 2021 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró improcedente la acción de tutela. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Los señores Lilian Natalia Sandoval Bastidas, vocera del Comité Promotor de la iniciativa de revocatoria del mandato del alcalde del Municipio de Pasto “Corrámoslo Juntos por Pasto”, Sebastián Alejandro García Caicedo, Leicy Mercedes Benavidez Madroñero, Moisés Alejandro Castillo, Christian Giovanny Rosero Cuarán, Diana Marcela Guerrero Guerrero, Brayan Camilo García Moya, Daniel Alejandro Chaucanes y Nahomy Gabriela Salazar Gavilanes, integrantes del Comité ya mencionado, interpusieron acción de tutela con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la participación política. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Mediante la Resolución No. 004 del 16 de septiembre de 2021, la Registraduría Nacional del Estado Civil formalizó la inscripción del Comité Promotor de la iniciativa de revocatoria del mandato del alcalde de Pasto, Germán Chamorro de la Rosa, comité denominado “Corrámoslo Juntos por Pasto”.
Esta decisión fue notificada a los interesados el 17 de septiembre de 2021, a través de correo electrónico. 1.1.2.- El Consejo Nacional Electoral, en correo electrónico del 27 de septiembre de 2021, remitió el auto 001 del 24 de septiembre de 2021 mediante el que se estableció que la audiencia pública de información y defensa, como requisito de procedibilidad para la posterior entrega de formularios e inicio de la recolección de apoyos, se llevaría a cabo el 30 de septiembre de 2021.
En dicho mensaje de datos también se incluyeron documentos tales como la comunicación, el protocolo de la audiencia y el expediente de radicado CNE–E–2021–017369, en el que estaba el acto No. 004 del 16 de septiembre de 2021. 1.1.3.- Llegado el 30 de septiembre, y encontrándose en las instalaciones de la Registraduría Departamental, se comunicó a los interesados el auto No. 002 del 29 de septiembre de 2021, en el que el Consejo Nacional Electoral resolvió cancelar la audiencia, debido a que el alcalde del municipio de Pasto presentó un incidente de nulidad por no haber sido notificado personalmente del acto administrativo No. 004 del 16 de septiembre de 2021. 1.1.4.- En aras de obtener respuestas, el Comité acudió a las instalaciones de la Registraduría Especial del Estado Civil de Pasto, donde se le informó que el alcalde fue convocado para notificársele personalmente de la Resolución No. 004, sin embargo, no compareció, por lo que se remitió a través de una empresa de mensajería la notificación por aviso, y que, hasta ese momento, según la empresa aludida, el documento aparecía en “zona de reparto”. 1.1.5.- Luego, los funcionarios de la Registraduría Especial y del Consejo Nacional Electoral informaron que la audiencia se reanudaría una vez se certificara que el alcalde mencionado recibiera efectivamente la notificación por aviso. 1.1.6.- A la fecha de interposición del amparo, los interesados no habían sido notificados de alguna decisión adoptada por los entes competentes que permitiera la continuación de la iniciativa de participación ciudadana, a pesar de que la “Resolución No. 4073 de 2020 [proferida por el Consejo Nacional Electoral], determina en su artículo 2, que la audiencia debe celebrarse dentro de los quince días, luego de la notificación del acto administrativo que formaliza la inscripción del Comité Promotor, término en el que también la Registraduría Nacional del Estado Civil debe elaborar y entregar el formulario para la recolección de apoyos conforme lo establece la Ley 1757 de 2015”. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela Los interesados adujeron que los derechos alegados resultaron transgredidos por las siguientes razones: 1.2.1.- La Resolución No. 004 del 16 de septiembre de 2021, contrario a lo afirmado por el Alcalde de Pasto, sí le fue notificada debidamente a este, pues el Consejo Nacional Electoral la dio a conocer a través de correo enviado a la dirección electrónica de la Alcaldía Municipal, configurándose así una notificación por conducta concluyente. 1.2.2.- El escrito de nulidad presentado por el señor Germán Chamorro de la Rosa contenía alusiones a distintos documentos que conforman el expediente CNE–E–2021–017369, con lo que se acreditó que el alcalde sí conoció la resolución en cuestión, en tanto esta se encontraba incluida en la referida pieza documental. 1.2.3.- A pesar de lo expuesto, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Especial del Estado Civil de Pasto han guardado silencio, “dejando que transcurran quince días luego [de] que la Alcaldía de Pasto recibiera el contenido de la Resolución 004 de 2021, contrariando así nuestros derechos a la participación política y al debido proceso y, lo dispuesto en la Resolución No. 4073 de 2020”. 1.2.4.- Finalmente, aseguran que las entidades accionadas no han cumplido con sus funciones y con los términos previstos en la ley para garantizar la continuación del mecanismo de participación, en cambio, atienden las solicitudes presentadas por el señor Chamorro de la Rosa, a pesar de que estas son “maniobras dilatorias que impiden nuestro disfrute pleno de los derechos establecidos en la norma constitucional y que se constituyen en el fundamento de la construcción de democracia desde procesos pacíficos y participativos”. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela Los accionantes solicitaron el amparo de los derechos invocados, y en consecuencia, ordenar a las accionadas que (i) se celebre la audiencia pública de información y defensa dentro de la iniciativa de revocatoria al alcalde de Pasto, Germán Chamorro de la Rosa, denominada “Corrámoslo juntos por Pasto”;
(ii) entreguen el formato de recolección de apoyos que permitan adelantar el proceso de revocatoria del mandato “sin más entorpecimiento ni retraso como el que ha existido hasta el momento”; (iii) acaten todas las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias relacionadas con el mecanismo de participación ciudadana de revocatoria de mandato, con el fin de otorgar garantías de transparencia e imparcialidad dentro del procedimiento. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Por auto del 13 de octubre de 2021 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las partes y a los terceros con interés, y se negó la medida provisional solicitada. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- Germán Chamorro de la Rosa, alcalde de Pasto, aseveró que si bien el 27 de septiembre de 2021 el Consejo Nacional Electoral comunicó la fecha y hora de la audiencia pública y tuvo acceso parcial al expediente CNE–E–2021–017369, varios folios de aquel eran ilegibles y, además, tal situación no reemplazaba la notificación que conforme a la ley debió realizarse frente a la Resolución No. 004 de 2021.
Concluyó que la actual acción resultaba improcedente debido a que no existió actuación u omisión que generara la transgresión de los derechos invocados. Finalmente, resaltó que el procedimiento de revocatoria de mandato debe cumplir con unas etapas que garanticen los derechos tanto de los convocantes, como del mandatario. 2.1.2.- El Consejo Nacional Electoral aseguró no haber recibido solicitud alguna por parte de los accionantes en aras de que se les informara el estado de las actuaciones en el procedimiento de revocatoria del mandato.
También aseveró que en el desarrollo del mentado proceso, era necesario que la entidad interviniera y verificara el cumplimiento de las etapas previstas en las normas; sin embargo, tal verificación no significa adelantar la revocatoria del mandato, en tanto esta función está atribuida a la Registraduría Nacional del Estado Civil, según el Decreto 1010 del 2000.
Así mismo, manifestó que en virtud de la Resolución No. 4073 de 2020, junto con la Registraduría deben garantizar el derecho de información y defensa, razón por la que, ante la solicitud de nulidad presentada por Germán Chamorro de la Rosa, se resolvió suspender la audiencia pública programada para el 30 de septiembre de 2021, con el fin de notificar debidamente la Resolución No. 004 de 2021.
Por otra parte, puso de presente que la Registraduría Especial de Pasto, previo requerimiento, aportó el auto No. 001-2021 del 13 de octubre de 2021, mediante el que se decretó la nulidad procesal y se corrigió la actuación, anexando la notificación del acto administrativo al alcalde municipal, efectuada por medio de correo electrónico. Además, señaló que previo a fijar nueva fecha y hora para la celebración de la audiencia pública, era necesario esperar que se cumplieran los términos previstos en el artículo 8 del Decreto 806 de 2020, a efectos de que se entendiera surtida la comunicación. Finalmente, solicitó declarar la improcedencia del amparo, pues el auto del 13 de octubre de 2021 emitido por la Registraduría Especial de Pasto era susceptible del recurso de reposición, pero los interesados no lo incoaron, y además, porque no se afectaron los derechos fundamentales invocados. 2.1.3.- La Registraduría Nacional del Estado Civil repasó las actuaciones efectuadas al interior del asunto de revocatoria de mandato e informó que en auto del 13 de octubre de 2021 se resolvió corregir el proceso de notificación de la Resolución 004 del 16 de septiembre de 2021, acto que fue comunicado el mismo día al correo electrónico del alcalde de Pasto.
También indicó que una vez se remediara el asunto, se informaría al Consejo Nacional Electoral para que se llevara a cabo la audiencia pública y se diera continuidad al trámite. Por lo anterior, peticionó negar el amparo. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- El 27 de octubre de 2021 la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño declaró improcedente el amparo deprecado. 3.1.1.- Luego de hacer un recuento de las actuaciones realizadas al interior del procedimiento de revocatoria de mandato, explicó que si bien en las pretensiones no se solicitó dejar sin efectos el acto a través del que se canceló la audiencia pública como consecuencia del incidente de nulidad presentado por el alcalde de Pasto, el escrito tuitivo sí lo cuestionó, y de hecho al momento de emitir el fallo, ya se había proferido el auto que declaró la nulidad del trámite para corregir la notificación de la Resolución No. 004.
Por tales razones consideró que el análisis del asunto implicaría pronunciarse respecto de dichos temas y por ende, era necesario determinar si se cumplía o no con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de actos de trámite dictados al interior de un proceso de revocatoria de mandato, según la sentencia SU -077 de 2018. 3.1.2.- En ese orden, el a quo encontró lo siguiente: La actuación administrativa en cuestión no ha concluido, en cambio, se encuentra en la etapa inicial, previa a la realización de la audiencia pública.
El acto no definió una situación especial y sustancial que tuviera la entidad para proyectarse en la decisión final. Agregó que a pesar de que en la citada sentencia del Alto Tribunal Constitucional se indicó que la regularidad del procedimiento previo al llamado de los ciudadanos era una condición necesaria para el ejercicio electoral, el acto que resolvió suspender la audiencia pública y el que declaró la nulidad, no tienen el alcance per se, de incidir en la decisión final del proceso o en la de la ciudadanía respecto a la voluntad de revocar o no el mandato del alcalde.
Lo anterior, ya que con lo resuelto no se pretermitió alguna etapa procesal que impidiera la participación ciudadana, en cambio, se corrigió un yerro que, de haberse pasado por alto, pudo llegar a afectar los derechos de defensa y contradicción del alcalde. El derecho a la participación ciudadana no fue amenazado ni violentado, pues las entidades accionadas no han impedido el ejercicio de los derechos del Comité, por cuanto la suspensión de la audiencia pública no significa que esta nunca se celebre; además, una vez se acredite la debida notificación de la Resolución 004 de 2021, el Consejo Nacional Electoral debe programar fecha para realizarla.
Ahora, frente a la presunta transgresión del derecho al debido proceso, al considerar que el alcalde se notificó de la resolución ya anotada por conducta concluyente, estimó que si el mandatario presentó el escrito de nulidad, lo hizo en ejercicio del derecho de defensa que le asiste, y ante tal información, era deber de las entidades accionadas pronunciarse, sobre todo porque se trataba de un aspecto que afectaba la práctica de la audiencia pública.
En virtud de lo anterior, el a quo consideró que no se evidenciaba una transgresión real del derecho invocado, porque precisamente las entidades accionadas adoptaron las medidas cuestionadas para evitar que el procedimiento de revocatoria desconociera las garantías mínimas del debido proceso. Finalmente, advirtió que no se evidenció la configuración de algún perjuicio irremediable, pues la nulidad por la indebida notificación no eliminó la posibilidad de realizar la audiencia pública, sino que condicionó su ejecución a que se surtiera debidamente la comunicación de la Resolución No. 004 del 16 de septiembre de 2021 a Germán Chamorro de la Rosa, alcalde de Pasto. 3.1.3.- Por otra parte, resaltó que los accionantes no propusieron recurso alguno en contra del auto que declaró la nulidad del trámite de notificación de la Resolución No. 004 de 2021. 3.2.- Por lo expuesto, estimó que no se cumplían los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de actos de trámite proferidos al interior de un proceso de revocatoria de mandato, y por ende, la acción resultaba improcedente. 4.- Razones de la impugnación La parte accionante presentó escrito de impugnación- en contra de la decisión del a quo, a través del que incluyó los siguientes reproches: 4.1.- Según el artículo quinto del acto No. 002 del 29 de septiembre de 2021, que canceló la audiencia pública del 30 de septiembre de 2021, tal decisión no era susceptible de recurso alguno, de conformidad con lo estipulado en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011. 4.2.- El a quo estimó, erróneamente, que mediante el acto 002 del 29 de septiembre de 2021 se declaró la nulidad del proceso de notificación, “cuando lo que el Consejo Nacional Electoral hizo, fue dejar sin efecto el auto del 24 de septiembre de los cursantes POR MEDIO DEL CUAL SE CONVOCA A LA AUDIENCIA PÚBLICA”.
De lo anterior se desprende que el fallo impugnado es incoherente entre lo planteado en el escrito de tutela y los argumentos para declarar la improcedencia, debido a que el objeto de la acción nunca fue atacar la cancelación de la audiencia pública, sino la negligencia de las accionadas para dar continuidad a la iniciativa de participación democrática, que se traduce en una limitación del principio de participación y de los derechos políticos. 4.3.- Ha transcurrido más de un mes y las accionadas, aparentemente, no han logrado concluir el trámite de notificación al alcalde de Pasto, a pesar de que este funcionario ya se encuentra notificado por conducta concluyente, como se manifestó en el libelo introductorio. 4.4.- El perjuicio irremediable sí se encuentra probado, toda vez que el mandato del alcalde de Pasto se extiende hasta finales del año 2023, y según la ley, la revocatoria puede realizarse un año después de la posesión en el cargo y hasta un año antes de concluir el periodo.
Aseguró que se desconoce que “el proceso conlleva una serie de etapas que tornarían imposible la conclusión del mismo, [pues] en un año el trámite en su totalidad resultaría inviable su conclusión si se tiene en cuenta la grave inercia de las accionadas para garantizar plenamente los tiempos determinados en la ley”. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia En auto del 4 de noviembre de 2021 la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Nariño concedió impugnación. II.
CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa Se advierte que, contrario a lo manifestado por el a quo, y según los escritos de tutela e impugnación, en efecto los accionantes no pretendieron controvertir el contenido de los actos administrativos a través de los que se suspendió la audiencia inicial y se declaró la nulidad de la actuación; así, solo reprochan la demora, a su juicio injustificada, que ha sufrido el ya identificado procedimiento, y como consecuencia de lo anterior, solicitaron que se ordene la realización de la audiencia y se entregue el formato de recolección de apoyos, es decir, que se efectúen las actuaciones necesarias para llevar a buen término el asunto.
Por lo dicho, esta instancia resolverá la acción de tutela con fundamento en la mora que se le endilga a las entidades accionadas en realizar el procedimiento de revocatoria del mandato de Germán Chamorro de la Rosa. 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 27 de octubre de 2021 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. 2.- Problema jurídico Esta Sala verificará si el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Especial del Estado Civil de Pasto vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la participación política de los integrantes del Comité Promotor de la iniciativa de revocatoria del mandato del alcalde del Municipio de Pasto “Corrámoslo Juntos por Pasto”, al incurrir, presuntamente, en mora en el desarrollo del procedimiento de revocatoria del mandato iniciado en contra de Germán Chamorro de la Rosa. 3.- La mora administrativa La Corte Constitucional ha manifestado en variadas ocasiones que “[q]uien presenta una demanda, interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo, tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos legales dispuestos para ello”, pues de lo contrario, se desconocería su derecho fundamental al debido proceso.
Sin embargo, ha precisado que para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades resulta violatoria de derechos fundamentales, se debe acudir a un análisis sobre la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado en el cumplimiento de los términos. Así, el Alto Tribunal Constitucional ha dicho: “[D]e conformidad con la doctrina sentada por esta Corporación, la mora judicial o administrativa que configura vulneración del derecho fundamental al debido proceso se caracteriza por: (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente;
(ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento; (iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora”. 4.- Caso concreto 4.1.- En el sub examine, la parte accionante considera que sus derechos fundamentales fueron transgredidos, debido a que el procedimiento de revocatoria de mandato iniciado en contra del alcalde de Pasto no se ha desarrollado de conformidad con los términos previstos en la ley.
Agregó que al resolver la solicitud de nulidad por indebida notificación de la Resolución No. 004 de 2021, planteada por Germán Chamorro de la Rosa, se ha dilatado injustificadamente el asunto, teniendo en cuenta que el mandatario sí estuvo enterado de esta actuación, resultando inane hacer el estudio de la nulidad planteada. 4.2.- Al respecto, la Sala encuentra que en el proceso en cuestión se ha surtido el siguiente trámite: 4.2.1.- Mediante la Resolución No. 004 del 16 de septiembre de 2021, la Registraduría Nacional del Estado Civil resolvió formalizar la inscripción del Comité Promotor de la iniciativa de revocatoria del mandato del alcalde del Municipio de Pasto denominado “Corrámoslo Juntos por Pasto”, decisión notificada mediante correo electrónico del 17 de septiembre de 2021. 4.2.2.- A través de correo electrónico del 27 de septiembre de 2021, se notificó el acto 001 del 24 de septiembre de 2021, en el que el Consejo Nacional Electoral estableció que la audiencia pública de información y defensa se llevaría a cabo el 30 de septiembre de tal año. 4.2.3.- El 30 de septiembre de 2021 se comunicó el contenido del acto No. 002 del 29 de septiembre de 2021, en el que se resolvió cancelar la audiencia previamente programada, debido a la solicitud de nulidad planteada por el señor Germán Chamorro de la Rosa. 4.2.4.- Mediante el Auto No. 001-2021 del 13 de octubre de 2021, la Registraduría Especial de Pasto decretó la nulidad y ordenó corregir el proceso de notificación de la Resolución 004 del 16 de septiembre de 2021. 4.3.- Ahora, si bien resulta evidente que el término de quince días previsto en el artículo 2 de la Resolución No. 4073 de 2020 para celebrar la audiencia pública de información y defensa se encuentra vencido, en tanto el acto mediante el que se formalizó la inscripción del Comité Promotor de la iniciativa de revocatoria del mandato del alcalde del Municipio de Pasto fue notificado el 17 de septiembre de 2021, lo cierto es que esta situación se debió a que el 29 de septiembre de este año, Germán Chamorro de la Rosa solicitó la nulidad de todo lo actuado a partir de la expedición de la Resolución No. 004 del 16 de septiembre de 2021, por la presunta indebida notificación de esta.
Ante lo último, la Administración, en concreto la Registraduría Especial de Pasto, se encontraba en la obligación de verificar lo manifestado por el señor Chamorro de la Rosa en aras de subsanar el yerro en el que presuntamente incurrió, garantizando así el derecho fundamental al debido proceso de quien es sujeto pasivo en el procedimiento de revocatoria del mandato.
Así, al estudiar el asunto, la Registraduría Especial determinó, a través del auto No. 001-2021 del 13 de octubre de 2021, que en efecto no se había surtido en debida forma la notificación de la Resolución No. 004 de 2021, por lo que declaró la nulidad de tal actuación y ordenó su corrección. En vista de lo anterior, no se observa un comportamiento arbitrario de las autoridades acusadas, por el contrario, resulta razonable, teniendo en cuenta que las entidades encargadas del proceso se encuentran en la obligación de garantizar los derechos de los convocantes y del mandatario, lo cual implicaba dar trámite a la nulidad presentada.
Sin perjuicio de lo mencionado, y luego de realizar una búsqueda en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se observó que mediante el auto 0003 del 4 de noviembre de 2021 el Consejo Nacional Electoral resolvió convocar a audiencia pública dentro del procedimiento de revocatoria del mandato del alcalde del municipio de Pasto, la cual se llevaría a cabo el 23 de noviembre de 2021, continuando así con el trámite legal previsto. 4.4.- Entonces, no se avista la transgresión de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, en tanto la dilación del asunto se encuentra justificada y aquella no significa, per se, que la solicitud de revocatoria de mandato no surta su curso o se le impida al Comité Promotor continuar con su labor, sobre todo teniendo en cuenta que se verificó la fijación de una nueva fecha para celebrar la mentada audiencia pública. 4.5.- Por otra parte, se resalta que la verificación de si se produjo o no una indebida notificación de la Resolución No. 004 de 2021 a Germán Chamorro de la Rosa correspondía a la Registraduría Especial de Pasto, entidad que, como ya se indicó, resolvió tal inquietud mediante el Auto No. 001-2021 del 13 de octubre de 2021; por lo que no es el juez de tutela el competente para determinar tal situación. 4.6.- Con base en las consideraciones expuestas, esta Sala procederá a revocar la decisión impugnada, para en su lugar negar la solicitud de amparo presentada por la mora en el curso del procedimiento de revocatoria de mandato del alcalde de Pasto, Germán Chamorro de la Rosa.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 27 de octubre de 2021 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño y, en su lugar, NEGAR la acción de amparo presentada por Lilian Natalia Sandoval Bastidas y otros en contra del Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Especial del Estado Civil de Pasto.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala